失业保险制度范文10篇

摘要:围绕完善我国失业保险制度这一问题，并结合了当前我国制度中的内容，从覆盖范围、基金筹集等方面进行探讨，研究发现我国不仅在制度的设计上而且在制度的执行方面都存在着不少问题。建议我国在定义具体概念，立法工作，保障民生，促进就业等方面对失业保险保险制度进行不断完善。

关键词:失业;社会保险;失业保险

一、失业保险制度的概述

（一）失业保险制度的概念。失业保险制度是以宪法为核心，以其他相关法律为辅助，对失业保险关系进行调整而形成的制度体系。（二）失业保险制度的基本内容。作为一个完整、健全的失业保险制度应大致包括以下内容：第一，失业保险制度的覆盖范围。失业保险覆盖面的大小和范围，是需要在制度内明确规定出来的。根据不同的行业区分，可能会把从事农业的人员排除在范围之内，而根据工作时间来看，可能会把临时工和季度工人排除，而我国是以居民的户籍制度为基础划分的。我国的失业保险制度只包括了城镇企事业单位的工作人员，对于公务员和非城镇户口的劳动者，失业保险制度对其并不进行保护。第二，失业保险金的筹集。失业保险金的筹集一般有五种方式：一是雇主和雇员共同承担；二是雇主和国家共同承担；三是雇员和国家共同承担；四是由雇主、雇员、国家按比例承担；五是雇主独自承担。大多数国家采用的模式是通过建立基金由雇主、雇员和国家各按比例承担。第三，失业保险金的领取资格。一般来说，符合下列条件，失业人才具有领取失业保险的资格：在法定劳动年龄内，具有劳动能力，不是本人自动离职，在工作期间缴纳了一定期限的失业保险费，必须进行了失业登记。在各国规定中，大多都包括了以上几个方面。

二、我国失业保险法律制度的现状及分析

我国现行的失业保险制度具有以下不足之处:第一，失业保险制度中基础概念规定模糊。我国《失业保险条例》对失业、非自愿性失业、再就业等相关概念的界定都处于非常模糊状态，尤其突出在对失业的定义上，对失业如何进行有效完整的定义是一个需要仔细考虑的问题。另一问题就是，在现行的失业保险法律法规中仍然使用“职工”这一词语，职工，旧时指工人，现在常指我国企事业、机关中以工资收入为主要生活来源的劳动者或工作人员，而这种定义已经不符合我国现在的国情。从上述可看出我国无论是在立法层次还是在法规政策上都存在概念规定模糊的问题。第二，立法层次偏低。我国的《失业保险条例》没有上升到法律层面，缺乏权威性和强制性。由于《失业保险条例》不够具有威慑力，导致我国在缴纳失业保险基金上存在着许多困难，众多企业、事业单位没有把这个问题重视起来。要想保证失业保险具有强制性，必须要有较高效力和层次的法律保证实施，才能保障失业人员的权益和失业保险工作的顺利进行。参照世界上大多数国家的作法，一般是制定《失业保险法》来确保相关工作的顺利展开。第三，失业保险覆盖范围狭窄。当前我国面临的一个重要社会与经济问题就是城乡统筹，在城乡一体化的背景之下，城镇和乡村都应该平等享受各个方面的政策，让城镇居民和农民享有相同的权利。我国在《失业保险条例》第二条中规定了失业保险的范围只适用于城镇企事业单位职工，包括这些单位的农民合同制职工。《条例》将乡镇企业职工、临时工、个体经营者等众多其他劳动者排除在保险范围之外，这显然没有考虑到社会整体利益，其范围不应只涉及企事业单位的工作人员和合同制农民工人，还应包括更多的劳动者，例如公务员等，才能体现出其存在的价值意义，更好地实现社会公平。第四，失业保险金的给付问题。根据《失业保险条例》《社会保险法》的相关规定，由失业保险费、失业保险基金利息、财政补贴和依法应纳入的其他基金构成失业保险基金，同时也对其给付主体和支出做出了补充规定。在《失业保险条例》第十八条中规定了失业保险金标准的确定方式。众所周知，失业保险制度的建立是为了确保在劳动者失业后仍能保障其一定的生活的水平，维持基本的生活，给予其再就业的时间。可是从《条例》第18条所表述的来看，当前我国的失业保险金标准介于各地方最低工资标准和城市居民最低生活标准二者之间，但全国各个地方的的最低工资都普遍较低，而给付的失业保险金更是要低于最低工资标准，这样有可能对劳动者的最基本的生活水平都难以保障。

失业保险制度作为社会保障的一项重要内容，经过20年建设得到长足发展，制度的有效性进一步显现，在促进企业改革和维护社会稳定方面发挥了重要作用。纵观我国失业保险的发展历程，虽然是一个不断进步的过程，但目前仍然存在许多问题和不足：资金缺乏，管理不完善，再就业难，尤其随着经济转轨，失业率不断攀升，失业保险的责任更加艰巨，改革和完善失业保险制度更显的迫切和重要。一叶知春秋，一斑而窥全豹，本文通过对*市这一个经济欠发达的中等城市失业保险工作的阐述，实事求是地评价工作成效，从制度与实践关系的角度探讨失业保险制度存在的问题，从客观发展的角度剖析制约失业保险事业发展障碍，找出差距，汲取经验，并借鉴国内外相关经验，提出一些可作为借鉴的解决措施。

近年来，*市失业保险工作认真贯彻中央精神，加大工作力度，使失业保险政策进一步的完善，覆盖范围逐步扩大，基金征缴逐年增长，基金的承受能力得到增强，失业保险作用发挥显著。

一、*市失业保险工作概况

（一）失业保险制度发展过程

*市失业保险制度自1986年国务院《国营企业职工待业保险暂行规定》颁布起正式建立，20年来，经历了一个由初创到稳步发展和继续向深层次发展的过程。1986年10月根据国务院《国营企业职工待业保险暂行规定》建立失业保险制度，当时覆盖范围是国有企业职工，企业按职工标准工资1%缴纳失业保险费，职工个人不交费，92年缴纳比例调整为职工工资总额1%。95年依据《国有企业职工待业保险规定》、《河北省企业职工失业保险办法》，失业保险覆盖范围扩大到国有企业、集体企业、外资企业及其职工，企业按职工工资总额1%缴纳失业保险费，职工个人每月交纳2元失业保险费，96年职工个人缴纳失业保险费调整为职工工资总额的0.5%。1998年7月失业保险费缴纳比例调整为企业按全部职工工资总额2%交纳，职工个人按工资总额的1%交纳。1999年1月,国务院颁布实施《失业保险条例》,我市随之将失业保险覆盖范围扩大到城镇所有企业、事业单位及其职工，失业保险费缴纳比例未变。

（二）“十五”期间失业保险基本情况

新形势下制度发展面临的问题

制度功能定位偏颇，保障基本生活功能不突出、基金总体结余偏多、使用率较低《失业保险条例》的制度功能是保障基本生活、促进再就业。2002年，中央制定积极的就业政策时提出，失业保险要实现“保生活、防失业、促就业”三项功能。保障基本生活应该放在职能功能的第一位，也是最基本最重要的功能。但是在制度实施中，保障生活的功能明显被弱化。失业保险基金支出结构中，真正用于保障基本生活的支出比例较低，各省基金支出中，用于失业金的支出不足。预防失业和促进就业的功能也不能适应现实需要，主要是制度缺乏灵活性和动态调整机制。在当前激烈的市场竞争环境中，企业经营风险大，不少行业失业潜在风险高，失业保险有责任采取有效的措施稳定就业和预防失业，而当前的相关措施和手段明显不足，大多数用人单位和个人不能从失业保险中获益。此外，基金结余过多一直饱受争议。2016年，按照《人力资源社会保障部财政部关于阶段性降低社会保险费率的通知》（人社部发〔2016〕36号），失业保险总费率阶段性降至1％-1.5％。近几年，失业保险费率已经下降一半，但是当期基金仍结余充裕。2014年基金累计结余可支付月数更是高达87个月。基金使用率明显很低。

待遇总体水平偏低，且待遇享受人数偏少

在保障生活方面，一方面是待遇水平总体偏低，且与缴费不挂钩。按照《失业保险条例》的规定，失业金的标准应低于当地最低工资标准、高于城市居民低保标准。实际情况是，失业金标准大多数地区基本为当地城镇居民人均可支配收入的30-40%，相当于最低工资的60-70%。由于失业保险待遇与缴费没有挂钩，相对于高收入人群来说，缴费标准按照社平工资的3倍缴纳，待遇水平却是“大锅饭”性质，制度设计明显不合理。另一方面是待遇享受人数过少。2016年全国参加失业保险人数为18089万人，全国领取失业保险金人数为230万人，占参保人数的比例为1.27%。很大一部分原因是待遇享受门槛过高。《失业服务不到位。三是经办流程不统一。由于各地失业保险具体政策规定不统一，造成各地在经办流程上也存在较大差异，不统一、不规范，降低了执行效率和执行能力。四是信息化建设程度也相对较低。受我国社保整体信息化建设进度的影响，当前失业保险信息化程度仍较低，不利于制度发展。

关系转移接续问题较多

失业保险作为社会保险的主要项目之一，在办理转移接续过程中不能同其他险种一并转移，这有经办管理机构分设的问题，也有失业保险制度自身的问题。一是职工跨统筹地区转移中，由于失业保险基金不转移，缴费年限在不同统筹地区之间难以互认，影响了跨统筹地区职工的待遇享受。二是失业人员跨统筹地区转移的，关系是否强制转移规定不一。非本地户籍人员失业后，部分地方强行要求转移关系至户籍地，而部分地区则允许其选择在本地申领或转移失业保险关系至户籍地。三是转移金额标准偏要加快失业保险制度改革，进一步充分发挥失业保险在经济转型升级，特别是化解过剩产能安置职工中保生活、防失业、促就业三位一体的功能作用，在保障失业人员基本生活和促进就业的同时，着力实施稳岗补贴政策。当前，要特别做好阶段性降低失业保险费率工作，切实减轻企业负担，增强企业活力。运用失业保险基金支持参保职工提升职业技能，提高就业竞争力，增强就业稳定性，缓解就业结构性矛盾，降低失业风险。同时，要不断完善失业保险管理服务工作，根据失业人员需求延伸服务链条，实行精准化、差别化服务，保障失业人员生活，并帮助他们尽快实现再就业。充分发挥失业保险制度功能保险条例》规定失业人员领取失业金必须符合三个条件：一是失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年；二是非因本人意愿中断就业；三是已经进行失业登记，并有求职要求。实际情况是很多失业人员或者中断就业人员因不能满足这三个条件而无法领取到失业金。经办管理体系不规范、职责不清、流程不统一、信息化程度较低受经济社会发展不均衡、顶层设计不到位、社保管理服务水平高低不一，管理体制不顺畅等因素的影响，我国失业保险管理服务上仍存在一些问题。一是经办机构设置不规范。全国范围看，少部分地区失业保险管理机构为独立机构，部分地区由就业部门管理，部分地区由社保部门管理。二是管理机构职能职责不清晰。主要是各地对社保行政部门、失业保险管理机构、公共就业服务机构、社保经办机构的职能职责划分不清晰，管理上存在重叠交叉，造成工作效率低下、低，给转移接续工作造成一定障碍。失业人员医疗保险费和职业介绍、职业培训补贴标准，转移接续尤为困难。四是发放标准规定不统一。即使是关系转移接续后，失业金发放标准也有问题。有的按照转入地标准发放，有的按照转出地标准。五是关系转移接续的流程不够规范，国家层面缺乏统一规范标准。

【摘要】高校扩招使得综合素质较差的学生容易从求职竞争中失败，成为失业者，而目前的高校毕业生失业登记制度又缺乏激励性，不能有效应对解决高校毕业生失业现象。本文从资金筹集和待遇发放方面探讨高校毕业生失业保险未来的发展方向。

【关键词】高校毕业生；失业保险；社会保障；就业促进

1986年国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，我国的失业保险制度正式在制度上得到确立，覆盖范围由原来的国有企业及其职工逐渐向城镇非国有企业、外商投资企业、私营企业以及事业单位及其职工扩展，然而高校扩招以来日渐膨胀的高校毕业生失业群体却一直无法享受到一套行之有效的失业保障制度。失业的概念是“达到了法定年龄、具有劳动能力、有从事劳动的意愿，与生产资料相分离，不能创造社会价值且不能获得收入的状态”，失业社会保险则是“非本人原因暂时失去工作，中断收入，失去生活来源，从国家或社会获得物质帮助的一种社会保障制度[1]。”近年来我国高校毕业生出现了极大的就业缺口，毕业半年以后的就业率尚且不能达到90%。比照2015年我国高等教育毕业生680万的数量，有近70万的高校毕业生无法顺利就业，这些人有享受国家提供的失业保险的需要。《中华人民共和国社会保险法》规定了失业保险的享受条件：“（一）失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年的；（二）非因本人意愿中断就业的；（三）已经进行失业登记，并有求职要求的[2]。”可见当今的失业保险制度只把在职员工包括在内，却忽视了初入劳动力市场即面临失业风险的高校毕业生。这样的制度安排没有真正将未就业的高校毕业生纳入社会整体的失业保障体系，易形成劳动力市场的分隔，会对高校毕业生人力资源的开发带来消极影响。笔者认为可以从以下两个方面探索高校毕业生失业保险未来的发展路径。

1.高校毕业生失业保险的资金筹集

筹集高校毕业生失业保险基金，是建立高校毕业生失业保险制度的物质基础与前提。目前广受认同的一种说法是，高校毕业生失业保险基金由学生、学校、国家财政共同承担，其中学生个人承担为主，学校与国家为辅。个人承担的份额现在主要有两种说法，一种是按照居民的人均消费比例征收定额的保险金，一种是以在校生学费比例为基数进行征收。依笔者看来，失业保险基金由个人学校国家三方不失为一种好的选择，在强调三方主体能动性的同时，又避免了任何一方负担过重。然而在校大学生在经济上的独立性差，几乎没有什么收入。2013年，中国教育报刊社的《大学生蓝皮书》指出，大学生没有全职工作的能力，他们的生活费主要还是来自于父母，生活费来自父母这一比例占到95.2%。因此，将保费的主要承担者定为学生显得不够妥当。笔者认为，失业保险基金可由政府进行专项的教育资金划拨，余下的部分由个人与学校共同分担，对于家庭困难的大学生，可以适当减少他们的缴费比例。而高校的缴费比例设置则可以参考工伤保险中的浮动费率模式，学校的缴费比率随着毕业生就业率而进行浮动，这样对于高校提升学生的就业素质，会起到很好的激励作用。高校毕业生失业保险是一种特殊的保险制度，除了具有一般保险风险互济、责任共担的功能以外，它的针对群体大学生也有一定的特殊性。作为受过高等教育的高素质劳动力，大学生的顺利就业无疑会给整个社会带来正的外部效应，因此政府有必要对高校毕业生失业保险进行资助。同时，大学生在经济状况上处于不利的地位，也需要政府的财政补助。可以说，高校毕业生失业保险在发挥社会保险风险共担作用的同时，也是政府提供的一项教育福利。

2.高校毕业生失业保险的待遇给付

摘要：相较于西方国家，我国对于失业保险的立法较为滞后，目前失业保险相关的法律法规围绕失业保障机制为主要内容，而对于促进再就业方面却涉及不多，普遍存在界限不明、覆盖范围过窄等问题，此外，对于失业保险金的给付标准以及规定不够合理，缺乏促进再就业的有效措施，失业保险所规定的促进再就业职能无法充分发挥。

关键词：失业保险；促进再就业；失业保障

随着市场经济体制的不断变化，就业不稳定导致的失业问题日益突出，高失业率将会影响社会经济与稳定发展，针对此情形，需要从思想上认识失业问题的严重性，从法律法规制度建设上保障失业人员的基本生活，促进失业人员再就业。但对于目前的失业保险法律促进再就业方面需要进一步思考，如何能够将立法功能够有效发挥，在此基础上弥补现有法律的不足，是值得我们研究的方向。

一、基于法律层面思考失业保险制度促进再就业存在的问题

从我国失业保险立法发展至今，相关的建设日益完善，对促进再就业制定了原则性规定，但是由于失业的具体情形以及失业保险的覆盖范围尚未明确，在实践中出现了各种阻碍，到目前为止还存在一些问题，主要有以下几个层面：(一)立法中对有关概念的界定较为模糊。在失业保险制度中，对失业的相关概念较为模糊，主要表现在失业、再就业意愿、社会保险与社会救济等方面，在失业保险的法律法规中明确，失业人员是具有工作能力且处于法律规定的劳动年龄内，同时又有就业愿望并具有劳动能力的劳动人员，没有获得或者失去有报酬的就业岗位的人员；立法中还明确了视同失业的情形。2003年，政府有关部门还专门就再就业制度执行过程中存在的问题进行了说明，这也意味着，相关失业保险立法中，存在概念界定不明等现象；对于失业的自愿与非自愿相关评定标准不够清晰，当出现劳动者因自身等主观原因而失业的情形时，如果划定为非自愿失业则显得有失公平。此外，对于再就业意愿的评判标准方面，立法中没有给出清晰的界定，这都是实践中导致各种各样问题出现的原因。(二)失业保险覆盖范围仍然过窄。从失业保险立法的参保人员范围上看，主要包含城镇企事业单位员工、被征地农民与进城务工的农村居民，相较于过去单一式的保障制度，在立法转变上逐渐在完善。但随着市场经济体制的发展，市场中不断涌现出新的问题和新的失业现象，我国失业保险的覆盖范围仍然需要扩展。此外，在规定中存在两个明显的问题：第一，制度设计中，参与失业保险范围的有较大比例农村从业人员却没有被制度所保障。第二，制度执行中，对于城镇企事业单位的范围进行了限制，没有真正全部参保，目前国有企业职工的参保率属于最高。而非国有企业就业、非正式就业、自谋职业等的比重明显扩大，这些用人单位的实际参保率普遍偏低，能够领取失业保险金的人数较少。此外，目前新增了公务员群体失业现象，面对这一类现象，目前的立法层面还未将其列入参与失业保险的范围。(三)再就业培训形式化严重。从立法的内容上看，对于失业者再就业的保障采取再就业培训补贴等方式，但在具体的实施过程中没有相关的执行标准和法律依据，无法保证再就业培训的落实。而对于所提供的培训补贴方面也缺乏统一的标准，各地区另行制定的标准存在较大差异，极易造成不合理、不公平等问题；此外，再就业的实践模式没有简化透明，工作开展中容易出现多头管理、混乱执行等问题，培训的内容缺乏针对性，培训水平与培训效率无法提升。专业的培训人员有所欠缺，现有的培养人员无法发挥应有的职能作用，存在培训责任意识淡薄等问题，需要进一步的加强和规范再就业培训工作与管理。

二、完善失业保险制度促进再就业的建议

摘要：通过对失业保险促进就业功能的阐述，提出中国已具备失业保险功能再完善的条件，最后指出从立法、制度调节、资金分配以及适时建立失业救济方面来完善我国的失业保险促进就业功能。

关键词：失业保险;再就业功能;主要改革方面

1失业保险的促进就业功能

失业保险制度20世纪初在法国诞生，历经百年，最初失业保险功能在于抵御工人失业期间的生活费用损失。而后，随着大工业时代到来，失业人数急剧增加，替代率高的失业生活保障费用导致失业保险基金支付危机，同时高失业金并不能减缓或改善失业现象，造成的“贫困陷阱”和“失业陷阱”。

（1）避免失业人员对失业保险金的依赖导致的“懒汉”现象。失业保险延伸的促进就业功能是一项积极的就业措施，它的目的在于形成新一轮就业，而非单纯的经济补偿。该功能的实现一方面延续了失业保险的初衷，保证失业人员的基本生活要求，另一方面要求失业人员以就业为前提获得生活保障。

（2）加速就业信息的传递，降低工作的搜索成本。为失业者免费提供有效的就业信息是失业保险促进就业功能的重要作用。旨在降低失业者自我寻找工作的时间成本和经济成本，使失业者在尽可能短的时间内获得有效的重新就业，减少失业保险金的领取时间，能够降低失业保险金的支出。

1我国目前失业保险条例中存在的问题

我国的失业保险制度是在1986年正式建立的。建立失业保险制度的主要目的之一是配合国有企业改革和劳动制度改革。1993年4月，国务院了《国有企事业职工待业保险规定》，1999年1月国务院又颁布了《失业保险条例》，它标志着我国失业保险制度进入了正常运行时期。但随着社会主义市场经济的发展和市场经济体制的日益完善，失业保险制度越来越不能更好地适应社会主义市场经济的需要，实施中存在诸多问题和不足，极大地影响了失业保险的保障作用。概括起来主要表现在以下几个方面：

1.1现行失业保险制度的覆盖面过窄，不能涵盖所有劳动者。社会保障覆盖面的大小，反映了一个国家社会保障的总体状况，是社会保障的核心问题。我国的就业和失业保障制度主要是针对城镇人口设计实施的。随着我国市场经济的不断发展和我国的城镇化进程快速提高，目前，全国外出务工的农民工总量规模巨大。

1.2现行失业保险基金规模小，基金承受能力较弱。由于失业保障制度在实施过程中出现失业保险覆盖范围越来越窄的的现象，导致收缴的失业保险数额有限，基金承受能力相对较弱，远低于国际上失业救济金的平衡水平，致使其难以应付越来越严峻的失业保障形势，失业保险的受益率和替代率较低，失业保险金和失业补偿的总体水平不高。

1.3失业保险统筹水平和统筹层次较低，影响失业保障作用的充分发挥。目前失业保险制度在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定，大部分地区实际上是地级市层次的失业保险统筹。由于统筹层次较低，基金的整体承受能力较弱，从而造成了一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量结余。我国现阶段只有部分地区建立了调剂金制度，失业保险社会互济的功能不能得以充分发挥。

1.4失业保险制度对如何合理地使用基金，合理确定基金使用的结构和比例，没做明确说明。失业保险基金的支出鉴于我国目前失业人员多、基金有限的情况下，目前过于偏重失业人员的生活救济，促进再就业的功能明显弱化，不能形成有效的良性循环。

1我国目前失业保险条例中存在的问题

我国的失业保险制度是在1986年正式建立的。建立失业保险制度的主要目的之一是配合国有企业改革和劳动制度改革。1993年4月，国务院了《国有企事业职工待业保险规定》，1999年1月国务院又颁布了《失业保险条例》，它标志着我国失业保险制度进入了正常运行时期。但随着社会主义市场经济的发展和市场经济体制的日益完善，失业保险制度越来越不能更好地适应社会主义市场经济的需要，实施中存在诸多问题和不足，极大地影响了失业保险的保障作用。概括起来主要表现在以下几个方面：

1.1现行失业保险制度的覆盖面过窄，不能涵盖所有劳动者。社会保障覆盖面的大小，反映了一个国家社会保障的总体状况，是社会保障的核心问题。我国的就业和失业保障制度主要是针对城镇人口设计实施的。随着我国市场经济的不断发展和我国的城镇化进程快速提高，目前，全国外出务工的农民工总量规模巨大。

1.2现行失业保险基金规模小，基金承受能力较弱。由于失业保障制度在实施过程中出现失业保险覆盖范围越来越窄的的现象，导致收缴的失业保险数额有限，基金承受能力相对较弱，远低于国际上失业救济金的平衡水平，致使其难以应付越来越严峻的失业保障形势，失业保险的受益率和替代率较低，失业保险金和失业补偿的总体水平不高。

1.3失业保险统筹水平和统筹层次较低，影响失业保障作用的充分发挥。目前失业保险制度在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定，大部分地区实际上是地级市层次的失业保险统筹。由于统筹层次较低，基金的整体承受能力较弱，从而造成了一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量结余。我国现阶段只有部分地区建立了调剂金制度，失业保险社会互济的功能不能得以充分发挥。

1.4失业保险制度对如何合理地使用基金，合理确定基金使用的结构和比例，没做明确说明。失业保险基金的支出鉴于我国目前失业人员多、基金有限的情况下，目前过于偏重失业人员的生活救济，促进再就业的功能明显弱化，不能形成有效的良性循环。

我国作为人口大国，随着社会经济的发展，庞大的人口基数使得劳动力供求发生严重倾斜，就业结构性变动成为当下经济发展过程中不可避免的问题。建立具有保障失业者基本生活、帮助失业者高效再就业功能的失业保险制度愈发重要。我国失业保险制度成立时间较短，制度尚不完善，在实践中更加注重保障功能而忽视其就业功能。为保证失业保险可持续发展，我们需要从就业促进的视角下对现行失业保险制度进行分析，找到失业保险制度运行中存在的问题，并进行相应的调整和完善。

一、我国失业保险制度运行现状

1.覆盖范围扩大，参保人数上升。我国失业保险制度覆盖范围受经济发展和社会变革的推动而逐步扩大。制度建立初期主要实行于国企事业单位，而后为适应经济形式、政策环境的变化，扩大至各私企、民营企业，近年来有少数地区尝试将农民工也纳入保障范围。总体来看，全国范围参保人数从年开始逐步稳定上1994升，数据显示年参保人数为19947967.82017万人，至年参保人数增至18784.2450.7万人，平均每年增加万人。农民工参保人数也在不断增加，2007年农民工参与失业保险的人数为1150人，至20164659万年增长至万人，平均增长率为。以上数据19.8%表明我国失业保险覆盖面正在逐步扩大。2.失业保险基金收入不断增加。随着失业保险参保人数的增加，失业保险基金收入规模不断扩大，但参保人数增速小于基金收入扩大速度，这说明我国失业保险征缴力度在加强。失业保险金支出也在逐年增加，但支出增加的幅度不及收入增度，这说明我国失业保险制度可能存在缴费基数过高或者保障力度不足等现象。3.侧重保障功能，促进就业功能发挥不足。我国失业保险制度建立以来，基金支出水平不断提高，人均领取失业金随之增加，失业保险待遇在逐步上升。但是失业保险制度的就业功能没有发挥应有的作用：上世纪末，德国就业促进项目支出占失业保险基金总支出的比例就己达到54%，2010而我国在年，用于促进就业的失业保险基金支出仅占总支出的7.2%，这说明我们与发达国家之间的差距依然很大，失业保险基金在促进就业方面的支出还有待提升。

二、制约失业保险促进就业功能发挥的主要因素

1.保障范围狭窄。我国失业保险参保人数稳步增加，但制度覆盖率仍有待提高。年底我一方面，2017国就业人口为万人，失业保险参77640保人员为失业保险覆18744万人，全国盖率为，而国际劳动组织规定24.2%失业保险最低应覆盖的就业人50%口，由此可见我国失业保险规模远没有达到国际标准。另一方面，我国现行失业保险制度保障对象以城镇职工为主，近年来为适应经济发展，部分地区尝试将农民工和高校应届毕业生纳入保障范畴，但这些措施并没有在全国普遍实施，农村劳动者、乡镇企业员工、个体户、灵活就业人员等高失业风险群体尚未纳入失业保险保障范围，这违背了失业保险制度的普遍性特征，客观上制约了失业保险制度发挥促进就业功能。2.给付机制不合理。首先，我国失业保险金发放标准不合理。参保人员缴费时以其工资收入为缴费基准，但成为失业者后其领取的失业保险金水平与其缴费工资无关，失业保险金给付标准由当地政府确定，一般设置于当地最低生活保障与最低工资标准之间，这样的制度设计有失公平。有国内学者研究得出，我国的失业保险的支付标准仅达到平均工资的34.9%（均值），东部发达的省市平均工资的替代率很多达不到，而在发达25%国家的失业保险金月标准一般为本人失业前工资的，发展50%~60%中国家一般在失业前本人工资的40%~50%。失业保险金过低无法满足失业者基本生活需要，同样抑制了劳动者的参保热情。其次，失业保险金发放时间过长，发放方式不合理。我国的失业保险金发放特点是“低效益，长时效”，发放期限为个月，24发放方式采用按月等额模式，失业者容易因为过长的给付期限和稳定的失业保险金收入趋于安逸和满足，对失业保险金形成依赖，在失业保险金领取期限中不主动寻求工作。3.再就业服务体系不健全。首先，我国失业保险就业培训缺乏足够的资金支持和完善的管理体系，就业培训机构因资金不足、管理不善等原因，无力针对失业者个人特点设置培训内容。培训内容单一、培训项目与劳动力市场需求脱节等问题时常发生，失业者难以真正从就业培训中汲取符合自身的有效信息。其次，失业保险职业介绍功能发挥不足。我国的职业介绍服务手段以举办招聘会为主，但招聘会参与企业不确定，无法保证与求职者的个人需求相匹配，求职者通过参加招聘会求职成功的概率较低。4.缺乏激励措施。我国失业保险给付时间过长且对于失业保险金领取资格的审核较为宽松，这导致部分失业者没有就业欲望却领取失业保险金，这是制度激励不足造成的后果。此外，我国失业保险缺乏经济激励，没有对寻求工作的失业者提供足够的经济支持，部分失业者因经济压力局限于本地区，岗位可选择性小、求职效率低，不仅打击失业者求职热情，也加重了当地的就业压力。而政府对于积极支持再就业政策的企业，的优惠政策只会在特殊时期作为应急措施出台，没有形成固定的优惠措施，不利于鼓励企业长期吸收再就业人员。

三、强化失业保险制度就业功能的对策建议

摘要：在对我国失业保险的变迁进行描述和评价的基础上，分析了现行失业保险制度面临的困境和原因，认为导致目前失业保险面临巨大资金缺口的主要原因，是没有根据失业保险的特点采取有针对性的措施。因此，必须以失业保险的特点为依据，在失业保险资金筹集、支付、管理上进行制度创新，促进失业保险制度进一步发展，为全面建设小康社会目标的顺利实施提供必要的保证。

关键词：失业保险；变迁；困境；创新

一、我国失业保险制度的变迁

1951年2月，我国颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例》。该条例对职工的生、老、病、死、伤残、医疗等方面的待遇作了具体规定，初步确立了包括养老、医疗、工伤、生育、遗属保险在内的社会保险的基本框架。但由于当时理论界不承认社会主义存在失业问题，因此，失业保险便被排除在社会保险体系之外。直到1986年，为了配合国有企业改革，实行劳动合同制，促进劳动力的合理流动，国务院颁发了《国营企业职工待业保险暂行规定》，这标志着我国失业保险制度的建立。《暂行规定》以当时国营企业的四类职工，即宣告破产的企业的职工、濒临破产企业的精简人员、企业终止或解除劳动合同的工人、企业辞退的职工为实施对象；规定保险基金只由企业按全部职工标准工资总额的1%缴纳，救济金按本人标准工资的50%-75%发放，最长享受期为24个月。可见，《暂行规定》虽然对失业保险制度的主要构成要素如实施范围、对象、资金来源、支付标准、管理机构都作了说明，但正如它的名称一样还带有计划经济的色彩，其实施范围狭窄，资金来源渠道单一，保障能力有限，保障待遇低，失业救济性质明显。

20世纪90年代以后，由于经济改革的力度加大，国有企业富余人员问题浮出水面。为了进一步发挥失业保险在建立社会主义市场经济体制改革中的作用，1993年国务院又颁发了《国有企业职工待业保险规定》以代替1986年的《暂行规定》。但是与《暂行规定》相比，《国有企业职工待业保险规定》的不同之处仅仅表现在：（1）享受对象增加了按照国家有关规定被撤消、解散的企业的职工、按照国家有关规定停产整顿企业被精减的职工两类。（2）重新规定失业救济金按当地民政部门确定的社会救济金的120%-150%发放。（3）规定失业保险基金实行市县统筹，省可集中部分基金调剂使用。可见，《国有企业职工待业保险规定》并没有对《暂行规定》有大的突破和超越。失业保险原有的问题依然存在，在新的形势下有些问题甚至更加尖锐和突出，从而导致了失业保险在经济改革中没有担当起应有的责任，滞后于经济的发展，在一定程度上延缓了改革的进程。

具体地说，90年代中后期，我国经济改革迫切要求失业保险能担当起保障国有企业富余职工进入市场以后的基本生活的重任。但是，由于《国有企业职工待业保险规定》是从失业救济的角度来设计失业保险制度的，不要求个人缴费，不要求失业者履行相应的义务，而作为失业保险金主要来源，企业缴纳的失业保险费总额最多也不得超过职工工资总额的1%，因此，导致失业保险的保障功能十分脆弱。单一的资金来源渠道和有限的保险基金根本无法满足国有企业富余职工进入市场以后的基本生活需要，于是，国家只能通过限制企业与职工解除劳动合同，失业保险机构只能通过严格失业保险的享受条件来控制领取失业保险救济的人数，保证失业保险基金的平衡，客观上使得企业的劳动用工制度改革无法到位。1997年，国有企业改革进入了攻坚阶段，深化劳动用工制度改革已成为国企改革的关键，但作为配套措施的失业保险制度又不够健全。所以，再就业工程便成为我国经济转轨时期一项过渡性的社会保障制度。国家通过建立下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城镇居民最低生活保障制度，即“三条保障线”来保障下岗、失业职工的生活。