社会政策范文10篇

内容提要：

本文深入阐释了政府实现社会公正与公共政策的关系，论述了为了体现社会公正公共政策要遵循的原则，以及这些原则如何具体的渗透到政策制定与执行的每个环节。作者较有创意地提出了社会公正的概念，指出，发展元政策，定性问题定量化研究技术，灰色评估等技术是提高公共政策质量，从而使政府更好地实现社会公正的有效途径。

社会公正是一种关于社会价值取向的理想状态，在这种状态里，社会的不同利益主体（包括个人）遵照同一规则行动，在此规则下，他们保护与追逐各自应得的利益，最终实现彼此动态的利益均衡。那时，每个个人的生存空间都是不断扩展的。

社会公正包含三个方面的含义：第一，它是一种理想状态（目标状态）。从历史上讲，社会公正是从未真正实现过的。人们倡导生而平等，向往自由博爱，正是由于他们长期处于受歧视，受欺诈的情境中。人们生来存在生理、身份、地位的差别，因而造成拥有利益的差别，最终利益相近或相似的个体分属于相差悬殊的利益集团。已形成的利益格局不易打破，加上公正本身的概念的复杂，社会公正未真正实现过。但人是有理性的，随着人类文明（物质文明与精神文明）的发展，人们认识到：不规范的竞争会造成无谓的损失，越来越多的人希望有彼此接受的规则，这一规则能保证人们得到应得的利益，他们的这种愿望就称为社会公正。它应该是不同利益主体行为的底线。但它到目前为止只能是一种目标状态或理想状态。第二，它的实质是一种社会权益的正当划分。没有权力就没有利益，正是因为社会中的个人或集团要维护和追求自己的权力与利益，他们之间才互相争夺，造成出现不公和不正义的情况，因此主张社会正义就是主张权益的合理划分。第三，社会公正最终是个人追求自我空间的扩展。个人是社会的最小单位，社会公正的最终目的是为个人的。人类从茹毛饮血到今天的文明人，经历了无数的斗争，其文明的最重要的标志是个人逐步独立，个人价值受到尊重，个人的生存空间得到的扩展。

维护社会公正是政府应有的职能。首先，在历史形成的利益格局中，政府是最为强大，最处于优势地位的权威性的集团。它拥有足够的权力与强有力的工具维护社会的秩序。达到社会公正最关键的问题是一套符合社会公正的规则，并且，这一套规则是多数公众愿意且能够遵从的。政府正是拥有这一权力的主体。其次，维护社会公正是政府与公众之间达成的一种契约。公众赋予政府以公共权力，委以政府处理公共事务的责任，让其保证社会运行的秩序；同时政府从公众中索要人才，收取财款及各种资源，以维护自身的生存、壮大与发展。最后，社会公正是一种价值取向，它要求有其产生的环境。“正义是由社会创造的环境培养与维护下来的。”同样，社会公正要靠社会创造环境，此环境的培养与维护主要是靠政府。

由上可知，政府维护社会公正是责无旁贷的。那麽，政府如何维护社会公正呢？无疑，就现代而言，公共政策是政府管理社会事务的主要方式之一。政府是处于社会这个大环境中的一个复杂的系统，公共政策则是它的主要产品。产品的性能反映了政府的职能。因此维护社会公正是政府制定与执行公共政策时必定要考虑的。也就是说公共政策要体现社会公正。

社会公正是一种关于社会价值取向的理想状态，在这种状态里，社会的不同利益主体（包括个人）遵照同一规则行动，在此规则下，他们保护与追逐各自应得的利益，最终实现彼此动态的利益均衡。那时，每个个人的生存空间都是不断扩展的。

社会公正包含三个方面的含义：第一，它是一种理想状态（目标状态）。从历史上讲，社会公正是从未真正实现过的。人们倡导生而平等，向往自由博爱，正是由于他们长期处于受歧视，受欺诈的情境中。人们生来存在生理、身份、地位的差别，因而造成拥有利益的差别，最终利益相近或相似的个体分属于相差悬殊的利益集团。已形成的利益格局不易打破，加上公正本身的概念的复杂，社会公正未真正实现过。但人是有理性的，随着人类文明（物质文明与精神文明）的发展，人们认识到：不规范的竞争会造成无谓的损失，越来越多的人希望有彼此接受的规则，这一规则能保证人们得到应得的利益，他们的这种愿望就称为社会公正。它应该是不同利益主体行为的底线。但它到目前为止只能是一种目标状态或理想状态。第二，它的实质是一种社会权益的正当划分。没有权力就没有利益，正是因为社会中的个人或集团要维护和追求自己的权力与利益，他们之间才互相争夺，造成出现不公和不正义的情况，因此主张社会正义就是主张权益的合理划分。第三，社会公正最终是个人追求自我空间的扩展。个人是社会的最小单位，社会公正的最终目的是为个人的。人类从茹毛饮血到今天的文明人，经历了无数的斗争，其文明的最重要的标志是个人逐步独立，个人价值受到尊重，个人的生存空间得到的扩展。

维护社会公正是政府应有的职能。首先，在历史形成的利益格局中，政府是最为强大，最处于优势地位的权威性的集团。它拥有足够的权力与强有力的工具维护社会的秩序。达到社会公正最关键的问题是一套符合社会公正的规则，并且，这一套规则是多数公众愿意且能够遵从的。政府正是拥有这一权力的主体。其次，维护社会公正是政府与公众之间达成的一种契约。公众赋予政府以公共权力，委以政府处理公共事务的责任，让其保证社会运行的秩序；同时政府从公众中索要人才，收取财款及各种资源，以维护自身的生存、壮大与发展。最后，社会公正是一种价值取向，它要求有其产生的环境。“正义是由社会创造的环境培养与维护下来的。”同样，社会公正要靠社会创造环境，此环境的培养与维护主要是靠政府。

由上可知，政府维护社会公正是责无旁贷的。那麽，政府如何维护社会公正呢？无疑，就现代而言，公共政策是政府管理社会事务的主要方式之一。政府是处于社会这个大环境中的一个复杂的系统，公共政策则是它的主要产品。产品的性能反映了政府的职能。因此维护社会公正是政府制定与执行公共政策时必定要考虑的。也就是说公共政策要体现社会公正。

公共政策的制定与执行首先要有一套价值标准，其价值标准最直接地反映社会公正。制定价值标准要考虑到如下因素：

1利益的表达形式。实现社会公正的实质是利益的划分，这就要求政策的制定与执行者认清什麽是利益。利益有多种表达形式。依表现形式：它可以是实物，地位，心理激励；依时间；它可以是眼前利益和长远利益；等。

随着我国市场经济的进一步发展和社会结构的急剧转型，社会弱势群体及其问题日益凸显，构成了影响社会稳定与社会发展的重要风险因素之一，并且引起社会各界的广泛关注。朱róng＠②基总理在今年的《政府工作报告》中也特别提到了弱势群体问题，指出要对弱势群体给予特殊的就业援助。实际上，弱势群体成为国际通行的一个词汇，是在近几十年。（注：杨团：《弱势群体及其保护性社会政策》，《前线》2001年第5期。）然而，弱势群体的存在，则是一种普遍的社会现象。无论是发达国家，还是发展中国家，都存在着一定规模的社会弱势群体。现阶段中国社会弱势群体的构成状况复杂、存在问题多样，弱势群体的规模有不断扩大的趋势，并且已经构成了影响社会稳定与社会发展的重要风险因素之一。因此，深入研究新时期中国的弱势群体问题，构建弱势群体的社会支持网络，是具有重大现实意义的研究课题。

社会弱势群体的界定及其基本特征

目前，我国学术界对于“弱势群体”这一概念有不同的称法，如：脆弱群体、社会弱者群体等。学者们根据自己的研究、从不同的角度对弱势群体进行了各自的界定。如有的学者将社会弱者作为社会工作的对象，认为“弱势群体是在遇到社会问题的冲击时自身缺乏应变能力而易于遭受挫折的群体”。（注：王思斌：《社会工作导论》，北京大学出版社1998年版。）有的学者从经济的角度，将弱势群体看作是贫困群体或者是贫困群体的一部分，认为“脆弱群体指的是这样一些人口群体：由于各种外在和内在原因，他们抵御自然灾害和市场风险的能力受到很大限制，在生产和生活上有困难。脆弱群体一部分已经是贫困者，另一部分是潜在的贫困者。”（注：沈红：《中国贫困状况与贫困形势分析》，汝信、陆学艺、单天伦1998年：《中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，1998年版。）有的学者则从政治和法律的角度，将弱势群体界定为在社会中处于不利地位的群体，认为“弱势群体是一个相对的概念，在具有可比性的前提下，一部分人群（通常是少数）比另一部分人群（通常是多数）在经济、文化、体能、智能、处境等方面处于一种相对不利的地位。”并且认为法治社会应该从法治的公正性出发，对弱势群体予以公平的对待，对弱势群体的人权保障要给予例外对待和特别保护，最大限度地缩小弱势群体与强势群体的差距。（注：李林：《法治社会与弱势群体的人权保障》，《前线》2001年第5期。）

本文认为，如果笼统地说，弱势群体就是社会生活中的困难人群。在社会学的视域中，这些社会困难人群的出现是社会结构和社会关系失调的表现。所以，从社会学的角度看，弱势群体是由于社会结构急剧转型和社会关系失调或由于一部分社会成员自身的某种原因（竞争失败、失业、年老体弱、残疾等）而造成对于现实社会的不适应，并且出现了生活障碍和生活困难的人群共同体。在社会学看来，弱势群体所存在的问题也必然就是社会的问题。弱势群体问题得到有效地解决或缓解，有利于社会结构和社会关系的调适，从而有利于维护社会稳定，推动社会发展。反之，则势必会损害社会公平，增加社会风险，进而损害社会效率，妨碍社会发展。

从群体的基本特征上来看，弱势群体具有经济上的低收入性、生活上的贫困性、政治上的低影响力和心理上的高度敏感性。

首先，经济上的低收入性是弱势群体的首要特征。社会弱势群体通常都是经济上的低收入者，其经济收入低于社会人均收入水平，甚至徘徊于贫困线边缘。造成一部分社会成员在经济上的低收入性的原因是多方面的。其中，既有自身的原因，也有社会的原因，如：在市场竞争中失败，下岗失业，身体残疾，年老退休，等等，都会造成经济上的低收入。经济上的低收入也造成了弱势群体的生活脆弱性，一旦遭遇疾病或遭遇到其他灾害，他们很难具有足够的承受能力。

摘要：城乡社会断裂在很大程度上与政府财政城乡差别化支出政策有关。政府财政的差别化支出，造成城乡居民收入断裂、社会保障断裂、科学文化素质断裂、生活环境断裂等。这与国家城乡非均衡发展战略、县乡政府财权与事权不对称、财政支出政策决策过程中农民利益诉求难以有效表达等有关。因此，要以城乡统筹发展为指导，按权责匹配原则改革县乡事权、财权，保障农民在城乡财政分配中的话语权，实现城乡社会和谐发展。

关键词：城乡社会断裂；财政支出；城乡统筹

一、引言及文献回顾

城乡社会断裂，指转型期城乡两极分化严重，城市社会发展水平不断提高，而乡村社会与之差距不断扩大，甚至在社会发展中处于边缘化状态。中国现阶段城乡社会断裂主要表现在以下方面：一是城乡经济的断裂，主要表现在城乡居民收入方面；二是城乡制度方面的断裂，主要表现在城乡社会保障制度方面；三是城乡居民公共卫生、医疗服务水平的断裂；四是城乡居民科学文化素质的断裂，主要表现在城乡居民教育方面；五是城乡生活环境的断裂，主要表现在城乡基础设施建设方面。

近年来，国内学者对于城乡社会断裂的研究较多集中于成因方面。孙立平(2003)认为城乡二元结构是造成城乡社会断裂的根本原因。郭强(2004)认为，城乡社会断裂主要是由工业化转型、城市化转型、市场化转型中不合理、不公平的制度和政策所导致的。李长江(2004)认为，城乡差距的出现具有历史、制度和政策层面上的原因，最根本的是中国长期的城乡不公平发展理念和政策没有改变。王德文(2005)认为，城乡差距的本质是资源配置扭曲、收入分配倾斜与部门间技术进步不平衡三者共同作用的结果。白雪瑞(2006)认为，导致城乡差距的根源在于城乡分割管理体制下的城乡二元结构和城乡经济体制改革的不均衡。巩前文(2007)通过实证分析认为农业税收、工农业产品价格剪刀差、支农财政支出、农业基本建设财政支出、农村救济费财政支出和农村存贷款差额等六个因素对城乡收入差距的影响较为显著，因此，在“工业反哺农业”的实施过程中必须注意这些因素的影响，调整支农财政支出的内部结构。汤玉权(2007)认为，城乡财政的二元结构导致中国城乡各项事业的发展极不平衡，呈现为一种“断裂”状态。汪锋(2007)通过对中国各省市的面板数据分析，发现中国的经济体制改革与城乡差距扩大没有联系，而财政和金融等领域的城市化偏向是现阶段城乡差距扩大的主要原因。唐尧(2008)认为，公共产品供给规模不足导致的“拥挤效应”和农村公共产品供给体制缺陷造成农村公共产品供给不足。曾国安(2009)从城市偏向的财政制度方面深入分析，指出要缩小城乡差距必须建立统筹城乡发展的财政制度。另外，也有学者不同意中国城乡社会已出现断裂的说法，权小娟(2007)认为，“城中村”是断裂社会连接带，城乡社会断裂提法过于严重。

城乡社会断裂，从财政学的角度看，实际上是城乡公共服务的非均等。中国是以政府为主导进行社会主义建设的，政府财政支出政策是最能反映政府政策和政府投资的“指向针”。为了能更深刻地揭示城乡社会断裂的财政政策因素，本文通过对中国政府财政城乡差别化支出政策的表现及成因进行分析，寻求政府财政城乡相对均衡支出的对策，以消除城乡社会断裂。

摘要：我国召开过有关事业单位社会保险的国务院常务会议，主要指出要对事业单位社会保险制度进行试点。并且积极讨论同时制定了相关的执行方案，决定先在广东、浙江省、山西省、重庆市和上海市这几个地方先进行改革。本文主要是浅析我国事业单位社会保险改革的主要政策以及其独特之处。

关键词：事业单位；社保改革；特点

全国的事业单位在2005年的时候就在逐年增加，导致财政压力加大，且事业单位退休人员的养老金和企业员工之间存在较大差异，造成员工不满情绪增加，所以保险改革势在必行。文章探讨了当前我国事业单位社保的发展现状及改革特点。

一、我国事业单位社会保险制度现状和问题

（1）参与保险的人员有限制，从调查的具体情况来看，参与事业单位保险的只有机关单位的正式编制人员，还有就是财政给予一定补贴以及自收自支的部分人员，根本就没有考虑到其他特殊人员。（2）参与社会保险的基金不够，保险改革滞后问题以及旧制度导致一部分工作人员的养老金根本没有累计计算，有一定的基金缺口问题。（3）事业单位员工对参加社会保险的意识并不是很强烈，大多数单位的员工少数参保，他们主要是经济收益比较好。大部分员工害怕自己参保缴纳的钱被别人占到便宜，因此不愿意参保。（4）事业单位保险统筹的层次很低，国家并没有在全局范围内建立完善的养老保险制度去为事业单位的参保人员提供一个保障，所以保险基本都是各个省市自己规划，在保险一些统一问题上也都是根据自己省市现状来规定具体方案政策，这就妨碍了样保险的日常管理，另外就是不同的标准导致人们对它的信任度大打折扣。（5）在职时缴纳保险金额和退休后享受待遇的实际情况不符。

二、我国事业单位社会保险相关改革政策内容

本文深入阐释了政府实现社会公正与公共政策的关系，论述了为了体现社会公正公共政策要遵循的原则，以及这些原则如何具体的渗透到政策制定与执行的每个环节。作者较有创意地提出了社会公正的概念，指出，发展元政策，定性问题定量化研究技术，灰色评估等技术是提高公共政策质量，从而使政府更好地实现社会公正的有效途径。

社会公正是一种关于社会价值取向的理想状态，在这种状态里，社会的不同利益主体（包括个人）遵照同一规则行动，在此规则下，他们保护与追逐各自应得的利益，最终实现彼此动态的利益均衡。那时，每个个人的生存空间都是不断扩展的。

社会公正包含三个方面的含义：第一，它是一种理想状态（目标状态）。从历史上讲，社会公正是从未真正实现过的。人们倡导生而平等，向往自由博爱，正是由于他们长期处于受歧视，受欺诈的情境中。人们生来存在生理、身份、地位的差别，因而造成拥有利益的差别，最终利益相近或相似的个体分属于相差悬殊的利益集团。已形成的利益格局不易打破，加上公正本身的概念的复杂，社会公正未真正实现过。但人是有理性的，随着人类文明（物质文明与精神文明）的发展，人们认识到：不规范的竞争会造成无谓的损失，越来越多的人希望有彼此接受的规则，这一规则能保证人们得到应得的利益，他们的这种愿望就称为社会公正。它应该是不同利益主体行为的底线。但它到目前为止只能是一种目标状态或理想状态。第二，它的实质是一种社会权益的正当划分。没有权力就没有利益，正是因为社会中的个人或集团要维护和追求自己的权力与利益，他们之间才互相争夺，造成出现不公和不正义的情况，因此主张社会正义就是主张权益的合理划分。第三，社会公正最终是个人追求自我空间的扩展。个人是社会的最小单位，社会公正的最终目的是为个人的。人类从茹毛饮血到今天的文明人，经历了无数的斗争，其文明的最重要的标志是个人逐步独立，个人价值受到尊重，个人的生存空间得到的扩展。

维护社会公正是政府应有的职能。首先，在历史形成的利益格局中，政府是最为强大，最处于优势地位的权威性的集团。它拥有足够的权力与强有力的工具维护社会的秩序。达到社会公正最关键的问题是一套符合社会公正的规则，并且，这一套规则是多数公众愿意且能够遵从的。政府正是拥有这一权力的主体。其次，维护社会公正是政府与公众之间达成的一种契约。公众赋予政府以公共权力，委以政府处理公共事务的责任，让其保证社会运行的秩序；同时政府从公众中索要人才，收取财款及各种资源，以维护自身的生存、壮大与发展。最后，社会公正是一种价值取向，它要求有其产生的环境。“正义是由社会创造的环境培养与维护下来的。”同样，社会公正要靠社会创造环境，此环境的培养与维护主要是靠政府。

由上可知，政府维护社会公正是责无旁贷的。那麽，政府如何维护社会公正呢？无疑，就现代而言，公共政策是政府管理社会事务的主要方式之一。政府是处于社会这个大环境中的一个复杂的系统，公共政策则是它的主要产品。产品的性能反映了政府的职能。因此维护社会公正是政府制定与执行公共政策时必定要考虑的。也就是说公共政策要体现社会公正。

公共政策的制定与执行首先要有一套价值标准，其价值标准最直接地反映社会公正。制定价值标准要考虑到如下因素：

“摘要”：目前弱势群体已成为一个规模较大，具有自身特征的复杂群体，在社会中处于极低的地位，已成为构建和谐社会的不和谐，完善社会保障体系是解决弱势群体问题的关键，应通过扩大最低生活保障范围、完善医疗保险制度，健全社会救助制度等措施完善弱势群体社会保障体系。

“关键词”：弱势群体；最低生活保障；医疗保险；社会救助

庞大的社会弱势群体的存在是我国构建和谐社会面临的一个必须解决的现实问题，弱势群体已成为影响我国社会稳定和经济持续发展的重要因素之一，成为建设和谐社会的不和谐音。

一、弱势群体的界定及其现状

社会弱势群体是任何时代任何社会都存在的。目前我国弱势群体是一个规模较大、结构复杂、分布广泛的群体，“弱势群体”之弱，一是弱势的经济基础；二是弱势的社会政治地位及各种公民权利；三是弱势的竞争力。主要包括以下几部分人：一是下岗失业人员，即城市中以下岗失业者为主体的贫困阶层。20世纪90年代以来，我国失业下岗的问题日益严重化，不少企事业单位的工人和干部下岗。二是“体制外”的人及其他特殊人员，指那些从来没有在国有单位工作过，靠打零工、摆小摊养家糊口的人，以及残疾人和孤寡老人。三是缺乏利益保障的农民工。农民工是指具有农村户口却在城镇务工的劳动者，是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果，他们虽然为城市的发展繁荣做出了巨大贡献，但劳动权益得不到保护。四是较早退休的“体制内”人员。这部分人中许多人原来的单位无能力给这些退休职工增加工资，交纳社会医疗保险等，需要政府拿出钱来援助。五是久病、重病而无钱医治的人及其家属，以及天灾人祸中的困难者。中国每年有大量因病致贫、因病返贫、因病失学失业的人员。全国每年需要国家和社会给予不同程度的援助才能摆脱灾难困境的城乡居民约有4000-5000万人①。

弱势群体的生活具有以下几个特征：

摘要：从家庭发展需求看，我国当前社会保障政策不适应家庭流动性，不利于家庭履行生育功能，特殊家庭保障缺位，社会养老与家庭养老衔接不畅。为完善我国社会保障政策的家庭支持功能，应加快推动社会保障制度整合，扩大生育保险的保障范围和保障时限，加强对重点人群和结构缺损家庭的修复，推动社会保障与家庭发展协调共进。

关键词：家庭发展趋势;社会保障;应对策略

一、家庭发展新趋势对社会保障政策提出新要求

（一）家庭发展呈现新变化和新趋势

家庭是社会基本单元。随着新型城镇化的加速推进，人口老龄化程度深化，我国家庭形态、结构、规模、关系、功能等也发生了重要改变。

1．家庭流动性增加，流动就业家庭成员分离现象突出。截至2014年底，我国流动人口总数达到2.53亿人，超过总人口数的1/6。流动人口家庭中，超过40%处于居住分离状态。有超过1/3的已婚流动人口家庭子女与父母居住分离，有约1/10的家庭夫妻居住分离。

一、社会福利及其价值基础──有关社会福利理论与社会政策讨论的核心议题

社会福利与其价值基础的关系是欧美福利理论与社会政策争论的核心议题。长期以来，人们主要关注福利制度的资源基础、政策设计、组织结构与政策影响，但关于福利制度、政策模式及其文化价值基础的探讨却不多。

这种状况在“福利国家”日趋成熟和社会政策争论日趋“政治化”的背景下发生了根本转变。随着1970年代“福利国家财政危机”的出现和新右派上台执政，意识形态、价值理念和社会认知议题受到各界前所未有的广泛关注和高度重视，这些议题也成为福利理论、政策争论的中心，成为政治学、社会学理论和知识社会学探讨的主题。

1971年英国著名学者平克的《社会理论与社会政策》一书首次从历史角度分析了意识形态和规范理论对社会政策的影响[1].1972年，英国的权威性社会政策杂志设置了“社会政策中的价值”专栏，揭开了社会价值与社会福利关系的大辩论之序幕。英国的社会政策大师马歇尔率先发表了“福利─资本主义的价值问题”。他认为，资本主义社会的性质已发生根本性转变，现在的资本主义社会实际上变成了“民主─福利─资本主义”，民主、福利已经成为资本主义体制的价值基础[2].同年，两位英国著名学者发表了“社会价值、社会阶级与社会政策”一文，从社会价值、阶级冲突与社会秩序的角度，明确地提出了阶级利益冲突和统治阶级价值观念在福利政策形成中所扮演的举足轻重角色的观点[3].

这些文章和讨论标志着对欧美国家影响深远的“福利的意识形态大战突然爆发”。权力、权威与合法性的价值基础及其工具性角色，意识形态、价值冲突与社会福利研究的关系等热点议题，成了社会政策、政治学、经济学、心理学和知识社会学探讨的理论主题。意识形态和社会价值观成了最时髦的概念。

社会价值与社会福利的相互关系这一议题的核心地位是由多种原因决定的，因为它具有重大的现实意义、政策意义与理论意义。社会福利与社会政策研究涉及诸多本质上充满争议的基本概念，如需要、权利、社区、民主、自由、平等和公正等[4].这些概念既构成福利政策的价值基础，又决定政策目标、资源分配原则、服务对象和组织体系等关键性制度安排和政策模式。所以，意识形态和社会价值研究已成为理解福利制度特征的思想基础，也是分析福利政策模式的最佳视角。更为重要的是，社会福利制度、理论与政策演变的脉络，也就是意识形态和社会价值变迁的过程。

［摘要］在精准扶贫的政策背景下，扶贫工作要求对贫困户建档立卡，充分了解我国贫困户的状况、分布及贫困原因，从而对症下药。有劳动能力、可以通过社会的帮助和自我的努力脱贫的，各扶贫单位应当给予及时、准确的帮助，社会救助制度应当对丧失劳动能力和生活来源以及无法通过自我努力脱离贫困的群体发挥兜底作用。社会救助制度的兜底作用主要体现在哪些方面？其最主要的兜底作用具体又是指什么？在具体的实践中又有哪些问题？对这些问题的探究有助于更好地发挥社会救助制度的作用，更好地促进社会救助制度与扶贫制度相衔接，从而促进我国贫困人口的全面脱贫和在2020年之前实现全面小康。

［关键词］扶贫；社会救助制度；兜底

2013年，主席在视察湘西时提出了精准扶贫的重要思想，此后，精准扶贫被确立了其在我国扶贫体系中的重要地位，并进入本届政府施政的重要议程。2014年，国务院印发了《建立精准扶贫工作机制实施方案》并组织实施。精准扶贫目前已经成为我国目前主要的扶贫政策，并成为我国扶贫的重要政策背景。

扶贫工作要求对贫困户建档立卡，充分了解我国贫困户的状况、分布及贫困原因，从而对症下药。对于有劳动能力、可以通过社会的帮助和自我的努力脱贫的，各扶贫单位应当给予及时、准确的帮助，而对于丧失劳动能力和生活来源，无法通过自我努力脱离贫困的，社会救助制度应当发挥其兜底作用。兜底在现代汉语中主要是指全部承受，在学术语境中是指社会救助制度应当对生活在社会底层的无法通过自我努力获得生活来源的公民提供最低的生活保障，即无偿地全面承担最底层人民的生活。政策实践中，那些因年老或疾病丧失劳动能力而无法获得生活来源的人群是兜底的主要对象。社会救助制度的兜底作用主要体现在哪些方面？其最主要的兜底作用具体又是指什么？在具体的实践中又有哪些问题？学术界和实务界对这些问题的认识尚不清晰，对社会救助制度兜底作用的研究更是较少。纵观现有文献，目前主要有王延中和王俊霞（2015）对发挥社会救助制度的反贫困兜底作用进行了研究。文中将社会救助比喻为社会保障安全网的“网底”，认为其在保障贫困人口和遭受意外事件者等弱势群体的生活中发挥着极其重要的兜底作用。同时，他们也清楚地认识到目前我国社会救助体系不统筹、不协调的问题十分突出，在很大程度上制约和降低了社会救助体系的效果，认为目前的社会救助制度亟须改革，并提出了诸如打破户籍、省份限制，实现社会救助制度的区域统筹发展等的具体建议。该文在宏观的层面论述了如何更好地发挥社会救助制度的兜底作用，但并未明确兜底作用的具体内容。另外学术界的研究中还有大鹏（2016）列述了诸多省份在扶贫攻坚中发挥兜底作用的具体做法，却也没有就兜底作用的具体内容和问题提出看法。宁夏民政厅长杜文彬在接受张文攀（2016）采访时提到了民政兜底的五个作用，倒是从民政各项目的角度提出了兜底的具体内容。只是其界定是从民政的角度，并未全盘考虑到社会救助制度的整体。

学术界将精准扶贫的概念界定为粗放扶贫的对称，是指针对分块贫困区域的环境和农户状况因地制宜因时制宜，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。扶贫是生产性脱贫，即要充分利用各种个人及社会资源通过价值创造来实现收入的增加而脱贫。精准扶贫政策实施后，各地纷纷对贫困户和贫困个人进行建档立卡统计贫困信息，并且加强城乡互助实现对口帮扶。各政府机关、企事业单位等纷纷与贫困地区进行对口支援，组建扶贫工作队驻村帮助贫困人口脱贫。在这个过程中，社会救助制度的兜底作用根据针对的人群不同和项目的不同主要分为如下方面：一是为部分居民提供生活保障资金兜底。这方面的对象主要分为两类，一类是低保覆盖人群，第二类是五保覆盖人群。第一类主要是指最低生活保障制度，按照户籍和地区又可以分为城市和农村最低生活保障制度。我国2014年出台的《社会救助暂行办法》规定，国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。这是低保制度的主要法律依据，也是我国社会救助制度的重要基石。其实施方法是，家庭年收入与保障标准相比，差多少补多少，即实行补差额的方法。据称，2016年，河北省按家庭实际人口每人每年最高可补到2808元，保障金按月通过金融机构直接拨付到个人账户。而根据民政部《2016年5月全国县以上农村低保统计》的数字，目前全国农村低保保障人口46936631人，保障家庭数27519509，财政累计支出3740128.8万元，最低生活保障支出水平151.22元。第二类为五保制度覆盖人群，主要是为无儿无女、劳动力弱，没有其他经济来源的人群提供特困救助兜底。根据国务院2006年颁发的农村《五保供养工作条例》，五保户主要是指老年、残疾或者未满16周岁的村民，以及无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的。根据五保户的不同实际情况，他们可自愿选择供养形式，愿意入住敬老院的一律入住当地敬老院，愿意同亲人一块住的全额发放供养金。《2015年民政工作报告》显示，截至2015年11月底，全国农村五保供养对象人数为519.3万，其中集中供养163.3万人，集中供养率为31.5%。全国农村五保集中供养和分散供养年人均标准分别达到5883元、4388元，较上年同比增长14%、14.1%；1~11月累计支出五保供养资金183.6亿元，同比增长11.3%。基于供养成本的考虑，政府鼓励五保户参加集中供养。二是为农村低保和农村五保对象给予医疗救助兜底。医疗救助是国家实施的为那些因为贫困而没有经济能力进行治病的公民提供的专门的帮助和支持。它通常是在卫计委和民政部的主导下，社会力量广泛参与，以补贴或财政全额拨付的形式通过医疗机构针对贫困患病者实施的恢复健康、维持基本生存能力的救治行为。

根据国务院在2003年下发的《民政部卫生部财政部关于实施农村医疗救助的意见》和相关规定，医疗兜底的主要内容是，农村低保和农村五保对象参加新农合后，新农合首先报销住院产生的医疗费用，剩余部分再按比例给予医疗救助。事实上，五保和低保户参与新农合保险的费用也会由政府承担，因为他们也无法承担新农合的个人费用部分。医疗救助对象包括农村五保户、农村贫困户家庭成员和地方政府规定的其他符合条件的农村贫困农民。具体的救助制度是由各个地方政府制定。医疗费减免是医疗救助的基本形式或常规形式，另外还包括大病医疗救助和专项医疗救助。根据扶贫的经验数据，有相当一部分的贫困家庭都是因病致贫和因病返贫。医疗救助的建立和完善是医疗保险的有益补充，对扶贫工作的成效有重要意义。三是对低保家庭接受义务教育的给予教育救助兜底。教育在中国传统文化价值观中占有重要地位，在贫困理论中也是走出贫困恶性循环和摆脱贫困文化的重要工具，教育救助的意义不言而喻。国家或社会团体、个人为保障适龄人口获得接受教育的机会，在不同阶段向需要帮助的学生提供物质和资金援助的制度被称为教育救助。其特点是通过减免、资助等方式帮助贫困人口完成相关阶段的学业，以提高其文化技能，最终解决他们的生计问题。我国《义务教育法》和教育部关于教育救助的相关规章规定，在农村扶贫过程中对中小学生实行两免一补（免书本费、杂费，补助寄宿生生活费），对考上大学的通过福彩资金给予资助。目前全国大学生普遍受益的国家助学金就属于此类，另外还存在各种社会性质的助学项目。社会救助制度作为社会保障制度的重要组成部分，在人民生活的各方面都起到了良好的保障作用。兜底在逻辑上可以与最低保障有着同一内涵，其不仅指保障人群区分的弱势程度和紧迫程度，也是指保障水平的低度和窄度。在精准扶贫的工作中，社会救助制度提供了强有力的兜底脱贫和兜底保障作用；一方面，社会救助制度为那些无法通过自我努力辛勤劳动获得生活来源的人群提供了兜底性保障，随着兜底的水平的不断提高，这些群体逐渐实现了兜底脱贫。另一方面，社会救助制度也为接受产业扶贫、教育扶贫和就业扶贫人群提供了临时保障，保证他们不会因为生产经营的风险而没有尊严的生活，为生产性扶贫的人群解决了后顾之忧，增强了脱贫的信心和希望。当然，在精准扶贫制度与社会救助制度相衔接的过程中，也存在着一些问题将会使社会救助制度的兜底作用严重削弱。这些问题主要是在社会救助制度的实施方面和两种制度的衔接方面。