土地管理政策范文10篇

「内容提要」农地过度非农化和建设用地配置效率低不仅导致我国的粮食安全、生态安全和社会安全受损，也是引起产业准入门槛过低、产业结构雷同、经济运行质量不高的重要原因。本文从对我国土地管理主要问题的辨析入手，认为以土地产权主体缺位、土地征用权滥用为特征的基本制度缺陷和以中央政府与地方政府在土地资源配置上的非合作博弈为特征的政府治理缺陷是土地资源配置效率低下的主要成因。在此基础上，作者提出了两个重要的理论命题：我国农地损失存在着代价性损失和过度性损失；而导致过度性损失的主要经济学原因是政府失灵，即对土地市场的排斥和对土地价格的扭曲。以科学发展观为指导，认为我国土地管理的重点应以减少或消除农地过度性损失为主要目标，建立起“产权明晰、管制有效、市场配置、调控有序”的土地管理机制。文章对实现这一机制的政策建议进行了讨论。

「关键词」农地非农化/土地配置效率/政府失灵/土地市场创新

土地利用结构和利用效率问题是土地管理的基本命题。现实中，我国农地过度非农化与建设用地配置效率低下已经成为我国土地管理亟待解决的两大问题，对经济社会可持续发展关系重大。当前和未来相当长时间内，我国土地资源管理的难点在于协调经济社会快速发展与农地资源保护的关系，重点在于如何确定合理的土地资源保护规模和相应的空间布局，以及在此基础上如何高效配置土地资源，尤其是建设用地资源，以逐步转变长期存在的依赖大量低成本土地消耗的经济增长方式。科学发展观的提出，为我们从根本上认识我国土地管理存在的问题、科学确定土地管理目标、实现土地管理机制的转变提供了重要依据。

一、对我国土地管理主要问题的认识

中国经历了20多年的持续高速经济增长，取得了世界瞩目的发展成就。但是随着人—地关系日趋紧张，经济发展过程中的土地配置问题日渐突出。在部分经济发达地区，土地配置已经成为经济社会可持续发展的重要制约因素。

（一）我国土地管理的主要问题及其影响

「内容提要」农地过度非农化和建设用地配置效率低不仅导致我国的粮食安全、生态安全和社会安全受损，也是引起产业准入门槛过低、产业结构雷同、经济运行质量不高的重要原因。本文从对我国土地管理主要问题的辨析入手，认为以土地产权主体缺位、土地征用权滥用为特征的基本制度缺陷和以中央政府与地方政府在土地资源配置上的非合作博弈为特征的政府治理缺陷是土地资源配置效率低下的主要成因。在此基础上，作者提出了两个重要的理论命题：我国农地损失存在着代价性损失和过度性损失；而导致过度性损失的主要经济学原因是政府失灵，即对土地市场的排斥和对土地价格的扭曲。以科学发展观为指导，认为我国土地管理的重点应以减少或消除农地过度性损失为主要目标，建立起“产权明晰、管制有效、市场配置、调控有序”的土地管理机制。文章对实现这一机制的政策建议进行了讨论。

「关键词」农地非农化/土地配置效率/政府失灵/土地市场创新

土地利用结构和利用效率问题是土地管理的基本命题。现实中，我国农地过度非农化与建设用地配置效率低下已经成为我国土地管理亟待解决的两大问题，对经济社会可持续发展关系重大。当前和未来相当长时间内，我国土地资源管理的难点在于协调经济社会快速发展与农地资源保护的关系，重点在于如何确定合理的土地资源保护规模和相应的空间布局，以及在此基础上如何高效配置土地资源，尤其是建设用地资源，以逐步转变长期存在的依赖大量低成本土地消耗的经济增长方式。科学发展观的提出，为我们从根本上认识我国土地管理存在的问题、科学确定土地管理目标、实现土地管理机制的转变提供了重要依据。

一、对我国土地管理主要问题的认识

中国经历了20多年的持续高速经济增长，取得了世界瞩目的发展成就。但是随着人—地关系日趋紧张，经济发展过程中的土地配置问题日渐突出。在部分经济发达地区，土地配置已经成为经济社会可持续发展的重要制约因素。

（一）我国土地管理的主要问题及其影响

1我国土地管理制度的主要内容

针对我国当前土地管理制度的主要内容和主要涉及到的项目进行综合性的研究，是加强工作以及改进缺陷不足的重点环节。我国土地管理制度的主要内容包含有以下几个方面：第一，制定并且严格的执行相关土地管理的法规和政策；第二，全面的查清各个地方土地的利用情况，并且对土地的分布状况、总体的质量和数量等进行全面的研究分析，结合实际的情况给予科学性的评价和管理政策；第三，在相关制度的执行过程之中应当进行土地登记，在登记之后才可以授权土地使用证书和土地所有权；第四，建立其科学化的、完善的、健全的统计制度，为土地的规划建设奠定基础；第五，加强土地和用地的管理，加强土地的建设，并且严格的控制出现非农用建设占地的情况，全面的、细致的、严谨的贯彻我国国家制定的政策和规定，依法对划拨土地的情况进行管理和监督；第六，全面并且细致的制定出土地的利用规划，为今后土地的建设和发展打下基础；第七，严格的检查并且监督土地的使用情况，对一些违规使用者进行严厉的处罚，并且妥善的处理土地利用过程之中出现的相关纠纷情况。我国当前的土地管理制度是全面的加强并且提升土地利用效率的一项关键性的政策制度。而国家政府为了进一步的加强土地的使用和规划管理，还陆续的出台了一系列的政策制度。我国针对土地管理是从改革开放之后逐步进行的，当前我国的土地管理制度主要包含有社会主要公有制制度、土地利用管制制度、有偿土地使用制度、耕地保护制度、土地登记制度、国有土地农田保护制度等等。总的来讲，土地管理制度对于我国完善土地的使用并且增强利用效率有着重大的价值和意义。

2土地管理制度的问题分析

通过上文针对我国当前土地管理制度的基本内容和相关的项目进行细致并且深入的研究，可以对加强土地管理和完善相关制度的重要性有着全面的掌握。下文将针对当前土地管理制度之中存在的一系列问题进行综合性的研究，力求在此基础之上提出改进和创新的对策，以全新的工作思路来对工作的方向进行科学化的引导，促进土地管理水准和效益的不断提升。首先，我国当前的土地管理工作之中土地的产权制度不够完善和健全。最为突出的是城市内部的土地产权不够清晰，土地产权的主体不够清晰，同时针对土地的登记制度也不够健全和科学，针对土地的使用划分和相关的界定也不够科学合理。另外，在当前的土地管理工作之中，针对土地的价格机制建设不够科学化，相关基准的价格不能够真实的、全面的、客观的反映出土地的实际价格水准，另外在地方政府之中也存在有垄断性的行为，这一点对于土地价格也将产生不利影响。另外，在我国的农村土地管理制度之中，也存在有重大的缺陷。首先，现行的集体性的土地管理制度立法存在有巨大的问题，针对各项权限的规定均存在有较大的缺失，而在部分的法律规定和政策之中，难以体现出农民作为集体式土地主体的所有权，部分地方政府不能够准确的贯彻和执行国家所制定的土地管理制度政策，所以不少村民申请的住宅建设均由于规划方案的缺失而难以得到及时的审批。上述问题都对我国当前土地管理工作带来巨大的阻碍，所以应当加以全面的改进。

3完善土地管理制度的政策研究

明晰土地产权，加强产权管理。应在法律上对城市土地所有权主体给予清晰地界定，厘清中央与地方政府在土地权利中的相互地位和关系，明确前者的控制管理方式渠道、后者的权限范围，以及两者的利益分配。通过政府监察和公众监督对地方政府权力进行约束，使土地配置能够反映国家与地方利益的协调。随着市场经济的不断深入，丰富和完善土地相关权利法律体系，对土地使用权的各权力层次进行细化分割和明确规定，形成科学的权力层次体系。适应经济发展和现实需要建立如土地发展权、地上通行权、空间使用权、地役权等土地权权能，有效地促进城市土地的管理和使用效率。结合全国土地调查，尽快建立全覆盖的土地权属信息资料数据库。建立功能强大、技术先进的土地权属管理信息系统平台。加强土地权属变更信息的动态监测。采取措施督促土地使用者及时办理土地使用的相关手续。建立政府授权委托下的土地储备市场运营机制。必须要先理顺土地储备制度主体也即土地收购储备机构的角色和定位。土地储备一是要实现政府目标，二是要通过市场运作，必须把目标主体和运营主体分割开来，尤其在利益关系上分割开来，才能实现公共目标和规范市场运作的双赢。应建立政府授权委托下的土地储备市场运营机制，由政府授权具有雄厚资金实力和高级经营资质的企业，进行完全市场化运作。建立土地储备监督评估体系。建立一种高度透明的信息机制，将城市规划、土地利用年度计划等政府管理的约束指标向社会公开，土地收购或出让、出租项目的信息提前公示，及时出让、出租的结果，建立土地储备相关信息定期的制度，以利于政府、行业组织以及全社会对土地收购储备运行的监督。设置土地储备的绩效评估体系和制度。

同志们：

今天召开的土地管理工作会议非常重要，因为土地管理工作是一件政策性强、涉及面广、牵一发而动全身的工作。2003年下半年以来，党中央、国务院先后制定出台了一系列加强宏观经济调控的政策和措施，把土地和信贷作为两个“闸门”来抓，在严格控制信贷资金规模的同时，实行最严格的土地管理制度，大力加强土地市场治理整顿，清理各类开发区，严格控制建设用地。去年4月下旬，国务院作出了暂停农用地转用审批半年的决定；10月21日，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，简称28号文件。10月28日，国务院召开了全国深化改革严格土地管理电视电话会议，总理作了重要讲话。随后，国务院办公厅下发了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，并组成8个抽查验收组，对全国21个省、自治区、直辖市的60多个市、县进行了实地抽查，针对抽查中发现的问题，责令有关地区进行了整顿，并处分了相关的责任人员。可以说，党中央、国务院和市委、市政府对土地管理工作的重视程度，是前所未有的。

为了认真贯彻落实28号文件精神，蓟县县委、县政府把土地管理工作摆上了突出位置，振清书记对土地管理工作非常重视，相继就严格土地管理、经营性土地实行招拍挂、矿产资源保护等问题作出了重要批示，提出了明确要求，并责令有关部门立即进行了坚决治理整顿。县政府及时召开了第27次常务会议，几位县政府领导和政府主要职能部门的负责同志一起，集中学习了国务院28号文件精神，就一些重点内容进行了研究讨论，同时结合我县实际，认真查找了当前土地管理工作中存在的问题，对下步工作进行了有针对性的安排部署。

今天，县委、县政府召开这么大规模、这样宽范围的土地管理工作会议，充分说明了对土地管理工作的重视程度。刚才，金生同志对我县前段的土地管理工作进行了认真总结，对下步工作进行了安排部署；并就迎接国家“两部委”的基本农田保护检查工作进行了安排部署；三个乡镇作了表态发言，讲的都很好。一会儿，振清书记还要做重要讲话，希望各部门、各乡镇认真抓好落实。下面，我讲五点意见：

一、充分认识严格土地管理的重要性和紧迫性

土地是民生之本，发展之基，土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。我们必须充分认识到，严格土地管理，既是贯彻科学发展观，确保经济社会可持续发展的长远大计，也是维护当前改革发展稳定良好局面的当务之急。

同志们：

今天召开的土地管理工作会议非常重要，因为土地管理工作是一件政策性强、涉及面广、牵一发而动全身的工作。2003年下半年以来，党中央、国务院先后制定出台了一系列加强宏观经济调控的政策和措施，把土地和信贷作为两个“闸门”来抓，在严格控制信贷资金规模的同时，实行最严格的土地管理制度，大力加强土地市场治理整顿，清理各类开发区，严格控制建设用地。去年4月下旬，国务院作出了暂停农用地转用审批半年的决定；10月21日，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，简称28号文件。10月28日，国务院召开了全国深化改革严格土地管理电视电话会议，总理作了重要讲话。随后，国务院办公厅下发了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，并组成8个抽查验收组，对全国21个省、自治区、直辖市的60多个市、县进行了实地抽查，针对抽查中发现的问题，责令有关地区进行了整顿，并处分了相关的责任人员。可以说，党中央、国务院和市委、市政府对土地管理工作的重视程度，是前所未有的。

为了认真贯彻落实28号文件精神，蓟县县委、县政府把土地管理工作摆上了突出位置，振清书记对土地管理工作非常重视，相继就严格土地管理、经营性土地实行招拍挂、矿产资源保护等问题作出了重要批示，提出了明确要求，并责令有关部门立即进行了坚决治理整顿。县政府及时召开了第27次常务会议，几位县政府领导和政府主要职能部门的负责同志一起，集中学习了国务院28号文件精神，就一些重点内容进行了研究讨论，同时结合我县实际，认真查找了当前土地管理工作中存在的问题，对下步工作进行了有针对性的安排部署。

今天，县委、县政府召开这么大规模、这样宽范围的土地管理工作会议，充分说明了对土地管理工作的重视程度。刚才，金生同志对我县前段的土地管理工作进行了认真总结，对下步工作进行了安排部署；并就迎接国家“两部委”的基本农田保护检查工作进行了安排部署；三个乡镇作了表态发言，讲的都很好。一会儿，振清书记还要做重要讲话，希望各部门、各乡镇认真抓好落实。下面，我讲五点意见：

一、充分认识严格土地管理的重要性和紧迫性

土地是民生之本，发展之基，土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。我们必须充分认识到，严格土地管理，既是贯彻科学发展观，确保经济社会可持续发展的长远大计，也是维护当前改革发展稳定良好局面的当务之急。

同志们：

今天召开的土地管理工作会议非常重要，因为土地管理工作是一件政策性强、涉及面广、牵一发而动全身的工作。2003年下半年以来，党中央、国务院先后制定出台了一系列加强宏观经济调控的政策和措施，把土地和信贷作为两个“闸门”来抓，在严格控制信贷资金规模的同时，实行最严格的土地管理制度，大力加强土地市场治理整顿，清理各类开发区，严格控制建设用地。去年4月下旬，国务院作出了暂停农用地转用审批半年的决定；10月21日，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，简称28号文件。10月28日，国务院召开了全国深化改革严格土地管理电视电话会议，总理作了重要讲话。随后，国务院办公厅下发了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，并组成8个抽查验收组，对全国21个省、自治区、直辖市的60多个市、县进行了实地抽查，针对抽查中发现的问题，责令有关地区进行了整顿，并处分了相关的责任人员。可以说，党中央、国务院和市委、市政府对土地管理工作的重视程度，是前所未有的。

为了认真贯彻落实28号文件精神，蓟县县委、县政府把土地管理工作摆上了突出位置，振清书记对土地管理工作非常重视，相继就严格土地管理、经营性土地实行招拍挂、矿产资源保护等问题作出了重要批示，提出了明确要求，并责令有关部门立即进行了坚决治理整顿。县政府及时召开了第27次常务会议，几位县政府领导和政府主要职能部门的负责同志一起，集中学习了国务院28号文件精神，就一些重点内容进行了研究讨论，同时结合我县实际，认真查找了当前土地管理工作中存在的问题，对下步工作进行了有针对性的安排部署。

今天，县委、县政府召开这么大规模、这样宽范围的土地管理工作会议，充分说明了对土地管理工作的重视程度。刚才，金生同志对我县前段的土地管理工作进行了认真总结，对下步工作进行了安排部署；并就迎接国家“两部委”的基本农田保护检查工作进行了安排部署；三个乡镇作了表态发言，讲的都很好。一会儿，振清书记还要做重要讲话，希望各部门、各乡镇认真抓好落实。下面，我讲五点意见：

一、充分认识严格土地管理的重要性和紧迫性

土地是民生之本，发展之基，土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。我们必须充分认识到，严格土地管理，既是贯彻科学发展观，确保经济社会可持续发展的长远大计，也是维护当前改革发展稳定良好局面的当务之急。

为贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[]28号）精神，规范村民用地行为，促进社会主义新农村建设，依据国家有关法律、法规和政策的规定，提出如下实施意见：

一、指导思想

坚持以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以法律法规为依据，以尊重群众意愿、维护群众利益为根本，以规范村民用地秩序为重点，以切实保护耕地节约集约用地为目的，以提高干部群众国土资源法制意识为抓手，强化村级抓落实，依靠群众抓管理，全面加强村级国土资源管理工作。

二、工作目标

学习和借鉴三溪镇姜福村村规民约管理村民建房的做法与经验，逐步在全县范围内推行村规民约管理土地模式，形成国土资源社会共同关注、人人自觉参与管理的良好氛围，使村民用地管理更加规范，保护耕地工作更加有力，责任更加落实，群众更加满意，扎实推动全县社会主义新农村建设。具体目标是：年，各镇（区）开展二至三个村的试点工作；2012年，力争实现全县三分之二以上行政村实行村规民约管理村民用地。

三、基本原则

为了认真落实党中央、国务院关于扩大内需促进经济平稳较快发展的重大决策部署，确保国家土地调控政策全面、准确、规范执行，促进严格规范管理，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度。根据国土资源部、省国土资源厅保增长保红线行动工作的统一部署，我局认真贯彻落实《州保增长保红线行动宣传工作方案》，结合我县实际，采取多种形式广泛宣传，现将保增长保红线行动宣传工作汇报如下：

一、认真学习、统一思想

为了搞好“双保行动”宣传工作，我局领导高度重视，专门召开会议，认真组织学习《国土资源部关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知》（国土资发[]237号）。《省国土资源厅关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好保障服务工作的通知》（国土资[]374号）文件精神，使大家进一步了解“双保行动”是部党组在扩大内需保增长形势下做出的重大决策。是应对当前土地管理的新形势和新问题。保证中央扩大内需保增长战略决策的全面贯彻实施，纠正、预防扩大内需政策过程中已经出现或者可能出现的倾向性问题和保证土地管理制度较稳定化，常态化的一个重要举措。有利于督促各地把土地调控政策执行到位，措施落实到位，用地保障到位。有利于及时调整完善土地政策和措施，更好地贯彻落实中央扩内需保增长的重大战略决策，有利于坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度、坚守18亿亩耕地红线不动摇，维护土地管理的正常秩序，通过学习，全局干部职工充分意识到“双保行动”是实现积极主动服务和严格规范管理的有机统一，是创新保障科学发展土地管理新机制的具体实践，对提高用地保障能力和水平，维护土地管理的正常秩序具有重要意义。

二、加强组织领导、明确目标任务

为确保土地利用规划和计划管理，建设用地审批供给，地质信息服务，执法监管措施全面、准确、规范实施，有效确保扩大内需项目用地提高土地调控政策的应变能力和效果，维护土地管理秩序。坚守18亿亩耕地红线，促进经济平稳较快发展，把握上级国土资源部门要求。我县局成立了县国土资源局保增长，保红线行动工作领导小组和办公室（双国土资发（）13号）文件。局长任组长，三位副局长任副组长,成员由各办公室组成。领导小组下设办公室在政策法规股。法规股股长任办公室主任。执法大队长任副主任。各股室的主要职责是：政策法规股主要做好宣传调研工作。大力宣传国家土地调控政策。宣传坚守18亿亩耕地和维护土地管理法制的重要意义，使扩大内需用地符合科学发展观的要求。执法大队主要做好执法监察工作。强化土地管理批、供、用、补、查的监督；坚决纠正违背产业政策和供地政策、供地搭车用地、侵害被征地农民权益等问题，严防违法违规用地反弹，保持土地管理良好秩序。耕保股主要做好用地保障工作。准确掌握扩大内需等项目用地数量结构、分布和利用情况，摸清用地需求底数。认真分析土地利用和管理形势。强化对扩大内需用地的审查报批。土地利用股主要做好具体建设项目供地工作，严格执行产业政策，土地供给政策和标准，保证有限的土地投放符合中央扩内需、调结构要求。矿管股、地质环境股主要做好技术服务工作。

三、落实阶段步骤，确保取得成效

当前中国土地管理面临的形势与问题

中国现行土地管理制度建立至今这段时期，正值中国实施改革开放战略，走中国特色社会主义发展道路，中国经济取得奇迹般的增长。自1978年改革开放以来，国内生产总值（GDP）持续以10%左右的速度增长，2011年中国GDP总量为47.16万亿元，成为世界第二大经济体，GDP占全球的份额由1979年的0.98%增至2011年的8.4%。与此同时，中国步入了工业化、城镇化快速发展时期。中3国城镇化水平由1978年的17.9%增至2011年51.27%，城镇人口数千年以来首次超过农村人口。面对中国社会经济发展的大好形势，中国土地管理工作始终处于两难境地。一方面，中国是一个人口大国，理应将保障国家粮食安全，解决13亿人口吃饭以及子孙后代的生存与发展问题作为头等大事对待，“保护耕地就是保护我们的生命线”。这是中国土地管理要处理好的第一要务；另一方面，“发展才是硬道理”，工业化、城镇化是现代化发展的必由之路。土地是工业化、城镇化的物质载体，各项建设不可避免地要占用一部分土地其中包括耕地，保护资源与保障发展，是我国今天和今后相当长时期内需要认真研究和破解的两难问题，处理好这一对矛盾，是对中国土地管理制度和中国人民智慧与能力的严峻考验。当今中国土地管理实践中出现了一些问题，引起学术界对中国现行土地管理制度的反思和对现行制度设计及其执行效率的质疑。中国实行世界上最严格的耕地保护制度和节约用地制度，实际上耕地面积逐年急剧减少，1996—2011年15年间减少1.24亿亩，减幅为6.4%。1996—2005年各类建设用地占用耕地面积达178.36万公顷，占这段时期耕地减少总量的15.26%。按照土地管理法规定严格控制建设用地总量，实际上城乡建设用地逐年扩展，1996—2009年13年间扩展3.8万平方公里，增幅为13.33%。随着城镇化进程的推进，政策期望农村人口减少伴随农村居民点用地减少，实际上城市用地增长速度快于人口增长速度和农村人地逆向变化，2005年城市用地人口弹性系数为2.09（合理限1.12），1997-2008年12年农村人口减少13%，农村居民点用地增加4%。出台闲置土地管理办法，实际上大量闲置土地依然存在，2011年底全国闲置土地17.9万亩，2011年全国未开工房地产用地为21.3万公顷，和未竣工房地产用地45.5万公顷，按1.5容积率计，可建32亿平方米和68亿平方米的房屋。村庄用地无法流转，全国闲置村庄用地达7万平方公里（1亿亩）。在中国实行最严格的节约用地制度，实际上开发区用地无序扩张，2009年全国开发区用地面积3.86万平方公里，已超过全国存量城市建设用地3.40万平方公里，土地低效利用，2008年全国每亿GDP占用2281公顷，是世界平均水平的1.89倍。1992年中央和地方分税制施行以后，突显现行土地管理制度的“卖地机制”，造成城市化对土地财政的严重依赖，2010年全国土地出让收入2.9万亿元，占全国财政收入的71.6%。地方政府存在巨大的金融分险，2011年土地金融达11万亿元，为当年地方财政收入的3倍，为当年全国财政收入的1.6倍。面对上述总总政策执行中事以愿为的现象不得不引起人们的反思，是有关制度与政策设计出了问题，还是由于政府执行力有误而违背其设计初衷，中国现行土地管理制度面临着严峻挑战，对其改革的讨论自然地被提上了议事日程。目前我国学术界对我国现行土地管理制度改革取向存在三种不同意见：（1）实行土地管理的市场决定制。充分发挥土地市场在土地配置中的主导作用，政府发挥辅导作用。（2）实行土地管理的委托制。中央政府作为委托人将全国大部分土地下放给地方政府（作为人）代管，地方政府每年向中央政府交纳“土地占有税”。（3）实行土地管理中央集权制。从中央到地方各级政府土地管理系统实行单线、垂直、封闭式管理。作者认为上述三种改革取向各有利弊，但以在现行土地管理制度框架内实行改革为上。以下就是本人关于中国现行土地管理制度改革内容的思考。

中国现行土地管理制度未来改革取向

1.重新确立政府角色定位，充分发挥土地管理主体的作用《中华人民共和国宪法》第十条第一款规定：“城市土地属国家所有。”1998年8月29日修订通过的《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”我国现行法律明确指出，国务院是国有土地所有权的代表行使主体（而非所有主体），是典型机制下的执行主体。实际上由于我国地域辽阔，各地社会经济发展不平衡，由国务院直接行使土地所有权是不现实的，于是国务院要用分级机制，委托省、地（市）、县、乡各级政府行使土地所有权。从法律上讲，各地方政府不具有代表国家行使土地所有权的资格，但具有代表国务院行使具体的土地管理职能。值得指出的是，由于我国现行土地产权与管理制度，使得我国政府在一定程度上集所有、经营和管理三者于一身，在职能或权益上表现出重叠特征，但三者的利益并不重合，这就是我国现行土地管理制度种种弊端之根源所在。由于中央政府考虑的是国家整体和长远利益，而地方政府行为则多强调地方局部和当前利益，这就是常说的中央政府和地方政府的管理目标函数不一致。现实生活中保护耕地是中央政府的政策目标，而地方政府则以发展经济为其目标，这也就是严格的耕地保护制度的执行结果是耕地面积逐年减少的根源之所在，这就是我们常说的中央和地方政府之间的博弈。正是因为所有、经营和管理三种权益的重叠和冲突，在土地管理实践中不可避免地出现经营者利益为导向，所有者的权益被忽略，管理者的职能被弱化。按照委托—制运作分析，委托人（中央政府）追求土地所有权益最大化，而人（各级地方政府）却寻求在满足一定所有权益要求的条件下实现自我收益的最大化。可是这两个最大化的不重叠，其目标与政策导向是不一致的，在信息不对称的条件下，最终必将以损失土地所有者权益而告终。这就是许多中央政府出台的政策无法按设计初衷得以执行或采取所谓的“下有对策”限度内执行，甚至冠以实行“差别化管理”的真实原因。重新确立政府角色定位，除去要确立中央政府和地方政府权利边界以外，主要突显政府的管理者功能，要充分发挥政府作为土地管理主体的作用。具体改革指向是政府不参与土地经营活动，将土地经营权交给国务院授权的国有地产经营公司负责经营，地方政府的财政收入可以通过开征不动产税来解决。实践证明，政府经营土地制度，实际上使政府扮演了“经营者”的角色，政府既是“运动员”，又是“裁判员”，这就决定了政府管理者功能的缺失。尤其是自1992年分税制建立以来，政府作为土地经营者的角色得到进一步强化，现行土地使用权出让制度的弊端导向是土地出让面积愈多，政府获得土地出让金愈多，地方财政收入越丰，最终形成了一个以出让土地为中心的有地就有钱，要钱就卖地，土地经营至上的怪圈，而使政府作为所有者和管理者的角色形同虚设。这种制度安排使市场秩序混乱，管理过程不透明和企业行为扭曲，大量国有资产流失，同时为热衷于以权谋私的政府官员提供寻租机会。土地管理部门不参与土地经营活动，其建立初期就已经明确。当时国务院机构改革办公室对土地管理部门的定位就是国家行政管理体系中的执法部门和监督部门，同时是国有土地产权代表，承担着保护国家土地资源，防治国有资产流失的责任，不参与土地经营活动。2.尽快出台土地根本法律，构建良好的土地管理的法制环境至今我国仅颁布实行《中华人民共和国土地管理法》，在土地管理过程中常常遇到该法与《草原法》《森林法》《农业法》《土地承包法》《渔业法》《城市房地产管理法》《城乡规划法》等法律如何协调和衔接问题，在操作层面上未得到解决导致土地管理政策受制于现行土地法律框架而无法执行。究其原因就是土地上位法律缺失所造成的。作为土地管理客体的土地，既包括城市土地，又包括农村土地；既包括农用6地，又包括建设用地和未利用地；既包括耕地，又包括林地、草地和水地。这里所指的土地是广义的概念，不同时代的学者和相关法律由于其研究的出发点和侧重点不同，使“土地”这一核心概念及其特征的认识极不统一，见仁见智，这就造成我国土地立法上存在核心概念上的“硬伤”。1986年颁布《中华人民共和国民法通则》第七十四条规定，“集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等是劳动群众集体组织的财产，属于劳动群众集体所有”。之后颁布的《土地管理法》、《物权法》等均采用此种土地概念，其弊端将土地母概念及其子概念混为一谈，试想管理客体尚未明晰、权利边界尚未划定的土地管理制度在实践中如何执行？于是就出现了《土地管理法》在规定对林地、草原、水面、滩涂确权时，应按照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理也就不奇怪了。在《土地管理法》86条款中仅有4条款涉及城市土地，实难据其对城市土地实行科学管理。试问《土地管理法》中“土地”两字是指什么土地？依其既不能管理城市土地，又不能管理非耕地的其他农用地，由此得出的最终结论是《土地管理法》的法律作用仅限于耕地，难怪有人称谓《土地管理法》为“农业土地管理法”或“耕地管理法”。有限的法律效率的《土地管理法》怎能肩负城乡土地统一管理的重任，又为管理全部土地提供法律保障？土地是由各类用地包括耕地、林地、牧地、水域、建设用地、未利用地所组成。各类用地之间存在着彼此消长关系。既然是土地管理法就要管理农用地又要管理建设用地了。只管理农用地不管理建设用地，农用地是无法管理好的。为了明确土地管理制度的法律边界，必须明晰土地管理的客体，构建良好的土地管理法律环境，尽快颁布实施《中华人民共和国土地法》。这是中国现行土地管理制度改革的呼唤，也是多年来中国政府和学术界为之努力的至今尚未实现的目标。据我所知，1986年《土地管理法》文本在向人大常委会提交审议时的名称为《中华人民共和国土地法》，正式颁布却增加“管理”两字。1986年3月党中央、国务院就提出“抓紧制定《中华人民共和国土地法》”。1998年原国家土地管理局已草拟《中华人民共和国土地法》（初稿）。2010年9月在夏季达沃斯论坛上，总理提出解决中国土地问题的有效途径，就是将其纳入《中华人民共和国土地法》的调整范围，弥补《土地管理法》的不足。回顾中国土地制度改革的历程和《土地管理法》实施20多年的实践经验，充分证明制定并明确公民在土地上的权利和义务，调整土地关系包括公法和私法关系，协调土地民事权利与土地行政管理之间的关系，出台包括土地上多种权利关系的根本大法，即《中华人民共和国土地法》是非常必要也是势在必行。必须以广义“土地”概念作为土地立法基础，全面系统地设定各类土地权利及其法律地位，为中国现行土地管理制度改革提供良好的法制环境。3.实施土地权利登记，切实保护土地权人的权益孟子曰：“仁政必自经界始”。我国《民法通则》采用登记要件主义，买卖契约虽有效成立，标的物所有权并不当然移转，其所有权的移转必须以登记为要件。我国《物权法》规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。土地确权是明晰产权主体和所有权归属，定界是确定土地权利边界四至，登记是土地权利的法律保障，发证是土地登记的法律文件。土地权利登记是土地制度改革的重要基础性工作，长期以来，由于各种原因，这项关系产权制度建设的基础性工作进展不尽如人意。以2003年为例，全国有519.2万个村民小组，共颁发《集体土地所有权证》110万本，仅占村民小组的21.2%，土地登记覆盖率极低。这种现象与“重确权轻定界”的认识误区有关，甚至于形成“产权不明晰无法登记——未经登记的土地权利无法保障”的怪圈，打破这一怪圈的有效途径就是适时开展土地权利登记，借助登记推进明晰产权，否则产权永远是模糊的。从另外一个角度而言，在中国模糊产权之所以得以存在，就是没有认真开展土地权利登记工作。这里必须指出，定界是登记的基础和依据，定界就是要确定每宗地的边界线上界址点的坐标之后，该宗地在空间上才是唯一的，也就不会发生土地边界纠纷。当农民就像城市居民一样拿到属于自己的土地证书，保证土地权利合理流转，保障农民土地权益才有可能实现，否则，充其量属于理论探讨。2011年我国有关部门联合下发了有关农村集体土地确权定界登记发证的文件，要求充分利用全国第二次土地调查成果，以大比例尺地籍图件为基础，查清农村每一宗地的权属、界址、面积和用途，这是中国土地制度改革中具有划时代意义的举措。只有通过宗地定界才能实现土地确权的实体化、物质化。如同我国公布钓鱼岛基点坐标和临海基线用以维护我国领土主权和海洋权益。土地权利具体体现在法律层面和经济层面，前者可称为土地法律权利即土地归谁所有，归谁使用；后者称为土地经济权利（土地物质权利），即谁占有哪里和多少土地，谁使用哪里和多少土地。定界体现土地权利的初始界定，是法律上保护土地权利的要件。以登记的要件来判断土地权利的归属，而不依占有，这已为我国土地制度史和国际经验所证实。我国《物权法》的颁布执行催生不动产统一登记制度问世，预计明年6月份将出台不动产登记条例，国家对不动产实行统一登记制度，有望解决目前存在多部门（农业、林业、渔业部门等）按地类发证，按地类经营和分散多头管理问题。4.转变土地管理思路，努力提高制度安排效率人类社会发展对土地需求呈多元化特点，土地物质具有多样性和发散性，两者之间的有赖于土地资源合理配置。就宏观配置而言，政府与市场是土地资源配置的两个重要手段和路径，两者互补，不可替代，因为客观上存在“市场失灵”和“政府失灵”。在我国土地管理实践中，只重视政府作用，认为政府是万能的，而忽视市场作用，没有发挥市场在土地资源配置中的基础作用，这是我国土地管理制度效率低下的根本症结。微观配置而言，应当对于现行土地管理思路进行反思，为什么中国现行土地管理制度设计的制度目标与实践后果反差如此之大？不得不对现行土地管理思路的科学性和可操作性提出质疑。如耕地保护只强调耕地数量，忽视耕地质量，更没有考虑耕地数量与质量之间的替代性，结果导致耕地数量还会减少，耕地质量也随之降低；建设用地管理只强调外延扩展，几乎不考虑内涵挖潜，“年年指标不够用，年年指标用不完”，导致城市用地规模一味地向外扩展，呈现“摊大饼”之势，制度设计导向低成本的大量占用耕地；对于土地用途管制的源头——城市用地管制束手无策，对于与城市用地存在消长关系的耕地则采取最严格的保护，难免有本末倒置之嫌，耕地保护后果背离初衷则不言而喻；城市用地随着城市人口增加而扩展，却没有估计进城的农民的承包地和宅基地又怎么管理而使其流动起来，导致农村人口在减少，而农村建设用地面积却在增加；又如为了保护耕地和基本农田面积，明知基层土地图数不符，却采取约束性指标从中央到地方层层分解，明知规划实施面临大量的不确定性问题，却采用确定性的用地指标加以规划控制；明知数年前编制的静态性规划却要据以控制数年之后的动态性用地计划，导致这种规划永远逃脱不了频繁地修改的命运，到底是规划编制方法不科学，还是规划思路出了问题？凡此种种还可以列举更多实例足以说明，中国现行土地管理制度效率低下的主要原因之一是土地管理思路有失偏颇，在中国土地管理实践中出现了如诺斯所说的“制度悖论”，“现在经济发展过程中，人们本着追求经济利益最大化原则，所选择的某种制度，其变迁的结果却偏离了资源有效配置的方向，反过来成为限制自身利益和社会利益发展的根源”。关于土地管理思路的转变与改革问题，应当注意两点：其一是树立制度设计总效果思想。当在各自为改进决策的前提下，对各种制度格局进行选择时，必须记住，将导致某些决策的改善的现行制度的变化也会导致其他决策的恶化。在设计和选择制度结构时，应当改善执行制度总的效果，以得大于失的行为和制度才是应当追求的。设计和选择耕地保护的制度和决策时，应当考虑对建设用地管理制度的正面和负面的影响，相反也同理。其二是树立土地需求概念的更新认识。人类对土地的需求属于引致需求或称为次生需求，也就是说，人类需要土地不是土地本身，而是土地功能。土地功能是与其本底特性密切相关，我们常把由土地质量特性和人类社会干预所决定的土地功能的过程称为土地利用。人类需要耕地，本质上是需要耕地的养育功能即耕地能够生产粮食；同样地，人类需要建设用地，本质上讲是需要建设用地的承载功能即承载建筑物和构筑物。对于土地功能的需求本质上就包含数量和质量两层含义。对于耕地来讲，在其上生产的粮食总产量是耕地面积（A）与单位耕地产量（B）的函数即V=f(A,B)，换句话说，只要实现规划的粮食总产量就说明满足了人类对耕地的需求。这就是不同时期耕地面积未变，被养活的人口却增加了的原因所在。建设用地也是同样道理，相同面积的建设用地由于选择不同的建筑密度和容积率，却承载着不同的建筑面积。仅土地三维立体利用就可增加大量的建设用地，据有关研究表明，全国城市平均容积率提高10%，就可增加40×108平方米的建筑面积，按容积率1.5计算，可增加27万平方公里建设用地面积。又如北京市建成区10米深以上地下空间资源量为13.9亿立方米，可提供6.4亿平方米的建筑面积，相当于北京市存量建筑面积。土地管理思路的转变具体体现为：（1）土地用途管制的指导思想因以作为源头的城市土地用途管制为主，不能本末倒置，才能缓解耕地保护的压力。（2）耕地数量与质量并重管理，确保国家粮食安全。保护耕地的实质是保护耕地综合生产能力，这才是保护国家粮食安全的根基，也只有这样才能给耕地保护政策带来转机和活力。（3）建设用地内涵外延并举管理，破解保护耕地与保障发展的“双保”难题。转变城市发展模式和土地利用方式，采取经济手段，加大处置闲置土地的力度，推进城市存量土地的二次开发利用，实施节约集约用地政策。（4）实行土地资源、资产与资本三位一体管理，显化土地的潜在价值，实施城乡土地“同地、同权、同价”的目标，推进城乡统一的土地市场的建立，提升市场在土地配置中的基础作用。（5）城乡建设用地与城乡人口增减挂钩，缓解城乡人地关系，推进闲置村庄用地流转利用，实施农村宅基地制度改革。盘活现存农村闲置宅基地并将其视为破解“双保”的关键性措施。（6）转变土地利用观念，树立由二维平面转变为三维立体的土地利用观，开发利用地上和地下空间。这是符合当代土地产权制度发展由地表产权向土地立体产权演变趋势。5.营造良好的管理环境，降低制度执行成本学术层面上讲，土地管理制度可分解为地籍管理制度、地权管理制度、地价管理制度和地用管理制度，前者可理解为后者四项制度的综合，也就是说，土地管理母系统是由地籍、地权、地价和地用四个子系统所构成，系统内存在着子系统与子系统之间关系和子系统与母系统之间关系，系统外存在土地管理系统与周围环境系统之间关系。同理，我国现行土地管理制度的改革，不仅与地籍、地权、地价和地用四项管理制度相关，而且与内部和外部环境中相关制度改革有着密切的联系。从这个角度来讲，中国现行土地管理制度改革有赖于土地信息管理制度改革、财税制度改革、行政管理体制改革、干部考核制度改革等，因篇幅限制，择其要者加以表述。关于土地管理信息制度改革。土地管理信息是土地管理活动生存和发展的基础，是土地管理的重要资源，是实现土地管理有计划、组织、监督和控制职能的重要手段。回顾中国现行土地管理实践不难发现，许多不可思议的问题的主导成因不是制度设计本身而是土地本底信息扭曲、虚假、失真、不对称所造成的，基层土地地籍信息不实、不准，存在图数不相符的问题，却偏要以精确的土地利用规划指标层层分解落实，以实施土地用途管制；又如中国大陆地区基本农田面积大于耕地面积，却偏要在规划中保持基本农田保护率不降低，基本农田保护面积不许减少，在这种地籍信息状况下，基本农田配置上山和下水也就不足为奇了。依据失真的信息作出的任何土地利用决策就不可能逃脱失效的命运，为了处理信息失真和不对称，后续土地管理活动必然付出高昂的制度成本。信息失真产生的主要原因是信源与信宿之间的矛盾。要有效地防止失真，确保传输信息的真实可靠，除了改善获取和传输的技术条件外，最重要的是根据发送者（地方政府）与接受者（中央政府）各自的客观状况，协调好他们之间的利益关系，处理好他们的目标不一致的矛盾。如有可能，建立具有相对独立性和专业性的权威机构——中国土地调查局，以全国“一张图”为平台，建立集全国遥感影像、土地利用现状、土地利用变化、土地本底等多元信息，独立地完成土地数量、质量、权属、利用等本底信息的获取、处理、传输、更新等项业务，及时地为土地利用与管理决策提供真实的图件和数据。关于财税制度改革。1994年我国大陆地区实行财政制度改革导致在其后中央政府逐步大幅度集中各地财力，同时默许地方政府大量收取财政外资金收入，包括来自“土地财政”的大量收入，以缓解地方政府财权与事权不匹配和财力紧张的困境。在现行土地管理法律框架下，地方政府以低补偿的形式大量征收农村土地，低价储备后高价转让给开发商，获得大量的土地转让收入，同时又通过财政担保和土地抵押的方式取得大量的银行贷款来投入城市建设，由此形成“征地——土地收入——银行贷款——城市建设——征地”不断滚动开发循环怪圈，现在这这种势头有增无减。以2009年为例，全国与土地相关税收收入达3077.03亿元，其中房产税804.64亿元，城镇土地使用税820.97亿元，土地增值税719.43亿元，耕地占用税632.99亿元；全国土地出让收入1.6万亿元，占当年地方财政收入的48.8%，约占当年的GDP的5%；全国地方融资贷款却高达7.66亿元。虽然政府的土地财政增值发挥了正面的推动作用，对于工业化和城镇化作出了积极的贡献，但随着历史的演进，其弊端日益凸显。问题出在地方，而根子却在国家的制度安排上。当今中国的土地财政已成为保护耕地政策不能得到落实的主要原因；由于其与民争利，成为社会分配不公的重要原因；土地财政和土地金融透支未来，孕育着政府信用危机和财政金融风险。土地财政金融制度的改革方向首先应当是把土地经营职能从土地管理部门分解出去，成立独立的国有土地资产管理委员会，由其经营国有土地，参与市场运作，通过转让、出让、联营、入股等途径，使这部分国有土地保值增值。同时向国家财政上交土地收益，各级政府的土地管理部门专注于管理，保证其职能不错位，避免与民争利。建立财产税（物业税）制度，保证地方政府从存量土地获取稳定的税源，摆脱对增量土地的依赖，从根本上改变外延扩张的增长方式和土地粗放利用方式。强化土地利用规划制度，改变现行的“软约束”的规划体制，将各级土地利用规划上升为法律，由人民代表大会批准颁布，政府没有修改规划的权力，只有实施规划的义务，从根本上管住城市用地增长边界和堵住城市用地外延扩张，改变土地利用方式，提高土地集约利用水平，从土地利用源头上加强土地用途管制，真正把保护耕地和基本农田政策落到实处。

本文作者：王万茂工作单位：南京农业大学

各乡（镇）人民政府（管委会），县政府各工作部门：

为了进一步加强土地管理工作，严格耕地保护措施，强化土地调控管理，促进土地的依法依规、节约集约利用，有效预防各类土地违法违规问题，更好地服务和保障全县经济社会又好又快发展，根据国土资源管理有关规定，现就进一步加强土地管理工作提出如下意见。

一、统一思想，充分认识进一步加强土地管理工作的重要意义

土地是经济社会发展的根本保障。实行最严格的土地管理制度，是贯彻落实科学发展观，促进经济社会可持续发展的必然要求。近年来，中、省、市不断强化土地管理政策措施，认真贯彻执行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，坚持把依法合理用地、节约集约用地贯穿于经济社会发展始终，确保了土地管理工作的持续健康发展。2009年，国土资源部在全国范围内实行了“天上看、网上管、地上查”的全方位、立体式土地卫片执法检查监管模式，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合制定下发了《违反土地管理规定行为处分办法》（以下简称“15号令”），对土地管理工作提出了更高更严的要求。各乡镇、各有关部门要充分认识做好当前土地管理工作的重要性，切实增强土地管理工作的责任感和使命感，牢固树立严格保护土地资源、依法用地管地的意识，明确耕地保护责任，强化耕地保护措施，按照最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度，全面落实好土地管理各项政策规定。要深刻认识违法违规用地对我县经济社会发展的严重影响，正确处理保护资源与保障发展的关系，处理好发展经济与依法依规合理利用土地的关系，切实维护土地管理和利用秩序。

二、明确职责，强化土地管理和耕地保护责任

（一）进一步强化土地管理责任。各乡镇乡镇长是土地管理第一责任人，要对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况、节约集约用地情况、依法依规用地情况负责。县政府将定期对土地管理行为进行监督检查，凡发现违法违规问题的，责令限期纠正或整改；对纠正不力的，要依法严格追究责任人的责任。县国土资源局要切实履行职责，采取行之有效的措施，严格土地审批制度，严肃查处违规占地行为，确保土地管理和耕地保护目标的实现。县经济发展、财政、公安、监察、住房和城乡建设规划、农业等部门要各司其职，各负其责，加强协调配合，认真落实好土地管理各项措施，努力形成齐抓共管的工作格局。