生态政区范文10篇

生态政区(Ecopolis)是人们对按生态学规律(包括自然生态、经济生态和人类生态)规划、建设和管理一个行政单元(可以是一个省、一个市、一个地区、一个县或一个乡镇)的简称，指在生态系统承载能力范围内运用生态经济学原理和系统工程方法去改变人们的生产和消费方式、决策和管理方法，挖掘区域内外一切可以利用的资源潜力，建设一类经济高效、生态和谐、社会文明的生态社区。

生态政区建设的宗旨是通过生态规划、生态工程与生态管理，将单一的生物环节、物理环节、经济环节和社会环节组装成一个有强生命力的生态系统，从技术革新、体制改革和行为诱导入手，调节系统的结构与功能，促进全市社会、经济、自然的协调发展，物质、能量、信息的高效利用，技术和自然的充分融合，人的创造力和生产力得到最大限度的发挥，生命支持系统功能和居民的身心健康得到最大限度的保护，经济、生态和文化得以持续、健康的发展，促进资源的综合利用，环境的综合整治及人的综合发展。

自1987年由当时的国家环保局和国家科委支持的江苏大丰全国第一个生态县规划开始以来，作为技术支持单位，中国科学院生态环境研究中心与当地政府生态政区建设办公室合作组织了一大批跨学科的研究人员先后开展和跟踪了大丰生态县、扬州、日照生态市和海南生态省等国家环保总局批准的典型生态政区规划、建设与管理以及相关课题的理论和应用研究。18年来，我们与当地的科研、决策和管理人员一起在理论探索、规划编制、能力建设、人才培养和典型工程示范中取得了一定的经验、教训，也发现了一些挑战和机遇，在这里与大家磋商。

1生态政区是社会经济发展的高级阶段、是富人阳春白雪的奢侈品吗？

生态政区的测度指标是过程的健康程度而不是目标的绝对数量，必须看趋势、看进步、看活力、看阈值(饱和度)、看公平性、看和谐度、看满意度。经济富裕的不一定都是生态合理的，发展滞后不一定生态落后。生态政区的目标是生态和谐而不是环境优美，自然条件较差地区也可以通过生态建设实现关系和谐。目前创建生态政区的过程中，人们过分看重生态政区评估的绝对指标而忽视相对指标，着重结构指标而忽视功能指标，着重静态指标而忽视动态指标，导致中西部欠发达地区创建生态政区的积极性不高。今后除国家级的评估考核指标要逐步完善、科研部门的重点要有所倾斜外、体制改革要相应配套外，各地区的思想解放、观念转型十分重要。

生态政区的内涵远不是经济发达和环境优美，其根本宗旨在于引进统筹兼顾的系统观，天人合一的自然观，巧夺天工的经济观和以人为本的人文观，实现不同发展水平下城乡建设的系统化、自然化、经济化和人性化。

生态政区(Ecopolis)是人们对按生态学规律(包括自然生态、经济生态和人类生态)规划、建设和管理一个行政单元(可以是一个省、一个市、一个地区、一个县或一个乡镇)的简称，指在生态系统承载能力范围内运用生态经济学原理和系统工程方法去改变人们的生产和消费方式、决策和管理方法，挖掘区域内外一切可以利用的资源潜力，建设一类经济高效、生态和谐、社会文明的生态社区。

生态政区建设的宗旨是通过生态规划、生态工程与生态管理，将单一的生物环节、物理环节、经济环节和社会环节组装成一个有强生命力的生态系统，从技术革新、体制改革和行为诱导入手，调节系统的结构与功能，促进全市社会、经济、自然的协调发展，物质、能量、信息的高效利用，技术和自然的充分融合，人的创造力和生产力得到最大限度的发挥，生命支持系统功能和居民的身心健康得到最大限度的保护，经济、生态和文化得以持续、健康的发展，促进资源的综合利用，环境的综合整治及人的综合发展。

自1987年由当时的国家环保局和国家科委支持的江苏大丰全国第一个生态县规划开始以来，作为技术支持单位，中国科学院生态环境研究中心与当地政府生态政区建设办公室合作组织了一大批跨学科的研究人员先后开展和跟踪了大丰生态县、扬州、日照生态市和海南生态省等国家环保总局批准的典型生态政区规划、建设与管理以及相关课题的理论和应用研究。18年来，我们与当地的科研、决策和管理人员一起在理论探索、规划编制、能力建设、人才培养和典型工程示范中取得了一定的经验、教训，也发现了一些挑战和机遇，在这里与大家磋商。

1生态政区是社会经济发展的高级阶段、是富人阳春白雪的奢侈品吗？

生态政区的测度指标是过程的健康程度而不是目标的绝对数量，必须看趋势、看进步、看活力、看阈值(饱和度)、看公平性、看和谐度、看满意度。经济富裕的不一定都是生态合理的，发展滞后不一定生态落后。生态政区的目标是生态和谐而不是环境优美，自然条件较差地区也可以通过生态建设实现关系和谐。目前创建生态政区的过程中，人们过分看重生态政区评估的绝对指标而忽视相对指标，着重结构指标而忽视功能指标，着重静态指标而忽视动态指标，导致中西部欠发达地区创建生态政区的积极性不高。今后除国家级的评估考核指标要逐步完善、科研部门的重点要有所倾斜外、体制改革要相应配套外，各地区的思想解放、观念转型十分重要。

生态政区的内涵远不是经济发达和环境优美，其根本宗旨在于引进统筹兼顾的系统观，天人合一的自然观，巧夺天工的经济观和以人为本的人文观，实现不同发展水平下城乡建设的系统化、自然化、经济化和人性化。

一、国土规划与生态环境保护之间的关系

1国土规划是践行生态环境保护的具体措施。国土规划在现有国土资源的基础上，综合考量国家经济发展趋势，对于重大建设活动进行规划，对于区域国土资源项目进行针对性的管控，能够适时宜的结合地区的优势资源，实现国土资源的优化配置，从而使得社会，经济和生态效益达到统一的状态，这对于保护生态环境来讲，是至关重要的。另外，以强制国土资源管理的方式实现对于部分有限资源的保护，并且使得资源使用朝着制度化和法制化的方向发展，可以使得国土资源利用率得以提升，这也是有利于生态环境的良性循环的。

2生态环境保护是引导国土规划的指导思想。进入经济快速发展的时代，人类实践与环境之间的关系处理越发成为我们所关注的问题，尤其在全球性环境问题不断出现，生物多样性锐减，水土流失严重，温室效应明显等，都在告诉我们如果不注重生态环境的保护，势必会有资源耗尽，环境恶劣的一天。为此，积极树立生态环境保护意识，倡导以科学发展观去引导国土规划，处理好国土资源利用和生态环境保护之间的关系，充分展现出国土规划方案经济效益和生态效益的融合。

3生态环境保护是国土规划不断追求的目标。进入新时代以来，国家越发注重生态环境保护工作，积极提出建设资源节约型，环境友好型社会的发展战略，也开始思考如何在经济发展和生态环境保护之间做好权衡。此时的国土规划作为资源规划分配的重要手段，也开始积极思考生态环境保护问题。也就是说对于现阶段的国土规划工作来讲，应该将如何保证当前区域经济，人口，资源，环境的和谐发展问题，如何规避国土规划中对于生态环境的破坏行为问题。简单来讲，生态环境保护已然成为当前国土规划不断追求的目标。

二、现阶段国土规划中出现的生态环境问题

1行政区间意识制约生态环境保护。受到传统国土规划体制的影响，以行政区为单位进行规划，强调行政区域内部资源的优化整合，忽视了行政区之间的资源利用分配。这种行政区间意识的存在会造成以下困境：其一，地域之间的国土资源联系被行政区间所隔断，不利于市场经济的健康发展和进步；其二，行政区间要求规划的稳定性，一般都不会摆脱自身行政区的框架，此时就难以实现与其他行政区间的沟通，这就可能出现各行政区间埋头做好自身国土规划，忽视了区间内造成的生态平衡和环境保护问题。

一、主体功能区的法制意蕴

长期以来，我国以行政区为单元发展经济，这种传统的按照行政区的界限发展经济因没有分工和重点，往往造成各自为政、资源浪费、重复建设的无序开发局面。而根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，对不同区域的空间开发方向与时序、开发强度进行主体功能定位，分别按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区制定差别化的区域法律政策，则深刻体现了区域可持续发展理念的必要内涵。主体功能区规划体系的完善、机制的保障，有利于突破行政区划范围，引导生产要素有序流动，建立起更为合理的地域分工体系，避免地区间产业同构和低水平重复竞争；[2]有利于四类主体功能区根据各自的主体功能定位进行绩效评价，调动各地政府的积极性。推进形成主体功能区的重中之重在于法律政策。任何一项决策的形成，除了理念和所需的知识外，还需要足够的激励和约束，以使相关各方有强大的动力按照主体功能区的理念和规划行事，使不按主体功能区的理念和规划执行的，付出高昂的代价，从而有足够的警示作用使相关各方不去做不应当做的事。[3]推进形成主体功能区，就是要尊重自然、顺应自然，一方面要引导经济、人口向发展条件好的区域集聚，并使集聚程度与资源环境承载能力相适应；另一方面要对一些涉及全国或较大范围区域生态安全的区域进行保护，限制或禁止进行大规模高强度的工业化城镇化开发，切实从源头上改变越开发、越破坏、越贫困的弊端。主体功能区规划应采取差别化的区域政策、统一衔接的规划体系、各有侧重的绩效评价以及精准细致的空间管理以提供一个可操作、可控制、可监管的基础平台，旨在增强区域调控的针对性、有效性和公平性。主体功能区政策的要旨在于统筹有限的自然资源，提升生态服务的跨区溢出效益，维护国家整个生态安全、经济安全。但是该项政策的实施，一方面减少了当地人民利用当地自然资源谋求发展的机会，使其收入受损；另一方面减少了当地政府用于公共服务的收入来源，从而加重了当地政府进行生态建设的负担。这就要求实施分类管理的区域政策，基本形成适应主体功能区要求的法律政策体系，完善利益补偿机制。主体功能区生态补偿机制的建构旨在解决一个区域内经济社会发展中生态环境资源的存量、增量问题和改善区域间的非均衡发展问题,逐步达到和体现区域内和区域间的平衡和协调发展,从而激励人们从事生态保护和建设的积极性，促进生态资本增值、资源环境持续利用。

二、主体功能区法制建设存在的问题

主体功能区建设目前尚缺乏协调统一的制度保障。从国外经验看，区域政策一般都有相应的法律政策体系，以通过立法来保证区域政策的权威性和执行力。我国在区域政策立法领域尚有盲区,主体功能区建设实施的过程中还缺乏同步推进的法制保障。1．主体功能区划分的部分覆盖原则与法律的统一性相矛盾。法制统一性的含义为二：一是避免法律中的矛盾；二是法律普遍得到遵守。一个国家的立法活动只有以维护法制统一为宗旨，该立法才具有合法性和正当性。因此，维护法制的统一性也是现代法治国家所共同恪守的一个重要原则。根据法律的统一性原则，在我国的领土范围内应实行统一的法律，即我国主体功能区规划应采用国土全覆盖原则。为区域管理提供基础的区域规划必须覆盖整个国土，包括陆地和海洋，不能允许飞地的存在。[4]但是，目前我国主体功能区的划分在国家和省两个层面展开，全国主体功能区的划分并未采取国土全覆盖原则，以期为各省主体功能区的划分留有余地，发挥各省的积极性。可见，在实践中，我国主体功能区划分的全国部分覆盖与法律的统一性存在矛盾。2．主体功能区划分的动态调整与法律的稳定性相悖。法律的稳定性是指法律在一定时间内应保持相对的稳定，以保持法律的权威性，适应社会生活的需要。稳定性是法律的本质属性之一。当然，法律的稳定性是相对的而非绝对的。社会在发展，人们的生活也日新月异，法律也必须因时而变。基于法律的稳定性，主体功能区划定后，也应当在相当长的一段时期内保持不变这样才有利于主体功能区规划的实施。但是各区域的资源环境承载能力和未来开发潜力又是在不断变化的，优化开发区和重点开发区会随着承载能力的下降成为限制开发区和禁止开发区，而限制开发区和禁止开发区则会在国家扶持政策的帮助下因资源环境承载能力逐步增强而转变为重点开发区。如果不进行定期调整，则会在各区域间引发新的矛盾和冲突。3．主体功能区规划与地方行政区及各类规划的关系不协调。长期以来，我国都是以行政区作为空间单元来进行区域经济管理的，形成了以行政区为主导的区域经济体系。现阶段，行政区划已经无法适应经济社会的发展，但是，由于涉及一系列敏感问题，这种行政区划分割未来很长一段时期内仍将存在。而主体功能区则是在新的经济形势下根据四类主体功能区的不同功能定位进行的划分，是在维护生态经济可持续发展前提下的一种新型的经济管理方式。某一行政区内可以存在一种或多种类型的主体功能区，某一类型的主体功能区又可以散布在不同的行政区中。实践中，完全脱离行政区而以主体功能区管理经济，虽然从理论上说更为科学合理，但是如何确定每个主体功能区的实施和监管主体，目前的法律政策尚无规定，在我国现有的行政区体制下还无法实施，须待以后条件成熟时加以推行。同时，为了促进经济发展，我国各级政府部门制定出台了大量的规划。这些规划包括城市规划、土地利用规划、人口规划、环境保护规划等各类规划。但由于所制定的各类规划的适用范围不同、依据和侧重点不同，造成了各类规划相互之间以及各类规划与主体功能区规划之间的内容相互重复甚至相互矛盾的情况出现。因此，明确主体功能区规划与其他各类空间规划是合作还是替代抑或其他方面的关系，也是主体功能区建设所面临的首要问题。4．中央财政支付转移和多层次区级利益补偿机制有待完善。目前，我国的转移支付制度主要存在以下问题：第一，财政预算的随意性大，专项转移支付不规范，透明度不高。[5]第二，单一的纵向转移支付模式，对限制开发区和禁止开发区的未来发展尤为不利。中央财政转移支付的规模还不够大，结构也不尽合理，主体功能区的财税政策杠杆没有发挥应有的作用，在目前的形势下，基本公共服务均等化目标还无法实现。第三，在区域发展中，限制开发区和禁止开发区是生态功能区，主要任务是进行生态建设和环境保护。为此，它们不但要丧失发展机会而影响区域内的经济发展水平，而且还要为生态修复和环境保护支出一定的费用，然而，当前的财政转移支付没有对限制开发区和禁止开发区因提供生态保护给予充分的补偿。

三、加强主体功能区法制建设建言

这项工作的主旨在于，通过更新立法理念,基本形成适应主体功能区要求的法律政策体系，推动主体功能区建设的各项工作全面落实和持续发展，确保主体功能区建设目标的实现。1．主体功能区现阶段应采用全国部分覆盖的立法原则。从理论上说主体功能区规划应该覆盖我国的整个国土，不仅包括陆地，海洋也应当纳入其中。世界上经济发达的美国和欧盟的经济区域划分,均采用的是国土全覆盖方式，仅仅针对一些问题区域采用国土部分覆盖。考虑到我国的基本国情和目前所处的发展阶段,市场机制尚未健全，政府的财力、管理能力和手段有限，现阶段的主体功能区规划可以考虑按照国土部分覆盖的原则进行。[6]四类主体功能区的划分依据确立后，即按照这些标准对我国的区域进行归类，这会导致一些区域无法归入任何一类主体功能区，但是，可随着各区域资源环境承载能力、开发强度和未来开发潜力的变化需要而对主体功能区的原有范围重新调整。这种划分方式将有利于政府集中财力和人力搞好现有的主体功能区建设，确保主体功能区规划的实效。2．主体功能区是一种初始性划分，应允许定期动态调整法律政策。任何事物都有一个发展变化的过程，各国的规划目标也是随着不同时期的客观情况而动态调整的。譬如德国及欧洲一些国家的规划经历了以经济发展为中心向促进生态可持续发展和保持文化多样性的变化，日本国土规划也经历了经济和产业布局的调整从集中转向分散的变化，韩国的产业或投资也经历了从聚集效益的城市到成长据点广域圈化的变化。因此，我国主体功能区规划也应该随着四类主体功能区发展变化的实际情况定期进行调整。我国的主体功能区规划是对于国土空间的中长期战略性开发和布局安排,具有长期性、指导性和约束性等特征，随着开发的逐步深入，四类主体功能区的资源环境承载能力、开发密度和发展潜力也在不断地调整变化。一般说来，重点开发区会因过高的开发强度，资源环境承载能力逐渐减弱而转变为优化开发区；限制开发区会因生态环境的修复，资源环境承载能力逐渐增强，有较好的发展经济的条件以及承接优化开发区的产业转移转化为重点开发区；禁止开发区比较稳定，而且随着人们逐渐认识到生态环境的重要性，该区域的范围还有扩大的趋势。由此可见，主体功能区规划一经制定，虽然会在长时期内保持稳定,但仍需一个定期调整机制，需要进行局部性和阶段性调整。因此，我们要立足当前，谋划长远，实现规划中近期目标和长远目标的有机结合，在合理的动态调整与长期有效之间寻找均衡点。[7]3．建构主体功能区规划与其他各类规划的合作关系。从理论上讲，主体功能区在划分时不应当受限于行政区，应依据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力来划定。但是，由于行政区涉及利益分配、民族宗教等一系列敏感问题，这种行政区划分割短时期内难以改变；主体功能区划定还涉及到各类区域的实施主体与监管主体问题，故在我国现有的行政区体制下，完全不考虑行政区来划分主体功能区不切实际，不利于主体功能区建设的顺利实施。因此，在进行主体功能区划分时，要兼顾行政区分割，要以行政区为依托，以行政区的边界为限，将其确定为主体功能区的实施主体和监管主体，使主体功能区的建设落到实处。当然，在局部区域，可以尝试打破行政区的界限来构建主体功能区。同时，主体功能区规划与其它各类规划都是协调区域发展的规划，总的目标是一致的。主体功能区规划强调各区域的主体功能，从宏观上配置资源、布局基础设施和促进人口有序流动，而其他各类规划则各有所侧重，大多属于专项规划，适用范围有一定的局限性。主体功能区规划作为战略性、基础性、约束性规划，可以为区域规划、城市规划等各类规划在国土空间开发方面提供重要基础和依据，有利于增强规划间的一致性、整体性以及规划实施的权威性、有效性。[8]可见，主体功能区规划是其他各类规划的基础和依据，也为其他规划间以及和主体功能区规划的衔接和协调奠定了基础。同样，其他各类规划也是对主体功能区规划的细化，对保障主体功能区规划的实现起了助推作用，相互间是一种功能互补的合作关系。4．建立多层次的区际利益补偿机制。应设立用于限制开发区域和禁止开发区域生态修复和维护的专门的生态效益补偿基金。建立规范的财政转移支付制度，进一步增加对限制开发区域和禁止开发区域用于公共服务的一般性财政转移支付和用于生态环境建设的专项转移支付。以基本公共服务均等化为目标，完善纵向财政转移，建立横向财政转移支付制度。（1）尽快出台财政预算的法律和法规，使专项转移支付规范化、法律化，增强透明度。在预算法中明确规定用于主体功能区建设的资金比例和具体用途，形成硬约束力。政府按照财政预算规定的比例对单一生态功能区和生态专项建设进行财政拨款。各地方政府可以根据相关指标计算出当地的财政转移输出和输入量，从而避免地方与中央之间长期以来的不规范交易行为，使财政转移支付透明化。（2）建立横向转移支付制度。横向转移支付制度实质上是财政资源的再分配，是各方主体就自身利益不断博弈的过程。目的就是让发达地区对欠发达地区、无灾地区对受灾地区、优化和重点开发区（经济区）对限制和禁止开发区（生态区）无偿提供部分财力支持，提供物资、技术和资金的援助，进行横向财政转移支付，缩小各地区间的经济差距，实现各区域间基本公共服务水平的均等化。（3）加大中央财政转移支付力度。保护生态环境同样是为国民经济发展做贡献。“生态也是财富”和“保护好生态也是发展”的理念，为限制开发区域和禁止开发区域的持续健康发展提供了制度上的保障。[9]正是以“不开发”为代价换取了全国的生态环境建设的大发展。尤其对限制和禁止开发区，要加大中央财政转移支付的力度，切实改善绩效考核办法，使这些地区最终实现“不开发的发展”、“不开发的富裕”。[10]通过对现有的财政转移支付制度进行改革，制定合理的财税政策，以求达到基本公共服务均等化的目标。具体来讲，中央财政转移支付的规模要逐步加大，以促进要素合理流动，形成良好的财政转移支付结构；对中西部落后地区要加大转移支付的力度，对限制开发区和禁止开发区要给予财政扶持，对节约资源和保护环境的企业要给予支持。

安徽省撤销地级巢湖市并对部分行政区划进行调整后，扩大了合肥市的行政区范围，合肥市进入了新的发展阶段，必然会带动合肥经济圈的新发展，认识把握这种发展趋势，是推进合肥经济圈建设的前提。因此，分析行政区划调整后合肥经济圈的发展趋向，就是非常重要的课题。

1与南京经济圈、武汉经济圈竞合关系的发展趋向

合肥经济圈与南京经济圈、武汉经济圈是相邻城市圈，在国家主体功能区“两横三纵”城市化布局中同处于长江发展横轴，形成跨东部中部地区的“宁合汉结构”，在全国具有重要的战略地位。①在社会主义市场经济条件下，我国相邻经济圈之间的关系是竞争与合作的关系，而竞合关系的发展趋向，是由经济圈核心城市的经济规模和发展能力所决定的。但是，与南京、武汉这两个经济圈的核心城市相比，合肥市的经济规模和发展能力都弱于南京与武汉，合肥经济圈与南京经济圈、武汉经济圈在竞合关系上就处于弱势。根据地理板块理论，一个地理板块若受到周边地理板块的挤压，前景只有两个:一是沉降，一是隆起，合肥经济圈就是处于这样的状态之下，为避免“沉降”，争取“隆起”，唯一的办法是要做大做强合肥经济。

“十一五”以来合肥市加快了发展步伐，与南京、武汉的差距逐步缩小，如合肥市的主要经济指标相对于南京、武汉的程度，地区生产总值﹙GDP﹚由2005年的37．8%和40．9%，上升到2010年的53．9%和49．0%;人均GDP由2005年的49．4%和71．9%，上升到2010年的69．1%和83．9%;规模以上工业增加值由2005年的31．9%和39．2%，上升到2010年的54．8%和54．3%;地方一般财政收入由2005年的27．3%和33．8%，上升到2010年的50．0%和66．5%;城镇居民人均可支配收入由2005年的64．6%和89．2%，上升到2010年的67．3%和91．6%;农民人均纯收入由2005年的51．5%和73．9%，上升到2010年的64．0%和85．8%。②由于合肥市同南京、武汉差距的缩小，合肥经济圈与南京经济圈、武汉经济圈的竞合关系也逐步得以改善。行政区划调整后，县级巢湖市与庐江县划归合肥所辖，扩大了合肥市的政区范围，合肥的人口与经济总量已达到特大城市规模，在城市体量上也进入与南京、武汉相同的城市等级，从而会进一步推进合肥的聚势发展。由于核心城市的这种变化，合肥经济圈与南京经济圈、武汉经济圈的竞合关系也会随之发生变化。其基本趋向是:竞合范围会逐步扩大，竞合程度会逐步加深。合肥经济圈与南京经济圈、武汉经济圈竞合关系的变化，主要体现在核心城市合宁汉竞合关系的变化上。合肥市虽然在城市体量上与南京、武汉处在相同规模等级上，但在经济规模与发展能力上与南京及武汉都有相当的差距，而这种差距才是实质上的差距。针对这种情况，合肥应把追赶南京、武汉作为今后的前进标杆，努力缩小这种实质上的差距。

追赶虽有竞争，更有合作，是竞争与合作的交织。根据合、宁、汉的现状和未来发展趋势，合肥与宁汉间的城际竞争主要表现在制造业大项目的招商引资、战略性新兴产业的发展、高端人才的吸引等方面;合肥与宁汉间的城际合作主要表现在特色产业的分工合作、市场体系的协调建设、劳动力流动中的社会保障衔接和跨行政区交通体系的完善以及长江水资源、生态资源利用与保护的合作等方面。有些领域的竞争会多于合作，有些领域的合作会多于竞争，在竞合中会各有所获、共同发展。合肥市应着力培育优势、挖掘潜力，在更多竞合领域中获得主动权。根据城市“引力模型”计算，合肥与南京、武汉的经济联系转化系数分别是2．13和0．75［1］，南京是武汉的2．84倍，合肥与南京的关联度大大超过了与武汉，在“宁合汉结构”的竞合关系中，应突出合肥与南京的战略竞合关系，核心是合肥要在竞合中追赶南京。“十一五”以来，尽管合肥追赶南京的步伐明显加快，合肥与南京的差距有所缩小，但缩小的主要是经济总量，而在结构与质量上还有较大差距。

比如，在产业结构上，合肥的第三产业比重低于南京，在空间结抅上，合肥的城市化水平低于南京;在发展质量上，合肥的高新技术产业比南京弱，城乡人均收入水平比南京低;合肥追赶武汉，也是总量上步子大、质量与结抅上步子小，与追赶南京的情况相类似。因此，合肥将宁汉作为发展标杆，特别是把追赶南京作为重点，既是必要的，也是艰巨的，为此，合肥市应充分利用行政区划调整所形成的有利条件，既要强化合肥在培育优势产业基地和吸引高端人才等方面的竞争力，又要在更多领域推进与宁汉的经济技术合作，把握“宁合汉结抅”竞合关系的新趋向，在竞合中追赶，在追赶中竞合，把合肥市建成在规模、结构、质量等方面与宁汉同等级的区域性特大城市，带动合肥经济圈的更好更快发展。

一、禁止开发区管理模式的基本架构

为了对禁止开发区的重点生态功能实施强制性保护，及时构建职能统一、目标统一、政策统一、管理统一的禁止开发区管理体制，是贯彻和强制实施禁止开发区环境政策、推动生态环境治理法治化进程的重要组织保障。(一)禁止开发区管理模式制度设计行政管理机构采用什么样的管理模式是由政府所在区域的区位功能决定的。禁止开发区为社会提供的是生态服务，供给的是生态产品，这就要求禁止开发区管理体制以适应生态保护为前提，满足提供生态产品的环境管理要求，建立符合生态保护功能定位的管理战略和管理模式。1.以功能定位职能，统一管理体制禁止开发区是我国保护自然文化资源的重要区域，珍稀动植物基因资源保护地，国家对禁止开发区实施强制性的管制原则。但在禁止开发区“多头共管”的管理体制已经损害了生态管护的环境政策选择，国家有必要设立一个有法律权威的管理部门对全国的禁止开发区进行统一的管理和协调，具体的管理协调部门由“禁止开发区保护管理法”(在本文第三部分详述)依法设立，明确其对禁止开发区实施垂直领导、统一管理的具体职能和职责，同时协调禁止开发区之间和不同利益部门之间的环境政策和利益冲突，提高禁止开发区管理的效率和质量。统一管理体制的关键是转变禁止开发区的政府职能。职能是政府管理机构定位的核心，政府职能转变的本质在于利益格局的调整，禁止开发区的禁止开发和重在保护的主体功能决定了该区域政府职权关系的调整重在转变政府现有传统经济发展模式，以禁止开发区主体功能为基调撤销、精简或合并原有经济发展职能的管理机构，重新配置和规范该区域政府管理机构的职权和职责。2.以强制实施生态保护为基石，设置基本空间单元的管理机构(1)合理的基本空间单元设置有助于提高生态保护效率主体功能区基本空间单元的合理设置对功能区划和强制实施生态保护意义重大。正如高国力先生所说:“主体功能区划的基本空间单元和边界如何确定将直接决定区划的成效”。功能区规划基本空间单元是区划的基本单位，也是禁止开发区域的基层行政管理机构，为此，基本空间单元的合理界定对区划和禁止开发区的生态保护影响深远。笔者认同主体功能区规划以目前县级单位作为基本单元。其一，以目前县级单位作为基本单元容易确定且实施成本及管理技术成本相对低廉;其二，空间单元也是单元管理机构实施强制生态保护的基本单位，以县级为单位合理界定基本空间单元便于县级政府各职能部门转变政府管理职能，降低重点生态功能区执法和治理成本，有利于提高生态保护管理效率。(2)基本空间单元管理机构的设置是履行生态保护职能的必要条件行政管理机构的设置基础和根本依据是政府职能，而履行政府职能的运行载体是行政管理机构，行政管理机构随着政府职能的转变而变化。对于禁止开发区的政府职能就是实施强制性生态保护，政府各职能部门的职权职责也应围绕生态保护被授予职权，同时履行生态安全的维护和监管职责。根据禁止开发区的主体功能定位，区域行政管理机构的设置分两种情况:一种情况是生态功能相对完整的行政区域，生态功能区可依托现有行政区域，直接转变政府职能;另一种情况是生态功能区域相对独立，且地理空间位置与其他生态行政区域又不毗邻的生态区域，可考虑设置生态特区。第一，转变政府职能，调整管理机构对于生态功能相对完整的行政区划，县级政府原有各职能部门，应科学合理调整，或并、或减、或撤、或强化，力求机构调整符合政府履行生态保护职能的需要。城乡规划局或撤或并。依照《中华人民共和国城乡规划法》第11条第2款规定:“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。然而，按照禁止开发区的主体功能定位:禁止开发区是“禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区”。由此，禁止开发区内的原县级规划职能部门，履行职能的前提条件已不存在，要么撤销，要么并入其他生态保护职能部门。强化环境保护部门职能。依照《中华人民共和国环境保护法》第6条第3款规定:“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”。禁止开发区是强制性实施保护的重点生态功能区，对我国有代表性的自然生态系统、自然文化资源的重要区域和珍稀动植物基因资源，必须强制实施保护。这些职能无疑加重了环境保护部门的生态环境保护方面的压力，需要强化环境保护部门的职能。土地管理部门的职能减弱。依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定:土地部门是负责辖区内土地、城乡地政统一管理的职能部门。由于禁止开发区内禁止进行工业化城镇化建设，土地管理部门相对应的城镇发展土地规划、编制土地利用和土地后备资源开发规划，以及土地的征用、划拨建设用地的审查或报批等职能，可能被严重削弱。林业部门的职能加强，农牧部门的职能削弱。依照《森林法》和《野生动物保护法》等法律的相关规定，林业部门的保护职能将愈来愈重;依照禁止开发区的生态保护要求，禁止所有不利于生态保护的任何生产经营活动，并逐渐实施生态移民，因此，禁止开发区内农牧部门的管理职能将逐渐减弱。总之，为了适应重点生态功能区定位的要求，该区域基本空间单元的政府各职能管理部门应作合理调整。笔者认为，城乡规划局应并入职能需要强化的环境保护部门，农牧部门应并入职能需加强的林业部门。这样，强化环境保护管理部门的职能，使其能够有效地建设重点生态功能区和治理环境，履行生态管理与环境维护两个方面的管理职能，并建立起以生态环境管理为中心，以资源管理、土地管理和人口管理为辅的资源环境管理体系。第二，设立生态特区有助于保障生态安全生态特区，是指具有多种主体功能混合的行政区划，生态功能区域相对独立，且地理空间位置与其他生态行政区划又不毗邻的生态区域;或者该生态区域跨行政区划，可突破行政区划，单独设置生态特区。生态特区在局部打破一些行政区划是为了保障生态功能区划的顺利实施，在实际运作中，应当以中央和省两级政府为主导来构建生态特区在生态环境政策实施上具备的有效性和可操作性。生态特区统筹本生态区域的生态保护、自然资源保护，在不影响生态保护的前提下，适度的旅游资源开发和提供公共服务等职能。禁止开发区管理机构———县级政府管理机构和生态特区，都隶属“禁止开发区保护管理法”设立的禁止开发区保护管理部门垂直领导并具有禁止开发区内的行政管辖权限，就如同我国四川卧龙自然保护区由中央部门垂直领导并具有保护区内的行政管辖权限一样。3.禁止开发区“官民共管”权责一致，依法提高管理效率政府机构如何行使职权履行自己所承担的职能，将直接影响着政府职能的效率。针对禁止开发区的属性和特点，禁止开发区基层管理机构的职能应调整至禁止开发或生态管理的模式，开展生态治理和环境保护工程，禁止所有不符合主体功能定位的任何开发活动，强制性地确保主体生态功能的实现。具体来讲，禁止开发区管理者应严格遵循生态管理的相关法律，方便社会主体监督;建立本区域生态考核奖惩制度，对生态保护不达标的区域，应采取限期整改并追究相关负责人责任等措施，以根治禁止开发区自身违规经营和执法不力的顽症。“官民共管”是在禁止开发区管理机构依法管理的前提下，吸纳当地居民积极参与区域生态保护，这样一方面减少了生态移民，另一方面增加了保护力量，更有利于提高保护效率。如海南省鹦歌岭自然保护区，起初自然保护区的工作人员把保护区内的村民视为破坏环境的主要力量，村民把保护区管理组织视为阻碍发展生计的障碍。但自从保护区辐射范围内的很多青壮村民，被发展成保护区“协管员”后，保护区与当地村民的关系大为改善，保护区内5个自然村都分别建立了禁渔区，并将保护鱼类写进了村规民约，当地竭泽而渔的历史就此终结。

二、禁止开发区之间争端

协调法律保障机制稳定、可持续的禁止开发区保护必须建立在制度规范的基础上，而禁止开发区域之间的冲突协调同样需要一套有效解决争端的法律保障机制。禁止开发区之间的冲突大多表现为政府之间的区域利益冲突，也表现为资源归属不同部门而需要生态资源整合的法律法规之间的冲突，因此，协调禁止开发区之间的资源利益关系必须有明确的、有权威的协调主体，协调主体的职权、职责来自法律授权，并按照相应的协调原则，切实履行解决争端的职责。“禁止开发区保护管理法”是禁止开发区域管理协调组织建设的法律基础。禁止开发区之间边界的划分难免会有地方政府之间利益的冲突，这不仅需要协调主体的自身制度建设，也需要禁止开发区政府之间横向关系的规范。借鉴国外的成功做法，我国禁止开发区协调保障机制的建立和运行应当通过“禁止开发区保护管理法”的制定与实施，为该区域管理协调主体建设提供法律依据。具体而言，“禁止开发区保护管理法”应当从该区域管理协调主体的法律地位、设立职权职责、运行保障机制等方面，对该区域管理协调主体的法律属性加以明确。(一)禁止开发区管理协调主体的法律地位禁止开发区管理协调主体法律地位的确立，对其职能的有效发挥意义重大。第一，禁止开发区管理协调主体应当以“禁止开发区保护管理法”作为成立的法律依据。具有明确的法律授权既是对我国区域管理协调组织的设立一直缺乏明确的法律依据的制度性突破，也是禁止开发区管理协调主体取得合法性地位的前提性条件。第二，禁止开发区管理协调主体是全国禁止开发区的权威管理机构。该管理协调主体不仅对全国禁止开发区域行使统一领导、垂直管理的职能，而且对涉及该区管理的其他职能部门的利益冲突进行协调。因此，禁止开发区管理协调主体的法律地位应是国家行政管理机构。(二)禁止开发区管理协调主体的职权范围禁止开发区管理协调主体的职能不同于一般的行政管理机构，其职权、职责应由法律明确授权，若职权划分不明，将无法正常运作。“禁止开发区保护管理法”在分配该区管理协调主体的职责权限时，应当遵循以下原则。其一，保护原则。建设禁止开发区的基本出发点就是对重点生态功能区实施强制性保护，确保国家生态安全，该区域管理协调主体职责权限应当有利于建设生态安全。其二，生态效益原则。提供生态产品、实现生态效益是禁止开发区的基本功能，也是其不同于其他主体功能区的根本区别。该区域管理协调主体职责权限应当有助于促进生态区域合作，协调生态区域冲突，从而实现最佳生态效益。其三，统一原则。禁止开发区管理协调主体的职权职责应当以建设和发展生态功能为限，包括对禁止开发区之间的统一监管和协调。(三)禁止开发区管理协调主体的运行保障禁止开发区管理协调主体的良性运行，是确保该区域提供生态产品，实现国家生态安全的重要组织保障。为此，“禁止开发区保护管理法”应当明确该管理协调机构内部各主体之间在法律上的权利义务关系，明确规定该管理协调主体的权责一致性，滥用职权、怠于或疏于履行职责，必须承担的法律上的不利后果，从而提高执法主体违法的成本，进而规范引导各管理主体选择守法的行为路径。因此，“禁止开发区保护管理法”是彻底扭转生态恶化趋势、使生态环境实质性改善的法律支撑，是促进重点生态功能区良性发展、实现国家生态安全的重要法律保障。

三、结语

面对全国主体功能区空间功能不同定位的新格局，禁止开发区的功能定位不仅要变革传统的经济治理模式，更要改革自上而下高度同构的政府管理体制，以实施强制性生态保护的管制原则为标准来构建禁止开发区的政府管理体制。实现禁止开发区保护和管理的法治化，是禁止开发区建设和可持续发展的法律保障。考虑制定“禁止开发区保护管理法”不仅为该区域管理协调主体建设提供了法律依据，而且为该区域提供生态产品、实现国家生态安全提供了重要法律保障。此外，禁止开发区建设的稳步推进还必须有配套的国家纵向、横向的财政转移支付制度支持，必须有符合主体功能区定位的政府绩效考评制度作支撑。

第一条为保护农业生态，防治农业环境污染，提高农产品质量，促进农业生产可持续发展，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条本办法所称农业生态保护，是指对农业生物赖以生存和发展的农业用地、农业用水、农田大气等农业生态环境的保护。

第三条各级人民政府应当将农业生态保护工作纳入国民经济和社会发展计划，并采取有利于农业生态保护的政策和措施，大力发展生态农业。

第四条环境保护行政主管部门对我市行政区域内环境保护工作实施统一监督管理。

农业行政主管部门负责我市行政区域内农业生态保护工作，组织本办法的实施。土地、水利等行政主管部门按照各自职责依法做好农业生态保护工作。

第五条农业行政主管部门依据农业发展规划和环境保护规划拟定农业生态保护规划，报同级人民政府批准后实施。

为落实《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》确定的编制全国主体功能区规划，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策的任务，按照20*年中央经济工作会议关于“分层次推进主体功能区规划工作，为促进区域协调发展提供科学依据”的要求，现就做好全国主体功能区规划编制工作提出如下意见：

一、编制全国主体功能区规划的重要意义

编制全国主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

编制全国主体功能区规划，推进形成主体功能区，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务的差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，适应和减缓气候变化，实现资源节约和环境保护；有利于打破行政区划，制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系，加强和改善区域调控。

全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。同时，编制全国主体功能区规划要以上述规划和其他相关规划为支撑，并在政策、法规和实施管理等方面做好衔接工作。

二、编制全国主体功能区规划的指导思想和原则

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为落实《国民经济和社会发展第**年规划纲要》确定的编制全国主体功能区规划，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策的任务，按照20**年中央经济工作会议关于“分层次推进主体功能区规划工作，为促进区域协调发展提供科学依据”的要求，现就做好全国主体功能区规划编制工作提出如下意见：

一、编制全国主体功能区规划的重要意义

编制全国主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

编制全国主体功能区规划，推进形成主体功能区，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务的差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，适应和减缓气候变化，实现资源节约和环境保护；有利于打破行政区划，制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系，加强和改善区域调控。

全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。同时，编制全国主体功能区规划要以上述规划和其他相关规划为支撑，并在政策、法规和实施管理等方面做好衔接工作。

第一条为实施水量分配，促进水资源优化配置，合理开发、利用和节约、保护水资源，根据《中华人民共和国水法》，制定本办法。

第二条水量分配是对水资源可利用总量或者可分配的水量向行政区域进行逐级分配，确定行政区域生活、生产可消耗的水量份额或者取用水水量份额（以下简称水量份额）。

水资源可利用总量包括地表水资源可利用量和地下水资源可开采量，扣除两者的重复量。地表水资源可利用量是指在保护生态与环境和水资源可持续利用的前提下，通过经济合理、技术可行的措施，在当地地表水资源中可供河道外消耗利用的最大水量；地下水资源可开采量是指在可预见的时期内，通过经济合理、技术可行的措施，在不引起生态与环境恶化的条件下，以凿井的方式从地下含水层中获取的可持续利用的水量。

可分配的水量是指在水资源开发利用程度已经很高或者水资源丰富的流域和行政区域或者水流条件复杂的河网地区以及其他不适合以水资源可利用总量进行水量分配的流域和行政区域，按照方便管理、利于操作和水资源节约与保护、供需协调的原则，统筹考虑生活、生产和生态与环境用水，确定的用于分配的水量。

经水量分配确定的行政区域水量份额是实施用水总量控制和定额管理相结合制度的基础。

第三条本办法适用于跨省、自治区、直辖市的水量分配和省、自治区、直辖市以下其他跨行政区域的水量分配。