贫困人口范文10篇

随着经济社会的发展，农民人均收入不断提高，但总体上农民的收入还处于不平衡状态，在涌现了一批富裕户的同时，处于贫困线边缘的农户也逐年增加，每年都有一定的农户因各种原因沦为贫困户。据统计，**年长丰村贫困农户比**年增加4户，**年比**年增加6户。为深入分析这一问题，本人利用担任长丰村农村工作指导员的机会，就长丰村贫困农户致贫成因及对策措施进行了调研。

一、长丰村农民收入概况

**年底，长丰村总户数563户，人口1949人，其中18周岁以下452人，18周岁至60周岁的1105人，60周岁以上的392人。近几年，全村第二产业发展较快，第三产业发育较好，现有各类企业35家，家庭加工户159家，其中纺织机户117户，台数1010台，务工人员688人，从事交通运输及各类三产人员有129人。在经济快速发展进程中，出现了一批十万元户、百万元户，甚至千万元户，但同时，全村仍有40户75人处于温饱线以下，其中享受最低生活保障的有27户43人，每年需要镇村给予救济的有10户23人，年人均收入在3600元以下的还有3户9人。

二、长丰村贫困人口特点

一是老年人居多。长丰村贫困人口中，60周岁以上老年人有37人，占贫困人口的49.3%。二是文盲半文盲居多。贫困人口中除在学人员外，初中文化的只有1人，其余都是文盲或半文盲。三是从业结构单一。贫困人口中除1户搞些三产外，其余都是从事农业劳动。四是缺乏和丧失劳力者居多。在长丰村贫困人口中，因残丧失劳力的有10户，因病丧失劳力的有6户，其余为独个老人。

三、长丰村贫困人口成因分析

随着经济社会的发展，农民人均收入不断提高，但总体上农民的收入还处于不平衡状态，在涌现了一批富裕户的同时，处于贫困线边缘的农户也逐年增加，每年都有一定的农户因各种原因沦为贫困户。据统计，**年长丰村贫困农户比**年增加4户，**年比**年增加6户。为深入分析这一问题，本人利用担任长丰村农村工作指导员的机会，就长丰村贫困农户致贫成因及对策措施进行了调研。

一、长丰村农民收入概况

**年底，长丰村总户数563户，人口1949人，其中18周岁以下452人，18周岁至60周岁的1105人，60周岁以上的392人。近几年，全村第二产业发展较快，第三产业发育较好，现有各类企业35家，家庭加工户159家，其中纺织机户117户，台数1010台，务工人员688人，从事交通运输及各类三产人员有129人。在经济快速发展进程中，出现了一批十万元户、百万元户，甚至千万元户，但同时，全村仍有40户75人处于温饱线以下，其中享受最低生活保障的有27户43人，每年需要镇村给予救济的有10户23人，年人均收入在3600元以下的还有3户9人。

二、长丰村贫困人口特点

一是老年人居多。长丰村贫困人口中，60周岁以上老年人有37人，占贫困人口的49.3%。二是文盲半文盲居多。贫困人口中除在学人员外，初中文化的只有1人，其余都是文盲或半文盲。三是从业结构单一。贫困人口中除1户搞些三产外，其余都是从事农业劳动。四是缺乏和丧失劳力者居多。在长丰村贫困人口中，因残丧失劳力的有10户，因病丧失劳力的有6户，其余为独个老人。

三、长丰村贫困人口成因分析

为了切实做好农村贫困人口减贫工作。我县坚持以上级有关文件精神为指导，通过改善贫困人口生产生活条件，发展扶持农村特色产业项目，积极开展农村劳动力技能培训，努力实现贫困农户脱贫致富。现将减贫工作情况汇报如下：

一、基本情况

今年全国要减少农村贫困人口1000万人以上，省要完成9万名贫困人口的减贫任务，其中，省下达给我县的减贫指标任务是5040人。

截止目前，我县完成了新一轮扶贫开发建档立卡工作，精准识别贫困人口8665户36022人。经过全县各乡镇、各部门的共同努力，采取积极有效的措施，共锁定2014年减贫对象5442人。

二、主要措施

（一）加强组织领导。县委、县政府高度重视减贫工作，提上党政议程，召开专题会议统一安排部署减贫工作。及时成立了以分管农业副县长担任组长的减贫工作领导小组，领导小组下设办公室，具体统筹、协调、督促落实农村贫困人口减贫工作。通过制定出台《自治县2014年减少贫困人口工作实施方案》，及时将减贫指标层层分解，切实做到减贫任务落实到村，到户。

2014年1月26日，赴内蒙古调研看望慰问各族干部群众时强调:“我们党员干部都要有这样一个意识：只要有一家一户乃至一个人没有解决基本生活问题，我们就不能安之若泰；只要群众对幸福生活的憧憬还没有变成现实，我们就要毫不懈怠团结带领群众一起奋斗。”

一、做好孤寡老弱贫困人口扶贫工作的重大意义

近几年以来，孤寡老弱的贫困人群备受关注各地政府也采取了多种措施来实现其脱贫。“2015年11月23日中共中央政治局召开会议强调到2020年通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助、等措施解决5000万左右贫困人口脱贫。”在东西部扶贫协作谈会也指出，“扶贫开发到了攻克最后堡垒的阶段，所面对的多数是贫中之贫、困中之困，需要以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措抓工作。要坚持时间服从质量，科学确定脱贫时间，不搞层层加码。要真扶贫、扶真贫、真脱贫。”我们都很清楚中西部一些省份（直辖市、自治区）贫困人口较多，贫困状况较为严峻，精准识别与扶贫难度更大，尤其是农村孤寡老弱贫困人口。可见，对于我们能否如期完成全面建成小康社会目标，孤寡老弱群体的脱贫、精准扶贫的工作的重要性就凸现出来，对于我们整体目标实现也将会具有战略意义。尽管我国脱贫扶贫的效果总体上保持了良好的发展势头，我国贫困人口大量的减少，贫困地区面貌也发生显著变化。但是针对农村孤寡老弱贫困人口仍然存在一些问题，脱贫任务依然严峻。

二、孤寡老弱贫困人口的基本现状

贫困问题在全世界都是普遍存在的，贫困问题能够在社会生产生活中产生也存在一定的必然性。那么贫困是如何定义的呢？刘豪兴教授认为贫困是一个历史、地域的综合性概念，是指人们收入、生活差距的相对状态。英国社会学家比德•汤森认为“当个人、家庭和社会集团缺乏必要的资源，不易获取食物、参加活动、拥有公认的居住和生活条件，并且被排除在一般的居住条件、社会习惯和活动之外时，即为贫困。”[1]在贫困人口中，有一类特殊困难的群体，即孤寡老弱者，作为精准扶贫的重要目标，其生活状况及其转变直接关系着脱贫攻坚工作的成败。本文关于孤寡老弱的界定是：一是无儿无女，独身一人，年龄一般在45岁以上，身体状态较差，甚至身患慢性病、肺病或其他疾病等；二是空巢老人，年龄多为55岁以上，多为一人在家或者是两位老人，亲人看望次数少时间少；三是身体残疾，比如视力有问题，耳聋，哑巴等群体。为了调查孤寡老弱人口的生活状况以及扶贫工作的效果，我们组织研究生成立课题小组，专赴皖南山区某县实地调查，掌握了大量的第一手资料。该县地处安徽省东南方向，长江三角洲西边，皖、苏、浙三省的交界处。调查小组包括带队老师一行十人，八人组成4支小分队。我们小分队走访了该县的54户贫困户，切实了解他们的生活状态，到底有没有脱贫，生活是不是到达了国家规定的最低标准。通过走访这些贫困户发现，基本都是孤寡老弱的贫困人口。其生活中基本的状况比较差。具体表现如下：（一）居住条件脏乱差、环境恶劣。绝大部分的孤寡老弱贫困人群居住在上世纪七八十年代修建的土坯房里面，居住条件差设施不足，因身体健康原因无法改善，导致住宿环境恶劣；因经济原因无力修建房屋，导致无房可住。有些孤寡老弱贫困人口居住在村委会以前的破房子里面，上面的瓦片破碎，零零散散的大小窟窿。有些享受国家危房政策进行了重新修建，但面积狭小仅够老人居住。如果这个问题解决不好，老人们的衣食住行就难以得到妥善的安排。（二）经济收入低。该县耕地面积少，种植面积多为山地，以传统生产方式为主，经济效益不高。孤寡老弱群体自给自足的自然经济成分较重，种植作物普遍以山竹为主。在收入方面，主要来源是出售扫把，因手工速度慢和交通不便，产量较少，价格较低。在走访中，身体素质好的老人以此谋生，而身体素质差的老人并无此收入来源。如果不从根本上改变经济发展的方式，给再多的补贴、实施再多的优惠政策也是无济于事的。贫穷依旧贫穷，只有彻底的改变人们对小农经济的陈旧观念，才能从根本上走向脱贫致富的道路。（三）养老基础公益设施薄弱。通过走访贫困户的过程之中，我们发现，农村现有的养老机构如养老院、福利院以及敬老院等公益机构存在着设施不健全、管理不善、运行状况不佳，没有发挥应有的作用，以至于形同虚设，同时浪费了财政资金。另一方面，这些养老公益机构和设施数量较少，随着孤寡老弱群体年龄的逐渐增大，可能会陷入既没有后代的照顾，又没有养老送终场所的境地，这将带来较大的社会问题。（四）帮扶措施缺少针对性。部分帮扶责任人制定的帮扶措施单一，主要是低保、五保等资金。帮扶方式主要是物质支援，缺少对孤寡老弱的精神帮扶。有些孤寡老弱人群在物质生活已经得到满足之后，缺少在感情和心灵抚慰，产生孤独感。在帮扶的内容上，重形式轻能力，没有针对孤寡老弱群体特点实行有针对性地扶持工作，特别是自食其力能力的帮扶。如有些技术特长、民间手艺的人员，缺少原料来源和市场营销，有些技术难题无法自我解决，需要帮扶人员提供支持。如果帮扶没有针对孤寡老弱群体的实际情况执行，难以从根本上解决问题，更难以达到脱贫的目标。所以帮扶干部要做更细致的工作，懂得精准扶贫，研究贫困情况和贫困原因等。这就需要帮扶干部有创造性的扶贫，切身体会贫困户的实际情况，制定相应的对策，做到灵活脱贫。

三、孤寡老弱贫困人口问题的原因分析

按照洮督办﹝2018﹞6号文件要求，现将市城镇特殊贫困人口救助工作开展情况汇报如下：

一、工作开展基本情况。

（一）城镇特殊贫困人口调查核实情况。

按照洮办发【2017】29号文件要求，各街道办、镇于2017年12月19日—2017年12月25日采取“一进二看三算四比五记录”的五部识别法进行入户调查。。

（二）责任落实情况。

按照洮办发【2017】29号文件要求，经过研究，在城镇特殊贫困人口救助方面，市政府办负责综合协调工作；市扶贫办负责指导精准识别人口、审核把关、动态调整等工作；市委宣传部负责宣传、发放救学补助资金工作；市财政局负责筹措就医、救学补助资金工作；市教育局负责特困学生信息核实工作；市民政局负责民政医疗救助、报销工作；市卫计局负责对患有大病的特困人口信息审核、协调指导四家定点医院做好特困人口治疗、报销工作；市医疗保险经办中心负责特困人口住院、就医、报销工作；各街道办、镇负责特困人口的精准识别、建档立卡、动态调整工作；市监察局、市审计局、市督查指挥中心负责对特困人口的认定、资金使用、政策落实进行专项监督检查工作。

摘要：在精准扶贫背景下，本文以黑龙江省农村贫困人口医疗救助制度为研究对象，通过分析黑龙江省农村贫困人口医疗救助制度，总结出黑龙江省农村贫困人口医疗救助存在着救助范围窄、救助水平低、救助内容重治轻防、救助程序复杂等问题，从而提出扩大医疗救助范围、提高医疗救助标准、简化医疗救助程序、医疗救助内容向门诊和疾病预防拓展等完善对策。

关键词：农村贫困人口；医疗救助；制度创新

为了进一步解决贫困问题，2013年主席提出了精准扶贫思想，国家开始全面实施精准扶贫战略。实施医疗卫生扶贫是精准扶贫战略的重要组成部分，当前农村居民“因病致贫、因病返贫”的现象时有发生，有效防止和杜绝“因病致贫、因病返贫”是精准扶贫的关键。农村居民看病难、看病贵的问题仍然严重，尤其是对于那些经济能力较差的贫困农民来说，任何一种突发性疾病、慢性病或重特大疾病，都可能导致因病致贫、因病返贫。为了贯彻实施我国精准扶贫战略，针对贫困人口的医疗救助制度理应得到足够的重视，尤其是在经济基础较差、贫困人口较多的农村。

一、完善农村贫困人口医疗救助制度的必要性

（一）医疗救助可以切实解决病贫循环问题。经过多年扶贫工作，我国贫困人口总数逐年降低，但是仍存在着7000多万的贫困人口，贫困发生率仍高达7.2%。因病致贫的大约占我国总体贫困人口的1/3。疾病是造成贫困的主要原因，一个家庭中如果有长期患病或者患有大病的人口存在，那么这个家庭就非常容易陷入贫困。他们无力承担超出经济能力之外的医疗费用，这也就造成病贫交加的恶性循环。贫困人口对于医疗救助需求很大，因为医疗救助使贫困群体既可以享受医疗服务，又能够降低其生活上的经济压力，防止病贫恶性循环情况发生。（二）医疗救助可以弥补新型农村合作医疗的不足。我国在广大农村地区都推行了新型农村合作医疗制度。这项制度为生存在农村地区的人口提供了有效的医疗保障。当老百姓因患病支出医疗费用时，给予医疗费用的报销，降低了农村贫困人口的医疗费用负担。然而，新农合保障力度十分不足，患病人口经新农合报销部分医疗费用之后，其自负部分的医疗费用对他们来说仍无力支付。我国出台的医疗救助制度在新农合补助的基础上，对报销后的剩余部分进行救助，这就大大减轻了农民的负担。（三）医疗救助是对社会保障体系的完善。医疗救助有效地降低了农村贫困人民的医疗费用，使其得到及时有效的治疗，因此医疗救助的实施在缓解农村贫困人民的医疗费用压力的同时还对我国的社会保障体系起到了完善作用。疾病是导致贫困的最重要原因，生活在贫困线以下的农村贫困人口，尤其是农村五保户，他们没有经济来源，只能依靠政府来维持自己的基本生活。当这部分人患病后，医疗救助可以确保其得到有效救治。因此，我国的医疗救助提高了我国的社会保障水平，使农民生活得更加幸福。

二、黑龙江省农村贫困人口医疗救助制度存在的问题

根据省以及市扶贫工作办公室关于做好减少贫困人口工作通知的精神，结合我镇2016年扶贫开发工作实际情况，特制定本工作方案。

一、指导思想

以科学发展观为指导，深入贯彻落实十八大提出的深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件,实现扶贫对象大幅减少的扶贫开发工作要求，按照“统筹规划，突出重点，完善机制，整合资金，综合推进”的工作思路，突出农业增效和农民增收两大重点，努力改变我镇贫困地区经济、社会、文化等方面的落后状况，消除贫困，改善民生，为打造田园城市，构建幸福而努力。

二、减贫任务分解

根据2016年我镇建档立卡贫困人口1347人，计划减贫人数382人。

三、减贫工作措施

为做好我乡扶持农村贫困人口工作，帮助困难群众脱贫致富，根据省市相关要求，结合本乡实际情况，特制订本实施方案。

一、加强组织领导

乡上成立由乡长任组长，副乡长任副组长，乡民政所、财政所、党政办相关人员为成员的乡扶持农村贫困人口工作领导小组。

二、明确目标任务

全乡2014年共扶持259名农村贫困人口。2014年5月1日起，全乡扶持农村贫困人口工作全面实施，2014年11月30日全面完成。

三、工作进度安排

摘要:贫困人口退出作为脱贫攻坚的最后一环，正面临“被脱贫”及“消极脱贫”交互影响下产生的异化风险，需要借由法律激励的制度创新以推进其命令控制范式的转换。以近年来中央和地方有关文件为统计对象，分析现有法律激励制度的不足，探寻增加贫困人口预期权益、包含多元客体、具有“契约特性”、注重外在激励的贫困人口退出法律激励路径，以引导贫困人口在自主退出的基础上助力扶贫事业的顺利完成。

关键词:贫困人口退出;法律激励;命令控制范式

贫困是人类社会的古老现象，反贫困却是现代社会的产物。党的十八大以来，以为核心的党中央把脱贫攻坚作为关乎党和国家政治方向、根本制度和发展道路的大事来抓，脱贫攻坚工作在我国取得了决定性进展，谱写了人类反贫困史上的辉煌篇章。基于政治伦理，帮扶贫困是国家需要履行的法定义务。随着国家观念的演变，国家义务对应的内容亦包含各类公共利益，相应地，人也不再是单一的个人或团体，而是共同体的全部成员。①这就要求国家在帮扶的同时应以一定的行为助其脱贫，减轻非贫困阶层在内的全部社会成员的负担。建立贫困退出机制即是国家完成这一附随义务的表现。对此，2016年4月的《中共中央办公厅与国务院办公厅关于建立贫困退出机制的意见》(下称中央意见)责令地方政府建立贫困人口、贫困村和贫困县的退出机制，其中村、县退出以贫困发生率为主要衡量标准②，使得贫困人口退出成为整个机制的基础与核心。作为扶贫攻坚的最后一环，贫困退出制度的良好构建不仅关系着业已取得的脱贫成绩，更与后脱贫攻坚时代返贫风险的预防息息相关，因此具有高度的研究价值。学界对贫困退出的关注始于近年，且形成了价值颇高的系列性研究。但和反贫困机制中其他领域获得的成果相比，贫困人口退出的专属研究仍显薄弱。③对最具基础地位的贫困人口退出制度及法律问题的研究更是稀少。其中，对于退出制度的整体设计，刘司可的系列研究通过收集与整理基层调研材料，认为贫困人口退出存在程序不健全，动态管理薄弱，扶贫资源分配不精准，返贫预防机制尚未建立等一系列问题，并提出规范扶贫动态管理，建立正向激励机制，重视返贫风险预防，引入社会力量等对策建议④;王志章、黄明珠基于英国反贫困经验的总结，强调贫困人口退出过程的公开性与民主性，提出采用贫困渐退机制，降低返贫风险①;郑海瑞认为贫困人口退出制度的完善需要优化退出指标体系、严格退出程序、强化宣传教育、注重正负激励结合以及提升退出人口生计可持续发展能力②。对于退出人口的识别，侯莎莎基于以公共价值为基础的政府绩效治理理论，提出贫困人口退出标准的完善应当综合考虑价值体系、指标体系、组织体系、技术支撑体系与绩效环境体系五个方面③;而陈成文与陈建平从精准扶贫“契合度”偏差的角度，指出退出标准应走向多元化与具体化的必要性，认为在“两保障”领域应当扩展消费清单、考虑家庭规模效应并明确“三保障”的具体边界④。对于退出责任的探讨，檀学文在区分实际脱贫、政策兜底与未脱贫三种退出结果的基础上，指出由县党委及政府作为基层退出责任主体，统筹划分贫困人口退出工作。⑤对于退出主动性的建设，李壮、陈书平在介绍西方贫困发生理论中的社会结构解释路径与社会文化解释路径后，认为贫困文化理论难以解释我国贫困人口退出中的“等靠要”现象，并以非均衡治理的视角重新解读，提出了丰富贫困识别标准、加强贫困户组织度、发展农村集体经济与提高扶贫工作队伍素质的建议。⑥纵观上述研究，对于贫困人口退出制度的整体设计已经较为完善，“严格程序”“防范返贫”“标准多元”“激励优先”等已经成为共识。但在具体现实问题的解决与制度建设方面仍显不足，具有可填补的研究空白。同时，现有研究均忽视了相关法律规范的收集与整理，未能概括出规范意义上的贫困人口退出范式，也无法完整体现政府这一扶贫与脱贫责任主体在贫困人口退出中所发挥的现实作用。我国贫困问题因制度而生，⑦反贫困问题也必将因制度而去。为此，本文通过有关理论与中央及地方各省市相关法律规范的梳理，总结贫困人口退出乱象产生的深层次原因，并指出制度优化的突破口，借以革新贫困退出机制的法律规则形态，增添机制整体的长效性，以保障脱贫质量，全面防范脱贫攻坚期后规模化的返贫风险。

一、贫困人口退出的问题检视

(一)“消极脱贫”现象及其理论根源“消极脱贫”描述的是经过国家扶助已实质满足脱贫条件的人群，基于享受政策优待的依赖性而拒绝退出贫困范围的行为。在贫困退出的语境中，“消极脱贫”源于贫困户的“惰性思维”。如广东省民政厅官方网站刊发的文章曾称:“……(某些贫困人口)总认为当个贫困户，得到党和政府的物质帮助和资金救助就无比光荣，得到政府的关爱就可以衣食无忧，甚至一些贫困户产生了惰性思想。”精准扶贫规制体系属于一种再分配性制度，对于工作激励产生的扭曲作用小于传统的税收手段，从而更适合于缩减社会中的贫富差距。⑧但作为一种福利政策，其“奖懒”的副作用始终存在，“消极脱贫”思维的滋生亦不可避免。在经济学上，可以通过“经济人”假设对“消极脱贫”予以理论溯源。“经济人”理论假定人是被工具理性指引的，是被未来预期的报酬拉动的。⑨立足扶贫领域，贫困户出于对自身利益最大化的追求，在脱贫决策前会反复进行利益衡量，只有在内心确信退出后所获收益大于既有利益时，才会选择主动退出，摆脱贫困身份。受制于主客观等诸多方面的原因，现阶段退出后的贫困户并无有力的政策保障，相比原贫困身份所带来的全方位照顾，脱贫后的生活充满风险。无论选择务农、务工或是经商，贫困户都将不同程度地面临市场竞争所伴随的优胜劣汰，投入的劳动力及其他资本难以获得足额回报。因此，在贫困户看来，选择退出极有可能得不偿失。换言之，贫困户拒绝脱离贫困身份的一个深层原因是其在帮扶的确定性与市场的不确定性中选择了前者。故而，只有通过制度创新为退出后的贫困户增加确定收益，才能影响既有的决策过程，促使其决定积极脱贫。遗憾的是，这种利益诉求并没有在贫困退出机制的设计中获得重视与适当回应。恰恰相反，对于这类人群的不信任，使得我国在贫困退出中采取了使之弱化同时强化救济者的做法———命令控制范式的规制体系。(二)“被脱贫”现象及其制度根源与“消极脱贫”相对的一个概念是“被脱贫”。随着扶贫攻坚步入尾声，“被脱贫”现象近年来常见于新闻报道。以山东省济南市为例，当地的电视问政节目披露，居于山区的68岁孤寡老人除耕种一亩土地外再无其他收入，却在2017年被取消了低保及其他扶助政策。该地政府部门以老人尚有劳动能力作解释，将其纳入“脱贫群体”。在山西省太原市做扶贫工作调研时曾强调:“……脱贫过程必须扎实，脱贫结果必须真实……扶贫标准不能随意降低，决不能搞数字脱贫、虚假脱贫。”中央的三令五申可以反证类似问题在地方绝不罕见。以贫困人口并未实际达到脱贫标准却被地方政府从建档立卡系统中注销为标志的各种形式的“被脱贫”行为不仅浪费了国家扶贫资源，而且侵害了有关群体的权益，为后脱贫攻坚时代巩固扶贫成果留下了严重隐患。通过对我国中央与各省份相关规范文件的分析，①可以发现，政府贯穿贫困人口退出机制的启动、实施、核查全过程，其中，政府在6个省份中担任退出机制启动主体，在13个省份中占据退出过程中的主导地位，并在14个省份中负责退出结果核查工作。而村级组织在12个省份中担任退出启动主体，在6个省份中占据退出过程中的主导主体，但不参与退出结果的核查。第三方机构则在1个省份中负责退出结果核查工作。贫困人口未能在退出过程中获得任何主导地位。同时，中央及各省在贫困人口退出机制中规定的权利因素主要集中于贫困户对退出的“同意审查”及其对退出结果的申诉与核查参与。只有黑龙江省考虑到贫困户否认退出的情形并在退出过程中赋予贫困户抗辩权利。至于对退出人口的权利救济制度，则未见规定。因此，能够认为我国贫困人口退出制度始终秉持着公权力发挥决定性作用的命令控制范式，其主要特点包括:各地贫困人口的退出由政府或村级组织启动;退出过程由政府或村级组织主导，②退出人口仅有配合的义务而无实际抗辩的权利;退出结果主要由政府核查，③少数运用第三方机构核验退出效果，退出人口无明定申诉权利。由上观之，命令控制范式下的贫困人口退出机制，公权力一方④颇具压制性，拥有所有权力，并穿透式地行使;贫困户权利稀少且被架空，仅有配合义务，甚至沦为被支配的境地。具体而言，首先，我国贫困人口退出机制的启动主体无一例外均为公权力一方，这使得贫困户对退出的“同意审查”沦为虚置———或出于不知情、或出于被欺骗甚至被强制———先动的公权力一方在这一阶段保持着对退出人口的制度压制，使其仅有同意的权利。有省份考虑到贫困户不予同意的情形，却以“一并提交评议”对之⑤;有省份甚至突破中央意见要求的“民主评议推选退出名单”，将其异化为领导干部组成的“评议小组”⑥。可见，该阶段贫困户自身的退出意愿难以导地位，拥有多项权力;而贫困户重要的抗辩权利则不多见，即使规定了“贫困户提出异议”，也仅以“由‘村两委’、驻村工作队和第一书记组织村民代表再次入户核查”对之①。如政府及村级组织在启动阶段有所失误，退出过程中贫困户无力抵抗、纠正，公权力一方也可能基于主导地位予以强势推进。最后，在退出结果的核查中，政府发挥垄断性的权力，第三方机构参与力度不足。且核查方式多为“公告”“备案”等，其能否起到应有的审核作用，在政府利益上下一体的体制中仍然存疑;并且该阶段贫困户的参与方式实际上仅有对公告内容进行申诉一种，是一种对政府核查结果的再核查，并鲜有省份明文规定了申诉权，能够想见这种既无法定权利支撑又无实际参与的监督难以改变退出结果。(三)救济者面临的双重困境在“消极脱贫”与“被脱贫”的交互影响下，身为救济者的公权力一方陷入两难境地。若针对“被脱贫”，弱化公权力，减少政府及村级组织的主导作用，且信赖扶助对象，赋予其启动主体、过程主导主体及结果核查主体的地位等举措，则“消极脱贫”现象有可能泛滥，退出将在数量上锐减;若针对“消极脱贫”，继续秉持命令控制范式的退出机制，必然有更多的“被脱贫”问题发生，退出将有严重质量缺陷。由此，为使脱贫工作及时、合格地完成，突破“质”与“量”的耦合困境，必须在后续的制度构建中同时考虑“消极脱贫”与“被脱贫”双重因素。很大程度上，我国选择具有一定强制色彩的贫困退出机制，主要是源于对西方福利国家问题的检视。二战后，西方国家在社会政策领域普遍奉行“再分配主义”，为国内的弱势群体、边缘人群提供普惠性的社会保护。为了取悦选民，各国右翼政党主张减少国家干预、降低税负，但不敢主张大幅降低福利水平;左翼政党则主张增加福利、促进社会平等，但对增税十分谨慎。由此，两种严重的问题同时产生，一是政府财政开支递增，社会经济负担过重;二是因为社会信息机制、识别机制具有或多或少的局限性，部分无需救助的社会成员因缺乏劳动意愿也成为了救助对象，福利欺诈出现，福利依赖与败德现象日趋严重。②如果贫困人口像福利国家中的民众一样，对救助政策产生依赖，丧失劳动积极性，萌生远超“需求”的“需要”，轻则阻碍脱贫攻坚任务按期完成，重则导致“国家经济系统”侵蚀、“大众忠诚”无法长期维持、政府行政理性不断降低等后果。③因此，我国决策层对扶助对象采取了一种“不信任”的态度，对其贫困与否、接受救助与否、脱离贫困与否等问题代为决定，尽量避免“懒人阶层”，也就是“消极脱贫”人群的出现。基于此，既然命令控制范式的退出机制是“被脱贫”现象的成因，那么消灭“被脱贫”必然要求范式转变;但该范式的合理性在于抵御“消极脱贫”进一步扩大，促成其消解的前提是对这类现象的控制。所以，解决“消极脱贫”是杜绝“被脱贫”的必要条件，必须在后续的制度建设中优先考虑。

二、法律激励路径的提出

根据官方公布的数字，截止2005年9月底，中国城市共有贫困人口2186万人；[1]截至2004年底，中国农村共有绝对贫困人口2610万人，[2]以及近6000万低收入人口。城乡贫困人口在构成、致贫原因等方面并不相同。在城市，下岗、失业、困难企业职工，以及上述人员的家属构成了贫困人口的主体，经济和社会结构调整是导致这部分人陷入贫困的主要原因；在农村，自然条件因素和个性因素同时对贫困起作用。上述城乡贫困人口的差别与城乡二元社会结构不无关系，与这一社会结构同样关系密切的还有城市和农村各自独立的社会制度，医疗保障制度也不例外。

一、城乡贫困人口的卫生服务利用和医疗保障覆盖

1.卫生服务利用之比较

2003年全国第三次卫生服务调查的数据显示[3]了城市不同收入居民的健康和卫生服务利用情况。按照收入五等分法划分，从最低收入的1/5家庭到最高收入的1/5家庭(从左到右)，两周患病率呈上升趋势，但是差别并不明显(不过值得注意的是，该调查数据的来源是“居民自我报告”，如果考虑到收入不同的被调查者对患病的主观判断因素在内，结果可能略有不同)；然而，从因病卧床率的数据来看，收入最低的1/5家庭却远高于其他收入的家庭；同时低收入人口的未住院率和未就诊比例均远远高于其他人口(见表1)。

表12003年城市不同收入居民健康和医疗服务利用情况

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