社会福利制度范文10篇

在社会保障学界，人们往往把社会保障与社会福利两个概念混同使用。在这里，我们将社会福利作为社会保障法律体系之下五个项目中的一个项目来使用。

在社会保障法律体系中，社会保险旨在为人们的例如生老病死这些一般生活风险提供保护；社会补偿旨在为人们在遭遇例如战争、暴力行为这些特殊的生活风险而受到损害时提供保护；社会救济旨为那些不能从社会保险或者社会补偿中获得待遇或者从社会保险或社会补偿中获得的待遇不能维持其基本生活需要的人们提供的保护。而社会福利旨在为提高和改善人们的生活质量以及人们的全面发展而提供的物质帮助和服务设施，例如住房津贴、教育津贴、青少年津贴、老年公寓、博物馆等。

（一）我国传统福利制度的建立和内容

我国的社会福利制度建立于20世纪50年代，1951年8月了《关于城市救济福利工作报告》，报告由政府民政部门负责组织实施，保障对象主要是无依无靠的城镇孤寡老人、孤儿或弃婴、残疾人等。民政部门通过设立福利机构为这些孤老残幼人员提供保障。福利机构分为社会福利事业和社会福利企业两类。福利事业机构包括各种收养性的福利院、精神病院等；福利企业主要是通过为残疾人提供就业机会，解决残疾人的生活保障问题。民政部主管的这些福利只覆盖了城镇极少数特殊人群（占总人口1%不到）。1950年6月颁布的《工会法》、1953年劳动部公布的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》对企业职工的生活困难补贴、探亲补贴、取暖补贴作了规定，还规定企业应设立食堂、托儿所，所需费用由企业行政或资方负责。1953年5月财政部、人事部《关于统一掌管多子女补助与家属福利等问题的联合通知》、1954年3月政务院了《关于各级人民政府工作人员福利费掌管使用办法的通知》、1956年国务院《关于国家机关和事业、企业单位1956年职工冬季宿舍取暖补贴的通知》、1957年1月国务院了《关于职工生活方面若干问题的指示》，这些法规对国家机关、事业单位职工的冬季取暖、生活困难补助、职工住宅、上下班交通、职工家属医疗补助、生活必需品供应等问题作了全面的规定。由此，绝大多数企业职工以及国家机关和事业单位工作人员的福利需求按规定由其所在单位提供，并且是我国社会福利的主体（占城市居民的95%以上，占总人口的25%以上）。企业职工的福利由劳动部负责和管理，而国家机关、事业单位工作人员的福利由政府人事部门负责。可以看出，我国的社会福利是由民政福利、企业职工福利和国家机关、事业单位职工福利三部分组成。

从20世纪50年代初建立社会福利制度至90年代末期的整个计划经济时期，城镇居民能够享受到的福利待遇在不断增加，从职工的生活困难补助、冬季取暖补贴、探亲补贴、交通补贴、休假疗养，到为职工建立托儿所、幼儿园、食堂、洗澡堂、医务室、阅览室、体育场，再到为所有城镇居民提供粮油以及副食品价格补贴，一个企业或者一个单位就是一个无所不管、无所不包的小社会。此外，教育和住房分配也是福利待遇。在教育方面，从小学到高中教育是免费的，高等教育不仅免交学费、住宿费等费用，而且学生还可以享受到能够解决吃饭问题的助学金；在福利分房方面，企业或者单位按照职工的工龄和年龄等条件以及家庭人口数目，为职工分配住房。总之，计划经济时代的50年，我国的社会福利是以职业为依托、以城镇职工为主体、关怀职工生活方方面面、所需经费几乎全部由国家财政提供的福利制度。

我国的福利制度自建立以来，尤其是在建国后的十来年，在解决城乡无家可归、无依无靠、无生活来源的社会成员的生存问题上，作出了有益的贡献。据民政部门的统计，1959年民政部门管理的福利院收养了64454位孤老、27964位孤儿和14627位“三无”精神病患者。[1]在农村，按照1960年4月二届全国人大二次会议通过的《1956-1976年全国农业发展纲要》第30条确立的对农村中的孤老残幼实行“五保”的制度，许多地区建立了养老院，收养农村中的孤寡老人。到1994年，全国已有33584个乡镇统筹供养了273万“五保”人口，农村敬老院约4万所，收养56万老人。[2]民政福利制度的实施就使得那些社会上最脆弱群体的生存有了保障，由此极大地显示出新生的社会主义制度的优越性，保障了社会稳定。

摘要首先提出对社会福利涵义及特征的界定，然后总结了我国传统的社会福利制度的特点及其改革进程，最后根据上海、香港和其它国家的经验，提出笔者对我国社会福利制度改革目标模式的构想。改革开放前我国的社会福利制度呈现出制度化再分配与补缺型并存的城乡分割的二元格局。

关键词社会福利制度改革发展方向

1社会福利的涵义及本质特征

社会福利的内涵及外延随着时代的发展而演变。从发达国家的历史来看，社会福利的重心经历了从社会救助到社会保险再到普遍性的社会服务的过程。时至今日，在发达国家，各种名目繁多的社会补贴和社会服务项目成为最受关注的社会福利项目。在我国，一方面随着社会经济的发展，社会福利已逐渐脱离了社会救济的范畴；另一方面，由于受到发达国家社会福利观念的影响，对于社会福利的看法也发生了显著的变化，并且同时出现了多种多样的观点和主张。笔者把它界定为，社会福利是国家和社会为满足社会成员基本的生存需求之上的需求，运用社会互助的机制来提高他们的生活质量的活动。在现实中，社会福利通常包括满足人们在生活照顾、护理保健、文化娱乐、精神慰藉等方面需求的活动，此外在广义上亦包括住房、教育、医疗等内容。社会福利有三个本质特征：

(1)脆弱群体优先。在任何时代、任何社会中都存在着老人、儿童、残疾人等社会脆弱群体，他们存在一些特殊的需求，由于自身能力的不足，需要来自社会的保护和满足，其中主要是生活照顾服务，也包括身体康复、教育、就业、权益保护等方面的需求。国家和社会应该首先满足这个群体的需求，并随着社会经济的发展不断地提高他们的生活质量。

(2)福利性。对受益者个人来说，社会福利具有福利性。面向脆弱群体提供的社会福利服务，因为他们的经济收入和支付能力有限，常常是免费或者是象征性的收费，这无疑具有福利性。即使收取的费用比较高，但只要未达到该项服务的市场价格，则仍然存在着福利性，属于社会福利的范畴。“市场价格是判断是否存在社会福利的标尺。”如果按照市场价格收费，就超出了社会福利领域而属于经济领域。

在社会保障学界，人们往往把社会保障与社会福利两个概念混同使用。在这里，我们将社会福利作为社会保障法律体系之下五个项目中的一个项目来使用。

在社会保障法律体系中，社会保险旨在为人们的例如生老病死这些一般生活风险提供保护；社会补偿旨在为人们在遭遇例如战争、暴力行为这些特殊的生活风险而受到损害时提供保护；社会救济旨为那些不能从社会保险或者社会补偿中获得待遇或者从社会保险或社会补偿中获得的待遇不能维持其基本生活需要的人们提供的保护。而社会福利旨在为提高和改善人们的生活质量以及人们的全面发展而提供的物质帮助和服务设施，例如住房津贴、教育津贴、青少年津贴、老年公寓、博物馆等。

（一）我国传统福利制度的建立和内容

我国的社会福利制度建立于20世纪50年代，1951年8月了《关于城市救济福利工作报告》，报告由政府民政部门负责组织实施，保障对象主要是无依无靠的城镇孤寡老人、孤儿或弃婴、残疾人等。民政部门通过设立福利机构为这些孤老残幼人员提供保障。福利机构分为社会福利事业和社会福利企业两类。福利事业机构包括各种收养性的福利院、精神病院等；福利企业主要是通过为残疾人提供就业机会，解决残疾人的生活保障问题。民政部主管的这些福利只覆盖了城镇极少数特殊人群（占总人口1%不到）。1950年6月颁布的《工会法》、1953年劳动部公布的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》对企业职工的生活困难补贴、探亲补贴、取暖补贴作了规定，还规定企业应设立食堂、托儿所，所需费用由企业行政或资方负责。1953年5月财政部、人事部《关于统一掌管多子女补助与家属福利等问题的联合通知》、1954年3月政务院了《关于各级人民政府工作人员福利费掌管使用办法的通知》、1956年国务院《关于国家机关和事业、企业单位1956年职工冬季宿舍取暖补贴的通知》、1957年1月国务院了《关于职工生活方面若干问题的指示》，这些法规对国家机关、事业单位职工的冬季取暖、生活困难补助、职工住宅、上下班交通、职工家属医疗补助、生活必需品供应等问题作了全面的规定。由此，绝大多数企业职工以及国家机关和事业单位工作人员的福利需求按规定由其所在单位提供，并且是我国社会福利的主体（占城市居民的95%以上，占总人口的25%以上）。企业职工的福利由劳动部负责和管理，而国家机关、事业单位工作人员的福利由政府人事部门负责。可以看出，我国的社会福利是由民政福利、企业职工福利和国家机关、事业单位职工福利三部分组成。

从20世纪50年代初建立社会福利制度至90年代末期的整个计划经济时期，城镇居民能够享受到的福利待遇在不断增加，从职工的生活困难补助、冬季取暖补贴、探亲补贴、交通补贴、休假疗养，到为职工建立托儿所、幼儿园、食堂、洗澡堂、医务室、阅览室、体育场，再到为所有城镇居民提供粮油以及副食品价格补贴，一个企业或者一个单位就是一个无所不管、无所不包的小社会。此外，教育和住房分配也是福利待遇。在教育方面，从小学到高中教育是免费的，高等教育不仅免交学费、住宿费等费用，而且学生还可以享受到能够解决吃饭问题的助学金；在福利分房方面，企业或者单位按照职工的工龄和年龄等条件以及家庭人口数目，为职工分配住房。总之，计划经济时代的50年，我国的社会福利是以职业为依托、以城镇职工为主体、关怀职工生活方方面面、所需经费几乎全部由国家财政提供的福利制度。

我国的福利制度自建立以来，尤其是在建国后的十来年，在解决城乡无家可归、无依无靠、无生活来源的社会成员的生存问题上，作出了有益的贡献。据民政部门的统计，1959年民政部门管理的福利院收养了64454位孤老、27964位孤儿和14627位“三无”精神病患者。[1]在农村，按照1960年4月二届全国人大二次会议通过的《1956-1976年全国农业发展纲要》第30条确立的对农村中的孤老残幼实行“五保”的制度，许多地区建立了养老院，收养农村中的孤寡老人。到1994年，全国已有33584个乡镇统筹供养了273万“五保”人口，农村敬老院约4万所，收养56万老人。[2]民政福利制度的实施就使得那些社会上最脆弱群体的生存有了保障，由此极大地显示出新生的社会主义制度的优越性，保障了社会稳定。

在社会保障学界，人们往往把社会保障与社会福利两个概念混同使用。在这里，我们将社会福利作为社会保障法律体系之下五个项目中的一个项目来使用。

在社会保障法律体系中，社会保险旨在为人们的例如生老病死这些一般生活风险提供保护；社会补偿旨在为人们在遭遇例如战争、暴力行为这些特殊的生活风险而受到损害时提供保护；社会救济旨为那些不能从社会保险或者社会补偿中获得待遇或者从社会保险或社会补偿中获得的待遇不能维持其基本生活需要的人们提供的保护。而社会福利旨在为提高和改善人们的生活质量以及人们的全面发展而提供的物质帮助和服务设施，例如住房津贴、教育津贴、青少年津贴、老年公寓、博物馆等。

（一）我国传统福利制度的建立和内容

我国的社会福利制度建立于20世纪50年代，1951年8月了《关于城市救济福利工作报告》，报告由政府民政部门负责组织实施，保障对象主要是无依无靠的城镇孤寡老人、孤儿或弃婴、残疾人等。民政部门通过设立福利机构为这些孤老残幼人员提供保障。福利机构分为社会福利事业和社会福利企业两类。福利事业机构包括各种收养性的福利院、精神病院等；福利企业主要是通过为残疾人提供就业机会，解决残疾人的生活保障问题。民政部主管的这些福利只覆盖了城镇极少数特殊人群（占总人口1%不到）。1950年6月颁布的《工会法》、1953年劳动部公布的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》对企业职工的生活困难补贴、探亲补贴、取暖补贴作了规定，还规定企业应设立食堂、托儿所，所需费用由企业行政或资方负责。1953年5月财政部、人事部《关于统一掌管多子女补助与家属福利等问题的联合通知》、1954年3月政务院了《关于各级人民政府工作人员福利费掌管使用办法的通知》、1956年国务院《关于国家机关和事业、企业单位1956年职工冬季宿舍取暖补贴的通知》、1957年1月国务院了《关于职工生活方面若干问题的指示》，这些法规对国家机关、事业单位职工的冬季取暖、生活困难补助、职工住宅、上下班交通、职工家属医疗补助、生活必需品供应等问题作了全面的规定。由此，绝大多数企业职工以及国家机关和事业单位工作人员的福利需求按规定由其所在单位提供，并且是我国社会福利的主体（占城市居民的95%以上，占总人口的25%以上）。企业职工的福利由劳动部负责和管理，而国家机关、事业单位工作人员的福利由政府人事部门负责。可以看出，我国的社会福利是由民政福利、企业职工福利和国家机关、事业单位职工福利三部分组成。

从20世纪50年代初建立社会福利制度至90年代末期的整个计划经济时期，城镇居民能够享受到的福利待遇在不断增加，从职工的生活困难补助、冬季取暖补贴、探亲补贴、交通补贴、休假疗养，到为职工建立托儿所、幼儿园、食堂、洗澡堂、医务室、阅览室、体育场，再到为所有城镇居民提供粮油以及副食品价格补贴，一个企业或者一个单位就是一个无所不管、无所不包的小社会。此外，教育和住房分配也是福利待遇。在教育方面，从小学到高中教育是免费的，高等教育不仅免交学费、住宿费等费用，而且学生还可以享受到能够解决吃饭问题的助学金；在福利分房方面，企业或者单位按照职工的工龄和年龄等条件以及家庭人口数目，为职工分配住房。总之，计划经济时代的50年，我国的社会福利是以职业为依托、以城镇职工为主体、关怀职工生活方方面面、所需经费几乎全部由国家财政提供的福利制度。

我国的福利制度自建立以来，尤其是在建国后的十来年，在解决城乡无家可归、无依无靠、无生活来源的社会成员的生存问题上，作出了有益的贡献。据民政部门的统计，1959年民政部门管理的福利院收养了64454位孤老、27964位孤儿和14627位“三无”精神病患者。[1]在农村，按照1960年4月二届全国人大二次会议通过的《1956-1976年全国农业发展纲要》第30条确立的对农村中的孤老残幼实行“五保”的制度，许多地区建立了养老院，收养农村中的孤寡老人。到1994年，全国已有33584个乡镇统筹供养了273万“五保”人口，农村敬老院约4万所，收养56万老人。[2]民政福利制度的实施就使得那些社会上最脆弱群体的生存有了保障，由此极大地显示出新生的社会主义制度的优越性，保障了社会稳定。

在保障学界，人们往往把社会保障与社会福利两个概念混同使用。在这里，我们将社会福利作为社会保障体系之下五个项目中的一个项目来使用。

在社会保障法律体系中，社会保险旨在为人们的例如生老病死这些一般生活风险提供保护；社会补偿旨在为人们在遭遇例如战争、暴力行为这些特殊的生活风险而受到损害时提供保护；社会救济旨为那些不能从社会保险或者社会补偿中获得待遇或者从社会保险或社会补偿中获得的待遇不能维持其基本生活需要的人们提供的保护。而社会福利旨在为提高和改善人们的生活质量以及人们的全面而提供的物质帮助和服务设施，例如住房津贴、津贴、青少年津贴、老年公寓、博物馆等。

（一）我国传统福利制度的建立和

我国的社会福利制度建立于20世纪50年代，1951年8月了《关于城市救济福利工作报告》，报告由政府民政部门负责组织实施，保障对象主要是无依无靠的城镇孤寡老人、孤儿或弃婴、残疾人等。民政部门通过设立福利机构为这些孤老残幼人员提供保障。福利机构分为社会福利事业和社会福利两类。福利事业机构包括各种收养性的福利院、精神病院等；福利企业主要是通过为残疾人提供就业机会，解决残疾人的生活保障。民政部主管的这些福利只覆盖了城镇极少数特殊人群（占总人口1%不到）。1950年6月颁布的《工会法》、1953年劳动部公布的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》对企业职工的生活困难补贴、探亲补贴、取暖补贴作了规定，还规定企业应设立食堂、托儿所，所需费用由企业行政或资方负责。1953年5月财政部、人事部《关于统一掌管多子女补助与家属福利等问题的联合通知》、1954年3月政务院了《关于各级人民政府工作人员福利费掌管使用办法的通知》、1956年国务院《关于国家机关和事业、企业单位1956年职工冬季宿舍取暖补贴的通知》、1957年1月国务院了《关于职工生活方面若干问题的指示》，这些法规对国家机关、事业单位职工的冬季取暖、生活困难补助、职工住宅、上下班、职工家属医疗补助、生活必需品供应等问题作了全面的规定。由此，绝大多数企业职工以及国家机关和事业单位工作人员的福利需求按规定由其所在单位提供，并且是我国社会福利的主体（占城市居民的95%以上，占总人口的25%以上）。企业职工的福利由劳动部负责和管理，而国家机关、事业单位工作人员的福利由政府人事部门负责。可以看出，我国的社会福利是由民政福利、企业职工福利和国家机关、事业单位职工福利三部分组成。

从20世纪50年代初建立社会福利制度至90年代末期的整个计划时期，城镇居民能够享受到的福利待遇在不断增加，从职工的生活困难补助、冬季取暖补贴、探亲补贴、交通补贴、休假疗养，到为职工建立托儿所、幼儿园、食堂、洗澡堂、医务室、阅览室、场，再到为所有城镇居民提供粮油以及副食品价格补贴，一个企业或者一个单位就是一个无所不管、无所不包的小社会。此外，教育和住房分配也是福利待遇。在教育方面，从小学到高中教育是免费的，高等教育不仅免交学费、住宿费等费用，而且学生还可以享受到能够解决吃饭问题的助学金；在福利分房方面，企业或者单位按照职工的工龄和年龄等条件以及家庭人口数目，为职工分配住房。总之，计划经济的50年，我国的社会福利是以职业为依托、以城镇职工为主体、关怀职工生活方方面面、所需经费几乎全部由国家财政提供的福利制度。

我国的福利制度自建立以来，尤其是在建国后的十来年，在解决城乡无家可归、无依无靠、无生活来源的社会成员的生存问题上，作出了有益的贡献。据民政部门的统计，1959年民政部门管理的福利院收养了64454位孤老、27964位孤儿和14627位“三无”精神病患者。[1]在，按照1960年4月二届全国人大二次会议通过的《1956-1976年全国农业发展纲要》第30条确立的对农村中的孤老残幼实行“五保”的制度，许多地区建立了养老院，收养农村中的孤寡老人。到1994年，全国已有33584个乡镇统筹供养了273万“五保”人口，农村敬老院约4万所，收养56万老人。[2]民政福利制度的实施就使得那些社会上最脆弱群体的生存有了保障，由此极大地显示出新生的社会主义制度的优越性，保障了社会稳定。

【摘要】自20世纪下半叶以来，亚洲先后以日本、韩国、中国、印度等为代表，创造了经济发展方面的奇迹．但普遍奉行着经济增长优先与低福利政策，国民福利普遍未能够获得同步发展。笔者认为，21世纪是亚洲世纪．也将是亚洲国家普遍增进国民福利的世纪，将国民经济发展成果转化成国民福利并保持同步发展，以及通过健全社会保障体系来扩大公共支出、造福全体国民，最终建立公平、正义、共享型社会，将是亚洲国家在本世纪发展进程中不可逆转的趋势。

【关键词】亚洲国家；福利制度；发展趋势

众所周知。要将亚洲视为一个整体来加以考察是十分困难的事，因为亚洲不仅地域辽阔、人口众多，而且各国之间发展极不平衡．影响社会福利制度的政治因素、经济因素、社会因素等均有很大差异。如日本早已是公认的发达国家．其不仅稳居世界第二经济大国的地位近半个世纪，而且福利制度伴随经济发展而日臻完善；韩国等亦在上世纪80年代即进入新兴工业化国家行列，国民福利亦得到了较快发展；其他多数国家还属于较为落后的发展中国家。然而，亚洲多数国家毕竟有着相似的文化传统与价值取向．并且大多处于快速工业化进程之中，我们依然可以从宏观上加以考察，并获得一些基本的结论。

通过对亚洲一些国家福利制度历史的考察，可以发现一些现象：

1．普遍奉行经济增长优先与低福利政策的取向。与欧洲发达国家社会福利水平通常伴随着经济发展而同步提高的规律相比较，亚洲除日本外，大多数国家并未遵循这一规律。例如。战后韩国、新加坡、中国香港和台湾地区作为率先工业化的亚洲“四小龙”，就一直追求高经济增长而忽略社会福利的改善，长期将发展经济视为重中之重，注重储蓄与发展，以小规模的社会福利公共开支作为其发展经济的优势。后来进入快速发展轨道的中国大陆地区、印度、印度尼西亚、马来西亚、泰国、菲律宾等国家，亦不约而同地选择了经济增长优先的低福利政策取向。在增长优先战略的指导下，人们将社会福利看成经济增长的负担，认为健全的社会保障制度会降低劳动生产率、削弱国际竞争力，甚至将福利与养懒汉等同起来，并将相对忽略正式的社会保障制度的保持低福利政策视为经济成功的重要原因。因此，我们看到的现象，便是在最近几十年间，亚洲大多数国家的经济都在持续快速增长，而社会福利制度却进展缓慢，国民福利依然处于低水平状态。据亚洲开发银行在2008年5月14日的一份对亚洲各国政府社会福利开支的比较研究报告《社会保护指数》显示，亚洲各国用于社会福利的平均开支低于GDP的5％，给予失业人口、老人、穷人和残疾人的财政资助平均水平仅达到联合国规定的35％。可见，增长优先与低福利政策取向的直接后果，即是社会福利支出严重偏低，对国民福利保障严重不足。

2．社会保障覆盖率低。普惠性弱，不公平性突出。除日本、韩国等极少数国家外，亚洲多数国家的社会保障覆盖率都很低。以中国为例，参加养老保险的人数只占应参加养老保险人数的20％，领取养老金的人数亦在同龄人口中只占20％左右；即使是最低生活保障制度，亦仅有5％左右的人口直接受益；医疗保障体系建设步伐虽然在加快，但还有3亿左右的城乡人口缺乏医疗保障，而在农村参加了合作医疗的乡村居民实际得到的医疗保障待遇不足其医疗支出的1／3。在印度、印度尼西亚、马来西亚、泰国、菲律宾、巴基斯坦、蒙古等国家，均可以发现类似的情形。与覆盖率低并存的另一现象，是亚洲国家的社会保障制度的不公平性非常突出。各国的公务员普遍享有较高水平的福利保障，但普通劳动者享受的福利保障却非常有限，高水平福利保障、低水平福利保障与缺乏福利保障的群体现象．在同一个亚洲国家往往并存，其体现的往往是强者优先、弱者居后的顺序。折射出来的同样是增长优先战略。

随着体制改革的深入和社会转型的加速，加快推进社会福利体系建设，让人民群众普遍享受改革发展成果，成为摆在政府部门和学界面前的紧迫任务。在2010年市两会上，郭金龙市长提出要站在世界城市建设的高度，牢固树立大民政理念，推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变，为构建适度普惠型社会福利制度体系指明了方向。本文将重点围绕如何构建适度普惠型社会福利制度展开研讨。

一、我市社会福利制度体系建设的现状

长期以来，与全国大多数地区一样，市实行的是典型的补缺型社会福利制度，社会福利被分割为城市职工的单位福利（职工福利）、民政（社会）福利和以农村集体经济为基础的农村社会福利三部分。三者之间缺乏协调性和稳定性，形成了三个彼此封闭的、隔离的体系。一是城市单位福利。在计划经济体制下，我国实行的是“高就业、低收入”的就业政策。由于社会公共福利的缺失，由企事业单位为职工提供医疗、养老、各种生活福利乃至住房、教育等完善的福利待遇。城市单位福利虽具有高福利、普遍化的特征，但以城镇劳动者就业为前提。二是民政（社会）福利。建国初期，社会福利和社会救济结合在一起，统称“社会救济福利”，主要任务是解决旧社会遗留下来的大量的流离失所、无依无靠、饥寒交迫的鳏寡孤独人员、残疾者、失业人员等的社会救济、生活和收容安置问题。至20世纪50年代以后，社会福利才与社会救济分流发展，逐步形成了以“三无”（无依无靠、无家可归、无生活来源）老人、儿童、残疾人、精神病患者为主要对象的社会福利体系。三是农村社会福利。农村社会福利以没有家庭或失去家庭（即无依无靠、无家可归、无生活来源）为前提，享受对象主要是孤老残幼和失去劳动能力的人。因此绝大多数的农村社会成员与农村社会福利无缘，享受不到社会福利，而只有极少数的符合条件的“五保”对象才能享受到社会福利待遇，享受“五保”待遇和进入农村的敬老院等福利机构。

改革开放以来，特别是近年来，适应经济社会体制改革需要，市积极推进社会福利制度改革，初步形成了以就业保障、生活保障、养老福利、医疗福利、教育福利和住房福利等制度为主要内容的新型社会福利体系框架，社会福祉水平大幅提高。

（一）就业保障制度。

一是建立失业、工伤保险制度。出台《市失业保险规定》、《市实施<工伤保险条例>办法》、《市职业生育保险规定》、在全市企事业单位普遍建立失业、工伤保险制度。在做实本市企事业单位、民间非营利组织职工工伤保险的基础上，将外地农民工纳入工伤保险范围。

一、社会福利及其价值基础──有关社会福利理论与社会政策讨论的核心议题

社会福利与其价值基础的关系是欧美福利理论与社会政策争论的核心议题。长期以来，人们主要关注福利制度的资源基础、政策设计、组织结构与政策影响，但关于福利制度、政策模式及其文化价值基础的探讨却不多。

这种状况在“福利国家”日趋成熟和社会政策争论日趋“政治化”的背景下发生了根本转变。随着1970年代“福利国家财政危机”的出现和新右派上台执政，意识形态、价值理念和社会认知议题受到各界前所未有的广泛关注和高度重视，这些议题也成为福利理论、政策争论的中心，成为政治学、社会学理论和知识社会学探讨的主题。

1971年英国著名学者平克的《社会理论与社会政策》一书首次从历史角度分析了意识形态和规范理论对社会政策的影响[1].1972年，英国的权威性社会政策杂志设置了“社会政策中的价值”专栏，揭开了社会价值与社会福利关系的大辩论之序幕。英国的社会政策大师马歇尔率先发表了“福利─资本主义的价值问题”。他认为，资本主义社会的性质已发生根本性转变，现在的资本主义社会实际上变成了“民主─福利─资本主义”，民主、福利已经成为资本主义体制的价值基础[2].同年，两位英国著名学者发表了“社会价值、社会阶级与社会政策”一文，从社会价值、阶级冲突与社会秩序的角度，明确地提出了阶级利益冲突和统治阶级价值观念在福利政策形成中所扮演的举足轻重角色的观点[3].

这些文章和讨论标志着对欧美国家影响深远的“福利的意识形态大战突然爆发”。权力、权威与合法性的价值基础及其工具性角色，意识形态、价值冲突与社会福利研究的关系等热点议题，成了社会政策、政治学、经济学、心理学和知识社会学探讨的理论主题。意识形态和社会价值观成了最时髦的概念。

社会价值与社会福利的相互关系这一议题的核心地位是由多种原因决定的，因为它具有重大的现实意义、政策意义与理论意义。社会福利与社会政策研究涉及诸多本质上充满争议的基本概念，如需要、权利、社区、民主、自由、平等和公正等[4].这些概念既构成福利政策的价值基础，又决定政策目标、资源分配原则、服务对象和组织体系等关键性制度安排和政策模式。所以，意识形态和社会价值研究已成为理解福利制度特征的思想基础，也是分析福利政策模式的最佳视角。更为重要的是，社会福利制度、理论与政策演变的脉络，也就是意识形态和社会价值变迁的过程。

一、部分社会保障制度的局部调整

在社会保障制度结构体系方面，重点是完善针对不同群体的社会保障制度。优化城镇企业职工基本养老保险制度，尽快实现新农保全覆盖，推进城镇居民养老保险制度。扩大城乡居民最低生活保障制度的覆盖面。要完善老年人、孤儿、妇女、残疾人等特殊群体的社会福利制度。完善老年福利设施，促进儿童福利制度。部分制度的局部调整还要注意建立新的社会保障制度。在社会保险制度方面，建立长期护理保险制度，应实施高标准的独立性较强的长期护理保险模式，护理保险应实施资金来源多元化的现收现付社会统筹制度，其缴费率和缴费年限应该根据职业生涯收入状况、年度护理费、平均收入水平等因素确定，护理保险的基金应按护理等级来支付补偿费用。在社会救助制度方面，建立起城乡居民基本生活救助制度，以及专项救助制度和临时救助制度。部分制度的局部调整还应考虑填补缺乏社会保障制度覆盖对象的空白。尽快确定失地农民、被征地农民和农民工的养老保险制度模式，探索大学生失业保险、农民工工伤保险和失业保险制度，探索城乡居民生育保险制度。建立农村医疗救助制度，完善职业福利、教育福利和健康福利制度；建立保障青少年基本生活的儿童津贴制度，并完善老年人福利服务体系。

二、相关社会保障制度的逐步整合

相关制度的逐步整合首先需要建立和完善中国社会保障制度内容体系中各项制度间的连接机制。随着参保对象自身具体条件的变化，其所适用的社会保障制度也有所变化，需要合理的衔接机制以实现参保者在不同社会保障制度之间的转移接续。例如，要积极建立参保者在社会保险制度与社会救助制度之间转移的对接机制，切实理顺对接过程中的连接流程。对于相关制度的逐步整合，还需要建立和完善中国社会保障制度结构体系中各项制度间的衔接和整合机制。各项社会保障制度间的衔接和整合机制可以从以下两个方面展开：

第一，推进不同群体所享受的同类社会保障制度之间的衔接或融合，逐步实现社会保障制度一体化，逐步改变制度碎片化，突破城乡社会保障制度二元化格局。完善职工养老保险和医疗保险制度与个体工商户和灵活就业人员相关制度的对接，建立企业职工基本养老保险与城镇居民的对接机制；改革机关事业单位社会保险制度，在改革过程中，既要对转为企业的事业单位职工的养老保险关系向企业职工基本养老保险制度转移设定机制，又要为进入或退出机关事业单位人员的养老保险关系与其他制度之间衔接规定办法。应合理界定新农保制度的适用人群与范围。将机关事业单位职工基本养老保险制度和企业职工基本养老保险制度整合为中国职工基本养老保险制度，其覆盖群体既包括机关事业单位职工和企业职工等各类从业者，也包括在乡镇企业就业的劳动者，还包括农村有雇佣关系的劳动者；将城乡居民的基本养老保险制度整合为居民社会养老保险制度，其覆盖范围为城镇和农村没有正规雇佣关系的劳动者。逐步拓展城镇职工基本医疗保险制度，将其改为中国职工基本医疗保险制度，其覆盖群体既包括城镇各类从业者，也包括农村有雇佣关系的劳动者；将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗整合为中国居民基本医疗保险制度，其覆盖范围为城镇和农村没有正规雇佣关系的劳动者。逐步将城镇职工生育保险制度拓展为中国职工生育保险制度，其覆盖群体既包括城镇职工生育保险制度已覆盖的各类从业者，也包括在乡镇企业就业的劳动者，还包括农村有雇佣关系的劳动者；建立中国居民生育保险制度，其覆盖范围为城镇和农村没有正规雇佣关系的劳动者。此外，亦要整合机关事业单位和企业职工的工伤和失业保险制度，建立中国职工工伤和失业保险制度，并将农民工纳入职工工伤保险和失业保险制度的覆盖范围。加强城乡居民最低生活保障制度的结构整合，完善覆盖所有贫困社会成员的最低生活保障制度体系，统一低保对象的资格条件，根据不同需求分类施保，协调城乡医疗救助、住房救助和教育救助，提高城乡专项救助制度的综合性效益。协调城乡社会福利制度与社会保障服务的发展，全面推进国民福利制度和社会保障服务体系的建设。

第二，整合同一群体的社会保障制度，消除社会保障制度重叠，实现该群体所享有的社会保障待遇水平适度化。要实现城镇养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险制度间的协调与配合。建立合理的机关事业单位职工与企业职工医疗保险、失业保险和工伤保险的衔接机制，有效发挥商业保险在新农保制度实施中的作用。重视新农保与农村社会救助制度尤其是最低生活保障制度、新农保与农村计划生育家庭奖励扶助制度等的整合。加强农民工养老保险与新农保制度的转移接续。新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗、农村居民生育保险制度要协调发展。要构建合理的社会救助制度与社会保险制度的对接机制，完善医疗救助与医疗保险制度、五保供养制度与新型农村社会养老保险制度等的衔接。优化社会救助制度与扶贫开发的衔接机制，为解决农村居民的贫困问题提供制度支持。特别值得指出的是，在相关社会保障制度的逐步整合中，城乡基本社会保障制度及服务的整合具有特别突出的地位。首先，应该加快城乡基本社会保障制度的整合。应实现城镇基本养老保障制度的整合及农村基本养老保障制度的整合，推进新型农村社会养老保险制度与城镇居民基本养老保险制度的整合，进而实现城乡居民基本养老保险制度与城镇职工基本养老保险制度的整合。应实现新型农村合作医疗保险制度与城镇居民基本医疗保险制度之间的整合，推进城镇居民基本医疗保险制度与城镇职工基本医疗保险制度的衔接，进而实现城乡居民基本医疗保险制度与城镇职工基本医疗保险制度的整合。应实现城乡居民最低生活保障制度的整合，推进城乡居民医疗救助制度、住房救助制度、教育救助制度等专项救助制度的衔接，推进城乡流浪乞讨及生活无着人员救助、灾害救助等临时救助制度的整合，进而实现城乡社会救助制度的整合。应实现城乡特殊群体社会福利制度的整合，如城乡老年福利制度、城乡儿童福利制度、城乡残疾人福利制度等的整合，建立全民共享的均等化的国民福利制度体系。其次，应该推进城乡基本社会保障服务的整合。应实现城镇基本养老保障服务的整合及农村基本养老保障服务的整合，推进城乡居民基本养老保障服务的整合，进而实现城乡居民基本养老保障服务与城镇职工基本养老保障服务的整合。应实现城乡居民基本医疗保障服务的整合，推进城镇居民基本医疗保障服务与城镇职工基本医疗保障服务的衔接，进而实现城乡居民基本医疗保障服务与城镇职工基本医疗保障服务的整合。应实现城乡特殊群体社会福利服务的整合，如城乡老年福利服务、城乡儿童福利服务、城乡残疾人福利服务等的整合，推进城乡居民普惠性公共福利服务的适度发展，建立起国民福利服务体系。最后，要推进城乡基本社会保障制度与服务间的衔接和协调，为城乡基本社会保障制度及服务的整合提供有效的配套机制。应完善社会保险法，尽快颁布实施包含城乡基本社会保障制度及服务整合内容的社会救助法与社会福利法。应提高基本社会保障制度统筹层次，完善公共预算支出结构，明确政府在城乡基本社会保障制度及服务中的财政责任。应完善包括决策、监管和实施在内的城乡基本社会保障制度及服务管理机制。还应建立包括信息、评估、预警和调整的城乡基本社会保障制度及服务评估机制。

摘要：北欧各国因其建立的“北欧模式”而被称为福利国家制度的典范，但20世纪70年代以来它们在福利国家制度建设中也暴露出了许多矛盾和问题。本文对北欧福利国家的危机，对90年代以来北欧各国福利国家的改革进行了分析，这对建立和完善我国社会保障制度具有一定的借鉴意义。

关键词：北欧；福利国家；改革；启示

二战后西方发达国家普遍建立了福利国家制度，其中北欧各国（主要指瑞典、丹麦、挪威、芬兰）的福利国家制度堪称典范。20世纪70年代以来，由于社会经济条件的变化，北欧的福利国家制度也出现了诸多的矛盾和问题，陷入了福利国家的危机。90年代以来，北欧各国对其原有的福利国家制度进行了新的探索和政策调整，使福利国家制度逐步走出了危机。对北欧福利国家的改革进行分析，借鉴北欧的福利国家制度建设的经验教训，对于构建社会主义和谐社会中的我国社会保障制度的建立，具有十分重要的意义。

一、北欧福利国家改革的背景

所谓福利国家就是由国家立法而建立起来的比较完善的社会保障制度。现代意义上的北欧福利国家则是在二战以后建立起来的。战后至70年代初是北欧社会福利事业大发展的时期。此时的北欧经济已度过了复苏阶段，进入了高速发展时期。经济的高速增长为福利国家的完善提供了雄厚的物质基础。这一时期北欧各国在原有的福利制度的基础上，在内容上不断进行充实和扩展，形成了被称为社会民主主义体制的福利模式。该模式以普遍主义和社会平等观念为价值核心，具有高税收和高再分配效应等制度特征。北欧福利国家制度在战后至70年代对于缓解社会矛盾、稳定社会秩序、促进经济的持续发展起到了积极作用。北欧各国也因此被称为“福利国家的橱窗”和“西方世界的社会试验室”。70年代中期以来，在石油危机的打击下，北欧各国相继发生了严重的经济危机，陷入了“滞胀”（高通胀、高失业、低经济增长）的困境。经济危机又引发了与之密切相联的“福利国家”的危机，给经济、社会以及政治发展带来了严重的后果。

（一）经济危机致使福利国家难以为继