土地发展权范文10篇

土地发展权，是土地变更为不同使用性质之权，如由农地变更为城市建设用地。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有权以目前已经编定的正常使用的价值为限，即土地所有权的范围，以现在已经依法取得的既得权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。[1]1947年英国《城乡规划法》第一次建立土地发展权制度；1968年和1974年美国以州立法的形式分别建立土地发展权移转（TDR）和土地发展权征购（PDR）制度；1975年法国公布《改革土地政策的法律》，以“建筑权”的方式解决土地利用集约度提高而产生的土地发展权问题。随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，城市化进程快速推进，因土地用途改变、土地利用集约度的提高而产生的巨大经济利益的权利归属和利益分配问题，必须借助土地发展权制度予以解决。土地发展权的法律性质问题，直接关系到土地发展权法律制度设计，既是一个不容回避的理论问题，又是一个极为重要的实践问题，因而探讨土地发展权的法律性质很有意义。

一、公权与私权划分的意义及局限性

（一）公权与私权划分的意义

在法律上，有公权与私权之分。公权与私权的提法，最早源于古罗马法学家乌尔比安关于公法与私法的划分。公权是公益方面的权利，或者保护公共利益方面的权力；私权是公民之间或私人团体之间，涉及私得、私心、私欲等方面的权利。这种公私权划分一直被西方政治家、法学家所沿用。我国理论界在几十年前也有过公权私权的说法，后来很少。但改革开放后，随着社会主义市场经济的建立和不断发展，法学界关于公权与私权的划分又讨论得非常热烈。

区分公权与私权的意义在于确定权利的性质，应从何种角度进行法律规定，采用何种救济方法，以及案件由何种性质的法院或审判庭审理，适用何种程序等等。公权与私权划分的意义，还可以从法律观念层面剖析。公权观念认为，国家应凌驾于社会和人民之上，国家利益应绝对优先于一切个人利益，一切法律、法规都是国家意志的体现，一切权利、权力都源于国家的授权。一切领域、一切关系都应受国家行政权力的支配，个人的一切行为都须得到国家的许可，国家拥有绝对不受限制的权力。公权观念支配之下的国家行政，强调政府对社会、对人民的“管理”，属于“管制行政”。私权观念认为，国家之所以存在，目的在于保护个人的私权，个人的私权神圣不可侵犯，非基于社会公共利益的目的和依据法定程序，不受剥夺和限制。国家公权力的活动范围主要是政治生活领域，民事生活领域实行私法自治原则，即由法律地位平等的当事人协商决定他们之间的权利义务关系，国家原则上不作干预，只在发生纠纷不能通过协商解决时，才由国家司法机关出面裁决。一切法律、法规都是人民意志的体现，国家的权力来自人民的授权。私权观念支配之下的国家行政，强调对社会、对人民的“服务”，属于“服务行政”。为进一步理解公权与私权区分的意义，有必要从与公权、私权相对应的另一对范畴来把握。公法、私法是与公权、私权相对应的一对范畴。一般理解，公法上的权利即公权；私法上的权利即私权。由于社会生活中存在两类不同性质的关系──平等主体之间的、不需要国家公共权力参与的关系与不平等主体之间的、需要国家公共权力参与的关系，于是产生了作为不同调整手段的私法、公法。[2]

在市场经济条件下，公法、私法的差异是客观存在的，对它作出适当的区分也是必要的。私法的实质在于保障合法的私权利，公法的实质在于正确运用国家的公权力（包括立法权、行政权、司法权）。构建社会主义市场经济法律体系，既要有私法，又要有公法。建立社会主义市场经济法律制度，必须承认公法、私法的区别并正确划分它们的界限。[3]同理，建立社会主义市场经济法律制度，也必须正确划分公权与私权。

土地发展权，是土地变更为不同使用性质之权，如由农地变更为城市建设用地。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有权以目前已经编定的正常使用的价值为限，即土地所有权的范围，以现在已经依法取得的既得权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。[1]1947年英国《城乡规划法》第一次建立土地发展权制度；1968年和1974年美国以州立法的形式分别建立土地发展权移转（TDR）和土地发展权征购（PDR）制度；1975年法国公布《改革土地政策的法律》，以“建筑权”的方式解决土地利用集约度提高而产生的土地发展权问题。随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，城市化进程快速推进，因土地用途改变、土地利用集约度的提高而产生的巨大经济利益的权利归属和利益分配问题，必须借助土地发展权制度予以解决。土地发展权的法律性质问题，直接关系到土地发展权法律制度设计，既是一个不容回避的理论问题，又是一个极为重要的实践问题，因而探讨土地发展权的法律性质很有意义。

一、公权与私权划分的意义及局限性

（一）公权与私权划分的意义

在法律上，有公权与私权之分。公权与私权的提法，最早源于古罗马法学家乌尔比安关于公法与私法的划分。公权是公益方面的权利，或者保护公共利益方面的权力；私权是公民之间或私人团体之间，涉及私得、私心、私欲等方面的权利。这种公私权划分一直被西方政治家、法学家所沿用。我国理论界在几十年前也有过公权私权的说法，后来很少。但改革开放后，随着社会主义市场经济的建立和不断发展，法学界关于公权与私权的划分又讨论得非常热烈。

区分公权与私权的意义在于确定权利的性质，应从何种角度进行法律规定，采用何种救济方法，以及案件由何种性质的法院或审判庭审理，适用何种程序等等。公权与私权划分的意义，还可以从法律观念层面剖析。公权观念认为，国家应凌驾于社会和人民之上，国家利益应绝对优先于一切个人利益，一切法律、法规都是国家意志的体现，一切权利、权力都源于国家的授权。一切领域、一切关系都应受国家行政权力的支配，个人的一切行为都须得到国家的许可，国家拥有绝对不受限制的权力。公权观念支配之下的国家行政，强调政府对社会、对人民的“管理”，属于“管制行政”。私权观念认为，国家之所以存在，目的在于保护个人的私权，个人的私权神圣不可侵犯，非基于社会公共利益的目的和依据法定程序，不受剥夺和限制。国家公权力的活动范围主要是政治生活领域，民事生活领域实行私法自治原则，即由法律地位平等的当事人协商决定他们之间的权利义务关系，国家原则上不作干预，只在发生纠纷不能通过协商解决时，才由国家司法机关出面裁决。一切法律、法规都是人民意志的体现，国家的权力来自人民的授权。私权观念支配之下的国家行政，强调对社会、对人民的“服务”，属于“服务行政”。为进一步理解公权与私权区分的意义，有必要从与公权、私权相对应的另一对范畴来把握。公法、私法是与公权、私权相对应的一对范畴。一般理解，公法上的权利即公权；私法上的权利即私权。由于社会生活中存在两类不同性质的关系──平等主体之间的、不需要国家公共权力参与的关系与不平等主体之间的、需要国家公共权力参与的关系，于是产生了作为不同调整手段的私法、公法。[2]

在市场经济条件下，公法、私法的差异是客观存在的，对它作出适当的区分也是必要的。私法的实质在于保障合法的私权利，公法的实质在于正确运用国家的公权力（包括立法权、行政权、司法权）。构建社会主义市场经济法律体系，既要有私法，又要有公法。建立社会主义市场经济法律制度，必须承认公法、私法的区别并正确划分它们的界限。[3]同理，建立社会主义市场经济法律制度，也必须正确划分公权与私权。

「内容提要」随着市场经济的深入发展和即将制定物权法，我国的土地权利制度建设已临关键阶段。对土地权利整体建设，提出四项基本条件，即满足市场经济需求、符合宪法原则、符合国情、与民法典和物权法相衔接等。在土地权利制度的总则规定中，提出应当坚持权利法定原则、权利绝对原则、登记原则、权利特定原则、顺位原则。对土地登记应坚持“五统一”原则。具体权利细则，在保留两种土地所有权的基础上，一是让土地使用权完全进入市场，二是在土地使用权上设立建筑权、耕作权、抵押权。

「关键词」土地、权利制度、土地使用权、他项物权

我国的土地权利制度已经到了一个关键的发展阶段。其中的原因，首先是经济体制在整体上已经踏上了向市场经济的更高级阶段迈进的步伐，土地的权利将更加深入，更加广泛地进入市场机制，这样，改革初期从香港引进的曾经发挥过巨大作用的而现在越来越不满足需要的土地批租制度，就必须从根本上予以更新。另外，目前正在酝酿制定物权法典，这是我国调整财产关系的基本法律，以土地权利为核心的不动产法将肯定是其最重要的内容。另外土地法的制定也在积极地进行。在这种形势下研究设计土地权利制度，不但对经济体制进一步的发展有现实意义，而且对未来民法典或者物权法典的立法将发生巨大影响。

1发展我国土地权利制度的基本条件

由于市场经济的深入发展和即将制定民法典或者民法物权法，目前我国的土地权利制度建设遇到了一个非常关键的发展阶段。鉴于以土地权利为核心的不动产权利体系对国家、民族以及整个社会的存在和发展所具有的重大政治经济意义，借制定民法典或者物权法，以及制定土地法的良好机会，发展、完善现行的土地权利体系，很有必要也很有意义，而且是我们法学家和实践家们共同的责任。

在发展土地权利制度时，必须尊重和服从如下条件：

摘要：随着我国农业经济的发展，越来越多的农户对土地的要求有所改变。农户之间自发地进行土地的转出与转入，因而加快土地经营权流转与农业规模经营是农村经济发展的突破口。文章对东台市土地流转的情况进行了调研，借鉴其成功的经验，以及对当地出现的土地流转的问题给予适当的对策与建议。

关键词：土地经营权流转；适度规模经营；社会保障体系；农业保险

建设现代化农业必须创新农业经营形式，转变农业增长方式，这就需要推进土地适度规模经营。适度规模经营是农村经济发展的必然趋势，有利于农业结构的调整；有利于加快农村劳动力的转移；有利于土地资源的充分利用；有利于克服小规模家庭经营的局限性增加农民收入，提高生产率。可是建设现代化农业又必须坚持家庭联产承包责任制，保证农户土地承包经营权，要解决这个矛盾就是要推进土地承包经营权流转。为此，要探寻土地经营权流转与农业规模经营之间的关系，笔者针对东台市的土地流转与规模经营进行了专题调查。

一、研究设计和现状分析

本次调查一共调查了9个镇里的44村。从各村的情况来看，在完善土地流转机制的大的政治背景情况下，各个村在土地流转和农业规模经营方面都取得了相应的进步。

（一）合同规范化

摘要：土地是农村的根本，因此如何做好新形势下我国农村土地的产权改革，有力推动农村经济的发展逐渐成为摆在我们面前的首要难题。基于这样的现实背景，以此为主要研究对象，展开深入、细致的探讨与分析，希望能为今后进一步做好农村的土地产权改革工作提供一定的依据和参考。

关键词：农村；土地产权改革；农村经济发展

1前言

伴随着社会的进步与发展，农村的土地制度变革也在不断加快，而在这项特殊的改革进程中，关于土地产权制度的改革则是很新，也是最为关键的“瓶颈”制约因素。如果做不好这项工作的话，不仅仅有可能会导致农民的切身利益受到侵害，同时也会在某种程度上影响到农村经济的发展。由此可见，关于“新形势下我国农村土地产权改革与农村经济发展”的探讨与分析显得尤为重要。

2新形势下我国农村土地产权改革与农村经济发展的研究

2.1当前我国农村土地产权制度所面临的困境分析

「内容摘要」：由于认识上的偏差和立法上的缺陷，在社会主义市场经济条件下，我国集体土地所有权制度之固有缺陷日益凸现。本文借鉴普通法上合有权制度对我国集体土地所有权制度进行合理重构，以达其产权关系明晰、农民真正拥有所有权、享有所有者利益从而以农地所有人之一份子身份获得最低社会福利保障实现社会公平之目标。希冀于社会主义公有制前提下对完善我国物权立法有所助益。

「关键词」：集体土地所有权合有权公有制

改革和完善我国集体土地所有权制度已备受学界重视。笔者认为，渊源于日耳曼法并在普通法世界的法治沃土上改良发展、团体主义色彩极强的合有权制度与我国集体土地所有权制度有很多相似之点。它在确保坚持社会主义公有制前提下，使我国集体土地产权关系进一步明晰化：农民真正拥有集体土地所有权，享受所有者利益，以集体土地所有人一份子的身份获得最低社会福利保障，从而实现社会公平。借鉴普通法合有权制度对我国集体土地所有权制度进行合理再造，是完善我国集体土地所有权制度之必然选择。

一、普通法合有权制度及其法律特征

在普通法上，存在着两种共有形式：即合有（JointTenancy）与共有（TenancyInCommon）。其中，共有相当于我们的按份共有（Miteigentum），而“合有则是普通法所特有的所有权形式”。它系指数人平等的、永不分割的对不动产整体所享有的所有权，其中若有合有人死亡，其权利便丧失并自然地添加于其他合有人的一种共有权制度。由于“全部土地所有权都直接或间接源于王权这种观点在英格兰很早就被接受”，“甚至现在英国的土地法也基于这种推论，即认为英国的全部土地归国王所有，公民只拥有使用一块特定土地的有限权利”。所以，在谈及土地时，合有与共有“则使用联合租佃和按份租佃这样的术语，但这是用来指自由保有地产所有人，与租赁法毫不相干。”可见，从英国土地产权的历史发展及其本身特征考察，英国财产法中的“TointTenancy”和“TenancyInCommon”实为英国土地所有权之两种特殊形式：合有与共有（即按份共有）。因此，国内译者将其分别译为“共同租佃”和“按份租佃”张属字面上直译，如上文。而将其分别译为“合有”与“共有”，便是英国土地产权之共有权制度的应有之义。所以说，合有是普通法所特有的所有权形式。

普通法上的合有是由日耳曼法的总有与合有融合演化而来，日耳曼法的共有存在三种形式：即总有（Gesamteigentum）、合有（EigentumZurGesamtenHand亦称合手的共有，或总手的共有）及共有（Miteigentum亦称分别共有）。这三种共有形式，一方面，融入罗马法并为罗马法所承受：因日耳曼法为团体主义之法制，而罗马法为个人主义之法制，所以，经罗马法继受后，其中，“总有团体转化为法人，总有权成为法人之单独所有权”：“合有为罗马法共有之观念所修正”，“成为共同共有之形态”；分别共有则并入罗马法所固有的共有形态之中。另一方面，因11世纪诺曼人入侵不列颠，将日耳曼法中这一团体主义色彩极浓的共有思想带入普通法世界并走上其独立发展之道路，即将其中总有与合有融合改造发展成普通法的特有的共有形式-合有（JointTenancy），而分别共有（Mitergutum）则成为普通法中的共有（TenancyInCommon）。从而最终成为其传统之一。随着欧洲大陆王权被削弱，因而缺乏一个稳定而强有力的中央集权，团体主义便分崩离析；可是王权的作用在英国却得到加强，致使这种在欧洲大陆发展起来的日耳曼法之共有形式在欧陆本土未能得到很好的保存，却在英国普通法传统中得到发扬光大。所以，有人直言，“英美普通法属于日耳曼法”，是“相对地比较最纯的日耳曼法现代版。”

江都区农地股份合作制运作条件

江都区地处苏中地区，全区总面积1332km2，总人口107万人，其中农业人口76万人，土地面积6万hm2，辖13个建制镇和1个省级经济开发区。江都区农业土地股份合作社起步于1966年的土地一轮承包时期，先后在江都区郭村镇庄桥村、宜陵镇焦庄村、原宗村乡西贾村、原嘶马镇高巷村推进试点，截至当年年底全区共发展各类农场460个，其中村办农场181个，站办农场47个，厂办农场13个，家庭农场156个，股份合作农场63个，农业适度规模经营面积达0．84万hm2。但1998年土地二轮承包后，由于《农村土地承包法》的出台以及当时粮价偏低等因素，部分农场解体，农业适度规模经营有所萎缩。2004年邵伯镇渌洋湖农林综合开发土地股份专业合作社的成立，标志着江都区农村土地流转走上了规范化、法制化的轨道。2006年年底，组建农村土地股份合作社56家，入股土地0．33万hm2以上，农业适度规模经营面积回升到1996年的水平，近0．87万hm2。仅土地股份合作社每年以翻番的速度递增，截至2009年年底，全区遵循“依法、自愿、有偿”的原则，采取转让、转包、互换、入股、租赁等流转形式，依法规范农村土地流转面积共1．97万hm2以上，全区已有农地股份专业合作社235家，占农民家庭承包面积的43．3%，其中转让0．23万hm2、转包0．43万hm2、互换0．032万hm2、入股1．19万hm2、租赁0．094万hm2。涉及农户135641户，签订规范土地流转合同138980份，其中农民以土地承包经营权入股组建土地股份合作社235个，入股面积1．19万hm2，占流转总面积的60．1%［3］。当前，我国农地股份合作制在许多地区不断发展和完善，但基于各种客观因素，部分地区土地股份合作发展仍不成熟，单凭行政力量推动农村土地股份合作发展是不可取的。以下是对江都区经济发展不同梯度地区的土地股份合作制运作情况的简要分析，说明农地股份合作制的适用条件。农地非农化增值收益，是诱致农地经营制度创新的根本江都区仙女镇地理位置优越，近邻城区，京沪高速公路穿镇而过，深受城区经济辐射影响，非农产业发展较快，开放型经济占据重要地位。仙女镇为了不断满足企业用地和被征地农民生活保障的双重需要，由镇政府、农村集体经济组织以及农民共同参股投资，统一修建标准厂房和道路等公共服务设施，为成长型小企业的发展提供基地载体。相对于国家农地征用须先征用为国家所有再上市的做法而言，这种做法不仅节省了行政成本，也为灵活处置土地用途留下了政策空间，有效实现了农民土地使用权者的基本权益，而交易费用的降低及生产成本的减少诱致了企业主体争相租用土地，这一隐性互惠制度既为企业、农民主体双方带来了利益共享和合作剩余。土地股份合作制就是基于合作后能够给多方主体共同产生效益最大化，从而共同分享合作剩余，也为政府引导地方经济发展提供了有效的激励制度范式。农地股份合作社的利益主体有农民、集体组织、企业及地方政府。农民通过农地非农化，除直接分享到土地增值收益外，既可以在当地充分就业、创业，又可以毫无牵挂地在外务工，增加收入;企业不仅节省了征用土地成本，而且有廉价、充足的当地劳力资源，为提高经营效益提供了人力、物力基础;政府减少了与分散的农户进行谈判的成本，缩短了征地流程，提高了行政效率，不断促进地方经济良性发展。基于3个主体共享土地增值收益的一致需求，达成了多元主体的利益均衡发展。纯农业种植经营的农地股份合作化是寻求改变种植方式的有效选择江都区东北部村镇农地股份合作制发展的困惑江都区小纪镇、武坚镇、樊川镇第一产业的产值在社会经济总量中的比例比较高，农民以地为本、以农为业的思想根深蒂固，农业种植成为农民生活保障的基础。在这种情况下，政府是引导和推动农村土地流转的主要力量。江都区分别在小纪镇、武坚镇开展了土地股份合作社试点。试点中将分散在各个小组的地势较低、种粮效益较低的荒滩进行分组，按人落实股权，另将一直由村经营的滩地作为集体股，建立了股份合作社，实行统一竞价发包种植水产品，收益分配上原属各小组的滩地发包收入全部返还农户;原属村经营的滩地发包收入的30%用于农户分配，20%用于合作社积累，50%用于村委会补贴办公费。从这2个村镇的农村土地股份合作制实践进程看，推动农村土地股份合作经营的主要原因是农村土地撂荒、农民外出务工等，而通过土地外部利润推动土地股份合作发展的因素并不明显，而且土地股份经营项目不具有明显的特色和效益。从分散种植到规模经营的农地股份合作效益江都区的部分村镇农业生产占据着经济发展的重要地位，农民依靠农业种植这一渠道实现增收依然很重要。在这些工业带动力不强的村镇，农村土地收益不明显，通过土地股份合作，将农民分散的土地集中起来进行规模种植经营，如果市场行情好、没有遭遇自然灾害的能实现较好效益，如果受某些因素影响，导致种植情况、市场行情都不好，则农业规模经营可能会有所损失，农民利益得不到较好的实现，则农地股份合作制丧失了存在的基础条件。

江都区土地股份合作的利益机制

当前，农村土地股份合作制已成为许多地区探索农地经营新方式的一种最有效的制度选择，这种自下而上的农村基层制度创新，逐渐为政府、社会所重视。以江都区为例，虽然农村土地股份合作制在第一产业占主导的村镇也有所发展，但发展较快、相对成熟的还是在江都郊区村镇，这些村镇工业化发展速度快，农民市民化进程不断推进，农村劳动力外出务工、农民就地转移就业、创业机会较多，农民素质相对较高，这些因素为农村土地股份合作发展提供了基础条件，其中又以工业化发展带来的土地增值为主［4］。由于现行征地制度不完善，补偿标准不合理，农民对土地征用补偿预期与实际所得相差甚远，利益差别直接推动了农民要求分享工业化发展成果和土地增值收益。因此，外部利润的存在，是推进农地股份合作发展的动力根源。江都区真武镇真北村将集体农业对外发包的53．3hm2以上的土地承包金由原来的2700元/hm2提高到4500元/hm2，并全额返还给原承包户，这才增加了农民参与土地股份合作社的积极性。农地股份合作之所以不断发展，有其潜在的利益驱动，主要是规模收益和农地非农化潜在收益等。一些村镇通过集中农村集体土地，统一开发经营，尤其对耕地进行适度规模种植，发展现代高效农业，从而获取规模效益，促进农村集体组织和农民收入增加。然而，土地资源禀赋差异、土地增值潜力、城镇化波及程度等因素对土地股份合作发展的影响更大，农地转为建设用地后获取的高于农地租赁价格的部分收益是土地股份合作制重要收益来源，因现行土地收益分配机制不尽合理，农民、集体、政府、企业之间的利益处于非均衡状态，农民要求充分实现土地增值收益的愿望及潜在收益的存在直接触发着土地经营制度创新。农村土地股份合作制在坚持入社自愿、退社自由的前提下，将农民土地集中起来，进行统一经营，实行利益共享、风险共担的利益机制。目前，土地股份合作社的参股要素有土地使用权、资金、技术、集体投入等，就土地使用权而言，只要农民愿意加入土地股份合作社，就可以成为合作社的股东之一。按照江都区合作社章程，只要是加入到合作社里的社员都有权按照份额享受应得的土地收益的权利。这种既稳定农村土地承包经营权，即不侵犯农民土地使用权利，又能通过制度保障合理获得土地收益分红的权益共享机制，是取得农民一致同意的关键所在。

江都区农村土地股份合作制的局限性

农地股份合作制还存在一定的局限性。当前，我国农村土地是农村集体所有，农民对其承包的农地只享有经营、收益、流转等权利，缺乏具有实质性产权的处置权。产权残缺对股权具有以下几个方面的影响:一是影响农地股权的稳定性。土地流转行为不规范现象仍然存在，致使农民对土地使用权的稳定性没有足够的信心，担心自己承包的土地流转后，防止因农地权属不清而产生矛盾纠纷。因此，土地产权不稳定导致土地流转不规范，可能造成农民土地使用权入股后权益有所丧失。另外，由于经济发展对土地流转的需求逐步增强，土地流转形式也呈现多样化，甚至出现难以管理的局面，这对我国土地产权体系的法制建设造成了严重的影响，如果不及时规范农地流转方式，可能对我国农地制度的长远安排产生深刻的影响［5］。二是影响股权保障功能。土地股份合作社将农民土地集中起来统一经营，虽然农民可以在合作社里务工，挣取工资，获取土地股权收益分红，但是农民对自己土地失去了直接支配权，实质上是将土地物质权利货币化后的一种股权收益。股权的稳定性深受土地股份合作经营状况影响，合作社运行得好，农民收益才能得到保障，一旦发生亏损，农民既得不到分红，加之农地产权不完整，农民的土地使用权已作为股权加入到合作社中去，农民想收回自己的承包地是相当困难的。农地股份合作制为实现多元主体利益目标提供了有效的制度平台，促进了农民增收。但是农地股份合作制运行是有条件的，并不是所有地区都适用土地股份合作制。其一，效益是土地股份合作的根本。运作土地股份合作主要有2种目的，一是进行规模种植，实现规模效益;二是进行二三产业开发经营，获取建设用地的土地增值收益和经营效益。比较这2种方式，获取土地增值收益更能有效推动土地股份合作制的发展，依靠纯农业种植的方式所取得的收益并不能满足合作制发展的有效需求。如果土地没有更高的利润收益，股份合作社运作就会面临困难，即便建立起来以后，如果仍然从事低水平的农业种植经营，土地的经济效益不高，股民很难通过合作社实现增收，合作社也失去了存在的意义。其二，制度成本制约土地股份合作发展。对照江都区土地股份合作社章程等可以看出，组建、成立、运作、收益分配等环节有着很强的专业程序和运行机制。例如，在股权设置上，对土地股的折算、资金技术股的标准及其他股权的衡量都很难准确规定，对股权分配也很难科学设置。合作社机构组成人员素质参差不齐，对组织机构顺利运行有一定的影响。另外，股权收益分配程序比较复杂，加入或退出合作社的成员，其股权收益分配及决算等方面更复杂。许多地区的土地股份合作制在股份设置中包含集体股和个人股、资金股和技术股等名目不一的股份，各地因地区特点设置股份的程序、种类和原则也不尽相同，由此可见土地股份合作制所追求的多重目标从根本上决定了运行成本很高的问题。农村土地股份合作社的成立建立在土地承包经营权主体自愿的基础上，不得强制要求农民将土地承包经营权入股。《农村土地承包法》也规定了土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。农村土地股份合作的基础是土地使用权，农民将土地作为股份参与土地股份经营，一般情况下是集体统一规划经营，或者由集体统一用于项目开发，由于其不具有分割性，难以恢复原状，农民要收回其土地，该怎么分割?如果不要求收回土地，那么土地财产到底该怎么核算?这是一个难题。因此，土地股份合作社的退社自由其实并不自由，而且这种行为存在一定的社会风险。土地股份合作社类似于股份合作制企业，但是许多土地合作社不具备企业独立法人资格，法律和政府对农村土地股份合作社性质没有明确的规定，定位也很模糊，股份合作社既体现出了企业经营行为，又具有合作经济组织的性质。土地股份合作社的法人登记也很困难，工商部门认为其不符合企业法人资格而不予登记，民政部门认为其具有经营行为，不符合社团要求，也不好登记，目前已出台的《农民专业合作社法》对农民专业合作经济组织作了明确规定，但是并没有将农村土地股份合作社纳入到合作社范畴，致使农村土地股份合作制无法可依，不受法律政策保护和扶持［6］。因此，没有一个良好的法律政策环境，土地股份合作的发展方向比较模糊，运行环境也不完善。

摘要：土地是农民赖以生存的根本，近年随着经济的发展，土地流转逐渐兴起，其有其必然性，但也给农民的权益带来了一些伤害，因此为了社会与经济的持续稳定发展，探讨土地流转情况下农民权益的保障迫在眉捷。

关键词：农民权益保障必然性对策

一、农民权益受侵害的表现

由于我国原来实行的是家庭联产承包责任制，它在一定时期对农村生产力的提高起到了积极作用，但其自身的缺陷如经营规模小、土地条块分割等，农业难以形成规模经济，与国际竞争渐渐处于不利地位。因此，农村土地流转成为现代农业发展的必然。同时，随着我国经济的发展与农村经济及个体企业的增多，农民不再专业务农，一些农村劳动力开始转向其他产业，农村的产业、就业结构发生了改变，而非农业的收入与农业相比是比较客观的，因此土地流转使无力或无心经营土地的农民可以转出土地。此外，目前的三农问题亟待解决，土地流转可以促进农民增收，为三农问题的解决创造了良好的条件。因此，农村土地流转是大势所趋。但在土地流转中也出现了一些对农民权益侵害的情况，具体有以下几方面：

（一）操作不健全侵害了农民利益

目前的土地流转的操作还很不规范，个别干部自以为是，认为自己是土地所有者的代表，滥用行政权力，强行流转，或私下与承租者达成交易，对农民的土地承包权造成了很大的损害。且在手续上没有正式规范的合同，仅以口头协议或承诺，对往后的纠纷埋下了隐患。

一、问题的提出

为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，中国银行业监督管理委员会于2006年12月20日了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》的出台和实施，是中国银行业市场准入政策的重大突破，是一项制度创新，必将对农村金融起到促进竞争、完善体系、增加供给和改善服务的积极作用。然而，农村金融的一些急需解决的突出问题，比如农民贷款难尤其是中长期贷款难问题不是仅放宽市场准入就能解决的，其根本性的问题甚至不是单靠金融就可以解决的。

据国务院发展研究中心2005年对全国29个省(自治区、直辖市)的1962个农户的抽样调查显示，63％的农户有借款需求，实际发生过借款行为的农户占样本的51％。在有借款经历的农户中，通过亲戚朋友借款的占58％，从农信社获得贷款的仅占37％。据调研推算，目前大约仅25％的农户能够从正规农村金融机构获得信贷支持。并且农信社贷款以短期贷款为主，短期贷款占当年贷款余额的比重都在60％左右；对农户和乡村企业调查中也反映，大部分农户和企业贷款都是短期贷款，贷款期限在10－12个月。放宽市场准入后，我们相信能够增加农村金融服务供给，但涉农贷款的期限结构不合理问题，很难得到有效改善，因为短期内村镇银行等新生的农村金融组织还不具备发放中长期贷款的实力，即使正规金融机构和发展起来的新生农村金融组织有发放中长期贷款的实力，也会因农村经济主体的合“规”资信问题和“有财产而无银行信用”的制度障碍，使其问题不能得到很好的解决。所以，迫切需要我们在实践中探索解决农民贷款难和改善涉农贷款期限结构的新途径和方法，而以农村土地使用权抵押为核心的农村土地金融市场制度的创新是一个重要的方面或突破点。这是对我国农村金融市场体系的完善，具有重要的理论和实践意义，应给予关注，并采取措施积极推进其建设。

二、制度设计

(一)指导思想

农村土地金融制度应以推进土地承包经营权的资本化和制度效益的最大化，为农业生产经营提供有效的金融服务和促进社会主义新农村建设为立法指导思想。其制度构建或创新的主要目标：一是通过农村土地使用权抵押，使土地经营者从金融机构取得中长期信贷资金投入，实现农业可持续发展。二是通过土地的资本化和农村土地使用权与金融的内在结合，使土地财产权益得到最大化的实现。三是通过农村土地金融制度内生机制的高效运作，自主实现农村的城镇化和促进城乡一体化。

随着农村改革的不断深入，作为基础层次的土地家族承包经营存在的问题日益凸显出来。目前，农村实行的土地承包主要为家庭承包，它主要表现为：一是家庭承包缺乏竞争性。家庭承包是以家庭人口为依据而进行的“人人有份”的承包，是不需经过“竞争方式”取得的承包，这实际上属于一种土地分配的方式。二是土地承包存在着期限限制，虽然承包的期限长短有别，但终究还是存在时间限制。三是土地承包经营权流转制度不健全，现行立法和政策缺少“支持”或“鼓励”土地承包经营权流转的内容。上述三方面的问题，制约着农村生产力的进一步解放，亟需寻求有效的对策予以解决。

解决农村土地承包问题，关乎着进一步解放农村生产力。就现阶段的实际情况分析来看，我们首先应将必要的因素考虑进去，这样，才能从根本上解决问题。

其一：要配置土地的发展权。

土地发展权是一种可以与土地所有权分离而单独处分的财产权。我国应当借鉴国外土地发展权制度经验，配置土地发展权。比如，我们可以作如下制度设计：(1)改变土地使用性质之权的土地发展权归国有，包括农用地变更为建设用地之权和未利用土地变更为农用地或建设用地之权。该项制度的设计主要基于这种改变土地使用性质之权的土地发展权涉及范围广，将这种土地发展权加以控制，使农用地和未利用土地全部纳入国家或政府控制改变用途的范围，使农民宅基地、乡村建设用地等都归入政府管理，如此，便能有效防止集体所有的土地利益因体制内的因素而流失。另外，这样做还能够有效地保护耕地。(2)不改变土地使用性质，但对原土地增加投入而形成的发展权，归土地使用权人所有，如农用地使用权性质不变，承包人增加对农用地的投入而形成的农用地发展权。这项制度设计主要基于这种对原土地增加投入而形成的土地发展权，其归属涉及到土地使用人的具体利益，对象具体，解决了目前的立法缺乏对土地承包人增加土地投入而形成权益的保护这个现实问题，同时也丰富了土地发展权的内涵。

其二：要使农村土地承包经营权物权化。

目前的土地承包经营权依合同确定存续期限，充分体现了债权的特性，但合同一旦期满，农户的承包经营权就失去了法律保护的基础，因此直接影响农户对所承包土地的投入。解决这一问题的办法在于真正实现农村土地承包经营权物权化，使农村土地承包经营权成为一种完全独立的物权。物权化能够使土地承包经营权获得物权方式的保护。农村土地承包经营权成为物权，就具有普遍的排他性，就能有效维护土地承包经营权人的合法权益。