审计体制范文10篇

[摘要]本文应用新制度经济学的思想和方法研究政府审计体制选择问题。研究认为，政治制度和历史传统深刻影响着政府审计体制选择，建立审计监察院并提高其行政级别符合中国政治制度和历史传统的审计体制改革方向。

[关键词]政治制度；历史传统；政府审计；审计体制；路径依赖

审计体制是政府审计组织制度中的核心内容之一，它直接决定着政府审计的工作质量与政府审计制度安排的有效性，一直受到我国学者的高度重视。审计体制有广义和狭义之分，广义审计体制是指审计监督机构的总体构成、隶属关系、社会地位、机构设置、上下级关系和各自相对的职权范围；狭义审计体制是指政府审计组织的隶属关系和审计组织内部上下级之间的领导与被领导关系。本文主要在狭义审计体制的概念范畴内重点讨论政府审计组织的隶属关系及审计组织内部上下级之间的关系。

一、研究文献回顾

目前，审计理论界关于政府审计体制的分类研究中得到广为接受的是四种模式分类法，即将政府审计区分为立法型审计、司法型审计、行政型审计模式和独立型审计模式[1].当然，也有学者、专家认为这四种分类的提法并不科学。李金华指出，世界所有国家的审计都是独立的，不管是对议会负责还是对政府负责，都是独立的。独立性是世界各国审计最基本的共同特征，把独立型跟司法型、立法型、行政型并列，在一个层面上对比是不科学的。世界没有一个国家的审计机关是立法型，多数国家的审计机关是对立法机构负责，向立法机构报告工作，而不作为议会的下属单位。司法型确实存在，但不是完全意义上的司法型。行政型是存在的，隶属于政府。很多国家的审计机关隶属于政府，但又不完全是政府的职能部门，同时也要向议会报告工作[2].与此相似，刘家义将世界主要国家审计制度分为三类：（1）审计机关对议会负责并向议会报告工作，这种类型占大多数且越来越多，尤其是市场经济发达国家大多如此；（2）审计机关属于司法序列，拥有部分司法权，但要向议会报告工作并对议会负责。这些国家的审计法院，从组织架构来说，属于司法序列，但同时必须对议会负责并向议会报告工作；（3）审计机关属于政府序列，对政府负责并向政府和议会报告工作，典型的是中国。我国审计机关是政府组成部门，但每年的预算执行审计和其他财政收支审计情况既要向政府报告，又要受政府委托向人大常委会报告[3].

自1982年中国现行审计制度建立以来，我国学者就开始对中国审计体制选择问题展开讨论。杨时展以受托责任学说为基础，得出“审计因受托责任的发生而发生，因受托责任的发展而发展”的结论，并认为各级政府审计机关应该独立于各级政府之外，向着取信于民、听信于民的方向发展[4]；秦荣生在分析了受托责任关系之后认为，我国审计署应归属于全国人大常委会领导，地方各级政府审计机关由地方各级人大常委会直接领导[5]；廖洪和余玉苗认为，一个国家的政治制度对该国的政府审计机关的隶属关系具有决定性的作用，社会主义国家的政府审计机关只能隶属于政府部门[6]；李齐辉等认为，审计环境决定审计制度，根据我国的审计环境，应建立一种政府审计机关拥有司法地位和相应的法律监督权、地方审计机关由省级直管的新型的政府审计制度[7]；尹平则在分析了我国现行政府体制利弊的基础上，认为我国政府审计体制改革应采取渐进改良的方式，如现行政府审计机关向政府负责并报告审计结果，同时接受政府委托向人大报告工作，可以改为审计机关接受政府领导，向政府和人大同时报告工作[8].

审查监督财政预算及其执行情况，既是宪法、地方组织法和预算法赋予各级人大及其常委会的重要职责，也是审计法赋予各级审计机关的重要任务。而从现实来看，地方审计机关是地方政府的组成部门，实行双重领导体制，即在本级行政首长和上级审计机关的领导下，负责本行政区域的审计工作，地方审计机关审计业务以上一级审计机关领导为主，其行政管理以地方政府领导为主。按照现行审计体制要求，审计机关既要对同级政府负责，又要审计监督同级政府的财政行为，这就形成了一种矛盾的体制制度。而人大与审计的结合主要是围绕在政府预算监督上，但地方审计机关直接归属地方政府领导，而人大与审计的关系就必须涉及和考虑政府因素。因此，加强预算的审查力度，使人大批准的预算真正成为“铁预算”，就必须进行审计体制的改革。

一、审计体制存在的主要矛盾和问题

目前，人大和政府都重视审计监督工作，双方对审计的要求在总的原则上是一致的，都要求审计机关能够真实、客观和公正地检查问题和反映问题。但在审计监督的实质上各有侧重，审计机关难以实现双方的要求。一是双方对审计监督的定位不同。政府要求的审计是内部审计，人大要求的审计是外部审计。二是双方要求的监督对象和层次不同。政府要求审计是对下级部门的监督；人大监督是包括本级政府及其部门单位或下属。三是双方对审计监督的要求在现实中的实现程度不同。由于受审计体制等因素制约，政府对审计监督的要求在现实中的实现是实质性的，因为政府对审计工作的要求有明确的法律、制度和体制上的规定和保障，制约力强而又非常具体。

另外，在处理与人大的审计要求上，审计主要以政府指示为主，审计结果首先要报告政府，经政府审议后再代表政府向人大汇报。而人大对政府的监督目前来看还存在监督实施细则或权力的细化问题，对审计机关也没有直接的领导关系，且对审计工作的指示和要求缺乏明确和具体的法律与制度规定，没有系统化的可操作程序。所以，审计机关监督政府预算并代表政府向人大提交审计工作报告就难以有实质性的监督作用，而人大对审计监督的要求在现实中的实现是形式或程序上的。

二、现行审计体制严重影响人大监督效力

按照现行的审计机制，审计机关无法摆脱业务工作的局限性，在对预算审计过程中，审计实际上并没有实质性地涉及政府与政府首长的财政责任和行为，许多重大问题特别是那些与政府或政府首长有直接关系的问题难免得以掩盖，就是对预算执行中发现的一些问题，也难以对外都披露。由于许多问题是属政府行为，审计机关也无可奈何，结果是老问题不断重复出现。审计建议难以被重视，既无济于事，又影响审计人员工作积极性。每年的“同级审”所提出的审计工作报告在提交人大前均须经政府审阅把关，披露问题属“自我检查”，对问题披露的深度和解决问题的力度都是有限的，也就影响和削弱了审计的独立性、权威性和客观性。另外，审计多是事后监督，加之审计结果及处理往往是经验教训式的，即只有吸取经验教训，无法及时纠正问题，侵占挪用财政资金等违规违法行为难以被有效制止。公共投资也缺乏有效的审计监督，更谈不上对公共开支实行全面的审计。其结果是人大对财政预算监督就缺乏实质性介入的途径和手段，而人大依靠审计监督来强化人大预算监督的效果实际是要打折扣的。对审计机关来说，尽管它拥有监督资源，但却因缺乏权力的“后台”和执法的“靠山”，因而难以发挥出审计资源的最大效应。这说明造成人大与审计在预算监督中双双“不利”的根本原因是现行审计体制。

[摘要]本文应用新制度经济学的思想和方法研究政府审计体制选择问题。研究认为，政治制度和历史传统深刻影响着政府审计体制选择，建立审计监察院并提高其行政级别符合中国政治制度和历史传统的审计体制改革方向。

[关键词]政治制度；历史传统；政府审计；审计体制；路径依赖

审计体制是政府审计组织制度中的核心内容之一，它直接决定着政府审计的工作质量与政府审计制度安排的有效性，一直受到我国学者的高度重视。审计体制有广义和狭义之分，广义审计体制是指审计监督机构的总体构成、隶属关系、社会地位、机构设置、上下级关系和各自相对的职权范围；狭义审计体制是指政府审计组织的隶属关系和审计组织内部上下级之间的领导与被领导关系。本文主要在狭义审计体制的概念范畴内重点讨论政府审计组织的隶属关系及审计组织内部上下级之间的关系。

一、研究文献回顾

目前，审计理论界关于政府审计体制的分类研究中得到广为接受的是四种模式分类法，即将政府审计区分为立法型审计、司法型审计、行政型审计模式和独立型审计模式[1].当然，也有学者、专家认为这四种分类的提法并不科学。李金华指出，世界所有国家的审计都是独立的，不管是对议会负责还是对政府负责，都是独立的。独立性是世界各国审计最基本的共同特征，把独立型跟司法型、立法型、行政型并列，在一个层面上对比是不科学的。世界没有一个国家的审计机关是立法型，多数国家的审计机关是对立法机构负责，向立法机构报告工作，而不作为议会的下属单位。司法型确实存在，但不是完全意义上的司法型。行政型是存在的，隶属于政府。很多国家的审计机关隶属于政府，但又不完全是政府的职能部门，同时也要向议会报告工作[2].与此相似，刘家义将世界主要国家审计制度分为三类：（1）审计机关对议会负责并向议会报告工作，这种类型占大多数且越来越多，尤其是市场经济发达国家大多如此；（2）审计机关属于司法序列，拥有部分司法权，但要向议会报告工作并对议会负责。这些国家的审计法院，从组织架构来说，属于司法序列，但同时必须对议会负责并向议会报告工作；（3）审计机关属于政府序列，对政府负责并向政府和议会报告工作，典型的是中国。我国审计机关是政府组成部门，但每年的预算执行审计和其他财政收支审计情况既要向政府报告，又要受政府委托向人大常委会报告[3].

自1982年中国现行审计制度建立以来，我国学者就开始对中国审计体制选择问题展开讨论。杨时展以受托责任学说为基础，得出“审计因受托责任的发生而发生，因受托责任的发展而发展”的结论，并认为各级政府审计机关应该独立于各级政府之外，向着取信于民、听信于民的方向发展[4]；秦荣生在分析了受托责任关系之后认为，我国审计署应归属于全国人大常委会领导，地方各级政府审计机关由地方各级人大常委会直接领导[5]；廖洪和余玉苗认为，一个国家的政治制度对该国的政府审计机关的隶属关系具有决定性的作用，社会主义国家的政府审计机关只能隶属于政府部门[6]；李齐辉等认为，审计环境决定审计制度，根据我国的审计环境，应建立一种政府审计机关拥有司法地位和相应的法律监督权、地方审计机关由省级直管的新型的政府审计制度[7]；尹平则在分析了我国现行政府体制利弊的基础上，认为我国政府审计体制改革应采取渐进改良的方式，如现行政府审计机关向政府负责并报告审计结果，同时接受政府委托向人大报告工作，可以改为审计机关接受政府领导，向政府和人大同时报告工作[8].

审查监督财政预算及其执行情况，既是宪法、地方组织法和预算法赋予各级人大及其常委会的重要职责，也是审计法赋予各级审计机关的重要任务。而从现实来看，地方审计机关是地方政府的组成部门，实行双重领导体制，即在本级行政首长和上级审计机关的领导下，负责本行政区域的审计工作，地方审计机关审计业务以上一级审计机关领导为主，其行政管理以地方政府领导为主。按照现行审计体制要求，审计机关既要对同级政府负责，又要审计监督同级政府的财政行为，这就形成了一种矛盾的体制制度。而人大与审计的结合主要是围绕在政府预算监督上，但地方审计机关直接归属地方政府领导，而人大与审计的关系就必须涉及和考虑政府因素。因此，加强预算的审查力度，使人大批准的预算真正成为“铁预算”，就必须进行审计体制的改革。

一、审计体制存在的主要矛盾和问题

目前，人大和政府都重视审计监督工作，双方对审计的要求在总的原则上是一致的，都要求审计机关能够真实、客观和公正地检查问题和反映问题。但在审计监督的实质上各有侧重，审计机关难以实现双方的要求。一是双方对审计监督的定位不同。政府要求的审计是内部审计，人大要求的审计是外部审计。二是双方要求的监督对象和层次不同。政府要求审计是对下级部门的监督；人大监督是包括本级政府及其部门单位或下属。三是双方对审计监督的要求在现实中的实现程度不同。由于受审计体制等因素制约，政府对审计监督的要求在现实中的实现是实质性的，因为政府对审计工作的要求有明确的法律、制度和体制上的规定和保障，制约力强而又非常具体。

另外，在处理与人大的审计要求上，审计主要以政府指示为主，审计结果首先要报告政府，经政府审议后再代表政府向人大汇报。而人大对政府的监督目前来看还存在监督实施细则或权力的细化问题，对审计机关也没有直接的领导关系，且对审计工作的指示和要求缺乏明确和具体的法律与制度规定，没有系统化的可操作程序。所以，审计机关监督政府预算并代表政府向人大提交审计工作报告就难以有实质性的监督作用，而人大对审计监督的要求在现实中的实现是形式或程序上的。

二、现行审计体制严重影响人大监督效力

按照现行的审计机制，审计机关无法摆脱业务工作的局限性，在对预算审计过程中，审计实际上并没有实质性地涉及政府与政府首长的财政责任和行为，许多重大问题特别是那些与政府或政府首长有直接关系的问题难免得以掩盖，就是对预算执行中发现的一些问题，也难以对外都披露。由于许多问题是属政府行为，审计机关也无可奈何，结果是老问题不断重复出现。审计建议难以被重视，既无济于事，又影响审计人员工作积极性。每年的“同级审”所提出的审计工作报告在提交人大前均须经政府审阅把关，披露问题属“自我检查”，对问题披露的深度和解决问题的力度都是有限的，也就影响和削弱了审计的独立性、权威性和客观性。另外，审计多是事后监督，加之审计结果及处理往往是经验教训式的，即只有吸取经验教训，无法及时纠正问题，侵占挪用财政资金等违规违法行为难以被有效制止。公共投资也缺乏有效的审计监督，更谈不上对公共开支实行全面的审计。其结果是人大对财政预算监督就缺乏实质性介入的途径和手段，而人大依靠审计监督来强化人大预算监督的效果实际是要打折扣的。对审计机关来说，尽管它拥有监督资源，但却因缺乏权力的“后台”和执法的“靠山”，因而难以发挥出审计资源的最大效应。这说明造成人大与审计在预算监督中双双“不利”的根本原因是现行审计体制。

[摘要]本文对立法型审计体制改革有关的几个问题进行了探讨，认为提高审计独立性和强化人大预算监督是改革的出发点，“双轨制”体制是比较合理的改革模式，因改革而修宪也是有可能的。改革有利于推进我国法治建设进程，有利于构建权力制约与监督机制，有利于加强人大监督以及提高审计工作效率和效果。

[关键词]审计体制；预算审计；人大制度

众所周知，我国现行审计体制是政府主导下的行政型体制。这一体制自1982年形成之后，就颇受学术界关注和争议。随着我国社会主义民主政治逐步发展和市场经济体制逐步建立，审计体制问题已引起社会各方面广泛重视，审计体制研究也越来越具有宪法和政治学研究的意义。我们认为，对审计体制问题的研究必须立足于社会主义民主政治和政治制度发展要求。只有这样，研究才能切合实际，才能接近问题的真谛，所提出的改革设想也才有意义。基于这种认识，我们对立法型审计体制改革有关的几个问题进行了探讨，以深化审计体制改革理论研究。

一、改革的出发点

我国现行审计体制的特征源于政府对审计机关的直接控制。据调查，人们普遍认为，国家审计就是政府的“内部审计”。而“内部审计”存在的最大问题就是审计监督缺乏独立性。

实际上自我国审计制度建立以后，学者们就一直以审计独立性为中心展开对审计体制问题的讨论。在讨论中无论大家如何理解审计监督意义以及如何评价现行审计体制，都普遍认为审计独立性是实现国家审计重要意义或保障审计职能发挥的关键，改革审计体制实质就是探索和选择怎样的方式和途径来保障和提高审计独立性。毫无疑问，审计独立性被广泛认为是评价和改革审计制度的出发点和标准。

[摘要]本文对立法型审计体制改革有关的几个问题进行了探讨，认为提高审计独立性和强化人大预算监督是改革的出发点，“双轨制”体制是比较合理的改革模式，因改革而修宪也是有可能的。改革有利于推进我国法治建设进程，有利于构建权力制约与监督机制，有利于加强人大监督以及提高审计工作效率和效果。

[关键词]审计体制；预算审计；人大制度

众所周知，我国现行审计体制是政府主导下的行政型体制。这一体制自1982年形成之后，就颇受学术界关注和争议。随着我国社会主义民主政治逐步发展和市场经济体制逐步建立，审计体制问题已引起社会各方面广泛重视，审计体制研究也越来越具有宪法和政治学研究的意义。我们认为，对审计体制问题的研究必须立足于社会主义民主政治和政治制度发展要求。只有这样，研究才能切合实际，才能接近问题的真谛，所提出的改革设想也才有意义。基于这种认识，我们对立法型审计体制改革有关的几个问题进行了探讨，以深化审计体制改革理论研究。

一、改革的出发点

我国现行审计体制的特征源于政府对审计机关的直接控制。据调查，人们普遍认为，国家审计就是政府的“内部审计”。而“内部审计”存在的最大问题就是审计监督缺乏独立性。

实际上自我国审计制度建立以后，学者们就一直以审计独立性为中心展开对审计体制问题的讨论。在讨论中无论大家如何理解审计监督意义以及如何评价现行审计体制，都普遍认为审计独立性是实现国家审计重要意义或保障审计职能发挥的关键，改革审计体制实质就是探索和选择怎样的方式和途径来保障和提高审计独立性。毫无疑问，审计独立性被广泛认为是评价和改革审计制度的出发点和标准。

一、真实性、合法性与效益性并重，提升财政审计的层次和水平

国家审计的目标是评价财政财务收支及有关经济活动的真实性、合法性和效益性。但现行的财政管理体制存在诸多的弊端，如预算编制不细、支付制度不健全、采购不透明等，这些弊端的存在给一些单位和个人弄虚作假、违法违纪造成可乘之机，容易滋生腐败现象。在这种形势下，审计机关的主要任务是打假治乱，审计目标侧重于评价财政财务收支的真实性和合法性，对效益性重视不够。这次预算管理改革的主要目标是兴利除弊，改革现行的财政支出管理体制，革除制度上的弊端，建立起规范、科学、透明的预算管理制度。推行部门预算、国库集中收付、政府采购和财政转移支付等项改革后，预算刚性进一步增强，管理透明度进一步提高，约束力进一步加大，做假帐、违规违纪问题会逐渐减少。新的预算资金运行模式为实现真实性、合法性的审计目标奠定了良好的制度基础，为开展绩效审计提供了现实可能性，使审计机关可以投入更多的审计资源关注效益性审计目标，而且政府和社会公众对财政资金的使用效益越来越关注，因而如何促进提高财政资金使用效益成为审计机关面临的新课题。这就要求审计人员在查错纠弊的同时，更多地注重检查和发现损失浪费、资金使用效益不高等问题，适时开展绩效审计。绩效审计的主要目标是促进财政部门正确决策、科学理财、提高财政资金的使用效益。当前应把绩效评价的内容逐步融入真实性、合法性审计中去，把查错纠弊与绩效评价结合起来，既揭露不真实、不合法的违纪违规问题，又对财政资金使用的效益性做出评价，全面完整地实现真实、合法、效益的审计目标。随着财政体制改革的不断深入，效益性目标将会越来越突出。

二、调整审计重点和内容，促进财政改革顺利进行

财政体制改革后，预算管理制度从预算编制到执行过程都增加了一系列规范性、约束性的规定，部门预算、国库集中支付、政府采购和财政转移支付等新推行的管理制度，使财政审计的内涵和外延都有了相当大的扩展。当前财政审计要紧随财政改革的步伐，及时了解和掌握财政改革的最新动态，认真研究各项改革的基本内容和特点，审计监督的重点和内容要与之相适应，及时作出必要的调整，以找准审计工作的定位。

一是国库集中收付制度实施后，应把审计重点放在对国库资金集中收付上来，重点检查税收等各项财政收入的缴库方式、程序是否合规，收入是否进国库统一账户，有无违规进入过渡户或通过私设账户截留、挪用财政收入；集中支付的资金有无不按预算和程序支付，是否利用集中支付之机，为某些部门谋取私利。

二是对政府采购进行审计，涉及面广、政策性强，不同于一般财务收支的事后审计，应注意把握审计重点，重点检查采购计划和预算编制是否合规，是否严格执行采购计划和预算，招投标方式和评审程序是否合规，采购资金的拨付是否按现行法规和合同拨付与使用等。

进入新世纪以来，我国的劳动制度和分配制度都发生了很大变化，职工收入形式的多样化给社会保险稽核审计带来了很大难度，因此，社会保险稽核审计体制的改革与创新是必然趋势。如果改革社会保险稽核审计体制，建立系统的内部审计工作程序，是当前社会保险管理工作的重中之重。

一、社会保险稽核审计中出现的问题

虽然国务院和原劳动保障部分别颁布了《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险稽核办法》，为社会保险稽核工作提供了法律法规依据和相关标准。但随着社会的发展，这些相关制度已无法完全解决在社会保险稽核审计中出现的问题。经研究发现，社会保险稽核审计中出现的问题主要有以下几个。第一个，稽核覆盖范围小。我国的社会保险管理部门要求所有企业都必须为职工参保缴费。这既是保证职工自身利益，也有助于企业长远发展。但是仍有一部分企业没有正确认识到社会养老保险费的意义，不及时缴纳、少缴或不缴纳养老保险基金，漏报、瞒报时常发生。而社会保险经办机构由于受到很多因素的影响，不可能配备很多审计人员，这就给审计工作带来了一定的不便。审计部门无法对所有参保单位缴费情况进行逐一稽核，因此只能选择那些参保人数多且经济效益好的企业。这就导致一些没有不缴纳或少缴养老保险基金的企业成为了“漏网之鱼”，而且也因为企业数量过多，根本无法一一考证哪些企业出现人员漏报或缴费基数不实情况，因此，从根本上给社会保险稽核审计工作造成很大干扰。第二个，确定审计对象困难。通常情况下，我国的社会保险审计稽核主要分为日常稽核、重点稽核和举报稽核三种。在确定日常稽核的审计对象时，一般采用随机选择的方法。但是由于审计部门不熟悉参保企业的基本情况，而且本身审计的企业已经缩小了很大范围，很多企业因为各种各样的原因已不在审计范围内。所以，很多时候审计部门确定审计对象时都会忽略了那些有很大问题的企业，审计结果不如人意。第三个，审计结论落实困难。由于以上两个问题的存在，导致最终审计部门的质量不过关，落实审计结论时也出现了困难。并且，审计稽核的程序过长，需要时间久，行政行为的强制力度弱等原因都使得审计结论的落实显得十分困难。第四个，审计稽核的相关法律法规的制定落后，不能适应现在社会保险管理工作的要求。

二、创新社会保险审计稽核体制

（一）加强社会保险缴费基数稽核工作

关于加强社会保险缴费基数稽核工作，第一步要做的是转变审计稽核工作思路。要重视基数稽核工作的重要性，规范工作程序，对参保单位进行基数审核时，要严格按照“企业申报--社保稽核--信息录入--企业缴费--重点审计--期限整改”的工作程序，防止出现各种问题。第二步是要明确审计稽核工作目标。要针对职工收入形式的不同开展多元化的专题调研，切实保护劳动者的合法权益。第三步是创新审计稽核方法。改革审计稽核方法主要注意三点：一是在组织形式上要求方案统一，可以集中调配力量。二是在内容上要求审计与业务有机结合，便于及时发现问题并处理。三是善于运用现代信息技术，将计算机技术与传统审计相结合，提高审计质量和效率。第四步要切实落实稽核工作，及时纠正违法行为，保障劳动者权益。有些单位为了一些蝇头小利会拒绝落实稽核工作，但由于社会保险经办部门没有执法权，因此就使得这些单位借机成为“漏网之鱼”。所以，社会保险经办部门要和劳动保障监察部门积极配合，做好稽核工作。最后一步是要科学调度工作，即科学组织调度、审计关口前移、信息共享和规范企业参保缴费行为，便于审计工作的进行和改进提升，提高社会保险审计稽核工作的效率。

全国达标大会报告提出，我国审计部门的发展方向是充分发挥审计部门的监督作用。审计监督成为我国政治建设和政治体制改革的重要内容。审计部门监督经济领域的主要内容是经济行为监督，监督政治领域的主要内容是政治权利监督。审计工作必须以我国特色社会主义发展环境为基础，转变现行审计模式，保证审计部门可以兼顾经济监督和权力监督。发挥经济责任审计职能，是我国实现审计部门转变的重要途径。经济责任审计体现了我国特色社会主义，包含了党中央国务院对审计部门的建设要求。

经济责任审计可以加强审计部门对领导干部的管理力度和监督力度，显著降低领导干部出现贪污腐败行为的概率，保证领导干部廉洁自律、求真务实，加大对“数字造假”、“浮夸风”的打击力度，推动干部监督管理机制的规范化进程和干部财务使用机制的科学化进程。经济责任审计是满足权利制约、权力监督内在需求的重要举措。经济责任审计是国家审计机关的主要审计手段。审计机关可以依法对党政领导干部、国有企业领导人、国有控股企业领导人进行经济责任审计，判断领导人是否正常履行经济责任、是否遵守财经法规。审计机关是国家监督主体，是审计工作的鉴证者、评价者和监督者。被审计人是国家监督客体。被审计人的经济责任情况，是审计工作的主要内容。领导干部是权利的载体。经济责任审计的首要环节是财政财务收支审计，结束环节是个人经济责任审计。经济责任审计的起始是审事到评人。审计部门可以利用经济责任审计的流程，制约领导干部权力，监督领导干部的个人经济行为。

我国已经实施领导干部经济责任审计制度，加强了审计部门对领导干部权利的制约力度和监督力度。被审计领导干部的依法行政意识、廉洁勤政显著增强。经济责任审计工作成为政治建设和政治体制建设的重要内容。我国经济责任审计制度具有一定的局限性。领导干部经济责任审计的主要审计内容是，领导干部的财政收支情况、领导干部所在单位或部门的财政收支情况、财政收支的真实性、财政收支的合法性、经济活动的责任性。审计机关无法对地区经济进行全面审计，无法掌握地区经济的所有重要指标。审计职权和审计力量的有限性，约束了审计人员正常发挥监督职能，缩小了经济责任审计的有效范围。经济责任审计结果是干部管理部门考核、部门监督和干部聘用的重要依据。审计结果无法成为领导干部考核的唯一依据。在经济责任审计工作开展过程中，我国审计人员出现了两种认知误区：第一，部分审计人员认为，经济责任审计工作是一种形式化工作，对审计结果无法产生显著影响。审计人员消极怠工、应付了事，严重降低了审计工作的质量，增加了审计风险。第二，另一方部分审计人员认为，经济责任审计工作对我国审计工作意义重大，可以超出审计权限。经济责任审计可以解决领导干部管理、领导干部监督的所有问题。审计人员进行经济责任审计工作时，时常出现越权、越线、强制干预等不良状况。出现这两种错误观点的主要原因是，我国审计人员没有正确理解经济责任审计的重要性，没有完全把握经济责任审计的局限性。

我国现行经济责任审计的模式是离任审计，这是一种事后监督模式。由于经济责任审计，部分违法乱纪的领导干部受到了惩罚，但领导干部滥用职权、玩忽职守的行为对国家和社会造成了无法估量的损害。国家弥补这些损害必须支付巨大的代价。党的十六大报告提出，监督决策流程、监督执行流程，是制约权力和监督权力的关键。为了增强审计的权利制约作用和权利监督作用，我国必须改变经济责任审计的运行模式，将经济责任审计由事后审计转变为事中审计，预防领导干部对国家和社会造成巨大损害。

我国审计工作的基本方针是全面审计、突出重点。审计基本方针符合我国审计工作的特点。经济责任审计和审计工作相同，必须突出工作重点，关注重点领域、重点项目和重点资金，加大审计力度。为了防止审计出现死角和空白，我国审计部门必须全面履行设计职能，根据不同的发展时期选择不同的审计模式。改革政治体制、强化权利制约、提高监督高度，是党和国家对审计工作的新要求。我国审计事业迎来新的发展机遇和挑战。我国审计机关必须以时代要求和社会发展环境为基础，解放思想、实事求是、与时俱进，坚持“勇于探索、重在规范、确保质量”的工作原则，提高经济责任审计工作质量，加强干部监督管理力度，依法行政，推进我国小康社会的建设进程。

参考文献：

经过多年的合规性审计和内控监督检查，外汇局分支机构在履行职责中的违规行为和不规范操作问题日益减少，依法行政和规范管理已成为主流。在这种情况下，以“查问题、追责任”为主要内容的合规性审计显然已不适应外汇管理业务自身发展需要，审计的重点应转向“评效果、提建议”为主要内容的绩效审计上来，督促外汇局分支机构不仅依法履职，也要科学履职、高效履职，这样内审对各项业务工作的促进作用才能更好地体现出来。

绩效审计是督促基层分支局落实上级局政策、提高履职水平的重要途径外汇管理是国家宏观调控的重要手段，具有公共管理和服务的属性，肩负着维护国际收支基本平衡和促进涉外经济稳健发展的重要任务。新形势对外汇局系统履行职责提出了新要求。过去内控注重对外汇局分支机构履行职责和业务办理合法性、合规性的检查，缺少对执行外汇管理政策效力和履职效果的评价。开展绩效审计，对分支机构的工作业绩、效率和效果进行综合评价，提出建设性的意见，有利于督促外汇局分支机构认真落实国家的宏观调控措施和外汇管理工作部署，确保外汇管理目标的实现，更加依法、科学、高效地履行职责，不断增强公共管理与服务能力，确保外汇管理各项工作的高质量完成和外汇管理目标的实现。

绩效审计是完善外汇管理系统内控制度的重要方式当前，人民银行内审部门开展的外汇管理专项审计、纪检监察部门开展的执法检查以及外汇局内部开展的内控监督检查依据的标准主要是现行的外汇管理内控制度和操作规程，对制度本身的规定是否合理、是否符合当地的外汇管理工作实际等内容并不做评价。开展绩效审计，能够从内控体系是否健全、内控制度执行和风险防范是否到位、内控组织管理是否有效、内控监督检查是否全面等方面对内控制度的科学性和有效性进行评估，及时发现内控制度不完善和薄弱的环节，减少因内控不完善造成的管理不够规范、随意性操作等内部风险，减少因管理不到位造成的工作效率低下、作风拖沓等不良现象，进而有效提升外汇局的自我治理水平。

绩效审计是推进“五个转变”的重要保障“五个转变”不仅是新形势下对外汇管理理念和方式转变的要求，也对外汇管理内控工作转型即由合规性审计向绩效型审计转变提出了要求。目前，国家外管总局正推进外汇管理关键领域的改革，行政审核、事前监管的项目不断减少，总量调控、事后管理的项目不断增加，这对外汇局分支机构履行职责提出了新的挑战。外汇管理内控工作不能仅局限于对分支机构业务办理合规性的监督检查上，更应注重分支机构在推进改革、转变方式、促进平衡等工作所采取的措施以及取得效果，切实解决好干与不干一个样、干好干坏一个样的问题。开展绩效审计，能督促各分支机构自觉践行“五个转变”，锐意改革、勇于创新，积极进取，加快转换职能，转变管理方式，进一步提高政策执行力，推进各项改革措施的有效传导和落实。

绩效审计是内审内控发展的必然趋势目前，外汇局系统主要通过内控监督工作来强化内控机制建设。实施内部监督，其本质是合规性审计。随着政治经济的发展和社会民主的进步，绩效审计逐渐成为现代审计发展不可逆转的趋势。审计署明确提出到2012年所有的审计项目都要开展绩效审计，人民银行也开展了对货币信贷、货币金银等部分专业的绩效审计。外汇局开展绩效审计是全面落实审计法、加强内部监督检查职能的本质回归，是发挥内审保障履行职责“免疫系统”功能的必由之路。

外汇管理绩效审计评价指标体系设计思路绩效审计评价指标是绩效审计实施方案的关键，是对被审计单位外汇管理履职效果进行有效评价的重要工具。在指标设置中遵循的原则有：一是注重审计的全面性。将工作部署、要点、计划、岗位职责、考评办法以及业务操作规程和文件规定等作为审计的依据，将履职过程是否能结合实际创新工作，体现履职规范、高效、创新等作为履职过程考评依据，将履职取得的管理效果、政策效应、社会效益及其他影响等是否达到预期效果作为衡量部门工作绩效的重要标志。二是体现“业务整合”的思想。外汇管理各部门业务工作具有极强的相关性。在合规性审计中，外汇管理各专业存在较多的性质相似的业务，如经费管理、行政许可、现场核查等。因此在进行绩效审计时应将相同或相似的业务充分合并，减少合规性检查中的重复项，提高审计效率。在评价指标的设计上，要体现对不同性质涉汇主体外汇业务的集中管理即主体监管的思想，以提高外汇管理有效性为重点，促进外汇监管成本的降低，提高外汇监管成效。三是注重绩效审计指标的科学性和可操作性。目前，外汇管理系统绩效审计尚处于探索阶段，对于评价的指标体系没有成型的经验或做法可以借鉴。在设计绩效审计评价指标体系时，要摆脱合规性审计的束缚，避免总是按合规性审计的项目进行扣分；应充分征求内审部门和业务部门以及外汇一线工作人员的意见，突出评价指标的可操作性；要充分考虑工作的难易程度，对于付出工作多、取得成绩难度大的工作给予较大的权重；要注意指标的效果，确保将最能反映审计对象绩效特征的指标提炼出来，指标不宜太多，要在科学确定各指标权重的基础上，注意指标的差异性。四是与合规性审计有机结合。应将合规性审计作为绩效审计的基础，充分体现业务合规、风险防范的要求；在合规性审计的基础上，对被审计部门履职效能进行全面评价。最终形成以绩效审计为主、绩效审计与合规审计并存且有机结合的审计格局，切实提高内审工作的效果，发挥好内审工作的“保健医”作用。