土地权范文10篇

第一章总则

第一条为了依法处理土地权属争议，保护土地所有者和土地使用者的合法权益，维护经济秩序和社会安定，根据《中华人民共和国土地管理法》制定本办法。

第二条处理土地权属争议，适用本办法,本办法所称土地权属争议，是指因土地所有权和土地使用权的归属问题而发生的争议。

第三条处理土地权属争议，应当从实际出发，尊重历史，面对现实，以法律、法规和土地管理规章为依据。

第四条土地权属争议，由当事人协商解决；协商不成的，由当事人向土地管理部门申请处理，土地管理部门应当先进行调解；调解无效的，由人民政府作出处理决定。

第五条土地权属争议由县级以上人民政府或者乡级人民政府处理。县级以上人民政府土地管理部门负责办理土地权属争议调处的具体工作。

本文作者：吴志刚工作单位：南京师范大学法学院

农民的“土地权益”与农民基于土地的“权益”

虽然农民土地权益问题早已为人们所关注，但是，至目前为止，“农民土地权益”术语本身却仍未有一个明确的定义：一方面，从法律规范层面来讲，“农民土地权益”尚未成为一个法律概念；另一方面，从学术研究层面来看，大部分学者都是把“农民土地权益”当作一个不言自明的概念来使用。而就已有的一些少量关于“农民土地权益”概念之观点而言，其主要包括两种情况：一是从农民的“土地权益”（限于物权体系内）视角出发，主张农民土地权益是指农民所享有的物权体系内的土地权益。例如，有观点认为，“农民土地权益是指以农村土地作为财产客体的各种权利的总和，包括土地所有权、使用权、收益权、处分权等。”[3]二是从农民基于土地有的“权益”（不限于物权体系内）出发，主张农民土地权益是指农民基于土地所享有的全部权益。例如，有观点认为“，‘农民的土地权益’是指农民围绕土地所产生的并且应当享有的一系列民主权利与获得物质利益权利的总称。”[4]哪一种观点才能够真正反映“农民土地权益”的本质属性？目前“，土地权利”或“土地权益”往往是指权利人按照法律规定直接支配土地的权利，如土地所有权、土地使用权、地役权、租赁权和耕作权等[5]。中国《物权法》所明确规定的土地权利就主要包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权等权利。因此，相对而言，由于“土地权益”往往专指不动产物权体系内的系列性权利，随之，农民土地权益的含义自然也就将被局限于物权体系内。但是，在中国大陆地区的特定场景下，尽管农地的所有者不是农民，但是对于其实际占有者———农民来说，土地所承担的绝不仅仅是经济功能，更多的还是生存功能和发展功能。如此一来，农民基于土地所享有的权利，就必然包含有生存权、居住权、发展权和环境权等诸多事关农民生死存亡的权利，而且，不容否认的是，这些权利又恰恰都属于基本权利，因此将农民土地权益仅局限于物权体系内的观点就存有严重缺陷。更为关键的是，该种观点不仅与事实不符，甚至还会给无止境地征收农村土地提供了一种理论借口，即只要给与农民足够的经济补偿，就可以无限制地进行征地。由此可见，就概念上来看，农民土地权益应是指农民基于土地享有的权益；而从外延上来看，农民土地权益既包括农民基于土地所享有的经济、政治、社会和文化等实体权益，也包括农民为保护前述实体权益所享有的程序权益。

农民土地实体权益与农民土地程序权益的真实存在

如前所述，农民土地权益主要包括两个方面的内容：一是农民土地权益中的实体权益，笔者将其称之为农民土地实体权益；二是农民土地权益中的程序权益，笔者将其称之为农民土地程序权益。其中，农民土地实体权益主要包括农民土地经济权益、农民土地政治权益、农民土地社会权益和农民土地文化权益等内容。具体来说，农民土地经济权益主要包括农民土地承包权、农民土地使用权、农民土地收益权和农民土地受偿权等；农民土地政治权益主要包括农民土地信仰权、农民土地知情权、农民土地参与权、农民土地决策权和农民土地监督权等；农民土地社会权益主要包括农民土地就业权、农民土地生存权、农民土地居住权、农民土地发展权和农民土地环境权等；农民土地文化权益主要包括农民基于土地享有农村的物质文化、制度文化、心理文化，以及农村文化产品的权利。此外，就农民土地程序权益来看，其主要是指因保障农民土地实体权益而自然延伸出来的权益，如农民土地纠纷行政裁决请求权和农民土地纠纷司法裁判请求权等。现实中，尽管农民土地经济权益依然没有得到有效的保障，却也基本得到一致的承认，与此相反，农民土地政治权益、农民土地社会权益和农民土地文化权益，以及农民土地程序权益等却往往受到了忽视。本文以当前农村土地征收实践中存在的农民土地权益受侵情况为例，论证权益存在的真实性和亟待保障的迫切性。第一，农民土地政治权益未得到充分的保障。首先，在审批征地方案阶段，针对是否同意征收农村耕地的问题，农民的决定权未受到尊重。因为《土地管理法》第45条规定，农村耕地征收是由国务院或省、自治区、直辖市人民政府单方批准的，其无需听取农民和农民集体的意见。其次，在公告征地方案阶段，针对是否同意耕地征收方案的问题，农民的参与权也缺少保障。因为《土地管理法》第46条规定在此阶段，农民仅享有耕地补偿的登记权利，对于耕地征收方案并无参与权和话语权。最后，在批准补偿方案阶段，针对补偿标准过低问题，农民的话语权也未受到重视，因为《土地管理法》第47条规定，耕地补偿标准是由征地机关单方面决定的，农民并不享有参与确定具体补偿标准的权利。第二，农民土地社会权益未得到充分的保障。首先，征收农村耕地使得农民失去就业岗位而影响了农民的就业权。事实上，绝大部分农民在被迫转岗的过程中，也的确因缺乏足够的技术而处于就业市场的末端。其次，征收农村耕地损害了农民的生存保障权，因为征地使得农民失去了土地这个最基本的生活保障。实践中，由于征地补偿费用较低，且农村社会保障水平依然比较落后，不少失地农民的生活处境不仅没有因为征地而提高，反而呈现出“开倒车”的趋势。再次，征收农村耕地损害了农民土地发展权，因为当农民失去土地时，其也就失去了基于土地所享有的发展机会。例如，《土地管理法》第47条所规定的耕地征收补偿目标仅是为了“使需要安置的农民保持原有的生活水平”，而未将农民及其家庭的长远生计和今后发展考虑在内。再如，事实上，由于中国实行的是国家垄断土地一级市场的征收制度，即政府往往以较低的补偿费来征收农村耕地，然后再以高出原补偿费许多倍的价格卖出[6]，如此一来，就使得农民无法分享到土地的增值收益。复再次，个别征地机关强行以低价征收农村宅基地的行为，也势必损害了农民土地社会权益中的住房保障权。最后，征收农村土地也必将会损害到农民的环境权。一般情况下，相较于市民而言，农民可以接触到更洁净的空气、更清洁的水、更充足的阳光和更美的自然风景，但是，一旦农民的土地被征收，农民被迫住进城市之后，其本应享有的环境权自然也就受到了影响，因为，不仅其无法继续享受农村特有的清新环境，而且也无法继续享受鸡鸣犬吠、炊烟袅袅和空旷山野等农村的特有美景。但是，就现有的征地补偿制度而言，农民基于土地享有的就业权、生存权、发展权、居住权和环境权等社会权益，并没有被纳入到征地补偿范围中，因为《土地管理法》第47条所规定的征地补偿范围仅包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费这三个方面的物质损失，由此可见，农民土地社会权益并未得到充分的重视和保障。第三，农民土地文化权益未受到充分的保障。首先，由于农民对耕地和宅基地都有着深深的依恋和归属等文化性情感，因此当耕地，尤其是宅基地因征收而被铲平时，其心理所受的创伤应该是相当严重的。毕竟失去了土地，往往也就意味着失去了村落、宅、祖居、井、服饰和食器等诸多凝聚历史文化的物质载体。其次，当农民因征收而失去了全部土地的时候，这也就意味着其基于土地而形成或养成的安逸、稳定和安全等心理和吃苦耐劳、坚忍不拔和忍辱负重等性格将受到影响。如此一来，这势必又使得农民的心理文化和以此为基础的农村文化将受到一定程度的影响。再次，当农村耕地或宅基地被全部征收的时候，对农民来说，这也就意味着其将彻底失去在农村生活的机会、失去基于土地而养成的生活习惯和生产方式。随之，农民不仅无法继续欣赏到早已习惯的地方戏曲和武术表演等农村文化产品，而且还往往会在语言、饮食、起居、习俗和礼仪等方面出现文化适应上的困难。对此，正如有观点所言，“村落终结过程中的裂变和新生，也并不是轻松欢快的旅行，它不仅充满利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴随着巨变的失落和超越的艰难。”[7]但从现实情况来看，农民土地文化权益显然还没有得到足够的关注，因为，不仅征地补偿范围中不包括对该权益损失进行的补偿，而且失地农民因文化适应困难而引发的心理问题也未得到足够的关注和治疗。第四，农民土地程序权益缺乏应有的法律保障。目前，对于中国大陆地区的农民而言，不仅征地程序不是一种完全的参与型程序，而且针对征地纠纷的诉讼救济机制也不健全。例如，尽管农民对征地方案不满意，却始终无力阻挡征收的进程。从表面上看，也许是某些征地机关过于急躁，没有依法办事，但是，究其根源还是在于农民土地权益诉求机制不健全，尤其是司法救济权没有得到足够的保障。例如，根据《行政复议法》第30条第2款的规定，农村集体或农民可以对国务院、省、自治区、直辖市人民政府做出的征用土地的决定提起行政复议，但行政复议决定却是最终裁决。再如，根据《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，农民对农地征收补偿方案和安置有异议的，由县级以上地方人民政府协调和裁决，即使农民对协调和裁决的结果仍不满意的，也不得影响农地征收工作的正常开展。另外，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第1、3款和第24条的规定，人民法院应当受理农民针对承包地征收补偿费用分配不均所提起的诉讼，但却不受理农民就用于分配的土地补偿费数额所提起的诉讼，即土地补偿费“分不分”和“拿多少出来分”等问题，因属于村民自治的范畴，故不属人民法院的受案范围。

农民土地权益与基本权利谱系的契合

摘要：随着近年来国内经济形势的发展，对自然资源的开发与利用日益受到了人们的关注和重视，土地资源是我国非常重要的一项自然资源，合理开发并利用土地资源，对于推动我国社会经济发展具有非常重要的意义。虽然我国土地整理工作中土地权属问题具有一定的可行性，但是具体落实起来必须将土地所有权、使用权及经营权等问题解决好。因此，本文主要对规划设计土地整理中存在的土地权属问题进行总结，并在其基础上提出了土地整理规划设计中解决土地权属问题的方法。

关键词：土地整理；规划设计；土地权属问题

随着近年来土地整理工作的开展，土地权属问题被提上了日程。作为土地整理的核心内容之一，近年来土地权属问题开始引发人们的关注，在土地整理过程中，通过对田、水、路等综合整治，耕地数量得到了弥补，土地集约利用得以实现，土地利用结构也逐步优化，经济社会效益明显提高。然而在土地整理与开发过程中，原有土地产权关系被打破，土地使用者、耕作者与承包者等土地权利人的合法权益问题直接关系到土地整理的成败。

1土地整理规划设计中的土地权属问题

1.1农田水利工程中的土地权属问题。在土地整理过程中，农田水利工程是非常重要的一项内容，在其规划设计中通常需要根据当地水资源利用与水文条件等情况，结合已建水利灌溉设施来制定，并明确工程的具体规模及位置。在农田水利工程规划设计中，首先应该坚持维护广大农民利益，因为水利规划设计和已有水资源利用规矩存在着很多冲突和矛盾，很多灌溉系统都是依据自然情况划定的，因此可能会面临水利设施规划设计不能正确落实的情况，必须按照灌溉区的具体情况，在打破原来格局的情况下实施农田灌溉。1.2土地平整规划设计中的土地权属问题。在土地整理工作过程中，其规划设计和现行土地承包管理方式存在着一定矛盾与冲突，例如在土地整理规划过程中，需要综合治理田地、山林与水利等多方面内容，着眼于大范围，从大规模上推行农业机械化生产，但是多数以小农户为单位的生产模式与这种大规模生产管理形式存在着诸多矛盾与冲突。

2土地整理规划设计中解决土地权属问题的方法

一、引言

尽管农村妇女土地权益是法律确认和政策保障的，然而在由法律文本转换为司法判例以及指导农村各项土地权益分配的过程往往存在因衔接不畅、刚性约束不足而效力减弱的状况。究其原因在于承包经营权以村集体经济组织成员身份为基础，且家庭承包的主体是农户而非个人，农村妇女的经济权利、资源获得、责任义务和经济作用的社会评价在集体所有、家庭经营的制度背景及“从夫居”“娶进嫁出”的婚俗习惯下，往往因居住地变化引发集体经济组织成员身份变化，或因婚姻变动产生家庭成员身份的变化。在身份的变与土地的不变、人的流动与土地不动之间，妇女土地权益处于易受损状态。为解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，重塑城乡关系，促进农业、农村、农民全面发展，党的提出实施乡村振兴战略。以“三权分置”为标志的新一轮土地制度改革，其指向就是赋予农民更多的财产权利，通过制度设计促使农民享有和发挥市场经济主体身份，通过参与农业产业链，获得财富增值能力和相应收益，实现农民富、农业强、农村美。因此，在乡村振兴实施过程中，关注性别维度的不平衡、不充分状态，关注实际驻留农村的主要人口和农业生产主力军的妇女土地资源的获得和土地权益的实现，事关消除农村妇女贫困，事关全面小康社会的实现。

二、当前妇女土地权益保障面临的困境

(一)法律政策缺位导致农村女性集体经济组织成员身份认定不畅，外嫁女在劳龄认定方面。存在阶段性劳动、跨区域接续难的问题第三期中国妇女社会地位调查黑龙江数据显示，农业户口的妇女本人名下没有土地的比例为11．6%，其中因结婚、再婚失去土地的妇女约占四分之一(24．3%)，是男性的10．6倍。2018年，黑龙江省妇女联合会在本省106个农村集体产权股份制度改革试点村共计发放电子问卷1559份，回收有效问卷1429份。调查发现，受访女性拥有所居住村集体经济组织成员资格的比例为70．6%，低于男性11．6个百分点。与婚姻状况交互发现，离异男性具有集体经济组织成员资格身份的为87．5%，离异妇女具有认定资格的仅为45．8%。拥有集体经济组织成员资格的两种最主要方式为原始取得和婚姻取得。调查中，“原始取得”的男性比例为91．9%，女性比例为52．7%;“婚姻取得”的男性为3．5%，而女性则高达41．9%。土地收益分配的实质是集体成员的资格问题，农村集体经济组织成员身份的取得和丧失当前并没有明确的法律法规可遵循。集体经济组织成员资格的确认由村级组织完成，通常做法是县市级依据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》制定所在地区的身份确认指导性意见，再由村级制定村集体经济组织成员身份确认工作方案。然而，无论是村“两委”还是村集体经济组织中，女性比例均过低，在涉及权益、利益的集体决策中女性缺乏足够的知情权、参与权、表达权和监督权，易出现多数人侵犯少数人权益的状况，尤其在经济状况较好的村，往往对外嫁女、离异女、招赘男设置较高的身份认定门槛，如要求“通过合法婚姻关系与本集体经济组织成员结婚，户口迁入本集体经济组织且将土地承包权交还给迁出村的集体经济组织的人员”可以认定为现集体经济组织成员，这一规定与中央文件要求的“宜宽不宜严”“应确尽确”认定原则大相径庭。在劳龄认定方面，成员劳龄计算日期原则上自1956年1月1日起至2004年12月31日止，年龄在16～60周岁，为个人劳龄有效期。尽管试点村男女劳龄认定标准一致，但由于女性因婚姻流动而存在事实上在两个或多个村集体经济组织中劳动的现实，而其劳龄往往在所在集体经济组织中只体现其为集体劳动的某一段经历，相对于同龄男性短，且目前存在跨区域无法接续的问题，在折股量化时难免因劳龄短导致个人股所占份额低，在未来集体收益分配时利益受损。(二)政策执行偏离，基层政府对不合法村规民约纠错不足，多数人侵占少数人权益现象仍存在，女性缺少话语权和博弈能力。在现实生活中，村“两委”中女性比例低、农村女党员比例低、村民代表中女性比例低状况仍难以在短期内扭转，女性参与村庄重大事务决策的机会、过程、结果仍然不平衡。在村民自治背景下，涉及外嫁女、离异女、招赘婿等群体的各项土地权益正是根据村民会议或村民代表会议表决的“民主”程序，并按照“少数服从多数”的原则确定的，这些村庄中的权利边缘个体往往被“缺席审判”，原本属于自己的土地权益无偿地成为了其他村民的利益。而且正因侵权行为是村组集体决策而非个人行为，导致外嫁女、离异女、招赘婿等群体土地权益纠纷案件处置过程十分艰难，立案难、阻力大、缺少法律依据等都使得被侵害的利益群体陷入缺少制度救济的无助境地。当村规民约侵害到妇女土地权益时，面对求助的妇女，相关部门也常陷入束手无策的境地。如果通过司法途径，法院又常常以村委会不是一级行政机构，不能提起行政诉讼，如果提请民事诉讼，法院又以村委会与村民不属于平等的民事主体，村委会不能成为民事诉讼的主体，使得妇女们处于告状无门的境地，只能再转而寻求乡镇政府和信访部门，而基层政府对村委会的土地自治权利又缺乏行政约束，导致受损群体维权主要方式变成逐级甚至越级上访，在经过层层转批后最终仍不免回到村庄场域内协商解决。(三)政策缺少性别敏感，以家户为基本单位的土地政策在婚姻家庭流动的触发下易使妇女权益受损。在农村土地承包经营权方面，以家户为基本单位的土地承包政策在“从夫居”的传统习俗作用下，一方面使得“外嫁女”难以通过实际耕种的方式实现对名下土地的占有、使用和实际收益，另一方面，农村离异妇女在离婚财产分割过程中对自己土地权益的主张受到限制。特别是在农民的土地权利和集体成员身份的含金量大大增加的当下，妇女土地问题的表现形式与一轮、二轮土地承包中妇女因婚姻变动而失去土地的情况不同，新一轮的妇女土地问题集中体现在征地补偿和股份改革带来的土地增值收益分配、宅基地分配以及土地流转中的决策权、收益权等各项权利方面［1］。与此同时，尽管《农村土地承包法》规定，“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”，然而与“增人不增地、减人不减地”的操作原则相矛盾，这一规定的实际执行效果往往是嫁入村以此为由拒绝分配承包地，强化了女性的经济依赖性，使得女性在家庭关系、村庄公共事务决策中持续居于弱势地位。在宅基地使用权方面，现行宅基地使用权制度以户为基本单位，实行一户一宅制。女性的宅基地使用权包裹于家户之中，有名无实，主要体现在:缺乏主体地位、难以获得征用补偿，以及在离婚财产分割中难以主张权益。因宅基地使用权通常分男不分女，使用权证上往往是男性的名字，女性的作用仅为宅基地确定面积时的影响因子［2］，且其与房屋产权证不同，没有权属证明，难以进行实际分割，故而在以往农村离婚案件中，法院往往缺乏判决依据，只能根据相关法律规定，驳回女方分割宅基地的诉讼请求，有研究表明，离婚妇女分得宅基地的比例不足3%［3］，在当前宅基地无法流转的现实之下，农村离异妇女往往面临“房无一间，地无一垄，钱无一分”的生存困境。同时，随着征地撤村、村庄合并、撤镇建街的城市化进程的加快，越来越多的农民宅基地被征用，拆迁补偿款也随之水涨船高，相对于土地产出而言，补偿款可谓一笔相当可观的收入，但因为女性宅基地使用权的有名无实，出嫁女往往既拿不到娘家拆迁的补偿款，也拿不到婆家征地的补偿，其经济权益受损，经济附属地位无形之中被强化。

三、保障妇女土地权益对乡村振兴的正向促进作用

(一)拥有平等的土地财产权有利于减少妇女贫困，促进适度规模经营，实现生活富裕。有权才有利，权能和利益共同构成了妇女的土地权利。改革开放以来，农业人口流动性不断增强，农业女性化已成为农村和农业发展的基本现实。尽管如此，农村妇女的经济赋权状况、参与规模化经营的水平却并未因劳动参与的增强而水涨船高。究其原因在于以《农村土地承包法》为核心的农村土地制度设计的初衷是确立和稳定农村土地承包关系，性别平等是第二位的制度目标，而非首要目标。然而无论是激活土地要素，还是实现妇女经济赋权，都需要以稳定的土地财产权作为基础。当前，农民财产性收入与城镇居民差距较大、农民增收通道狭窄、小农户与市场经济对接成本偏高等现实揭示出土地入股、农民入社等适度规模经营方式是壮大农村集体经济和引领农民实现共同富裕的必由之路。没有明确的土地产权，适度规模经营无从谈起，甚至会引发、激化新的矛盾。从黑龙江省经济状况较好的村来看，利用自身地缘优势、资源条件撬动政府财政投入、吸引民间资本，通过入股/参股大型企业，或村企同建等方式的做法较普遍，而这是要以明晰的集体资产产权、明确的土地财产权利为依托才能得以实现的，只有稳定的土地财产权才能抵御各利益集团对农民(尤其是农村妇女)权益的侵犯，防范贫困发生，缩小贫富差距。只有在法律制度层面对农民尤其是农村妇女土地财产权利予以确认，在土地权利发生转移和变化时对其予以维护，乡村振兴才具备有力支撑;只有归属清晰、权责明确的农村集体产权制度得以建立，产业振兴才能持续发力。(二)明确的组织成员权有利于妇女民主参与和权力参与，推进村庄善治。乡村振兴与稳定和谐的社会环境相辅相成、互相促进。当前，农村社会发展和乡村治理还存在基层党组织软弱涣散，基层政府服务组织动员能力弱化，村民自治机制难以有效发挥作用［4］等一系列体制机制问题。农村集体产权制度改革的目标就是要保障农民的集体经济组织成员权利:既要赋予农民更多财产权利，又要落实好农民的民主监督权［5］。乡村振兴是农业、农村的振兴，更是农民的振兴。尽管当前实际驻留于农村的女性数量大于男性，但这并不必然带来妇女参与村域公共治理的机会、意愿和能力的相应增长。农村妇女实现经济赋权和政治赋权的过程仍然存在结构性矛盾，亟需在国家层面、社区层面、家庭层面对妇女权利予以高度关切和强力保障，将社会性别视角纳入农业、农村、农民发展战略中通盘考虑。拥有明确的组织成员权则有助于女性以集体经济组织成员的身份通过民主程序表达个人意愿和合理诉求，实现政治赋权。农村集体经济组织作为村级党组织、基层群众自治组织之外的第三大组织，在农村集体产权制度改革过程中作用重大。明确的组织成员权是女性成员在核清资产、理顺权属环节充分知情的基本权利，是在实现村庄公共利益最大化过程中发挥女性积极作用的前提，是激发人才振兴的基础保障，对乡村治理体系建设具有重要意义。以全国农村集体资产股份权能改革首批试点黑龙江省方正县为例，其行政村的村改制领导小组、村集体经济组织董事会、监事会和村股东代表中均有相当比例的女性成员，在村集体经济组织成员身份认定、股权设置、规范管理等环节，其不但组织女性代表积极参加村民代表大会，还就各环节中涉及到女性权益的普遍现象或特殊问题召开妇女议事会，使妇女诉求得以在决策过程和决策结果中体现，不仅减少了改革过程中纷争的发生，也促使更多女性积极参与村庄公共事务的管理和决策。(三)明确的组织成员权有助于构建男女平等的乡村文化，有助于文明乡风、良好家风、淳朴民风的形塑当前，我国农村地区“天价彩礼”现象普遍存在，因婚致贫、因婚返贫现象时有发生。其根源是男性本位的不平等婚居模式，是农村妇女作为。“稀缺资源”在婚姻竞争中的一个自然结果［6］。只有男女两性平等、共享土地权益，在身份认定、劳龄确认、股权设置等各个环节同条件、同政策，女性的集体经济组织成员身份不因婚姻变动而受到影响，从而使男女共同承担赡养义务和家庭责任，才能从根本上遏制高额彩礼现象，移风易俗，抑制陋习。明确女性的集体经济组织成员权有助于农村社会承认女性独立自主的人格，构建男女平等、性别友好型家风。有研究表明，与有地妇女相比，失地妇女遭受来自配偶家暴的风险要高出26．5个百分点［7］。保证土地权益是提高女性家庭地位的重要前提，产权制度改革打破以户为单位的壁垒，折股量化到人，无论在娘家还是在婆家女性均被认定为集体经济组织成员，都可按股分红，还可持证向金融机构贷款、入股从事农业产业化经营，获得更多可支配收入，降低对家庭的经济依赖和人身依附，减少家暴风险，促进家庭成员平等和睦相处。明确女性组织成员权有助于增强全体村民对女性权利的认同，使性别平等逐渐成为村庄社会的共同意志，形成文明乡风、淳朴民风、良好家风，不断提高乡村社会文明程度，使全体村民认识到男女都是“养家人”，对于建立平等和睦的夫妻关系、婆媳关系，营造村域内性别平等、孝老敬亲的风尚具有正向作用。

[摘要]土地权属调查是自然资源调查重要的组成部分。近年来，随着上海“放管服”改革的不断深化和工程建设项目审批制度改革的推进，土地权属调查工作发生了巨大变化。本文在总结上海市土地权属调查项目质量控制工作现状存在不足的基础上，从质量控制制度建设、质量审核评定体系完善、质量绩效考核挂钩等方面提出改进建议，研究探索土地权属调查项目的质量控制优化措施，为完善自然资源调查管理提供参考。

[关键词]土地权属调查；自然资源调查；质量控制

一、引言

近年来，随着上海“放管服”改革的不断深化和工程建设项目审批制度改革的推进，土地权属调查工作发生了巨大变化：项目办理时效压缩，工作效率与项目质量如何平衡，对土地权属调查人员和质检人员提出了新挑战；市调查成果管理部门调查作业口径的调整以及项目件袋无纸化流转的工作要求，给项目管理带来了新思路；项目服务审批用途改变和受理环节收件依据的变化，也给项目作业提出了新要求。如何做好新形势下土地权属调查项目的质量控制，是摆在全市土地权属调查机构面前一道亟待解决的难题。

二、上海市土地权属调查项目质量控制现状

目前，上海市土地权属调查项目质量控制管理存在的不足大致有如下几点：一是质量控制制度不够健全。首先，二级检查制度落实不严格。根据《测绘成果质量检查与验收》规定，测绘成果质量通过二级检查一级验收方式进行控制。目前，土地权属调查设置为作业科室初审，质量管理科室复审。但在实际工作中，作业科室往往缺乏专职质检人员，由作业人员或科室负责人兼职初审，并且初审大多流于形式，质检压力积压在复审环节。其次，质量管理日常监督力度不够。员工养成良好的作业习惯是确保项目质量的关键，目前调查机构对新作业口径统一指导、质量问题及时纠正改进的重视程度不高。二是质量检查体系不够现势。近年来，随着权属调查项目的内容不断扩充，尤其是开展了自然资源调查，土地权属调查项目的工作内容和工作方法都发生了较大变化：2019年，上海市房屋土地资源信息中心、上海市房地产测绘管理办公室联合颁布了《上海市土地权属调查业务操作手册》，对土地权属调查和成果管理工作提出了新要求；2021年，上海土地权属调查业务系统正式启用了第三次全国国土调查成果数据，使得土地权属调查的工作方式、数据格式、地类标准等都发生了变化。这些新变化使得原有质检标准存在评分标准不现势、检查内容不合理等问题，调查机构的质检部门应主动迎合新的形势要求，积极调整改进质检内容。三是质量绩效考核不够完善。土地权属调查项目的绩效大多按照项目数量和产值计算，与质量相关的绩效奖励力度不够，甚至缺失，容易造成作业人员为了获取较多奖金，一味追求项目数量和产值，而对项目质量的重视程度不够。

各区县房地局：

为切实贯彻《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部第17号令），结合本市实际，现就有关问题通知如下：

一、土地权属争议调查处理的分工

（一）市房屋土地资源管理局负责下列土地权属争议案件的调查处理：

1、跨区、县行政区域的；

2、争议一方为中央国家机关或其直属单位的，且涉及土地面积较大的：

本文作者：彭春凝工作单位：西南民族大学

一、历史上农村集体土地权利的性质以及其他相关事宜

有关目前我国农村集体土地权利的性质,这需要从历史沿袭的其相关特性说起。而关于在五千年的封建土地所有制的性质,学界主要有三种观点:国有制说、地主私有制说、自耕农小土地所有制说。长期以来自耕农小土地所有制的观点不占主流,故这里介绍前两种观点。国有制说的代表学者是侯外庐。秦汉土地所有权制度,开创了中国封建制的国家最高的土地所有主的土地制度。其论述为:(1)汉代盐铁酒钱与山泽之利,是国家专有或属于皇帝最高地主的。(2)汉家借贫民田,实际上这正是公田赋民的土地国有制。(3)汉代从移民垦田,到所在赐公田,即土地国有的制度。历来皇帝募罪徙戍边,或由狭乡徙宽乡的移民政策,都是显例。(4)汉代自武帝以来,置田官以六十万人屯田,是秦以来法律化的屯田之始。此后,昭帝、宣帝、元帝置都护尉屯田,后汉光武帝以后列帝因之。屯田制到了三国时代,就成为主要国有地租的形态了。(5)汉人多以田有草者曰官田,以耕而勿有,曰不专地,故武帝有诏,以草田为汉代的皇族地主所有权,而王莽的王田制,也尽收豪族地主土地而为最高地主所有。(6)秦汉以来,地租与国税是不分别的。董仲舒和师丹的限田,王莽的王田,以及光武夺田,只是地主阶级之间的内争表现形式,除了地租外,再没有理想。后来侯外庐对上述论点加以发挥和引申,明确提出中国封建土地所有制是皇族所有制,即土地国有制的论点,秦汉以来这种土地所有制形式是以一条红线贯串着明清以前全部封建权。尽管这并不排除私人或公共占有权和使用权。[1]地主私有制学说的代表学者是翦伯赞。自战国以来,中国的土地所有制就从封建领主的世袭所有向着新兴的封建地主阶级的个人所有转化。到秦代统一六国后,地主阶级个人的土地所有制,即土地私有制,已完全确立。秦始皇31年使黔首自实田就是土地私有制在全国范围取得法律保护的证明。到两汉时期,土地私有制已经普遍发展,根本不存在土地国有制的问题。他在谈到两汉的公田时指出,两汉有公田,但不能因此就说两汉的土地是国有制。作为一种土地制度,是国有或是私有必须看其在社会经济中是否占支配地位。两汉的公田比起私人所有的土地来,显然是不重要的。这样的公田在两汉以后的封建社会中还长期存在,它是土地私有制的伴随物,说不上是什么制度。[2]主张地主私有制学说的张传玺则从另一角度来说明土地国有制向私有转化:从战国到秦统一,是土地私有制在全国范围内形成确立的时期。两汉时期,随着土地买卖和土地兼并的发展,国有土地不断向私有转化,封建地主土地所有制已成为主导的所有制形式。如土地买卖契约就是一种法律行为,是所有权及其法律观念的表现。[3]我国历史上对于土地关系的调整从来就没有停止过。从春秋时鲁国的初税亩被动地适应土地制度的演变到战国时的商鞅主动地废井田,正是贯彻一条改革土地制度的路线。5管子6中地者政之本也,是故地可以正政也,地不均平和调,则政不可正也。政不正则事不可理也。,,可以正政者地也,故不可不正也。,,地不正则官不理,官不理则事不治,事不治则货不多。户籍、田结者,所以知贫富之不訾。故善者必先知其田,乃知其人,田备然后民可足也。[4]都说明改革土地制度的必要性,也说明了改革田制的目的是搞好农业生产,增加产量,即为了解放生产力。土地所有权的集中,使大量农民沦为赤贫,贫富分化,不利于生产力的发展,以致事不治、货不多。在地主土地所有制尚处于上升阶段。5管子6作者即已看出这种所有制必然引起的土地兼并和当时生产力发展之间的矛盾。5管子6的均地思想,是我国封建地主所有制确立后首次出现的在封建制范围内调整土地关系的思想。均地均分的是土地使用权,而不是土地所有权。在当时的历史背景下,平均分配土地所有权的思想是不现实的,其实质则是对封建土地制度的全盘否定,均分土地所有权和5管子6一书总的精神相违背。当然均地分力的同时,还有与之分货的平民思想的提法,所以5管子6田制改革是在租佃制的前提下来保证每个农民都有耕种的权利。在对我国土地私有制关系的调整过程中,还出现了各种限田、占田、均田方案,但都不涉及封建土地所有权本身,也都是在封建土地制度大框架内对土地关系的调整。可是也有例外,如宋朝的均地思想已经是对封建土地制度的挑战,重新分配的已经不是土地租用权,而是土地的所有权。这无异于提出耕者有其田的思想,要求发展自耕农的生产形态,反映了广大无地农民的愿望,反映了从封建土地制度下解放生产力的客观要求。这种均地权思想是封建思想家中可能产生的最激进的土地思想,是我国古代土地思想发展史上的里程碑,有重大的意义,连后世反兼并的封建思想家也望尘莫及。但存在矛盾的地方是,李觏却寄希望于封建国家来实现均田,这恰恰使其均田思想无法得以实现。从历史发展来看,在地主制的封建制度下,土地归个人所有,可以自由买卖,总有土地兼并和集中的趋势。从西汉开始,这种趋势此消彼长,从未间断。实质上土地兼并过程就是贫富两极分化过程。而我国的封建土地制度就是培育土地兼并的制度,兼并发展到一定程度又不利于这个制度,迫使国家不得不和兼并势力作斗争。因此,封建思想家、政治家多注意于抑制兼并。其实质是缓解生产关系和生产力的矛盾。诸如董仲舒的以限制富豪占田数额为中心的限田思想,王莽的以土地国有为内容的王田思想,西晋太康年间颁布的规定官员最高占田额和农民按劳动力分田的占田令所体现的占田思想,和北魏孝文帝实行延续至唐代玄宗年间的均田制所体现的均田思想等等。这些土地思想从根本上说都是这一矛盾的产物,只是不同时期的矛盾有特殊性,故这些土地思想各有特色而已。宋朝地非己有的平土思想和明清时期出现的接近于耕者有其田的思想,带有反对封建土地制度本身的性质,但毕竟在当时的社会中无法实现。[5]也有学者认为双重所有土地制度,既适应大统一的君主国家,又适应小分散的小农经济。在大多数情况下,既能保证统一国家的经济需要,又能保证老百姓得以温饱。长期领先的中华文明,就是在这样的土地上生长起来的。[6]

二、当前农村集体土地权利的归属以及两个关键性决定因素

之所以有了前面一部分的内容,笔者还是认为我国土地所有制的性质有着一定的历史继承。关于农村集体土地权利的理论和实践方面,尽管有着不同的名称表述,但内容却是一样的。以下内容,可见一斑。农民实践探索出来的适合生产力要求的产权形式,即包产到户,到上世纪8年代才获得合法的制度地位。[7]有人主张认真研究土地所有权、使用权的特征与本质,从一个现实案例入手,分析为什么在司法实践中同一法院对同一事实作出不同认定、不同判决的原因。而有人在分析了农村土地流转的基本情况之后,主张制定5农村土地流转法6,认为土地流转问题不是法律能够单独解决的,应当深入了解农民对土地的真正态度,在此基础上各部门共同参与解决问题。至于关于在土地流转中遇到的土地流转纠纷,有人主张进行了类型化分析,认为引发农村土地流转纠纷的原因主要包括:法律规定与民间社会规范的冲突、政策的频繁变化所导致的农村现实利益关系的变化而产生冲突、农村土地法律制度价值取向的分歧及法律规定间的内在冲突、现行规定与农村的复杂现实相脱节而造成的对立冲突、现行的双轨并行、城乡分治制度,等等。解决这些问题需要建设预防机制、多元纠纷解决机制,充分发挥农村基层调解制度的作用,健全法律规定、减少规范内部的冲突。这些等等问题,都是农村集体土地权利现实中遇到的困境。因此,近来在5土地管理法6的修订时,对第二条增加了根据国民经济和社会发展需要,对土地供应的总量、时序、结构实行,,市场化配置。这向符合社会主义市场经济的宪法原则的方向靠拢了。同时,较详细确定了几种土地产权,并规定要保护土地权利人的权益:在第五条中,增加了土地权利包括国家土地所有权、集体土地所有权、建设用地使用权、土地承包经营权、农用地使用权、宅基地使用权、地役权、土地抵押权等,土地权利具体化了;增加了国家土地所有权人和集体土地所有权人对自己的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利,这使得土地权利因其包含处分权而更为完整;并强调土地权利人的合法权益受法律保护,任何单位和个人不得侵犯,增加了土地权利的安全性和可靠性。[8]这里,先从农村集体土地权利的归属进行分析,农村集体土地权利有债权与物权说之分。债权说的观点是,既然土地承包经营权的内容是由合同确定的,土地承包经营权属于债权性质。尤其从土地转包来看,转包人取得的权利都是短期性的,承包人也不能自主转让承包权,而须经发包人同意,这种转让方式完全是普通债权的转让方式。物权说的观点是,土地承包经营权是对物的占有、使用、收益为内容的权利,在性质上只是对物的支配权。有这样几种观点,第一种观点是,应该采用农地使用权来概括这一权利。承包经营权本意是债法的范畴,它与联产承包经营合同相联系,应为农地使用权。第二种观点是,应把农林牧渔生产经营的土地使用权统称为农用权,并包括现行法中的土地承包经营权和四荒土地使用权。第三种观点是,应当借鉴罗马法永佃权制度所具有的物权性、永佃权人享有权利的充分性以及永佃权存续期限的永久性等优点,将承包经营权改为永佃权。第四种观点是,应当采用耕作权概念,即因耕作或种植而使用国家或集体所有的土地权利。[9]笔者认为,土地经营承包权物权化有以下几个原因:11物权化有助于保护承包经营者的利益,排除发包人的干扰。21承包经营权物权化是以契约形式来规定双方的权利义务,有助于依法办事。31承包经营权物权化的同时以承包经营权的期限为设置条件之一,有助于稳定土地承包经营关系。41土地承包经营权的物权化有利于对农村集体土地的统一管理,由集体来保护耕地的统一使用和耕地质量的优良。51土地承包经营权的物权化是促进土地承包经营权流转的前提条件。而笔者也认为应当参照国外有些国家,如英、日等的法律规定,规定农村集体土地权利是永佃权,即物权性质的农村土地承包经营权系长久存续之权利。如5日本6第278条永佃权的存续期间规定:11永佃权的存续期间,为2年以上5年以下。以长于5年的期间设定永佃权者,其期间缩短为5年。21永佃权的设定,可以更新。但其期间,自更新时起,不得超过5年。31未以设定行为确定永佃权存续期间者,除另有习惯情形外,其存续期间为3年。则物权性质的农村土地承包权的期限较长或为永久性。[1]目前,我国的土地承包经营权分成两种:一种是耕地的土地承包经营权。广义的耕地包括林地和草地;还有一种是荒地。对于耕地的承包经营权,土地承包经营权人可以采取转包、互换、转让等方式进行流转。要特别注意这个流转用词。转包可以,互换可以,转让可以。但是,为什么还要加一个等字呢?等实际上就是有关5土地承包经营法6的单行法规了,如5土地承包法6明确规定农村耕地的承包经营权可以出资,但只限于发展农业为目的,出资入股搞农业可以。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒地等农村土地,可以转让、入股、抵押,或者是以其他方式流转。这个地方的用词是转让、入股、抵押,或者以其他方式流转。如果是荒地的话,完全可以入股、抵押。在荒地上搞一个休闲场所,或者搞一个旅游的地方,把荒地充分利用起来,而且还可以以任何其他方式进行流转,互换、出租、转包、赠与等。但是,转让入股出资是不一样的。按照5公司法6规定,土地使用权出资入股要转让财产权,这里的转让相当于买卖的性质,而入股是出资财产形态的变化。因此有的土地管理部门、税务部门就主张把股东出资的土地变成了公司所有即置于公司的名下,按转让的办法来纳税;转让是转让,出资是出资。至于建设用地使用权的流通范围。建设用地使用权人可以有权转让、互换、出租、赠与或者抵押,但法律另有规定的除外。这里加了一个另外。建设用地使用权有五种。建设用地使用权人拥有了转让权出资权和抵押权,这就是一个流通的标志了。当然,还有一个法律另有规定的除外。这个法律另有规定的除外,一是包含了对这种权利的限制,如果是划拨的土地当然不能。二是和前面讲到的荒山、荒地的流通范围又有不一样。为什么?因为这一部分有一个土地管理的规定,没有经过开发你想卖不行,想转让不行。如果你在两年内不开发,国家可以收回。根据以上两个部分,我们可以分析得出,我国沿袭着五千年的传统,在土地公有制的框架下,结合市场经济的发展要求,实行一系列有关集体土地承包经营权的物权化,这里必然绕不开两个因素,一个是土地公有制,一个是土地市场。如何在公有制的框架内对土地资源进行有效的配置?从法学的视角看,就是如何为公有土地设计一个科学、合理的权利体系。

三、农村集体土地权利实现的法律解决机制

第一章总则

第一条为了妥善处理土地权属争议，保护土地所有者和使用者的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》(简称《土地管理法》，下同)和有关法律、法规、政策，结合我省实际，制定本办法。

第二条本办法所称土地权属争议，是指公民之间、法人之间、其他组织之间及其相互之间，对土地所有权、使用权归属的争议。

第三条本办法适用于我省行政区域内土地权属的确定和争议的处理。但法律、法规另有规定的除外。

第四条土地权属争议，由当事人协商解决；协商不成的，由乡(含镇，下同)以上人民政府处理。

县(含县级市、区，下同)以上人民政府处理土地权属争议，由土地管理部门具体负责。

第一条为了正确、及时地处理土地权属争议，保障土地所有者和使用者的合法权益，据据国家有关规定，制定本办法。

第二条本办法适用于本省行政区域内土地权属（包括所有权和使用权）争议的调解处理。

本办法施行前，土地权属争议已经双方协商解决，或经上级政府、司法机关调处裁决的，不再重新处理。同一争议有数次协议或裁决的，以最后一次协议或裁决为准。

一九八七年—月一日以后用地发生的土地权属争议，按《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和《**省实施〈土地管理法〉办法》（以下简称《实施办法》）的规定处理。

第三条土地权属争议，应本着从实际出发、尊重历史、有利生产、维护团结、互谅互让的原则解决。凡国家有规定的，按国家规定处理。

第四条农村集体土地，按照一九六二年“四固定”（固定劳力、土地、耕畜、农具）时划定的范围确定所有权。

内容摘要：随着青壮年男性外出打工越来越多，农业女性化趋势日益明显，农村妇女作为一个强大的群体，在现实的土地承包、转让以及自身居住地变化过程中存在很多复杂的问题。文章在深入调查研究的基础上，从婚姻及婚姻变化过程、城市化进程、土地流转过程三个方面将**省农村妇女土地权益受到侵害的情况进行了分析归类，以社会性别的视角，深入剖析妇女土地权益受到侵害的历史原因及现实原因，并提出了改善现状的具体意见和建议，具有很强的现实社会意义。

关键词：农村妇女；土地权益；传统思想；法律政策

《中华人民共和国农村土地承包法》自20**年3月1日施行至今已近3年，《**省实施<中华人民共和国土地承包法>办法》于今年10月1日正式施行。《土地法》的实施，使党在农村的基本政策和法律的有关规定得到贯彻落实，农民的土地承包经营权得到有效保护，进一步稳定了农村基本经营制度，维护了农村社会稳定，成效十分突出。

但是，现实情况是复杂多变的，随着社会的发展和变革，农村土地承包经营方面出现了一些不和谐音符，尤其是农村妇女的土地承包经营方面。为了广泛宣传贯彻《中华人民共和国农村土地承包法》和我省的实施办法，切实维护农村妇女土地承包经营权，20**年3月下旬至7月中旬，省妇联权益部深入六安、滁州、阜阳、蚌埠、淮北、宿州等市及所属部分县区、乡镇、行政村，并结合近年信访接待中的农村妇女土地权益的来信来访反映，采取座谈、走访的形式，就农村妇女的土地权益情况进行了调研。通过调研我们发现随着青壮年男性外出打工越来越多，农业女性化趋势日益明显，农村妇女作为一个强大的群体，在现实的土地承包、转让以及自身居住地变化过程中存在很多复杂的问题。调查所到地区在土地承包、转让、征地补偿等方面都不同程度地存在歧视妇女、侵害妇女权益的问题，笔者将对农村妇女土地权益受到侵害的状况做一初步描述及分析。

一、农村妇女土地承包权益受到侵害的表现

1、在婚姻及其婚姻变化过程中，妇女土地权利容易受到侵害