人大系统范文10篇

说起桥，你一定不会陌生吧，世界上的桥有许多种，独木桥、竹桥、廊桥、斜拉桥……它为人们带来了极大的方便，也为各地平添了一道道亮丽的风景线。其实，在我们这个纷繁的社会中，还有一群人正默默无闻以自己的智慧、爱心和勇气，去架起一座沟通心灵彼岸的桥。这样，无论相隔多远，最终都能通过。而让我真正发现和知晓这座桥的则是人大和人大代表……

记得1998年底刚走上工作岗位，在财税部门从事文秘工作，报到那天，老领导把我热情地介绍给了大家，随后便给我谈起工作要求，着重提到了人大对财税工作的监督，还给我拿来《预算法》等法律法规书籍，让我认真研读。说实话，在此之前，我对人大了解甚少，甚至是模糊的。听了老领导的谆谆教导，我不禁感慨，在社会上有些人看来并不起眼的人大居然有着那么重要的法律地位和那么大的权力，而且还有着那么多的事情可做……

在部门工作的日子里，我总是感觉很忙，特别是向人大方面汇报的材料比较多，向人代会汇报的财政预决算报告，向人大常委会等会议汇报的预算调整报告、专题调研报告，等等，都得参与。而就在这些频繁的工作接触中，让我对人大和人大代表的认识逐渐清晰起来，并不断感受到人大人对待人大工作的真诚和热情，对待人大事业的无限忠诚！记忆中，办公室老主任钱锋、财经委老主任邓华……他们对每一个字句的推敲，对每一个数字的测算，对每一个建议的揣摩……我深深地知道，他们的背后是全市60万人民的眼睛，是全市60万人民的重托，仪征财税事业的蓬勃发展，离不开人大所代表的广大人民这片肥沃土壤的培育。

现在想起来,

我在部门工作的经历中,最难忘的可能就是承办人大代表所提交的议案、建议。每年来自不同阶层、不同地方的人大代表们关注着仪征整体发展的步伐，更关注影响市民生活的件件小事，无论是岌岌可危的小桥，弯窄破落的巷道，还是城乡角落里的贫困群体。他们奔走着，为群众的这些难题寻求解决方案。作为经济综合管理部门，市财政局每年承办的议案、建议数量多、焦点矛盾多、群众关注度高，我有幸经常陪同局领导参与承办。每一次上门办理议案、建议的过程中，我便深深感到人大代表们正确行使职权、反映群众呼声、保障人民利益的责任感和使命感。从完善市乡财政体制的议案中，我仿佛看到人大代表们加速中后山区发展，建设全面小康社会的热切面孔；从关注支持义务教育发展的建议中，我仿佛听到人大代表们情系祖国未来希望，构筑现代教育体系的焦急呼声……

那一刻，温馨的感觉抓住了我。我想，温馨的感觉也一定漾溢在更多老百姓的笑脸上。正是由于他们的多方奔走，织就了人大代表联系人民群众的网络，架设起一座深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智稳固的桥梁。这座桥梁，让党和政府与人民群众紧密相连。

说起桥，你一定不会陌生吧，世界上的桥有许多种，独木桥、竹桥、廊桥、斜拉桥……它为人们带来了极大的方便，也为各地平添了一道道亮丽的风景线。其实，在我们这个纷繁的社会中，还有一群人正默默无闻以自己的智慧、爱心和勇气，去架起一座沟通心灵彼岸的桥。这样，无论相隔多远，最终都能通过。而让我真正发现和知晓这座桥的则是人大和人大代表……

记得1998年底刚走上工作岗位，在财税部门从事文秘工作，报到那天，老领导把我热情地介绍给了大家，随后便给我谈起工作要求，着重提到了人大对财税工作的监督，还给我拿来《预算法》等法律法规书籍，让我认真研读。说实话，在此之前，我对人大了解甚少，甚至是模糊的。听了老领导的谆谆教导，我不禁感慨，在社会上有些人看来并不起眼的人大居然有着那么重要的法律地位和那么大的权力，而且还有着那么多的事情可做……

在部门工作的日子里，我总是感觉很忙，特别是向人大方面汇报的材料比较多，向人代会汇报的财政预决算报告，向人大常委会等会议汇报的预算调整报告、专题调研报告，等等，都得参与。而就在这些频繁的工作接触中，让我对人大和人大代表的认识逐渐清晰起来，并不断感受到人大人对待人大工作的真诚和热情，对待人大事业的无限忠诚！记忆中，办公室老主任钱锋、财经委老主任邓华……他们对每一个字句的推敲，对每一个数字的测算，对每一个建议的揣摩……我深深地知道，他们的背后是全市60万人民的眼睛，是全市60万人民的重托，仪征财税事业的蓬勃发展，离不开人大所代表的广大人民这片肥沃土壤的培育。

现在想起来,

我在部门工作的经历中,最难忘的可能就是承办人大代表所提交的议案、建议。每年来自不同阶层、不同地方的人大代表们关注着仪征整体发展的步伐，更关注影响市民生活的件件小事，无论是岌岌可危的小桥，弯窄破落的巷道，还是城乡角落里的贫困群体。他们奔走着，为群众的这些难题寻求解决方案。作为经济综合管理部门，市财政局每年承办的议案、建议数量多、焦点矛盾多、群众关注度高，我有幸经常陪同局领导参与承办。每一次上门办理议案、建议的过程中，我便深深感到人大代表们正确行使职权、反映群众呼声、保障人民利益的责任感和使命感。从完善市乡财政体制的议案中，我仿佛看到人大代表们加速中后山区发展，建设全面小康社会的热切面孔；从关注支持义务教育发展的建议中，我仿佛听到人大代表们情系祖国未来希望，构筑现代教育体系的焦急呼声……

那一刻，温馨的感觉抓住了我。我想，温馨的感觉也一定漾溢在更多老百姓的笑脸上。正是由于他们的多方奔走，织就了人大代表联系人民群众的网络，架设起一座深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智稳固的桥梁。这座桥梁，让党和政府与人民群众紧密相连。

建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式，以便全方位地向社会提供优质、规范、透明的管理与服务。目前县县级单位及各乡镇均安装了电子政务系统，无纸化办公得到长足推进，办公效率大大提高，但乡村两级之间仍较少使用电子政务。我县人大系统运用电子政务及网络平台的程度仍然较低，除县人大常委会外，乡镇一级人大主席团均未建立网络平台。当今社会是信息化、网络化的时代，人们对电脑、手机等办公、通讯工具的依赖也越来越大，城乡居民的生活都与之息息相关。因此，为更好的推进人大工作，人大系统应加强信息化、网络化建设，加强电子政务系统的建设与运用，乡镇人大主席团也应该开辟新途径、探索新模式，建立网络平台，增进与人大代表及选民的联系。

一、乡乡情与信息化现状

乡是县北部的一个乡，国土面积864平方公里，占县国土面积的15％，东西宽20公里，南北长60公里。全乡辖28个村民委员会，361个村民小组，679个自然村，人口6.85万人，乡政府所在地街距离县城55公里，是全县的人口大乡、农业强乡。全乡移动电话用户达2.4万户，90%以上的农户拥有了移动电话。办公电脑200多台，主要集中在政府部门、各站所、各村及卫生院、村卫生所等行政、医疗单位；教学电脑400多台，主要集中在全乡各中小学；个人电脑700多台；全乡宽带用户300多户，宽带用户主要集中在集镇及集镇周围。目前全乡各行政村均配备了电脑，三分之一的行政村连接了互联网，随着各大通信公司对乡村通信基础设施的不断完善，2年内全乡各行政村均能连接互联网。

虽然乡拥有了较多的手机用户及一定数量的电脑用户，但信息化水平仍然较低，对电脑的运用大多仅只是单机的文字处理，对工作效率的提高影响仍不明显，存在重硬件投入，轻软件运用的问题。许多村干部因拿文件、上报材料等事情，需要驾驶摩托车往返数十公里，往往需要耗费一天的时间。移动电话也仅仅停留在打接电话上，其它功能并未得到较好的利用。因此，乡信息化的提升仍有较大空间，电子政务的建设十分有必要。

二、电子政务在乡镇人大中的运用

1、提高认识，加强组织领导

1.民间散存民族档案文献遗产损毁流失问题。如云南省散存民间的纸质民族文献有数十万册（卷），由于档案意识薄弱、生存环境恶劣，加之受经济利益影响，近年来，正以每年上千册（卷）的速度在流失。云南楚雄彝族自治州有一位精通彝文的毕摩，保存着60余部彝文古籍。多年来，这位毕摩一直在寻访传承人。然而，由于主持祭祀活动的毕摩已难维持生计，没人愿意承袭其衣钵。毕摩去世后，因为不知古籍的珍贵，家人将这些古籍当作毕摩的随葬品焚烧。其他尚存民间的纸质民族文献大多存放在破旧的箱子或麻袋中，有的藏于楼板夹层，有的藏在烧火煮饭的灶房里，保管条件恶劣，破碎、发霉、受潮、虫蛀和毁坏现象普遍存在。国外或沿海经济发达地区的一些不法分子看到民族文献的商业价值，深入云南民间购买并贩卖到沿海地区或国外，被收购的有瑶族古籍、东巴经书、藏族唐卡绘画及彝文古籍等。如丽江古城里有人偷卖东巴经书，有的东巴经书则被人偷到广州市场出卖，其价格已由收购时的数百元、上千元升至万元。而辗转流失到国外的有2000多册。值得关注的民族金石档案大多裸存野外，生存环境更为恶劣。如广西武鸣县罗波镇一寺庙之中原存有30多块反映当地民族宗教情况的碑刻，石碑不断被迁移作为它用，或为洗衣台的洗衣石，或被铺彻在村口的涵洞底下，迄今都已流失殆尽。再如据云南省民委古籍办统计，2000年，全省精通本民族语言文字并初通汉语的民族老人尚有数百位，近年来，由于年高体衰，每年有数十位相继离世。又如从1986年开始，广西卫生厅就着手搜集整理民族医药古籍，如今已经搜集到手抄本170多本。据调查，民间许多珍贵的医药手抄本被当成废纸烧掉，一些诸如师公戏等靠口传心授的口碑古籍也因为缺乏传承人而渐渐失传。2.众多管理机构民族档案文献遗产损毁流失问题。受体制设置等因素影响，档案馆、图书馆、博物馆、文化馆、群艺馆、政协、方志办、民委古籍办或民族研究所等单位都征集到大量的民族档案文献遗产，受自然因素影响，加之保管条件简陋，二次损毁流失问题仍然存在。据统计，蒙古文文献总量达13000多种，这些蒙古文原件多为各单位保存，损坏亦很严重。内蒙古社科院图书馆馆藏蒙古文古籍6280种，由于年代久远，其中的许多珍品均有残损。如蒙古著名的民族英雄史诗《格斯尔》已有破损，其中的第11章残缺更为严重，许多重要内容不能释读。云南楚雄州图书馆所珍藏的14卷彝文手稿古籍均有不同程度的损坏，其中2本古籍已经破损通洞，前后残损的有8卷。值得注意的是西部各地民委古籍办都征集保存有大量的民族古籍，由于管理条件简陋、管理松懈，损毁流失问题更为严重。如云南省民委古籍办收集到的5000余册(卷)民族古籍大多用自制的土纸、墨和竹笔写成，纸质坚韧，自然老化问题严重，90%的都已破损。这些古籍中损毁最为严重的有2000余册(卷)，有的被烟熏得漆黑，有的被虫鼠撕咬成粉末，亟待修复抢救。又如新疆古籍办收藏有民族古籍4447册（件），各地州市民宗委古籍办收藏4752册（件）。其中，伊犁州民宗委有700册，巴州民宗委74册，博州民宗委140册，昌吉州民宗委400册，克州民宗委380册，阿勒泰地区民宗委451册，塔城地区民宗委326册，哈密地区民宗委398册，吐鲁番地区民宗委200册，阿克苏地区民宗委256册，喀什地区民宗委古籍办800册，和田地区民宗委古籍办474册，乌鲁木齐市民宗委144册，克拉玛依市民宗委9册。[1]许多单位都没有专门的收藏室和保护设备，部分档案用蛇皮袋装在阴冷的房间里，有的甚至遭受雨淋而损毁。

西部民族档案文献遗产分散保存因素分析

1.历史遗存因素。在各民族历史发展过程中，掌握民族文化的大多是民族土司、土官、头人、喇嘛、毕摩、和尚、巫师、寨老、民间歌手等，建国后，这些民族知识分子所保存的民族文献一般都传给子女或徒弟。以彝族毕摩为例，云南楚雄州禄劝县著名的彝族毕摩张兴生于1930年，为毕摩世家，6岁开始从父学习毕摩知识。张兴毕摩家传彝文古籍众多，曾将上百部捐献给国家。该县另一彝族毕摩李天贵生于1915年，为六代祖传巫师，6岁开始从父学习彝文。他原有祖传、师传彝文古籍120余部，中有近百部被抄掠损毁，其后将18部捐献给楚雄彝族文化研究所。再以云南省勐海县佛寺傣文经书的遗存情况为例，勐遮乡的曼垒寺遗存有傣文经书76种451册，曼刚寺有44种172册，曼短寺有31种201册，曼纳麻寺有27种101册，曼柔寺有19种125册；打洛镇的曼厂寺遗存有56种248册，曼掌寺有34种201册，曼蚌寺有82种554册，曼景寺有27种64册；勐混乡的曼蚌寺遗存有49种422册，曼养寺有46种315册，城子寺有35种213册。[2]历史遗存因素是西部民间散存有大量民族档案文献遗产的重要原因。2.文化传承因素。民族档案文献遗产是承载民族文化的重要载体和媒介，其传承尤其是非物质档案文献遗产的传承，除文字记录传承外，大多是以民族性的集体传承为主。如盘王节是瑶族祭祀始祖的重大宗教节日，每年农历十月十六举行。节日短则三天两夜，长达七天七夜，除举行大型的祭祖仪式外，更以跳鼓舞和唱盘王歌以及反映历史、生产、爱情的民歌为主要内容。《盘王歌》又称《盘王大歌》、《盘古书》、《大路歌》等，主要叙述人类、民族、天地万物的形成和发展，以及瑶族祖先迁徙发展和生产生活情况，是研究古代瑶族社会历史、文化科技、宗教祭祀、经济生活等状况的重要口述档案遗产。盘王节不仅保留了瑶族口述档案遗产，对传承瑶族宗教文化、舞蹈文化、音乐文化等其他非物质档案文献遗产亦发挥了重要历史作用。[3]此外，许多民族档案文献遗产则通过父子、师徒等以口耳相传的方式进行传承，如贵州毕节著名彝族毕摩陈作真1895年生于世传巫师家庭，七岁跟父亲学习彝文，14岁学习彝文经书和宗教礼仪，19岁开始作法师，29岁承袭父职，任当地土司家族专职巫师。陈作真精通彝族宗教礼仪、彝文经书以及本民族历史，在传承民族历史文化方面发挥了重要作用。[4]西部少数民族历史文化的传承还有火塘传承、学校传承、寺院传承等方式。3.体制设置因素。为保护与传承中华民族悠久的历史文化，我国分别设置了档案馆、图书馆、博物馆和文化馆等系统，负责历史文化及其载体文献的征集与保护工作。1984年，根据《国务院办公厅转发国家民委关于抢救、整理少数民族古籍的请示的通知》，各民族地区民委都设立了“少数民族古籍整理出版规划办公室”，负责民族古籍的整理工作。由于学科视角不同，民族档案文献遗产多具有古籍、文物等多重属性。一般而言，“民族古籍是指曾经在中华人民共和国疆域范围内生活过的各少数民族和正在生活着的各少数民族在历史上遗留下来的一切用文字，具有某种文化涵义的符号即口头语言记录下来的文化载体。这种文化载体可以分为四大类型，原生载体古籍、金石载体古籍、口碑载体古籍和书面载体古籍。”文物则是有文化价值的历史遗留物，其形态主要是过去人们直接使用形成的实用性物品，如器具、工艺制品、建筑物和墓葬、遗址等，也包括金文、古籍、文档、印章、贝叶和石刻等文献。从民族档案文献遗产的内涵来看，其本质特征是具有原始性，而许多民族古籍、文物都具有这一本质特征。就外延而言，民族档案文献遗产中金石档案、口述档案和纸质档案等都与民族古籍和文物有较大的交叉性。基于此，图书馆、博物馆、民族古籍办等都把许多民族档案文献遗产纳入征集范围，这就导致了诸多文化机构和政府部门参与其保护工作，形成大量档案文献遗产为众多收藏单位分散保存的现实状况。

文化遗产框架下西部散存民族档案文献遗产保护问题

1.将民族档案文献遗产纳入文化遗产保护框架。民族档案文献遗产是我国珍贵文化遗产的重要组成部分。2005年，《国务院关于加强文化遗产保护的通知》第5条指出：“地方各级人民政府和有关部门要将文化遗产保护列入重要议事日程,并纳入经济和社会发展计划以及城乡规划。要建立健全文化遗产保护责任制度和责任追究制度。地方各级人民政府也要建立相应的文化遗产保护协调机构。”文化遗产保护是我国一项重大的文化保护工程，将民族档案文献遗产明确纳入文化遗产保护框架进行管理对构建其长效保护机制有重要意义：一是可将其纳入国家文化遗产保护政策法规体系之内，在国家文化遗产保护政策和相关保护法规体系之下，对西部民族档案文献遗产进行资源建设与综合保护。二是将民族档案文献遗产的保护列入政府文化遗产保护的重要议事日程与长期规划之中，作为政府工作的重要内容得以长期开展。三是在文化遗产保护框架下可以得到国家在资金投入、人员培训与机构设置等方面的大力支持。四是可以整合资源，动员相关政府机构与社会力量参与民族档案文献遗产的资源建设与保护发掘工作。2.文化遗产框架下民族档案文献遗产多元保护。由于民族档案文献遗产具有古籍、文物和文化遗产等多元属性，并为众多机构所保存，而将其全部集中到档案馆保护既不现实也不具有可操作性。为此，就要构建包括档案馆在内的民族档案文献遗产多元保护主体，具体而言要解决两个重要问题：其一，保护主体的确立问题。就现有文化遗产管理体制而言，从文化遗产的保护力量、珍藏数量等方面评介，从事文化遗产保护的主要是民委古籍办、图书馆、档案馆和博物馆四大系统，也是保存民族档案文献遗产的主要单位和部门。鉴于此，可将四大系统确立为民族档案文献遗产主要保护主体。其二，集中保护问题。鉴于四大系统管理体制已经成熟，其他部门所管理的民族历史文献可以通过相关政策法规向相应的管理部门移交。如民委宗教部门的可向古籍办移交，文化馆的可向图书馆移交等。同时，四大系统内部也要对民族档案文献遗产实行分级集中管理，也就是按其珍稀程度、价值高低、现存数量、版本情况等划分等级，采取移交、代存等方式，保留复印件，将原件集中到保管条件较好的省级档案馆、图书馆、博物馆或民委古籍办珍藏。其集中方式可在本系统集中，也可视实际情况实行跨系统集中。3.档案馆民族档案文献遗产保护的合作与交流。对具有图书、文物等多重属性的档案管理按《档案法实施办法》规定：“对于既是文物、图书资料又是档案的，各级各类档案馆可以与博物馆、图书馆、纪念馆等单位相互交换重复件、复制件或者目录，联合举办展览，共同编辑出版有关史料或者进行史料研究。”档案馆作为民族档案文献遗产的主要管理机构在其保护工作中要发挥积极的合作与交流作用。首先，编制联合检索目录。西部各民族地区可先建立省级联合检索目录，项目包括四大系统所存民族档案文献遗产的分类题名、数量、内容简介、征集地、民族和档案状况等，以此为基础，建立西部和全国联合检索目录。同时，积极参与如少数民族古籍目录等的其他系统联合目录的建设工作，以详细掌握西部和全国民族档案文献遗产的总体情况。其次，建立文献材料交换机制。在四大系统保存的民族档案文献遗产中，既有重复件也有相关文献的缺失。为此，四大系统既可互通有无，通过托管的方式将民族档案文献遗产分类保存，也可相互交换重复件、复制件，以弥补各单位所藏民族档案文献遗产的缺失与不足。第三，资源共建与开发。在信息化背景下，四大系统都形成了丰富的数字化民族档案文献遗产，将其进行数字化资源集中建设，不仅技术可行，更易形成资源优势。在资源发掘方面，既可联合举办展览，共同研究或编辑出版有关史料，也可以进行网上查询利用，或出版电子编研文献，发行民族传统歌舞、工艺制作、说唱艺术等光盘，为社会提供利用这一珍贵的民族历史文化遗产。4.西部民间散存非物质民族档案文献遗产联合保护。在文化遗产保护框架下，非物质文化遗产的保护与抢救受到政府和社会的重视与关注，并投入大量人力、物力和财力对民间非物质民族文化遗产进行征集保护。在此背景下，西部档案馆、图书馆、民委古籍办、博物馆和民族研究所等都征集到丰富的非物质民族档案文献遗产。为做好抢救工作，西部各省区在文化厅的领导协调下，四大系统首先要摸清家底，通报非物质民族档案文献遗产采集信息，以确定工作计划，避免重复征集问题。其次，合理规划，分工合作，或按地区、或按民族、或按文献遗产的类型，有针对性地对当地非物质民族档案文献遗产进行征集抢救。再次、分清重点，着重抢救濒危非物质民族档案文献遗产。西部现存非物质民族档案文献遗产的生存状况各不相同，就整个西部地区而言，亟待抢救的是民族口述历史文化，以及部分濒危民族医药、传统工艺等，这些民族档案文献遗产的传承人大多年岁已高，后续乏人，生存环境恶劣。为此，四大系统应投入更多的人力物力，重点抢救这些濒危非物质民族档案文献遗产。

本文作者：华林姬兴江王晋谭文君工作单位：云南大学公共管理学院情报与档案学系

[摘要]本文应用新制度经济学的思想和方法研究政府审计体制选择问题。研究认为，政治制度和历史传统深刻影响着政府审计体制选择，建立审计监察院并提高其行政级别符合中国政治制度和历史传统的审计体制改革方向。

[关键词]政治制度；历史传统；政府审计；审计体制；路径依赖

审计体制是政府审计组织制度中的核心内容之一，它直接决定着政府审计的工作质量与政府审计制度安排的有效性，一直受到我国学者的高度重视。审计体制有广义和狭义之分，广义审计体制是指审计监督机构的总体构成、隶属关系、社会地位、机构设置、上下级关系和各自相对的职权范围；狭义审计体制是指政府审计组织的隶属关系和审计组织内部上下级之间的领导与被领导关系。本文主要在狭义审计体制的概念范畴内重点讨论政府审计组织的隶属关系及审计组织内部上下级之间的关系。

一、研究文献回顾

目前，审计理论界关于政府审计体制的分类研究中得到广为接受的是四种模式分类法，即将政府审计区分为立法型审计、司法型审计、行政型审计模式和独立型审计模式[1].当然，也有学者、专家认为这四种分类的提法并不科学。李金华指出，世界所有国家的审计都是独立的，不管是对议会负责还是对政府负责，都是独立的。独立性是世界各国审计最基本的共同特征，把独立型跟司法型、立法型、行政型并列，在一个层面上对比是不科学的。世界没有一个国家的审计机关是立法型，多数国家的审计机关是对立法机构负责，向立法机构报告工作，而不作为议会的下属单位。司法型确实存在，但不是完全意义上的司法型。行政型是存在的，隶属于政府。很多国家的审计机关隶属于政府，但又不完全是政府的职能部门，同时也要向议会报告工作[2].与此相似，刘家义将世界主要国家审计制度分为三类：（1）审计机关对议会负责并向议会报告工作，这种类型占大多数且越来越多，尤其是市场经济发达国家大多如此；（2）审计机关属于司法序列，拥有部分司法权，但要向议会报告工作并对议会负责。这些国家的审计法院，从组织架构来说，属于司法序列，但同时必须对议会负责并向议会报告工作；（3）审计机关属于政府序列，对政府负责并向政府和议会报告工作，典型的是中国。我国审计机关是政府组成部门，但每年的预算执行审计和其他财政收支审计情况既要向政府报告，又要受政府委托向人大常委会报告[3].

自1982年中国现行审计制度建立以来，我国学者就开始对中国审计体制选择问题展开讨论。杨时展以受托责任学说为基础，得出“审计因受托责任的发生而发生，因受托责任的发展而发展”的结论，并认为各级政府审计机关应该独立于各级政府之外，向着取信于民、听信于民的方向发展[4]；秦荣生在分析了受托责任关系之后认为，我国审计署应归属于全国人大常委会领导，地方各级政府审计机关由地方各级人大常委会直接领导[5]；廖洪和余玉苗认为，一个国家的政治制度对该国的政府审计机关的隶属关系具有决定性的作用，社会主义国家的政府审计机关只能隶属于政府部门[6]；李齐辉等认为，审计环境决定审计制度，根据我国的审计环境，应建立一种政府审计机关拥有司法地位和相应的法律监督权、地方审计机关由省级直管的新型的政府审计制度[7]；尹平则在分析了我国现行政府体制利弊的基础上，认为我国政府审计体制改革应采取渐进改良的方式，如现行政府审计机关向政府负责并报告审计结果，同时接受政府委托向人大报告工作，可以改为审计机关接受政府领导，向政府和人大同时报告工作[8].

[摘要]本文应用新制度经济学的思想和方法研究政府审计体制选择问题。研究认为，政治制度和历史传统深刻影响着政府审计体制选择，建立审计监察院并提高其行政级别符合中国政治制度和历史传统的审计体制改革方向。

[关键词]政治制度；历史传统；政府审计；审计体制；路径依赖

审计体制是政府审计组织制度中的核心内容之一，它直接决定着政府审计的工作质量与政府审计制度安排的有效性，一直受到我国学者的高度重视。审计体制有广义和狭义之分，广义审计体制是指审计监督机构的总体构成、隶属关系、社会地位、机构设置、上下级关系和各自相对的职权范围；狭义审计体制是指政府审计组织的隶属关系和审计组织内部上下级之间的领导与被领导关系。本文主要在狭义审计体制的概念范畴内重点讨论政府审计组织的隶属关系及审计组织内部上下级之间的关系。

一、研究文献回顾

目前，审计理论界关于政府审计体制的分类研究中得到广为接受的是四种模式分类法，即将政府审计区分为立法型审计、司法型审计、行政型审计模式和独立型审计模式[1].当然，也有学者、专家认为这四种分类的提法并不科学。李金华指出，世界所有国家的审计都是独立的，不管是对议会负责还是对政府负责，都是独立的。独立性是世界各国审计最基本的共同特征，把独立型跟司法型、立法型、行政型并列，在一个层面上对比是不科学的。世界没有一个国家的审计机关是立法型，多数国家的审计机关是对立法机构负责，向立法机构报告工作，而不作为议会的下属单位。司法型确实存在，但不是完全意义上的司法型。行政型是存在的，隶属于政府。很多国家的审计机关隶属于政府，但又不完全是政府的职能部门，同时也要向议会报告工作[2].与此相似，刘家义将世界主要国家审计制度分为三类：（1）审计机关对议会负责并向议会报告工作，这种类型占大多数且越来越多，尤其是市场经济发达国家大多如此；（2）审计机关属于司法序列，拥有部分司法权，但要向议会报告工作并对议会负责。这些国家的审计法院，从组织架构来说，属于司法序列，但同时必须对议会负责并向议会报告工作；（3）审计机关属于政府序列，对政府负责并向政府和议会报告工作，典型的是中国。我国审计机关是政府组成部门，但每年的预算执行审计和其他财政收支审计情况既要向政府报告，又要受政府委托向人大常委会报告[3].

自1982年中国现行审计制度建立以来，我国学者就开始对中国审计体制选择问题展开讨论。杨时展以受托责任学说为基础，得出“审计因受托责任的发生而发生，因受托责任的发展而发展”的结论，并认为各级政府审计机关应该独立于各级政府之外，向着取信于民、听信于民的方向发展[4]；秦荣生在分析了受托责任关系之后认为，我国审计署应归属于全国人大常委会领导，地方各级政府审计机关由地方各级人大常委会直接领导[5]；廖洪和余玉苗认为，一个国家的政治制度对该国的政府审计机关的隶属关系具有决定性的作用，社会主义国家的政府审计机关只能隶属于政府部门[6]；李齐辉等认为，审计环境决定审计制度，根据我国的审计环境，应建立一种政府审计机关拥有司法地位和相应的法律监督权、地方审计机关由省级直管的新型的政府审计制度[7]；尹平则在分析了我国现行政府体制利弊的基础上，认为我国政府审计体制改革应采取渐进改良的方式，如现行政府审计机关向政府负责并报告审计结果，同时接受政府委托向人大报告工作，可以改为审计机关接受政府领导，向政府和人大同时报告工作[8].

根据市里统一要求，××年接待经费实行统一包干，结合人大机关的实际接待能力，在确保做好接待工作的同时，本着精打细算、合理安排、节约开支的精神，制定本制度。

一接待范围

⒈上级人大领导来××视察、检查指导工作的；

⒉外地人大系统来××考察和联系工作的；

⒊各级代表和乡镇街道人大（工作室）来反映情况、联系工作的；

⒋因工作需要，经常委会领导批准安排的。公务员之家版权所有

同志们：

2012年，我区人大宣传信息工作坚持正确的舆论导向，在宣传人民代表大会制度，宣传我区人大工作方面发挥了积极的作用。回顾一年来的宣传信息工作，主要有以下特点：

一是区、镇街人大领导进一步重视人大宣传信息工作。区人大常委会2012年工作要点中明确提出要进一步加大宣传信息工作力度，并召开了全区人大宣传信息工作会议进行部署。区人大常委会领导对此十分重视，多次对做好人大宣传信息工作提出要求和任务。区人大常委会各委办也积极行动起来，根据工作实践撰写了多篇理论研讨文章和信息。各镇街人大负责人普遍提高了对人大宣传信息工作重要性的认识，把人大宣传信息工作列入重要议事日程，采取了一系列措施。部分镇街人大负责人亲自写稿，并积极为通讯员写稿提供线索，创造条件，调动了他们写稿积极性，督促他们抽出时间采编信息，撰写稿件。

二是全区人大工作与时俱进，开拓创新，为人大宣传信息工作提供了丰富的素材。人民代表大会制度的坚持与不断完善，人大及其常委会工作的不断深入，为加强人大宣传信息工作创造了有利条件，提供了更生动、更丰富的宣传信息资源。过去的一年，对新一届区人大常委会来说，是开拓创新的一年，常委会紧扣时代脉搏，关注百姓话题，在决定重大事项、监督、人事任免、代表工作以及自身建设中，亮点频出，留下了一串闪光的足迹。常委会办公室围绕这些工作中的闪光点从多角度撰写文章、编发信息，受到了市级以上媒体的关注。各镇街人大注重行使职权与创新工作相结合，许多新举措和工作成绩也为镇街人大宣传信息工作提供了生动丰富的宣传信息资源。

三是全区人大工作通讯员共同努力，宣传信息工作取得较好成绩。一年来，各位通讯员对人代会、常委会会议、执法检查、视察、人大自身建设等活动的信息宣传，体现了生动活泼的特色，取得了明显成绩。宣传和信息的数量大幅增加，质量不断提高，宣传领域不断拓宽，不仅导向正确、报道充分，而且改进文风、贴进群众，增强了宣传信息的实效。区人大常委会办公室根据《区人大系统宣传信息工作考核奖励办法》规定，决定对去年的宣传信息工作先进单位和优秀通讯员进行表彰。去年宣传信息工作先进集体是（共4个）：区人大常委会代表工作委员会、区人大常委会城厢街道工作委员会、河庄镇人大主席团、坎山镇人大主席团。优秀通讯员是（共8位）：区人大常委会代表工委的许志伟、区人大常委会财经工委的周纪忠、区人大常委会办公室的孙浩和李志松、城厢街道的周建华、河庄镇的徐凡明、戴村镇的周建法和衙前镇的李娜。

2012年，我区人大宣传信息工作也存在着一些薄弱环节，主要是：部分镇街人大负责人和通讯员对宣传信息工作的重视程度还不够，全年稿件上报或录用稿件数量较少；部分镇街人大通讯员发稿文体单一，内容缺乏新意，质量有待进一步提高；各单位离考核办法规定的向市级及以上人大媒体投稿录用的标准尚远，只有一二个单位完成规定的任务。

政治、经济体制是通过一定机制的运转来实现的，而机制能否高速协调运转决定于其机构的组合形式。市场体制下的机制通常由国家、社会、市场三大部件组成，国家靠行政机关主导，社会靠中介组织协调，市场靠工商企业运作。在社会中介体系的建设中，民政部门的民间组织管理身兼重任，尤其社会团体是社会中介组织的主体，因此，为了着眼大局立足现实做好社会中介体系的培育发展工作，有必要对我市社组织的现状及发展趋势做简要的分析。

我市现有各类全市性社会团体1*个，按其发挥的社会作用可分为三大类：

一、行业性社会团体。这是一类由同行业企业自愿组成的群体组织，可以组织协调企业，形成群体力量参与国内外市场竞争，同时维护企业的经济利益和合法权益，也进行行业自律，规范内部行业的不良竞争行为，化解企业间各类矛盾。行业协会在对外经济活动中极具权威，但在我国还属发育时期。我市现有行业协会九个（集体建筑企业协会、机械工业企业管理协会、电力企业管理协会、个体私营企业协会等），约占总数的5%。由于“官办”色彩浓重，并非自发的组织，难以发挥应有作用。一些本来可以建立的协会还没能建立起来，如木工机械协会、钓鱼竿协会等。但随着形势发展，尤其是加入WTO后，国内外市场竞争日益复杂、激烈，行业协会的蓬勃发展是必然结果。荣成市渔业协会便是一个极好的范例和良好的开端。行业协会的建立与运行，既可大力促进我市的经济发展，也可为市直机关减员提供一个好去处。

二、专业类社会团体。如资产评估协会、质量检验协会、建设监理协会、道路运输协会、体育总会、机动车驾驶员协会、律师协会等，共157个，约占社团总数的80%。此类社会团体门类多、范围广、专业性强，分布在文化、教育、体育、卫生、财政、工商、税务、法律等各个部门和系统。他们的主要作用是：对本专业系统进行业务管理、资格认证和协调服务，组织各种形式的培训、交流、比赛、联谊、评奖及其他活动。通过这些方式，规范本系统专业性的社会活动，并丰富人们的社会和家庭生活，提高公民的整体素质，形成良好的社会时尚，对社会稳定也起着重要的作用。

三、联谊性社会团体。这是一类以爱好和友谊为基础的社会群体，如海外交流协会、球迷协会、观赏石协会等等，共16个，约占社团总数的8%。主要是通过建立良好的人际关系，促进国内外交往与交流。这些社团的活跃，对我市招商引资等经济活动起着积极的作用，同时也推动了文化、教育、体育等事业的发展。

行业协会是经济性的，是市场经济体系的一个重要环节。联谊性协会是交际性的，通过调节人际关系影响社会。而专业性协会却另有特点，其门类设置与行政机关的职能分工相一致，有什么样的职能就往往设立什么样的协会，如技术监督部门的质量检验协会、司法部门的律师协会、城建部门的建设监理协会等。因而各大系统设立的专业性协会与政府职能转变和行政机构改革有着密切的联系，他们有着承担行政机关剥离出的职能和分流的人员的任务。因此，有三个问题需要研究解决：1、社团组织机构的独立问题。专业性社团与业务主管单位关系密切，往往直接受业务主管单位控制，“官办”色彩浓重。从组织机构上看，往往是局长兼会长、副局长兼副会长、业务科长兼秘书长的“政社合一”的模式。*年初统计，我市103个社团的主要负责人由副处级以上行政领导干部兼任着，占社团总数的52%，这样使这些社会团体难以构成独立的法人主体。为解决这一问题，国务院*号文规定：“为加快政府职能转变，更好地发挥社会团体的独立作用，国务院各部委、各办事机构、各直属机构的领导同志今后不再兼任社团领导职务。”*号文又规定：“县级以上各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关及所属部门的在职县（处）级以上领导干部不得兼任社会团体领导职务。”市委、市政府两办也明确规定：副处级以上行政领导干部应于*年6月20日之前辞去所兼社团职务。社团属于民间组织，对负责人的素质要求高，因此部分年龄偏大和退休的行政、专业人员是社团负责人的首选对象。但由于社团负责人的更换涉及到好多问题，并有一系列的法制程序，所以真正使社团从行政机关中退出来，还有许多细致工作要做。2、社团的经济财务独立问题。设在系统内的专业性团体，经费来源一般较充足。99年财务检查中有独立帐户的33个社团，年收入高的可达100余万元，低的也有三、五万元，一般的在二、三十万元以上。经费来源有的靠业务单位拨款，有的直接向会员收取，个别也有收取服务费或兴办经济实体的，其中滥收费、高收费和不当开支情况较为严重，真正用于社团活动的占少部分。如果能从政策上提供条件，让他们开展有偿服务等，筹集资金的路子还会更宽些。目前在机构独立的基础上，切实把社团的帐目独立出来，按财经制度进行管理十分必要。这样在机构改革中，只要专业性社团的责、权、利到位，对于政府职能转变、构筑“小政府、大社会”、“社会事情社会办”的格局将起到重要的支撑作用。3、社团和行政事业单位职能重叠问题。过去各大系统设立了部分副处级的事业单位，承担着行政机关的部分职能。从大的趋势看，这些事业单位可能被各类行业或专业协会所取代，这样可以从根本上改变机构的性质，减轻财政负担，使他们由吃“财政饭”变为“自筹资金、自聘人员、自主地开展活动”的中介组织。

政治、经济体制是通过一定机制的运转来实现的，而机制能否高速协调运转决定于其机构的组合形式。市场体制下的机制通常由国家、社会、市场三大部件组成，国家靠行政机关主导，社会靠中介组织协调，市场靠工商企业运作。在社会中介体系的建设中，民政部门的民间组织管理身兼重任，尤其社会团体是社会中介组织的主体，因此，为了着眼大局立足现实做好社会中介体系的培育发展工作，有必要对我市社组织的现状及发展趋势做简要的分析。

我市现有各类全市性社会团体198个，按其发挥的社会作用可分为三大类：

一、行业性社会团体。这是一类由同行业企业自愿组成的群体组织，可以组织协调企业，形成群体力量参与国内外市场竞争，同时维护企业的经济利益和合法权益，也进行行业自律，规范内部行业的不良竞争行为，化解企业间各类矛盾。行业协会在对外经济活动中极具权威，但在我国还属发育时期。我市现有行业协会九个（集体建筑企业协会、机械工业企业管理协会、电力企业管理协会、个体私营企业协会等），约占总数的5%。由于“官办”色彩浓重，并非自发的组织，难以发挥应有作用。一些本来可以建立的协会还没能建立起来，如木工机械协会、钓鱼竿协会等。但随着形势发展，尤其是加入WTO后，国内外市场竞争日益复杂、激烈，行业协会的蓬勃发展是必然结果。荣成市渔业协会便是一个极好的范例和良好的开端。行业协会的建立与运行，既可大力促进我市的经济发展，也可为市直机关减员提供一个好去处。

二、专业类社会团体。如资产评估协会、质量检验协会、建设监理协会、道路运输协会、体育总会、机动车驾驶员协会、律师协会等，共157个，约占社团总数的80%。此类社会团体门类多、范围广、专业性强，分布在文化、教育、体育、卫生、财政、工商、税务、法律等各个部门和系统。他们的主要作用是：对本专业系统进行业务管理、资格认证和协调服务，组织各种形式的培训、交流、比赛、联谊、评奖及其他活动。通过这些方式，规范本系统专业性的社会活动，并丰富人们的社会和家庭生活，提高公民的整体素质，形成良好的社会时尚，对社会稳定也起着重要的作用。

三、联谊性社会团体。这是一类以爱好和友谊为基础的社会群体，如海外交流协会、球迷协会、观赏石协会等等，共16个，约占社团总数的8%。主要是通过建立良好的人际关系，促进国内外交往与交流。这些社团的活跃，对我市招商引资等经济活动起着积极的作用，同时也推动了文化、教育、体育等事业的发展。

行业协会是经济性的，是市场经济体系的一个重要环节。联谊性协会是交际性的，通过调节人际关系影响社会。而专业性协会却另有特点，其门类设置与行政机关的职能分工相一致，有什么样的职能就往往设立什么样的协会，如技术监督部门的质量检验协会、司法部门的律师协会、城建部门的建设监理协会等。因而各大系统设立的专业性协会与政府职能转变和行政机构改革有着密切的联系，他们有着承担行政机关剥离出的职能和分流的人员的任务。因此，有三个问题需要研究解决：1、社团组织机构的独立问题。专业性社团与业务主管单位关系密切，往往直接受业务主管单位控制，“官办”色彩浓重。从组织机构上看，往往是局长兼会长、副局长兼副会长、业务科长兼秘书长的“政社合一”的模式。98年初统计，我市103个社团的主要负责人由副处级以上行政领导干部兼任着，占社团总数的52%，这样使这些社会团体难以构成独立的法人主体。为解决这一问题，国务院[1994]59号文规定：“为加快政府职能转变，更好地发挥社会团体的独立作用，国务院各部委、各办事机构、各直属机构的领导同志今后不再兼任社团领导职务。”[1998]17号文又规定：“县级以上各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关及所属部门的在职县（处）级以上领导干部不得兼任社会团体领导职务。”市委、市政府两办也明确规定：副处级以上行政领导干部应于98年6月20日之前辞去所兼社团职务。社团属于民间组织，对负责人的素质要求高，因此部分年龄偏大和退休的行政、专业人员是社团负责人的首选对象。但由于社团负责人的更换涉及到好多问题，并有一系列的法制程序，所以真正使社团从行政机关中退出来，还有许多细致工作要做。2、社团的经济财务独立问题。设在系统内的专业性团体，经费来源一般较充足。99年财务检查中有独立帐户的33个社团，年收入高的可达100余万元，低的也有三、五万元，一般的在二、三十万元以上。经费来源有的靠业务单位拨款，有的直接向会员收取，个别也有收取服务费或兴办经济实体的，其中滥收费、高收费和不当开支情况较为严重，真正用于社团活动的占少部分。如果能从政策上提供条件，让他们开展有偿服务等，筹集资金的路子还会更宽些。目前在机构独立的基础上，切实把社团的帐目独立出来，按财经制度进行管理十分必要。这样在机构改革中，只要专业性社团的责、权、利到位，对于政府职能转变、构筑“小政府、大社会”、“社会事情社会办”的格局将起到重要的支撑作用。3、社团和行政事业单位职能重叠问题。过去各大系统设立了部分副处级的事业单位，承担着行政机关的部分职能。从大的趋势看，这些事业单位可能被各类行业或专业协会所取代，这样可以从根本上改变机构的性质，减轻财政负担，使他们由吃“财政饭”变为“自筹资金、自聘人员、自主地开展活动”的中介组织。