人民监督员制度范文10篇

【内容摘要】随着人民监督员试点工作的深入进行，人民监督员产生和管理机制的外部化成为趋势。本文就人民监督员的产生方式、职责权限和组织管理等人民监督员制度外部化改革中的几个具体问题进行了探讨。

【关键词】人民监督员制度外部化再思考

作为检察机关主动接受外部监督和深化检察体制改革的一项重要举措，人民监督员制度试点工作已经在全国检察系统全面展开。试点工作开展三年来的实践证明，人民监督员制度对于加强检察机关职务犯罪侦查工作的监督，提高办案质量和规范化水平等方面发挥了非常重要的作用，推行人民监督员制度是符合当前检察工作需要的，代表了检察改革的正确方向，得到了中央领导的充分肯定，人民监督员制度的法制化已经被列入司法改革的日程。人民监督员试点工作对检察工作，特别是职务犯罪查办工作健康发展的重要性和必要性是毋庸置疑的。本文结合人民监督员试点工作的实践，试就人民监督员的产生方式、职责权限、组织形式和监督程序的完善与规范等方面的具体问题进行一些初步的探讨。

一、关于人民监督员的产生方式

人民监督员制度试点工作，是检察体制改革中的一项全新的工作，包括人民监督员产生方式在内的许多问题，在试点工作中正在得到规范和完善。试点工作初期，人民监督员都是各地检察院根据高检院的人选要求，自行选择和任命的。这种人民监督员的检察院内部主导产生方式，容易给人一种人民监督员受制于任职的检察机关的印象，不利于人民监督员监督职责的发挥。针对这些问题，围绕人民监督员的产生方式的外部化，近年来各地检察机关进行了很多有益的探索。综合各地人民监督员外部化的理论探讨和实践情况，总体来说，社会效果较好。可以说，随着人民监督员制度的法制化进程加快，逐步实现人民监督员产生方式的外部化是大势所趋。

人民监督员制度是检察机关主动接受外部监督的一项改革创举，设立人民监督员的根本目的是通过设立人民监督员监督程序，有效解决检察机关职务犯罪侦查工作部分环节外部监督机制不够健全的问题，促进职务犯罪侦查工作的健康发展。笔者认为，为了确保人民监督员制度监督目的的真正实现，提高监督工作的质量和社会公信度，实现人民监督员产生方式的外部化，是必要的，也是可行的。关于人民监督员产生方式的外部化的必要性和可行性，已在各地的试点实践中得到了进一步的印证，本文不再赘述。仅就具体操作中的两个具体问题，谈两点意见。

一、人民监督员制度的法律背景

我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”该条进一步从公民的权利、国家机关的职责以及要求的角度，重申了公民的监督权。宪法中的上述三条规定，从一般到具体，既规定了公民对国家机关和国家机关工作人员的监督权，又规定了国家机关及其工作人员接受监督的义务，同时，又原则地规定了公民进行监督的方式方法。应该说，宪法对公民监督权的规定是明确的、完备的，为人民行使各项权利提供了可靠的保障，也为检察机关人民监督员制度的建立提供了宪法依据。我国《刑事诉讼法》第六条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，必须依靠群众，必须以事实为根据，以法律为准绳。”这一条规定明确了司法机关进行刑事诉讼“必须依靠群众”，依靠群众的含义就包括依靠公民对检察机关进行监督。同时，我国《人民检察院组织法》第七条也规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督。”这是检察院组织法对检察机关接受公民监督更为清楚、明确、具体的规定。由上可见，在我国政治体制中，人民享有广泛的参政权和监督权。人民有权参与各项社会管理活动，有权对国家机关和及其工作人员的活动进行监督，这是宪法赋予人民群众的一项法定权利，有关国家机关及其工作人员必须接受人民群众的监督，这是宪法规定的法定义务。就检察机关来说，检察工作必须接受人民群众的监督，倾听群众意见，而人民监督员制度正是检察机关就职务犯罪案件工作接受人民群众监督、倾听群众意见的一种具体方式。这既有宪法这一具有最高法律效力的法律依据，又有规制整个检察机关活动原则的组织法的法律依据。高检院决定试行人民监督员制度是严格依照宪法和人民检察院组织法的有关规定，在检察职权范围内，通过有关规章制度，把人民群众依法应该享有的、对检察工作进行监督的权利予以程序化和制度化。

作为监督机关的人民检察院享有了对职务犯罪的侦查权、决定逮捕权、公诉权，可以依法限制和剥夺犯罪嫌疑人的人身权利和财产权利，那么对于这种侦查权如何进行有效的监督和制约，就成为社会公众关注和检察机关自身必须面对和解决的问题。检察机关高层在探索从内部解决这个问题，尝试了加强内部纪检监察、完善侦查制约机制、开展专项治理活动等办法，但一直不能从根本上得到解决，职务犯罪案件查办处理的全过程笼上了一层神秘的面纱，人民群众对办案缺乏理解和信任，给反腐败工作的深入开展造成诸多不利。因此，“必须研究建立必要的机制，接受外部的监督，唯此，才有利于提高办案质量，并解决‘谁来监督监督者’的问题”。人民监督员制度就是在强化对检察工作监督的背景下孕育的，通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下，力求通过民众参与检察从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，防止检察权的滥用。“科学的监督依据应当从权力的本质中发生。权力除了本质上具有阶级属性外，还具有公共属性。权力如何行使，理应由公众来监督。”二、人民监督员制度的价值

首先，有助于提高司法民主。美国学者罗伯特·达尔在《论民主》一书中认为，司法民主根源于以下司法观念：一是司法权来源于人民；二是司法机关存在的必要性；三是司法机关必须尊重人格尊严和价值；四是司法权的有限性；五是以民为本的司法制度才具有生命力。在司法系统内引入非法律职业人员参与司法过程，将大大增加司法制度的开放度和透明度。人民监督员制度的建立，意味着在检察工作中增设了一条人民群众直接参与和监督检察工作的新途径，有利于检察机关接受人民群众的监督，倾听人民群众的意见，因而符合我国社会主义检察制度的本质要求和发展方向。检察权在本源意义上属于人民所有，在性质上当然可以由人民直接地或部分地行使，在具体制度安排上应当设置人民直接参与的程序。检察机关和检察官只是代表人民行使检察权，不应当异化为检察权的垄断者。中外的司法实践都证明，由非司法职业人员(如人民陪审员)与司法职业人员相结合，共同行使一定范围的司法权，不仅有利于防止司法的专断、司法权的滥用和腐败，而且有利于防范各种外部的不当干涉，保证司法的中立、独立和公正，树立司法权威。西方国家实行的陪审制、参审制、陪审团制等，民众参与检察体制的日本检察审查会制度，都值得我们研究与借鉴。

其次，有助于权力制衡。“一切拥有权力的人都易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”孟德斯鸠的这句名言，已经成为人们熟知的真理，它提醒人们任何权力均需要监督制约，否则权力就易被滥用。对权力的监督制约，既需要来自权力系统内部的，也需要来自权力系统外部的。检察权也不例外。法律监督首先要求监督主体对实权强大的国家机关发挥控制、约束、督促作用，目的在于防止公共权力的失度行使。当国家机关违法、渎职、腐败、超越权力或滥用公共权力时，监督主体即要通过监督权力的行使，“以权力制约权力”。权力需要内外监督，只有内部的制约不足以防止权力被滥用。检察机关职务犯罪侦查权，是国家侦查权的重要组成部分，为了防止其被滥用，必须设置内部与外部的监督和制约、诉讼内与诉讼外的制约和监督。实行人民监督员制度，是检察机关主动向人民群众寻求监督，这是完善检察权外部监督机制的大胆改革，其实质是利用社会权利来制约国家权力。

最后，有助于保障人权。人民监督员制度，通过制约公诉权的行使保护被追诉人的合法权益，维护社会的公平正义。通过对一些冤假错案进行分析，我们不难发现，正是由于检察机关行使公诉权发生了偏差，造成人民法院发生误判，产生了一些冤假错案。故此，有必要通过人民监督员制度来制约公诉权的行使。公诉权制约，就是通过对公诉权的行使进行检查和评判，保证公权和撤诉权。《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十一条规定：人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉。“为保证公诉权正确行使，立法应使公诉权运作的具体程序透明化。”作为公权力的国家公诉权不能单纯为了维护国家利益或保护被害人而启动，或仅仅为了惩罚被追诉人而运作，而必要从有利于国家利益的角度，通过请求给予被追诉人适当的惩罚来保护被害人的利益。这是国家利益、被害人利益和被追诉人利益发生矛盾的一面。对国家和社会而言，国家公诉机关应该代表统治阶级的意志和利益，正确地行使国家对犯罪的追诉权。既要做到惩罚犯罪，保障国家安全和社会公共安全，又要注重保护无辜，不使无罪的人错误地受到刑事追诉；对被追诉人而言，公诉机关既要将真正的犯罪分子诉交法院，又要保障被追诉人的合法权益；对被害人而言，公诉权的运用要达到保护国家社会的整体利益与被害人个人利益的统一，同时要尽量避免被害人因受损害的利益在刑事追诉活动中得不到保护而再次受害。

提纲

结合当前检察工作实际，保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，最高人民检察院依据有关法律，制定并颁布了《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，实行人民监督员制度，接受外部监督，维护社会公平正义，切实体现宪法关于一切国家机关工作人员必须倾听人民的意见和建议的原则精神。

本文从人民监督员制度对于被追诉人、公众和司法三方面的积极意义来理解其价值，指出人民监督员制度的价值在于维护被追诉人的合法权益，提高公众的法律素养和创造一个民主、公平的法治环境。并提出我国人民监督员制度设计上的缺陷，主要表现在人员组成、任职期限，监督案件，是否能够调阅与案件有关的材料和证据，人民监督员表达意见书的效力，监督方式，人民监督员监督工作的保障几个方面，由于人民监督员制度还处于试点过程，缺乏实证资料，本文从学理的角度对人民监督员制度在技术层面上提出完善意见，针对其缺陷提出完善措施。

人民监督员制度的完善和发展是一个漫长的过程，只有在不断深入总结经验和广泛调查研究的基础上，由国家立法机构出台相关法律，落实相关配套制度，实现人民监督员制度的规范化、法定化，才能在司法实践上发挥更大的作用。

论文摘要：最高人民检察院为了保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，依据相关法律，结合检察工作实际，决定实行人民监督员制度，接受外部的监督。人民监督员制度的精髓在于强化司法的民主性，其价值在于维护被追诉人的合法权益、提高公众的法律素养和创造一个民主、公平的法治环境。本文从人民监督员制度对被追诉的价值，对公众的价值，对司法的的价值，三方面分析了人民监督员制度的价值，并指出人民监督员制度在人员组成，任职期限方面，监督案件范围方面，调阅与案件有关的材料和证据方面，表达意见书的效力方面，监督的方式方面，监督工作保障方面存在设计缺陷，并引发了关于完善我国现行人民监督员制度的思考，认识到人民监督员制度作为我国一种新型制度，它的完善和发展还有一个漫长的过程，只有通过深入总结经验和广泛调查研究，实现人民监督员制度的规范化、法定化，才能更好地发挥它的监督制约作用。

关键词：人民监督员，价值，完善

人民监督员制度，是按照有关规定产生的人民监督员，代表人民群众，依照宪法赋予的权利，独立地对检察机关部分案件行使监督权，以促进公正执法的一项民主监督程序。在实践中，该制度形成了自身的基本特征，即监督性质的民主性、监督机制的独立性、监督功能的预防性、监督手段的直接性、监督方式的多样性。这些特征使该制度区别于其它的监督（如党委的监督、人大的监督、政协的监督、舆论的监督等），彰显出独特的自身价值和法制功能。

一、监督性质的民主性是人民监督员制度的本质特征

人民监督员制度是人民群众通过人民监督员对检察机关直接行使监督权的新途径，体现了人民群众当家作主的精神，其制度来源于我国宪法确立的社会主义民主集中制。民主集中制是宪法规定的国家机关组织活动原则，反映了我国人民代表大会制度下人民与国家、国家机关间（包括上下级国家机关间）的关系。民主集中制也是检察机关组织活动的原则，因此，民主集中制也就成为，确立反映人民群众与检察机关关系的人民监督员制度的法律依据之一。人民监督员制度在我国监督体系中，属于民主监督的范畴。这种监督的民主性，首先体现在人民监督员是代表人民群众对检察工作的监督。虽然现行法律上还未明确规定人民监督员制度，但是我们可以从《宪法》第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”和第二十七条“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”的规定，找到实行这项民主监督制度的法律依据。其次，在制度的设计上也体现了民主性的本质特征。一是以会议的形式对监督案件进行评议；二是人民监督员评议案件实行票决制，表决意见以多数票为准；三是每次会议推选一名主持人，轮流主持；四是少数意见也一并记录在案，供检察长和检委会审查。再次，民主性还体现在人民监督员组成的广泛性上。人民监督员经过机关、团体、企事业单位推荐，来自不同的岗位，不同的阶层，有着不同的身份，具有广泛的代表性。正因人民监督员制度的民主性，使得这项制度赢得了社会公信力，得到了社会各界的认可。

人民监督员的民主监督与人大的监督不同。人大的监督是权力监督，人大及其常委会对监督对象行使监督权时，所作出的决议、决定具有强制性，被监督对象必须执行。人民监督员的监督意见不具有强制性。人民监督员的民主监督与政协的监督不同。民主监督不是政协监督的专用名词，政协的民主监督是指派的监督，其监督的主体是派。而人民监督员的民主监督是指人民群众的监督，监督的主体是广大人民群众。

二、监督机制的独立性是人民监督员制度的程序特征

人民监督员制度的建立，是现行检察制度基本框架内的一项制度创新，“新”就新在其自身机制的独立性。主要体现在五个方面：一是程序设计上的独立性。它是检察机关办案过程中的一个独立环节，既不影响检察权的独立行使，又不与检察机关内部监督或其它监督机制混同，是一种独立的程序性监督。二是监督运行方式的独立性。（1）人民监督员评议案件时，案件承办检察官只介绍案情和适用法律的情况，不参加评议案件；（2）检察机关的其它人员，除担任记录的工作人员外，也不参加旁听；（3）人民监督员评议案件独立发表意见。三是人民监督员地位的独立性。人民监督员不依附于任何单位或组织，站在客观公正的立场上独立评议案件。既不站在当事人一边，也不站在检察机关一边。四是表决结果的独立性。评议表决意见直接送检察长审查或进入检委会，不需其它环节的审批。五是人民监督员身份的独立性，可以以监督员名义应邀列席检委会或参加有关执法检查。六是监督形式具有独立性，是来自检察机关以外的外部监督。

摘要:人民监督员制度的民主性、独立性、预防性、直接性、多样性的功能特征,对于促进检察机关公正执法,限制权利滥用有着不可替代的积极作用,有待于我们在实践中不断研究和探索,逐步完善其功能。

关键词:检察机关;人民监督员制度;功能特征

目前,检察机关试行的人民监督员制度,作为促进检察机关公正执法的一项民主监督程序,他与检察机关所接受的任何一项监督相比,都具有其独到的特征,随着试点工作的逐步深入,其自身的价值功能也不断彰显。突出体现在以下几个方面:

一、民主性

人民监督员制度在我国的监督体系中,属于民主监督的范畴,体现了人民群众当家作主的精神,符合宪法规定的民主集中制原则,反映了我国人民代表大会制度下人民与国家、国家机关间的关系,也是检察机关组织活动的原则。这种监督的民主性主要表现为:

1、人民监督员是代表人民群众对检察工作的监督。虽然人民监督员制度还没有得到法律的认可,但我国《宪法》就已明确“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。《宪法》第二十七条还规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”。

自人民监督员制度试行以来，经过近一年的实践，其重要性和必要性日渐突现，并显示了强大的生命力。但由于一个新生事物的出现不可避免带有其不完善的缺陷，所以人们对其认识同样需要一个逐步深化、由不自觉到自觉的渐进过程，下面仅就个人认识发表以下拙见：

一、检察机关与人民监督员的关系

检察机关与人民监督员二者就是一种制约与被制衡的统一体，所谓制约是指人民监督员是监督者，行使的是监督权，检察机关处于被监督的地位，是接受制衡的对象。在这里要克服两种偏见：一是要克服将二者看作对立关系的偏见，否则检察人员会出现逆反心理，对这一制度的实施产生抵触；二是克服将二者认为是配合关系的偏见，否则检察人员将产生利用心态，失去制度应有的监督作用。所谓统一体是二者要共同承担起依法惩治犯罪、保障人权、公正执法的责任，但不应将二者关系变成一家人、说一家话，而应看作为促进法治建设的同路人，是讲法律话的共言人。

二、检察机关与人民监督员的权力

依法独立行使检察权是宪法赋予检察机关的权力，检察机关享有对案件的终结权，最终检察机关要对案件的质量负责，对具体案件的法律效果、社会效果、政治效果负责，所以检察机关一方面要重视、尊重人民监督员的意见，使这一制度不流于形式，另一方面又要严格依法办案。人民监督员的权力体现为对检察机关及所办案件的制约权、建议权、请求复核权、提请人大否决权，只有明确了二者的职权才能摆正各自的位置、行使好各自的权力。

三、检察机关与人民监督员的体系

一、人民监督员制度的法律背景

我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”该条进一步从公民的权利、国家机关的职责以及要求的角度，重申了公民的监督权。宪法中的上述三条规定，从一般到具体，既规定了公民对国家机关和国家机关工作人员的监督权，又规定了国家机关及其工作人员接受监督的义务，同时，又原则地规定了公民进行监督的方式方法。应该说，宪法对公民监督权的规定是明确的、完备的，为人民行使各项权利提供了可靠的保障，也为检察机关人民监督员制度的建立提供了宪法依据。我国《刑事诉讼法》第六条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，必须依靠群众，必须以事实为根据，以法律为准绳。”这一条规定明确了司法机关进行刑事诉讼“必须依靠群众”，依靠群众的含义就包括依靠公民对检察机关进行监督。同时，我国《人民检察院组织法》第七条也规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督。”这是检察院组织法对检察机关接受公民监督更为清楚、明确、具体的规定。由上可见，在我国政治体制中，人民享有广泛的参政权和监督权。人民有权参与各项社会管理活动，有权对国家机关和及其工作人员的活动进行监督，这是宪法赋予人民群众的一项法定权利，有关国家机关及其工作人员必须接受人民群众的监督，这是宪法规定的法定义务。就检察机关来说，检察工作必须接受人民群众的监督，倾听群众意见，而人民监督员制度正是检察机关就职务犯罪案件工作接受人民群众监督、倾听群众意见的一种具体方式。这既有宪法这一具有最高法律效力的法律依据，又有规制整个检察机关活动原则的组织法的法律依据。高检院决定试行人民监督员制度是严格依照宪法和人民检察院组织法的有关规定，在检察职权范围内，通过有关规章制度，把人民群众依法应该享有的、对检察工作进行监督的权利予以程序化和制度化。

作为监督机关的人民检察院享有了对职务犯罪的侦查权、决定逮捕权、公诉权，可以依法限制和剥夺犯罪嫌疑人的人身权利和财产权利，那么对于这种侦查权如何进行有效的监督和制约，就成为社会公众关注和检察机关自身必须面对和解决的问题。检察机关高层在探索从内部解决这个问题，尝试了加强内部纪检监察、完善侦查制约机制、开展专项治理活动等办法，但一直不能从根本上得到解决，职务犯罪案件查办处理的全过程笼上了一层神秘的面纱，人民群众对办案缺乏理解和信任，给反腐败工作的深入开展造成诸多不利。因此，“必须研究建立必要的机制，接受外部的监督，唯此，才有利于提高办案质量，并解决‘谁来监督监督者’的问题”。人民监督员制度就是在强化对检察工作监督的背景下孕育的，通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下，力求通过民众参与检察从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，防止检察权的滥用。“科学的监督依据应当从权力的本质中发生。权力除了本质上具有阶级属性外，还具有公共属性。权力如何行使，理应由公众来监督。”

二、人民监督员制度的价值

首先，有助于提高司法民主。美国学者罗伯特·达尔在《论民主》一书中认为，司法民主根源于以下司法观念：一是司法权来源于人民；二是司法机关存在的必要性；三是司法机关必须尊重人格尊严和价值；四是司法权的有限性；五是以民为本的司法制度才具有生命力。在司法系统内引入非法律职业人员参与司法过程，将大大增加司法制度的开放度和透明度。人民监督员制度的建立，意味着在检察工作中增设了一条人民群众直接参与和监督检察工作的新途径，有利于检察机关接受人民群众的监督，倾听人民群众的意见，因而符合我国社会主义检察制度的本质要求和发展方向。检察权在本源意义上属于人民所有，在性质上当然可以由人民直接地或部分地行使，在具体制度安排上应当设置人民直接参与的程序。检察机关和检察官只是代表人民行使检察权，不应当异化为检察权的垄断者。中外的司法实践都证明，由非司法职业人员(如人民陪审员)与司法职业人员相结合，共同行使一定范围的司法权，不仅有利于防止司法的专断、司法权的滥用和腐败，而且有利于防范各种外部的不当干涉，保证司法的中立、独立和公正，树立司法权威。西方国家实行的陪审制、参审制、陪审团制等，民众参与检察体制的日本检察审查会制度，都值得我们研究与借鉴。

其次，有助于权力制衡。“一切拥有权力的人都易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”孟德斯鸠的这句名言，已经成为人们熟知的真理，它提醒人们任何权力均需要监督制约，否则权力就易被滥用。对权力的监督制约，既需要来自权力系统内部的，也需要来自权力系统外部的。检察权也不例外。法律监督首先要求监督主体对实权强大的国家机关发挥控制、约束、督促作用，目的在于防止公共权力的失度行使。当国家机关违法、渎职、腐败、超越权力或滥用公共权力时，监督主体即要通过监督权力的行使，“以权力制约权力”。权力需要内外监督，只有内部的制约不足以防止权力被滥用。检察机关职务犯罪侦查权，是国家侦查权的重要组成部分，为了防止其被滥用，必须设置内部与外部的监督和制约、诉讼内与诉讼外的制约和监督。实行人民监督员制度，是检察机关主动向人民群众寻求监督，这是完善检察权外部监督机制的大胆改革，其实质是利用社会权利来制约国家权力。

摘要:人民监督员制度是人民检察院在能否有效地打击职务犯罪的质疑中产生的，虽然人民检察院如今已基本不再行使自侦权力，但新修订的《检察院组织法》明确规定了人民监督员制度，因此，人民监督员制度仍有存在的必要，然而需要对其进行改革。人民监督员的监督范围应当确定为人民检察院针对所有案件的不起诉决定。为了保障人民监督员的人民性，人民监督员应当从有选举权的公民中随机抽选产生。最后，有必要赋予人民监督员监督的强制效力。

关键词:人民监督员;监督范围;选任制度;监督效力

一、人民监督员制度的困境与新发展

2003年10月，中华人民共和国最高人民检察院《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》，并在党中央和全国人民代表大会常务委员会的领导下开始了人民监督员制度的试点工作，我国人民监督员制度实践就此拉开了序幕。最高人民检察院的文件表明了人民监督员制度的监督范围仅限于人民检察院办理的自侦案件。如此限定人民监督员制度监督的范围可以说是不合理的。人民监督员制度，顾名思义就是由一般社会成员亲自参与司法活动，对人民检察院行使权力进行监督制约，但是这样的制约何以仅仅限于人民检察院办理的自侦案件。然而，结合当时的社会背景可以发现，这样特定监督的范围是由人民监督员制度设立的目的所决定的。当时，我国宪法明确规定人民检察院是法律监督机关，人民检察院对于职务犯罪案件享有自侦、自捕、自诉的“一条龙”式的审前权力，这样一种封闭的权力既缺乏其他权力机关的有效制约，也缺乏必要的外部监督，极易产生滥权的情形。而且当时检察机关反腐效果并不理想，开展的反腐活动也多是“雷声大，雨点小”，社会公众对于人民检察院在如此的权力配置下能否有效地发挥打击职务犯罪的作用以及是否能够公正地实施法律产生了质疑。为了回应这样的质疑，最高人民检察院提出了人民监督员制度的试点改革，可以说，人民监督员制度的产生是最高人民检察院对社会呼声的一种被动回应，如此也不难解释为何人民监督员制度的监督范围仅限于人民检察院办理的自侦案件。人民监督员制度几经发展，但是监督范围却一直限于人民检察院办理的自侦案件，在2015年12月的《最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定》第一条就明确规定“加强对人民检察院办理直接受理立案侦查案件工作的监督”的目的。但随着司法体制改革的深化，《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的通过与《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑诉法》)的修改，与职务违法犯罪有关的案件已经转由国家监察委员会办理，尽管新《刑诉法》保留了部分职务犯罪案件由人民检察院自行侦查，但是这样的权力显然已经沦为一种“文本权力”，基本没有适用的余地。人民检察院已经基本不再办理自侦案件，因此，人民监督员制度的设立基础已经基本丧失，人民监督员制度是否还有必要存在已成为一种当然的质疑。然而，新修订的《中华人民共和国检察院组织法》(以下简称《检察院组织法》)无疑否定了这样的质疑，与新《刑诉法》同时的《检察院组织法》第27条明确规定:人民监督员对人民检察院的办案活动实行监督。这是人民监督员制度第一次从人民检察院自我限权上升到法律层次的监督措施，其实施也具备了法律的保障。《检察院组织法》的修改对关于人民监督员制度是否有存在的必要的讨论起到“一锤定音”的效果，人民监督员制度还将继续得以实施。但是《检察院组织法》第27条仅仅原则性地规定了人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督，并没有进一步对人民监督员制度予以细化规定，而所谓的“依照规定”也并不能起到指导性的作用，一方面能够与《监察法》以及新《刑诉法》衔接的新规定并没有出台，而之前的规定在新的司法环境中又基本不具有适用的可能性。在新的具体规定出台之前，有必要重新探讨与检视人民监督员制度，从而完善人民监督员制度，使人民监督员制度在新的司法环境中充分发挥其作用。其中有三个问题亟待探讨:其一，人民监督员的监督范围;其二，人民监督员的选任;其三，强化人民监督员的监督效力。

二、人民监督员制度监督的范围重构

《监察法》的出台以及新修订《刑诉法》的通过，对人民监督员制度最大的冲击就是人民监督员监督的对象已经不复存在。根据中华人民共和国最高人民检察院的《最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定》第二条，人民监督员监督的范围为人民检察院办理直接受理立案侦查案件中出现的11种情形①。如今，人民检察院已经基本不再办理直接受理立案侦查案件，如果继续沿用上述规定的监督范围，那么人民监督员制度无疑就会成为一种名存实亡的制度。因此，有必要重新构建人民监督员的监督范围。对于人民监督员的监督范围，学界也有相应的讨论，其中主要存在两种观点。第一种观点认为，人民监督员的监督范围不再仅限于某种案件类型或是某一办案阶段，检察机关的“监督、审查、追诉”三方面的职权都应纳入人民监督员的监督范围，但应当针对存在较大争议的或社会影响较大的案件。［1］另一种观点则认为，人民监督员的监督范围为检察机关对职务犯罪的起诉活动，包括提起公诉与不提起公诉，并将由监察委调查终结后移送到检察机关起诉的案件作为监督的重点。［2］笔者认为上诉两种观点皆存在一定的局限性，第一种设想将检察机关的“监督、审查、追诉”三方面的职权都纳入人民监督员的监督范围无疑过于宽泛，缺乏科学性与可操作性。人民监督员的设立是为了解决检察机关的部分权力缺乏必要的外部制约与监督，例如:监察体制改革前，人民检察院对于职务犯罪案件的立案，采取监视居住的强制措施，进行搜查、扣押、冻结等侦查行为的权力都是缺乏必要外部制约与监督的。而监察体制改革后，检察机关行使的部分权力已经变为对其他机关的监督与制约，对于这样的权力实属缺乏由人民监督员进行监督的必要。经验告诉我们“管得越多”就等于“什么都管不了”，将人民监督员的监督范围扩大至“监督、审查、追诉”很可能导致人民监督员什么都监督不了。而且将监督范围如此扩大，人民监督员对许多情形都缺乏必要的发现机制，就如之前的人民监督员制度虽然规定对人民检察院办理直接受理立案侦查案件出现的11种情形进行监督，但是由于缺乏必要的发现机制，其中很多情形都缺乏实际操作性，扩大至上述的监督范围也可能重蹈覆辙。该学界学者也认识到了这样的问题，并提出人民监督员监督的案件限于存在较大争议的或社会影响较大的案件。确实，这可以过滤掉大部分案件，减轻人民监督员不必要的负担，又使人民检察院可以得到更大范围的监督。但是这也带来一个问题，“存在较大争议”与“社会影响较大”究竟应当如何予以判断，以及应当由谁进行判断。首先人民监督员的性质决定人民监督员并不会常驻人民检察院，因此，判断主体不可能是人民监督员，那么这种判断无疑又回到了人民检察院，在判断标准不明确的情况下，其结果就是人民检察院挑拣案件由人民监督员监督。果真如此，人民监督员制度不仅不能够起到监督的作用，反而会成为人民检察院行使职权的背书。因此，将人民监督员的监督范围扩大至“监督、审查、追诉”三方面的职权不仅没有必要，也缺乏实际操作性。第二种将人民监督员的监督范围限于检察机关对职务犯罪的起诉活动的设想虽然很好地承接了之前的人民监督员制度监督的范围，但如此并不能完全发挥人民监督员应有之作用。一方面，将监督范围仅仅限于检察机关对职务犯罪的起诉活动过于狭隘，这无可避免地需要解决一个问题，检察机关对职务犯罪的起诉活动与一般犯罪的起诉活动有何实质性的区别，因此需要对职务犯罪的起诉活动进行专门的监督?在笔者看来，这样的区别并不存在。另一方面，将人民检察院对职务犯罪提起公诉的活动也纳入监督范围缺乏必要性，人民检察院提起公诉的活动并不具有终局性，其仍然需要接受人民法院的制约，实属缺乏由人民监督员监督的必要。笔者认为，在深化司法体制改革的今天，人民监督员的监督范围应当设置为人民检察院针对所有案件的不起诉决定。首先，在重构人民监督员制度成为必然的今天必须破除先前规定的桎梏，其监督范围不应再限于人民检察院办理职务犯罪的相关活动。人民监督员制度的核心应当是解决人民检察院的部分权力缺乏必要的外部监督与制约的问题。在不起诉决定上，人民检察院不仅在处理职务犯罪中缺乏外部的监督与制约，在处理一般犯罪中也是如此。尽管针对不起诉决定我国《刑诉法》第179条规定了公安机关的复议、复核程序，180条规定了被害人的申诉程序，以及181条规定的被不起诉人的申诉程序，但是这些程序都为检察机关所主导，都没有解决人民检察院的不起诉决定缺乏外部监督与制约。其次，新《刑诉法》将认罪认罚从宽制度纳入我国刑事诉讼法律体系之中，这一改革必然带来人民检察院在公诉活动享有更大的自由裁量权，因此也更有必要对其公诉活动予以监督。并且新《刑诉法》第182条赋予了人民检察院一种新的不起诉权力。尽管该条为防止滥用，规定了最高人民检察院的核准程序，但是这样的核准程序依然是一种内部的监督制约，并不能抹杀外部监督的必要。最后，对人民检察院的不起诉活动由社会公众组成的组织进行监督也有其先例，并且其取得了很好的效果。例如:日本为了制约检察官所享有的巨大公诉权，尤其是检察机关享有的巨大的追诉裁量权，实行了检察审查会制度。而检察审查会最主要的功能就是审查确认检察机关所做出的不起诉决定是否正当。［3］日本检察审查会在监督检察机关公诉权方面发挥了巨大的作用，并且为了更好地发挥检察审查会的作用，日本国会在2004年通过了对检察审查会的改革议案，强化了日本检察审查会的监督效果。我国同样面临着检察机关公诉权缺乏外部监督的困境，在改革我国人民监督员制度时，有必要借鉴和吸收日本检察审查会的成果，将人民监督员的监督范围界定为审查检察机关所做出的不起诉决定是否正当，以完善我国人民监督员制度。由此，人民检察院在做出不起诉决定之后，都应当将该决定送至人民监督员办公室，以便人民监督员有必要的途径了解相关情况，以决定是否启动监督。同时，人民监督员也可以接受被害人、告发人等案件相关人的申请以决定是否启动监督程序。

各科室：

为认真贯彻落实党的17大精神，全面实践“三个代表”重要思想，进一步完善监督机制，不断密切与人民群众的联系，推进企业外经贸活动深入健康发展，经研究，决定在我区人大代表、客商代表、服务对象和有关部门乡镇等社会各界聘请名同志作为义务监督员，建立人民义务监督员制度，特作如下通知：

一、义务监督员职责

（一）监督我局政务公开、依法行政、办事效率和服务质量情况；

（二）监督我局党风廉政建设、行风建设等活动的开展情况；

（三）监督各项招商政策的落实；

人民监督员制度试点工作两周年情况汇报

各位领导、人民监督员：

按照最高人民检察院的统一部署，二○○三年十月，xx区检察院作为全国首批进行人民监督员制度试点的基层检察院，积极开展了对职务犯罪案件中拟作撤案、不起诉、不服逮捕“三类”案件的监督。原创：两年来，在市检察院和区委领导下，在区人大、区政协的监督、支持下，人民监督员制度试点工作有新的拓展，共监督“三类”案件7件8人，已全部监督结案，取得了预期成效，促进了查办职务犯罪工作的开展。现将开展人民监督员制度试点工作两年来的主要情况汇报如下：

一、区委政府重视人大政协支持

我院决定开展人民监督员工作试点后，向区委报送了开展此项工作的实施方案，区委迅速批复同意实施，市委常委、区委书记、区人大主任xxx批示：检察机关要主动接受人民监督员监督，深入细致、扎实有效地推进人民监督员制度试点工作，区政府要尽力为做好此项工作提供必要的经费保障。区委成立了以副书记xxx为组长，区委常委、区政法委书记xxx、区人大副主任xxx、区政协副主席xxx、区检察院检察长为副组长的xx区人民监督员制度试点领导小组，成员由区纪委、宣传部、政法委、人大法工委、政协提案法制委、信访办、监察局、财政局、检察院有关负责人组成。区委并就人民监督员推荐工作发出专门文件，明确人民监督员具备的条件，要求充分考虑人选的专业性、广泛性、权威性，在各系统中民主推荐人民监督员。在区委的重视和人大的坚持下，区级各单位积极配合，从各系统推荐出32名人民监督员候选人，经过区人大常委会认真审核同意聘任五名同志为xx区第一届人民监督员。2003年9月30日，我院召开聘任人民监督员大会，向人民监督员颁发聘书，5名监督员正式上岗履职。

二、创造工作条件诚恳接受监督