水行政范文10篇

摘要:水资源问题是当下我国急需解决的重要问题之一。水资源关系到国计民生，影响着中国人民的生存发展。但是，当下我国水资源发展存在着许多问题，水行政执法仍存在着许多弊端，这严重制约了我国各方面的发展。本文将对水行政执法现状进行思考并提出一些解决措施。

关键词:水行政;执法;问题;对策

水资源是人类发展生存的最基本的资源。水利是社会发展的基础设施，也是构建社会主义和谐社会的重要基础。水行政执法是指各级水行政管理部们根据严格、公正、文明的执法要求对我国水资源进行管理，水行政执法也是当下我国依法治国、依法治水的重要组成部分。但由于众多原因，我国水行政执法仍存在众多弊端，使得我国水资源并没有得到充分利用。接下来，我们将走进当下水行政执法，找出问题找出对策。

一、水行政执法现状

新中国成立以来，虽然我国已经颁布了一系列关于水资源的相关法律法规，作为相关部门的执政执法依据。但是受到诸多因素影响，我国水执政执法仍存在着许多无法忽视的问题。一方面，由于我国涉水活动比较多，水执政力量比较分散，因此，我国的基层执法执政存在着许多的问题。基层水执法执政人员素质不高是重要的原因之一，我国基层水执政执法人员有的没有掌握应当的水专业知识，有的不熟悉相关的法律法规，这就制约了他们的执政水平。还有的执政人员没有经过相应的培训，执政人员的执政水平不高，面对一些突发状况不能很好地解决。还有的执政人员自身法律意识便很薄弱，自身便不能做到依法执政。另一方面，我国的基层水执政执法体系并不完善。基层水执政执法单位是没有办法作为独立个体行事处罚权的，他们往往受到水行政主管部门的限制。这就限制了基层水执政部门执政的及时性、有效性，带来了一定的执政成本。最后，我认为在执政过程中还存在着执政人员不重视对违法案件源头的处罚，而只重视对违法案件的经济处罚的问题。但是这种经济处罚只能“治标”不能“治本”，处罚过后，相同的案件仍会发生。

二、水行政执法对策思考

1行政指导概述

1．1行政指导的起源和发展。根据行政执法行为是否带有强制性，行政执法方式可以分为强制性和非强制性的方式，也就是平常人们说的刚性方式和柔性方式，前者表现为行政检查、行政处罚、行政强制等形态，权力特征明显，显示行政意思主治；后者表现为行政指导、行政合同等形态，权力色彩平淡，需要相对人与行政主体的合意。行政指导是一种非强制性的执法方式。行政指导的兴起源自于日本二战后，由于经济受到二战的重创，行政强制手段对于萧条的日本经济及民众收效甚微，故而诞生了行政指导。在国际社会，随着行政模式由传统的秩序行政、管理行政逐步走向给付行政、服务行政等现代行政的情况下，行政指导作为一种柔软灵活的行政方式应运而生并逐步发展起来，并且“日益广泛运用于各国的经济与行政管理过程中”，例如日本、德国、美国和法国。但是，从总体来看，各国的行政指导立法迄今还比较零散、粗疏且发展不平衡，比较而言，日本是当今制定有关行政指导法律规范最多和比较完整的国家。1．2行政指导的概念和特征。行政指导是指行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理的需要，适时灵活地采取符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。简言之，行政指导就是行政机关为谋求当事人作出或不作出一定行为以实现一定行政目的而在其职责范围内实施的指导、劝告、建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为。行政指导是改进和创新执法方式的重要内容之一，是构建法治政府、服务型政府最具有代表性的柔性管理方式。行政指导具有非强制性、示范引导性、柔软灵活性、方法多样性、选择多样性等特征。同时，行政指导行为必须遵循以下基本原则：合法性、正当性、自愿性和必要性原则。根据行政指导对象是否特定，将其分为抽象型（普遍性）行政指导和具体型（个别性）行政指导。政府作为一个公共管理者，其行政指导不仅仅是一种微观的、个别性调整手段，如示范、规劝、告诫、警示、提醒和约谈等方式，同时也应包括非拘束性（指导性）的行政规划、产业政策、信息等宏观性调整方式，还应包括遵循法律位阶原则，制定诱导性的法律规则等普遍性调整方式。当前，实行行政指导的国家大都认可其普遍性和个别性两种形式，只是在实务中有的国家主要是针对特定相对人而做出具体行政指导，有的国家则并行兼用抽象的和具体的行政指导行为。1．3行政指导在我国行政管理中的运用状况。21世纪初，行政指导在福建省泉州市等工商系统进行试点，后在总结经验做法的基础上，在全国工商系统以及江苏省苏州市进行了推广。目前国务院一些部委以及一些省市通过制定统一行政程序的地方立法或民族地方立法出台过一些行政指导法律规范，用于调整行政指导行为，如国家工商行政管理总局于2013年3月1日起施行部门规章《工商行政管理机关行政指导工作规则》；2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序规定》第五章第二节为“行政指导”；2010年北京市在规范性文件《北京市人民政府关于进一步加强和改善行政执法工作的意见》中指出要全面推行行政指导，随后，行政指导在北京各个行政执法领域都有所实践。北京市工商管理局、城管等部门还出台了专门的规范性文件以及行政指导文书范本。截至目前，特别是在工商管理领域，以福建省泉州市、吉林省等地为代表的地方工商机关，在实施行政指导方面已经取得了非常显著的效果。这主要体现在改善与相对方的关系、帮助相对方发展、促进行政执法和提高行政效率等方面。同时，在行政管理实务中，行政指导作为一类新型的行政管理方式，由于在理论和实践中都还不太成熟，在行政指导的制度建设、程序规范以及监督约束方面还需要进一步完善。

2水行政执法实践中行政指导的现状及问题

2．1现状。在我国，行政指导毕竟是一种非强制性的起步较晚的行政管理方式，所以在水务管理领域的理论和实践方面都还不太成熟。目前，在水行政执法中，尚无调整行政指导行为的专项文件，但是上述行政指导行为在水务工作实践中已大量存在，既有针对不特定多数人的制定规范性文件的指导方式，也有针对特定相对人的提醒、建议、规劝、约谈等方式，并且起到了良好的效果。例如，提醒排水户按期办理排水证，集中约谈超标排水单位，规劝在禁止游泳水域游泳的人员。水行政执法实践中，行政指导主要适用于以下情形：（1）通过官方网站和服务窗口等平台向全民宣告相关信息和咨讯供民众知晓及参与，并提供便民服务。例如，在行政审批大厅发放《办事指南？，既可节省行政相对人办事时间，又可提髙行政机关办事效率。（2）指导帮助行政相对人完善涉水事务行为，预防或者避免行政相对人违反行政管理法律、法规、规章行为发生。例如，在北京市水务局层面，根据《取水许可和水资源费征收管理条例》和《北京市排水许可管理办法》，针对开办餐馆的单位制定相应的行政规范性文件，对这类商户的取水和排水行为予以事前指导。（3）法律法规虽赋予行政管理机关监管职责，但未明确监管措施和手段或处罚权在其他部门。例如，根据《北京市河湖保护管理条例》第三十二条，为了保护群众人身安全，在虽未禁止游泳、滑冰等水上活动但存在危险的水域，水政监察人员发放“致市民朋友的一封信”，宣传相关法律法规，劝阻野泳、野钓、野冰等危及生命安全的涉水行为。（4）与实施行政处罚相结合使用。在执法实践中，在“处罚与教育相结合”原则的指导下，执法人员处罚前、处罚中、处罚后一般都会对相对人做说服教育的工作。所以，行政处罚和行政指导一般存在这样几种情况：一是先指导，后不处罚；二是先指导，后处罚，之后再指导；三是先处罚，后进行指67导。例如，餐饮单位未安装隔油设施，经告诫并指导，行政相对人主动安装了隔油设施，因而依法对其不予处罚。又如，对于在河道管理范围内弃置、堆放阻碍行洪物体的无家可归、捡拾废品人员在进行了说服教育、规劝引导之后行政相对人纠正了违法行为，依法不予处罚，而且事后执法人员引导行政相对人到社会救助站寻求帮助。再如，在对私自接入公共排水管网排放污水的餐饮户进行处罚之后，执法人员多次协调市排水集团上门解决该餐饮户排水难问题，最终将其排水管线接入了市政污水管线。上述行政指导行为在水务管理中已普遍存在，并且效果良好，只是由于没有对于行政指导这一执法方式予以明确界定，这类行为被作为一般的监管行为来看待，或者在行政处罚案件中实施了，但是在执法文书中没有被体现出来。2．2存在的问题。2．2．1对行政指导的内涵和外延理解不统一。在水务工作实践中，对行政指导的理解和运用主要有两种：第一种是广义的用法，认为在执法中的一切指导、帮助行为都属于行政指导，包括在行政处罚、行政许可、行政强制案件过程中前、中、后的指导行为。第二种是狭义的用法，只将其限定在与行政处罚、行政强制、行政许可案件之外的、以指导形式结案的行政行为。作为执法方式之一的行政指导应取其广义还是狭义，还没有统一和明确。同时，对于行政指导具体包括哪些方式也没有统一的认识。这将不利于水行政执法中行政指导的开展和推进。2．2．2缺乏行政指导考核激励机制。对于水务执法实践中已经存在的大量的行政指导行为，包括市水务局层面的普遍性行政指导以及各被授权单位的具体行政指导行为，虽然做了大量的工作，起到了良好的效果，但是由于没有纳入依法行政考评体系，有碍于激发行政管理单位开展行政指导的积极性以及其作用的充分发挥。2．2．3缺乏相关规范性文件及文书规范。虽然行政指导这一新的执法方式在实践中已广泛应用，但是目前我国尚无调整行政指导行为的专项法律法规，仅有少数部委及一些地方政府推出的规范性文件。北京市、水利部还没有出台行政指导方面的政策文件，直接影响到这一执法方式的实践和推广。所以需要出台一些效力等级较高的法律文件作为实施行政指导工作的法律依据，使其规范化、制度化。

3界定和推广水行政执法中行政指导的措施建议

3．1明确水行政执法中行政指导的涵义，制定实施规则。当前人们通常在两种情境中使用“行政指导”一词。一种是广义的行政指导，包括在实施其他强制措施前、中、后过程中的一切指导行为。另一种是狭义的行政指导，与行政处罚、行政强制等同为执法方式的一种，作为一种执法方式在执法实践中予以推广运用。借鉴其他部门的做法以及结合水务系统的实际情况，建议将行政指导限定为在与行政处罚、行政强制、行政许可案件之外的、以行政指导方式结案的行政行为。在行政处罚等强制性措施前、中、后过程中实施的行政指导，不单独拿出来作为行政指导看待，但是应体现在行政处罚等案件的法律文书中，也是对“处罚与指导相结合”原则的肯定和激励。而且，借鉴理论研究和其他部门实践的基础上，可以在水务系统选取部分单位进行试点，逐步探索出适合运用水务行政指导的执法事项并予以明确，进而制定出相应的水务系统行政指导工作规则和文书范本，使水行政执法中行政指导在内容和程序上都有章可循，做到依法行政。3．2上级部门为行政指导提供政策支持和资金保障。如果北京市政府或者水利部能够及时给予法律和政策上的支持，将给予行政指导在水务系统的开展以大力推进。另外，开展行政指导，如果没有充足的资金投入，将难以保证得到积极开展，所以各级政府部门应该加大资金投入，排除开展过程中的物质干扰。3．3修订依法行政考核标准，将行政指导纳入其中。根据不同层级水政监察工作适用的行政指导不同的情况，例如在较高层级的水政监察机关抽象性行政指导的考核比例应大于基层水政监察机关的比例，应针对不同层级水政监察工作分别制定匹配的考核评定标准，使对水政监察工作的考核更加科学，一方面有利于形成行政指导的激励机制，另一方面也有利于形成对行政指导行为的有效监督。3．4积极开展调查研究和宣传培训。在开展行政指导的同时，应经常开展实践调查和问题研究，及时对行政指导工作进行调整和规范。而且，在水务行政指导推行的初期，应有计划、有针对性地组织学习培训，增强水务干部对行政指导的认知，进而依法适时地运用行政指导，提高行政效能，达到法律效果和社会效果的统一。水务系统在推行行政指导的同时，应认识到行政指导行为作为一种非强制的柔性管理方式，是在督促行政机关依法行政、减少违法行为的目的之下，与刚性管理手段相辅相成、各有功用、配套使用的柔性管理手段。柔性手段不是和刚性手段截然对立的，不是有了柔性手段就不用刚性手段，而是要在坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，实现法律效果与社会效果的统一的原则下，逐步形成以人为本、刚柔并济的行政管理和行政执法模式，提升管理和服务效能，引导当事人自觉遵守法律法规，及时化解矛盾纷争，促进社会和谐稳定。

近几年来，杨凌工商局按照科学发展观和构建和谐社会的要求，坚持把科学发展作为工作的着眼点，把依法行政作为工作的切入点，把市场监管作为工作的突破点，把工商文化作为队伍建设的新基点，把关注民生作为工作的落脚点，充分发挥了工商行政管理在促进社会和谐和经济发展中的职能作用，制度化、规范化、程序化、法治化、信息化建设水平稳步提高，树立了良好的工商新形象。

该局连续两次被中央文明委授予“全国精神文明建设先进单位”荣誉称号，两度被国家工商总局评为“‘红盾护农’先进单位”，先后被省委、省政府评为“省级文明机关”和“省级文明单位”，连续8年被杨凌示范区评为精神文明“创佳评差”竞赛活动最佳单位。2008年9月，征收多年的集贸市场管理费和个体工商户管理费停征，这一政策的全面贯彻落实，给工商行政管理工作传统的以收费管理为龙头的市场监管模式带来了根本性冲击。为适应形势任务的新要求，杨凌工商局于去年下半年“两费”停征之初，从转变行政理念、提高监管执法水平、积极为地方经济发展服务出发，推出了工商行政管理工作行政指导，尝试将“说、劝、商、引、帮”等方法引入市场监管和行政执法各环节，在调整工商工作重心、创新监管方式方法、推进工商行政管理职能回归到位方面开展了探索实践，引起了系统上下的热烈反响和社会各届的广泛关注。

一、行政指导的概念

行政指导是第二次世界大战后，特别是20世纪60年代以来市场经济理论和实践的产物。2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第9条明确提出：“要充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用。”由此，行政指导在我国逐渐引起了人们的重视，并被一些地方应用于依法行政的实践之中。工商行政管理行政指导是指工商行政管理机关为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，在其职能、职责或管辖事务的范围内，按照法律精神、原则、规则和政策规定，适时灵活地采取指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法，引导行政相对人自愿作出或不作出某种行为，以有效实现一定行政目的的管理方式。

行政指导具有非强制性、主动补充性、相对单方性、方法多样性、广义合法性等特点。就其涵义来说，第一，行政指导的目的是加强工商行政管理工作，推进依法行政，更好地为企业、个体工商户和广大消费者服务，为地方经济发展服务；第二，行政指导的范围是工商行政管理机关职责或管辖事务范围，行政指导必须在此范围内进行；第三，行政指导行为必须符合国家法律和政策规定，不能与之相冲突；第四，行政指导的方法是灵活多样的，要随着形势任务的发展变化，不断推陈出新；第五，行政指导必须征得行政相对人同意或协力，不能强制；第六，行政指导只是一种管理方式，而不是管理的目的。由此可见，行政指导作为一种柔性的非强制性管理方式，是对传统刚性的强制性管理手段的重要补充，是工商行政管理机关适应现代行政管理发展新要求，按照以人为本的科学发展观理念，完善市场监管手段，构建和谐执法环境，提高市场秩序控制力的有效措施。其工作的直接目标是“刚柔相济、关口前移、全程介入、规范秩序”。

二、杨凌工商局推行行政指导的基本做法

加强行政执法监督提高依法行政水平

-----2005年上半年行政错案的情况调查

为进一步推动国务院《全面推进依法行政实施纲要》和市委《法治海门建设纲要》的贯彻落实，强化全市行政机关工作人员依法行政意识，提高依法执政能力，8月上旬，##市监察局会同##市政府法制办公室对2006年上半年全市行政复议和行政诉讼中存在的行政错案进行了一次调查，现将调查情况总结如下：

一、基本情况

这次调查，采取查阅案件卷宗与实地了解相结合、全面了解与剖析重点相结合的方法。经调查，2005年1—6月份，全市行政诉讼和行政复议案件49件，经司法机关审理和复议机关审查，决定撤销4件、因行政机关撤销或改变原具体行政行为而终止的3件，行政错案占行政诉讼和行政复议案件总数14.3%。其中：包场镇政府1件、三厂镇政府1件、劳动保障局4件、公安交警大队1件，7件行政错案中属行政处罚的2件、行政决定的5件。

二、行政错案产生的原因分析

近年来，我局在市委、市政府的正确领导和上级业务主管部门的指导下，全面强化法制观念，不断规范执法行为，大力加强执法监督，取得了依法行政工作的明显成效。在十五期间，没有出现因执法程序错误造成行政诉讼，没有出现因使用法律不当造成案件处理不公，没有出现因事实不清、证据不足造成冤假错案，没有出现因监督机制不全、监督措施不力造成不作为或乱作为。连续几年被荆州市劳动保障局、石首人民政府评为依法行政工作先进单位。我们的主要做法是：

一、加强领导，组织建设规范化

一是调整领导小组，充实工作专班。多年来，我局在依法行政工作中始终坚持一把手负责制。2003年，我们成立了“四五”普法工作领导小组，2004年，因人事变动，我们及时调整成立了新的依法行政工作领导小组、“四五”普法工作小组、贯彻执行《行政许可法》工作领导小组，负责对全局依法行政工作开展组织领导和监督检查，为依法行政工作提供了可靠的组织保证。2001年，我局设立了政策法规股、充实了劳动监察大队、调整了劳动争议仲裁委员会办公室及其他二级单位执法人员队伍，使全局依法行政工作形成了规范化运作机制。

二是强化工作责任，完善考核机制。几年来，我局除与各股室、二级单位每年签订业务工作目标责任状外，还专门签订依法行政工作目标责任状，把依法行政工作分解细化到各责任单位，并严格评议与考核，以此作为确定行政执法人员考核等级及年度考核等次的重要依据。与此同时，我们还及时出台《行政执法考评暂行办法》，量化、细化了依法行政工作的考评标准，增强了执法人员的责任意识。

二、强化措施，执法队伍专业化

几年来，我们把打造一支过硬的执法队伍放在依法行政工作的突出位置，重点把握三个环节：

本文作者：汝中华陈平工作单位：江苏省吴江市水利局

相关法律法规对水行政许可档案提出的要求2005年实施的《水行政许可实施办法》是基于《中华人民共和国行政许可法》等法律法规制定的，虽然《水行政许可实施办法》和《中华人民共和国行政许可法》中没有直接规定对水行政许可的档案管理的要求，但公开是所有行政许可的原则，即行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开，并在若干条款上作了具体的规定，明确规定公众有权查阅有关内容，这就间接地对所有行政许可的档案管理提出了要求。其主要内容如下:a.《水行政许可实施办法》第五条规定:“应当公开水行政许可的实施过程和水行政许可决定的内容。但是，涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。”这是一条原则性的规定，是水行政许可公开原则的重要内容。根据该规定，水行政许可的实施过程要公开，包括申请与受理，审查与决定，变更与延续以及听证等都要公开;水行政许可的结果要公开，包括水行政机关是否受理水行政许可申请，是否准予行政许可的决定等。上述过程和结果，往往会形成相应的档案材料，该相应的档案材料除了涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，都应当公开。b.《水行政许可实施办法》第三十二条第(一)款规定:“依法作出准予水行政许可的书面决定，应当在办公场所、指定报刊或者网站上公开，公众有权查阅。”这条款详细规定了“准予水行政许可的书面决定”应当在规定的地方公开。根据该规定，水行政许可档案相关内容应当公开，并允许公众查阅。至于公开的范围是什么，该条没有明确规定。笔者认为可以参照原则性规定，即公开内容应当是除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，都应当公开，允许查阅。c.《水行政许可实施办法》第四十六条规定:“水行政许可实施机关依法实施监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档，公众有权查阅。”根据该规定，水行政机关对行政许可相对人的监督检查情况和处理结果应当予以记录归档，并允许公众查阅。水行政许可量多、涉及面广、社会影响大以吴江市为例，2004年以来，水行政许可共9项，最多最常用的是取水许可和水利工程管理范围内建设项目审查两项，行政许可实施以来，仅这两项的行政许可量就达到近1600件左右，涉及单位面广量大，行政许可相对人涉及到政府机关、事业单位、企业、个人和行政村。因此，科学规范地制作水行政许可档案具有十分重要的意义。

a.以吴江市为例，2008年后的所有许可档案均保存在行政服务科，从档案管理角度看是不符合档案管理的要求的，保存的条件和技术均不能达到要求，没有突出水行政许可档案的重要性。b.历年来的水行政许可档案虽归入档案盒，分门别类进行整理归档，但没有进行统一编号，基本处于散存状态。从保管期限上来说，也没有统一科学合理地划定保管期限，不管保管期限长短，统一放置，也就谈不上合理保护和利用水行政许可档案。

规范档案整理内容、方法a.现行《中华人民共和国行政许可法》及《水行政许可实施办法》对行政许可档案并未有明确规定行政许可档案一定要立卷保存，但《中华人民共和国行政许可法》第四十条规定“行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅”，及以后有利于行政执法和监督，为以后有可能出现的行政诉讼、行政复议提供基础材料。因此，笔者认为水行政许可有必要规范地立卷存档。水行政许可档案应以每一项具体水行政许可事项为单位立卷，实行一事一卷、一卷一号。但对于许可材料较少、许可内容简单清楚、相同许可类型的可以多案一卷。档案卷内文件以所有收集的材料为内容编制目录并编页号(已编制成册的申报资料可利用原有页码，在目录中注明)，整理完毕，全部资料装入国家档案局标准档案盒。b.确定水行政许可档案收集内容及排列顺序。现有的水行政许可类型中需要收集的资料大致有申请书、论证材料、证明文件(包括立项批复、营业执照、身份证等)，水行政机关一次性告知的文字记载、受理凭证、现场查看记录、听证材料、延期办理事项的批件、行政许可决定、送达回证、监督检查及处理意见、验收资料等，水行政许可档案的排列可以按照实际操作过程来编排，体现受理、审查、踏勘、决定、送达情况的全过程。档案卷内文件具体排列顺序为:档案封面;卷内文件目录;水行政许可申请受理通知书;现场踏勘记录;准予行政许可决定书;行政许可文书送达回证;申请人提交的行政许可申请材料(申请书、论证报告、证明文件、上报材料清单及承诺等);发放证照副本的复印件等。确定水行政许可档案的保管期限确定行政许可档案的保管期限，可从相关法律规定和行政许可事项有效期的长短来分别确定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定:“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年的、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”由此可知，一般情况下行政许可档案的最低保管期限可以定为:涉及不动产的最低保管期限为20年，其他行政许可档案最低保管期限为5年。根据以上档案保管期限的原则，再根据水行政许可的特点，可以分为若干类。比如，河道管理范围内限制性活动的审批，保管期限可相对较短，只要在活动结束验收后再保存几年，达到5年的最低保管期限就足够了;取水许可、河道占用等许可中有有效期的，为了档案管理有效、简便、实用，可以在有效期结束后(达到5年最再低保管期限)再保存2年就足够了。当然档案的保管期限的确定要综合考虑，不但要依据诉讼时效，还要依据水行政许可的重要性、社会影响等综合因素考虑。对许可年限较长、涉及重大公共利益、对社会影响较大的行政许可档案要永久或长期保存。明确水行政许可档案的制定保管责任、利用制度为了充分发挥档案的作用，便于许可档案的保管和查询，水行政许可档案应当实行集中统一管理，承办水行政许可的工作人员在水行政许可事项办结后，按照档案制作规定整理全部材料并立案归档，在规定时间内移交本单位档案管理科室统一管理，其中的档案编号、保管年限由科室和档案保管专人一起通过综合考虑许可事项的有效年限、档案的保存和使用价值、社会影响、利用情况等，确定许可档案的保存年限。制定档案利用制度。行政相对人查阅有关资料的，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人稳私的外，按照“先申请、再登记、后查阅”的程序办理;借阅或复印有关资料，需经局相关负责人同意，并办理登记手续。

第一条为了加强对行政许可的监督检查，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范行政管理，提高行政效率，根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政复议法》、《云南省行政执法监督条例》等法律、法规和规章规定，结合本厅实际，制定本制度。

第二条行政许可监督检查包括：

（一）对下一级水行政主管部门实施行政许可的监督检查；

（二）对被许可人从事行政许可事项活动的监督检查；

（三）对行政许可办理机构及其工作人员的监督检查。

第三条行政许可监督检查，应当遵循合法、公正、公开、便民、高效的原则。

县水保行政执法工作以贯彻落实中央、省、市一系列水利改革发展政策、部署和赣南苏区振兴发展为契机，按照依法治国基本方略要求，全面履行职责，扎实推进依法治理水土。认真贯彻执行水法律法规，坚持依法办事，严格水行政执法行为，在水保法律法规宣传、水保监督执法“三权一方案”等工作取得了一系列成果，为我县水利水保工作改革发展提供了有力支撑和保障。根据《关于印发﹤关于对全县行政执法情况开展专项检查的工作方案﹥的通知》文件要求，按照方案的检查内容，对我局水保执法工作进行了自查自纠。现将情况报告如下：

一、检查的主要内容

1、执法主体是否整合到位。根据《中华人民共和国水土保持法》和省实施《中华人民共和国水土保持法》办法分别为第五条法律法规，本机关是法律法规授权的具有权管理水事事务职能的组织，其行政执法主体资格符合法律、法规的规定，具有水保执法主体资格，是县人民政府法定的水保行政机关。

2、执法的权限和责任是否明确。依据《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《水土保持法》、《河道管理条例》、《取水许可和水资源费征收管理办法》、《省河道管理条例》、省实施《水法》、《防洪法》《水土保持法》办法等国家法律法规及地方法规设定的执法依据，我局水行政执法职权范围内的执法权限和责任明确，其内设股室职能权限、责任明确。

3、行政执法层级是否精简到位。根据县人民政府办公室《关于印发县水保局主要职责内设机构和人员编制的通知》，未设置水保监督大队，现由水保综合股兼职，负责全县的水保行政执法工作，不存在多级重复执法。

4、行政执法程序是否完善。行政程序是指行政执法主体活动的程序，即行政执法主体实施行政执法行为所采取的步骤、方式、次序，是行政执法主体产生、变更或消灭有效行政执法行为所必须遵守的法律程序。我们能严格按照《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》及《水法》等法律法规规定，完善了行政执法程序，建立了公开透明、统一规范的执法程序。建立了内部监督机制，并严格按照水行政执法程序依法行政，防止和杜绝行政乱执法。

摘要：以实际工程为例，对基层水行政执法工作过程中存在的问题进行了分析，然后针对存在的问题提出了应对措施，取得了良好的管理效果，保证了基层水行执法工作的顺利开展。

关键词：水利工程；水行政执法；工作问题；河道治理

基层水行政执法具有执法环境复杂、执法涉及范围广、执法难度大等特点。随着我国近几年水利法制建设的日益完善，水行政执法水平也得到了提升，基本形成了符合我国特色的水行政队伍和水法规体系的执法网络。但是我国基层管理依然还存在执法不严、有法不依、体制不顺等问题，这些问题已经影响了我国水利事业的可持续发展，如果不能及时解决，会直接影响我国水利事业稳定的发展。

1案例介绍

乌鲁木齐泰和通达煤业有限公司于2012年11月下旬开始，在头屯河河道管理范围内以煤矿井下渗水治理，修建防渗墙为由，进行山体开挖，并将部分渣土倾倒在头屯河河道管理范围内，该区域原本就有地下着火煤层，经开挖后裸露，在无人管理的情况下，煤层开始燃烧，面积逐渐扩大。从2014年6月—2015年4月煤层自燃已向河道延伸有20m，而且煤层自燃塌陷恶性循环，原近20m宽的河堤局部区域几乎全部塌落。并出现了下述几个方面的安全隐患，存在水行政执法工作不严的问题。（1）严重影响头屯河河势稳定、危害河岸安全。泰和通达煤业有限公司开挖的大坑是采空区和河道对岸原石门子煤矿、兖矿硫磺沟煤矿巷道相连，一旦头屯河河水进入开挖大坑，将会影响兖矿硫磺沟煤矿在井下作业400多人安全、下游10万人饮水、八钢工业生产、下游3×104hm2农业灌溉。（2）泰和通达煤业有限公司开挖产生的渣土，在头屯河河道倾倒约100万m3，离头屯河河道最窄处只有6～7m，此处河道长100多m。在汛期大洪水时，会将其冲至下游头屯河水库，会污染水质和造成水库淤积。（3）泰和通达煤业有限公司开挖时将矿坑南侧“羊肠沟”冲沟回填，下雨时，矿坑南侧有渗水、滑坡危害。

2基层水行政执法存在的问题

1存在的主要问题

1．1流域管理法律制度不完善

一是有关水事法律、法规对有些问题规定与相关法律规定发生冲突，导致河道执法不能顺利开展。例如：某河段有一个黄河林场，该林场有数十公顷的林木生长在黄河的主河道内，严重影响了黄河凌汛期的正常行洪。按照《水法》、《防洪法》的规定，水行政主管部门应该责令林木所有人或者管理人将其砍伐掉；但是根据《森林法》的规定，如果要砍伐这些林木必须经过林业主管部门的批准。正因为这两部法律之间的冲突，导致该林场至今仍然存在，给黄河的防凌、防汛留下了严重的安全隐患。二是国家关于黄河上中游流域法律制度建设滞后，且大多为国家部委规章或规范性文件，甚至有些规定与地方法规存在冲突。如黄河一级支流窟野河河道建设项目的审批权限问题，根据《关于黄河水利委员会审查河道管理范围内建设项目权的通知》（水利部水政［1993］263号）的第一条规定：“在窟野河河道管理范围内兴建各类大中型建设项目，须经黄河水利委员会审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。”但根据《陕西省河道管理条例》（2000年12月2日陕西省第九届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过）第十一条第二项规定：“在渭河、汉江、洛河、泾河、沣河、嘉陵江、丹江、石头河、千河、窟野河和红碱淖管理范围内修建各类大中型建设项目以及在市（地区）边界河道修建各类建设项目，建设单位应向当地市（地区）水行政主管部门提出申请，报省水行政主管部门审查；除市（地区）边界河道外，在上述河道修建各类小型建设项目，建设单位应向当地县（市、区）水行政主管部门申请，报市（地区）水行政主管部门审查。”从法律效力上讲，《陕西省河道管理条例》属地方性法规，而《关于黄河水利委员会审查河道管理范围内建设项目权限的通知》只是水利部颁发的规范性文件，不能作为执法监管工作依据。但两者都对窟野河河道管理范围内建设项目审批权限作出了规定，并发生了冲突，根据《立法法》的规定，只能适用《陕西省河道管理条例》。因此，地方河道主管部门依照《陕西省河道管理条例》规定拒绝配合有关河道违法建设项目的调查工作，致使我们的具体工作无法开展。

1．2基层水政机构无执法主体资格、权责不清晰

根据现行行政组织法、行政法基本原则和一般法理，具有行政主体资格的机构主要有三种：一是行政机关，包括中央和地方各级人民政府及其工作部门；二是法律法规授权的组织，包括社会团体（如工会、妇联等）、事业和企业组织（如流域管理机构）、基层群众性自治组织和有关技术检验、鉴定机构；三是行政机关委托的组织。目前，《水法》明确规定了流域管理机构行政主体资格，同时水利部根据《行政处罚法》和《防洪法》第六十四条的规定，授予各流域管理机构及其所属机构行政处罚和行政措施权限。但是，黄河上中游流域基层水政机构并未获得授权，因此不具备执法主体资格，且人员编制仍为事业编制。按照现行有关法律规定，具有行政职能的事业单位履行执法职能时必须获得法律法规的授权，其执法人员必须具有公务员身份，否则就不能开展执法工作。这就导致了黄河上中游流域基层水政机构受执法主体资格、人员编制等因素的制约，在实际执法监管工作中只能协助上级开展一些现场调查工作，即便在调查工作中遇到严重的违法行为，也不能合法有效采取一些现场处理措施，导致很多违法水事行为得不到及时制止，严重影响执法监管工作向纵深发展。同时，按照黄委批复，黄河上中游流域基层水政机构职责为在所辖管理范围内依法对所辖河道开展定期和不定期的河道巡查工作，依法开展水行政执法检查工作和对所辖范围内取水许可项目、河道管理范围内建设项目、河道采砂以及其他水事活动进行现场监督检查，对水事违法案件进行调查取证。但实际工作中，除了每年汛前、汛后河道巡查工作的任务是明确的，其他工作随意性较大，即便开展也就是协助上级开展一些现场检查和做一些简单的违法事件现场调查，或遇到水事突发事件时像救火队员一样赴现场做一些简单处置工作，很难把握好尺度，影响了工作成效。

1．3流域水行政执法权威性不够