农民制度性范文10篇

内容摘要：农民是中国社会最为庞大的弱势群体，也是中国社会最为危险的阶层，重视对农民权利的维护，从根本上说就是在维护良好的社会秩序和国家的长治久安。文章在“三农”问题备受关注、农村治理危机凸现以及“人权保障”写入宪法的历史背景下剖析现阶段农民政治参与的非制度性的现状和其复杂且互相影响的成因，尝试集中探讨法律制度层面的解决，也就是如何藉由法律制度设计，以引导农民“有序的、制度性的政治参与”作为保护中国农民权益的一项重要手段，并且作为保障中国农村稳定、协调中国国家与农村、农民社会关系的一个稳固基础，给予农民平等的法律关怀。

关键词：成因与依据，主要体现，必要性，立法建议

一、农民政治参与的成因及依据

自二十世纪八十年代以来，中国进行了伟大的经济体制改革，广大的农民在经济体制改革中取得了巨大的成果，伴随着改革步伐的加快，一系列政治体制改革措施全面的开展，为农村扩大农民的参政议政提供了更为广阔的舞台和不断扩大的自由度。农民政治参与是指作为社会主义民主政治主体之一的广大农民群众通过投票选举、上访、诉讼等形式参与政治生活，表达自己的愿望，保护自己的切身利益，并试图影响各级部门决策的行为。

另外，笔者认为，农民政治参与的产生除上述历史原因外，最主要还有以下两个原因：

（一）现实条件

摘要：民是中国社会最为庞大的弱势群体，也是中国社会最为危险的阶层，重视对农民权利的维护，从根本上说就是在维护良好的社会秩序和国家的长治久安。文章在“三农”问题备受关注、农村治理危机凸现以及“人权保障”写入宪法的历史背景下剖析现阶段农民政治参与的非制度性的现状和其复杂且互相影响的成因，尝试集中探讨法律制度层面的解决，也就是如何藉由法律制度设计，以引导农民“有序的、制度性的政治参与”作为保护中国农民权益的一项重要手段，并且作为保障中国农村稳定、协调中国国家与农村、农民社会关系的一个稳固基础，给予农民平等的法律关怀。

关键词：成因与依据，主要体现，必要性，立法建议

一、农民政治参与的成因及依据

自二十世纪八十年代以来，中国进行了伟大的经济体制改革，广大的农民在经济体制改革中取得了巨大的成果，伴随着改革步伐的加快，一系列政治体制改革措施全面的开展，为农村扩大农民的参政议政提供了更为广阔的舞台和不断扩大的自由度。农民政治参与是指作为社会主义民主政治主体之一的广大农民群众通过投票选举、上访、诉讼等形式参与政治生活，表达自己的愿望，保护自己的切身利益，并试图影响各级部门决策的行为。

另外，笔者认为，农民政治参与的产生除上述历史原因外，最主要还有以下两个原因：

（一）现实条件

一、现状解读：农民工养老保险制度的现实考量

在我国城市化进程中，农民工作为一支不容忽视的力量已逐步形成为一个新兴阶层，其社会保障权益也同样受到社会各方面的广泛关注。2006年国务院发出《关于解决农民工问题的若干意见》，明确要求积极稳妥地解决农民工社会保障问题，逐步解决养老保障问题。于是，建立符合农民工特点的社会养老保险制度，不仅是农民工自身权益的直接诉求，更是各级政府需要迫切解决的问题。

(一)农民工的身份厘定

农民工一词并不是一个正式的法律概念，学界和法对于农民工的内涵也没有定论。在中国现代社会学辞典上，“农民工”是指拥有农业户口、被人雇佣从事非农活动的农村人口。在我国现阶段，农民工群体呈现以下特征：第一，身份双重性。农民工持有农村户口但在城市、乡镇企业工作，其主要收入来源已是非农业收入。这使得农民工处于城镇与农村的边缘状态。第二，流动性。由于农民工与其工作单位基本没有建立相对稳定的劳动关系，其工作会频繁变动，他们中的绝大多数处在城市和农村间的双向流动过程中。第三，年轻化。当前农民工队伍日益呈现年轻化。一般来说，进城务工经商的主要是农村人口中的青壮年劳动力，其中30岁以下人口占农民工总数的51.14％，45岁以下的人口占到农民工总数的82.17％。第四，廉价性。农民工普遍文化层次比较低，社会地位比较低，他们不仅缺乏自我保护的能力和知识，也缺乏表达自己意见的机会和途径，在城市中受到不平等地位对待，使农民工在城市获取的工资收入水平远低于城市居民。

由于农民工自身身份的特殊性，其却正处于一个尴尬的领域。据统计，中国农民工人数目前已达到1.3亿，如果加上在乡镇企业打工的，目前农民工的总数应该是2.5亿。但是，在这个2.5亿庞大的群体中，建立拥有养老保险的却不超过3,000万人。可见，农民工养老保险制度的缺失严重侵害者农民工切身利益，已成为建设和谐社会的不和谐之音。

(二)农民工养老保险现状剖析

建设社会主义新农村必须从农民是建设社会主义新农村的主体这个立场出发，围绕着如何提高农民的积极性、主动性、创造性进行有效实践。

一、坚持农民的主体地位是以人为本的具体体现

以人为本强调人在社会历史发展中的主体地位。这种人是真实的、社会的、实践的人，是一切活动主体和承担者，又是一切事物的最终根据和本质。强调人的主体地位，既肯定人在社会历史发展中的主体地位和目的地位，又肯定人在社会历史中的主体作用。因此，我们要尊重人的独立人格、需求、能力、个性差异；促进人的提升，引导、帮助人打破束缚，激发人的潜能，提升人的能力；支持人的发展，实现人可持续的发展，最终实现人自身的全面而自由的发展。在新农村建设中发挥主体性作用的农民，其主体性包括了独立性、能动性、自主性和创造性。独立性表现为要有独立的社会地位和职业特征，有平等的发展机会，有获得更多社会资源的能力和与其他阶层一道共享所创造成果的制度安排；能动性表现为在推动自身富裕和农村现代化中的强烈进取心，为创造财富而渴求现代科技、智力开发和政策支持以改造自己的革新精神；自主性表现为有自主选择职业和劳动方式、自主支配自己的劳动对象和劳动成果、自主选择进入市场网络参与市场竞争、自主参与农村基层政权组织的民主管理和自我管理的权利；创造性表现为在改变自己命运和建设社会主义新农村乃至农业现代化中所体现的创新精神、创业意识、创造性劳动和不断地提升与实现自身的社会价值和自我价值。①

二、三个现实的问题

坚持农民的主体地位,就是要强化农民的主体性,保证农民的独立性和自主性,发挥人的能动性、创造性。然而，在当前，有三个问题弱化了农民的主体性。一是认识上的问题。包括别人对农民的认识和农民自身的认识两个方面。在现实生活中，人越来越被边缘化，许多人考虑问题只是从物出发，见物不见人，缺乏人的意识、人的观念、人的维度。对农民的认识上，忽视农民的主体地位，否认农民的差异性。农民受教育的程度较低，技术水平不高，视野较小，受封建思想的束缚较大，很容易形成对人的依赖和对物的依赖，权利意识、责任意识淡泊，自强、自主、自由的意识不强。二是行为问题。由于对农民主体地位的认识不清，有些基层政府不尊重农民的主体地位，不注意发挥农民的主体性作用，调动农民的积极性、主动性、创造性，代替农民包办一切，违反农民的意愿，结果适得其反,有时还会损害农民的利益,加重农民的负担；在发展农村经济中，重物轻人，更多地注重对物的投入，而轻视对人的投入，在提高农民的技能、综合素质方面重视不够，既难以根本改变农民的落后现状，也制约了农村的可持续发展；忽视农民的个体性、认识、能力差异性，工作方法简单，不注重引导、教育，乱指挥，瞎命令，导致政策难以得到有效落实，有的还可能产生负作用。农民“等、靠、要”思想比较严重，自立能力、自我发展能力不强，整体的经济能力较差。三是体制制约问题。城乡二元体制的存在，制度性壁垒使农民的主体地位难以得到保障。这些制度包括了户籍制度、社会保障制度、教育制度、用工制度、财政制度、金融制度、土地征收制度等等。这些制度的不合理主要体现在几个方面，包括不符合国民待遇原则的要求，如医疗保障制度、教育制度；不符合社会公平原则，如财政制度、土地征收制度；不符合公平竞争原则，如户籍制度、用工制度等。这些制度既损害了农民的合法权益，也影响了农民的独立性、自主性，进而打击了农民的能动性、创造性。

政府是建设社会主义新农村的主导者，必须要重视提高农民的综合素质，把培育新型农民贯穿于整个社会主义新农村建设的始终。要坚持以人为本，从各地的实际出发，在满足群众的需要，解决群众困难的前提下，尊重群众的觉悟程度和群众意愿，引导群众自觉参与新农村的建设，大力调动群众的积极性，充分发挥群众的主观能动性，提高农民的综合素质，在建设好新农村的同时促进农民的自我发展。

本文作者：罗元青祁晓玲工作单位：四川师范大学经济与管理学院

农民社会保障权益制约农民作为社会主体的权益保障水平

社会权益是每个社会公民在接受公共服务方面所享有的权益。社会权益系统强调的是农民作为社会成员、国家公民在社会提供的公共服务系统中应享有的各种社会主体权益,就业、教育、迁移及社会保障权益具有这一共同的公共权利属性。教育、就业、迁移是发展权益,社会保障权更关注农民的基本生存权益。社会保障权益是农民社会权益系统的有机组成,是其它社会权益的基本保障。1.农民社会保障的权益缺失制约平等就业权的实现在社会权益系统研究视角下,劳动就业权关系到人的生存和发展,社会成员应享有平等的就业、择业权益。工作权是劳动就业权的核心权利,而社会保障权在一定程度上可以视为劳动就业权的非核心权利,即劳动者在获得工作权利、从事各种职业劳动时,也有获得相应的社会保险和福利的权利。社会保障权与就业权形成良性循环,将有利于个人和社会财富的创造。目前,我国从户籍上界定的农民包括了仍从事农业生产的农民和离农务工的农民工。在分割的二元体系之中,从事农业生产的农民与城市非农职业劳动者之间存在着制度的系统性差别,目前仍游离在基于职业劳动的劳动就业权保障体系之外;而离农务工的农民,已成为城乡一体化进程中中国社会的新型群体,成为产业工人的重要组成部份,但目前农民工的社会保障权益缺失问题仍较突出。〔1〕从表1可以看到,2006年以前,农民工基本被排斥在城镇养老体系之外,尽管近年来农民工参加企业职工基本养老保险人数有所上升,但与城镇职工相比存在较大差距,反映了农民工与城镇职工在就业权益上存在着事实上的不平等。2.农民社会保障权益的制度障碍限制了农民的自由迁徙权迁移自由是市场经济优化配置劳动资源的内在要求,也是个体实现劳动价值最大化的主要途径。本文研究的迁移主要针对的是农村剩余劳动力向城市的流动,以及农村劳动力在不同城市间的迁移。任何经济主体在进行迁移决策时,都会对迁移的经济社会收益与成本进行比较。解决好迁移劳动力的社会保障以及异地接续问题,有利于形成理想的迁移环境,提高迁移收益,节约迁移成本,消除劳动力转移过程中的不确定性和风险,从而有利于人力资源的合理配置。在影响农民迁移自由权的诸多因素中,农村社会保障体系缺位、户籍身份及地区差异的保障制度,被认为是阻碍农村剩余劳动力流动、阻碍迁移自由权获得的重要制度原因。3.农民社会保障权益的低水平影响农民教育权益的获得社会保障权与教育权相互作用,能够共同提升农民的人力资本水平。智力的形成是通过各级教育来实现的,而投资教育不仅是个人和社会资金的投入,也包含了受教育者自身的身体、精力和时间的投入。图1显示的是城市与农村在社会保险项目与基金支出总水平的显著差异。¹在低收入、低社会保障的条件下,教育和健康投入具有较强的替代性,导致农民家庭在子女和自身教育、培训上的“短视”和低投入,陷入“低素质”的恶性循环。图1城乡社会保险支出水平的差异完善的医疗、养老保障制度的建立,一方面可以消除农民的后顾之忧,更多地将自有资源用于长期人力资本积累;另一方面使智力投入和健康投入转化为互补、相互促进的关系,让健康的生存和生活成为智力以及更好发展的体能保障。同时,农民受教育的水平也影响其文化素质,进而影响社会养老观念的形成和转变,以及对养老制度的理解和参与。

农民社会保障权益与农民作为经济主体的权益保障系统密切相关

在整个农民权益系统中,经济权益系统强调的是农民在经济生活中的发展权益,侧重研究农民如何在城乡资源配置中,通过生产要素的合法取得与自由运用,获得合法的经济利益,并得到法律的充分保障。从经济主体角度划分的农民经济权益子系统包括农民作为生产主体、投资和经营主体、消费主体等方面的权益,而这些权益都不同程度地与社会保障权益之间存在着密切的关联性。1.社会保障权益与农民劳动主体权益的相互影响与社会权益系统关注社会成员平等的就业权不同,在经济权益系统研究视角下,劳动权益是农民作为生产劳动主体的一种权益,也是对劳动这一生产要素使用而获取收益的权益。一方面,劳动作为除土地外农民获取家庭经济收入的重要途径,劳动权益与劳动收入的获得直接相关,而劳动收入是农民家庭基本消费、生产性投资以及教育和健康投资的主要来源,不仅影响其生活和发展水平,而且也影响获得社会保障权益的能力;另一方面,劳动权益的重要方面是健康的权益,而健康是人力资源质量的重要体现。目前普遍存在着农村医疗设施和人员等软硬件的匮乏,农民工工伤、医疗和失业保险缺失或落实不到位的问题,影响了农民作为劳动主体获取劳动收益的权益。以医疗保障为例,由于我国医疗机构主要分布在城市,2009年,每千人口医疗机构床位为3.31张,每千农业人口乡镇卫生院床位数为1.05张;万元以上设备的台数,乡镇卫生院仅占0.99%,从价值方面看还不足0.005%,医疗设备条件显然落后于城市太多。乡村医疗技术、人力资源存在数量和质量上的差距。2009年,我国每千人口拥有的卫生技术人员为4.15人,而每千农业人口拥有的乡村医生和卫生员仅为1.19人,在学历和职称层次上也存在明显差距。因此,必须构建完善的医疗卫生服务体系和农民工医疗、失业保险制度,保障农民享有获得健康身体的基本社会权益,从而保障农民通过自身人力资源的投入获取经济收益的权益。另外,城乡劳动力市场的一体化不仅是完善市场经济体系的要求,也是劳动主体权益保障的重要内容。但在目前分割的劳动力市场条件下,农民工社会保险关系转移通道不畅,加上户籍制度和城镇住房障碍等因素,导致农民工频繁退保,损害了农民工的社会保障权益,也损害了劳动力的主体权益。因此,城乡之间、地区之间的社保衔接,将成为充分保障农村劳动力社会保障权益的重要制度建设和创新重点。2.农民土地经营主体权益与农民社会保障权益直接相关土地收益是农民区别于其他社会职业的重要收入来源,土地权益是农民作为经营主体使用土地这一重要生产要素的经济权益。由于城乡二元结构的社会保障体制,中国农村长期缺乏真正的社会保障体系,造成了农民对土地的严重依赖,土地在很大程度上起到了最低生活保障与养老保障的功能。土地,不仅意味着是一种农业生产资料,同时也意味着农村劳动要素最基本的就业岗位、农村人口低水平但稳定的生活保障。在城乡一体化进程中,一旦土地被征收,土地收益权丧失,实际上造成了农民没有能力承担社会保障支出,即使提高补偿金额,还不足以支付他们重新购买商品房所需资金,更别说就业、子女教育等诸多方面,他们的基本生活和医疗、养老保障也成了他们的后顾之忧,这客观上造成了社会保障权益的损失。社会保障体系缺失会进一步恶化失地农民权益问题。失地后大多数农民处于无保障或低保障状态,这已成为社会不稳定的巨大隐患。〔2〕3.农民投资主体的权益是农民社会保障权益的重要保证农业资本是重要的农业生产要素,农业资本的形成一方面靠自身储蓄、投资,另一方面需要金融财政政策的支持。在二元经济背景下,由于金融政策的城市偏向,农民很难获得发展农业生产的金融支持,农业保险制度也很不健全,金融主体权益实际缺失。因此,农民作为投资主体,通过扩大生产经营性投资、采用先进农业技术、形成农业物质资本,从而拓宽收入来源、获取自我保障的能力也非常弱小。同时,农民作为投资主体的权益也体现在对自身的健康、知识投资,从而形成农业人力资本。社会保障权益在一定程度上可以视为农民健康投资权益的保障。城市和农村在享受中央和地方政府财政支持方面存在的权益差异,也是造成城乡社会保障权益不平等的重要原因。随着统筹城乡发展实践的展开,科学发展观、和谐发展观的提出,向农村倾斜的财政金融政策的出台,使农民整体福利水平逐步提高,农村合作医疗制度、农民最低生活保障制度等农村社会保障事业逐步发展起来,农民与城市居民在经济和社会权益上的差距在逐渐缩小。以成都为例,截止2009年底,全年有15.74万农村居民得到政府最低生活保障;保障资金投入农村1.3亿元,增长26.3%。º成都市参加城镇职工基本养老保险304.67万人,城镇职工基本医疗保险326.32万人,城乡居民基本医疗保险672.03万人,农民工综合社会保险108.51万人,新型农村社会养老保险70.85万人,失地农民社会保险65.15万人,全市基本医疗保险和失地农民社会保险基本实现应保尽保。»4.农民社会保障权益是农民消费主体权益的保障条件农民消费主体权益的保障,从微观上看有利于农民生产和生活质量的改善,有利于农村经济的繁荣;从宏观上看更有利于非农产业市场拓展,有利于拉动内需,促进充分就业。农民消费水平低实际上意味着消费主体权益受损,而社会保障权益是农民消费主体权益得以改善的重要保障条件。从理论逻辑上讲,一个适度的社会保障体系,能一定程度消除未来不确定的预期,有利于缓解积累与消费的矛盾,能够在一定程度上提高消费支出,进而促进国民经济的发展。由于缺乏有效的制度保障,受到不符合经济发展状况的制度束缚,使农民消费水平无法提高,消费权益无法得到实质性的实现。这些制度因素中包括了农村社会保障体系的缺失和低保障水平,迫使农民只有靠压缩消费、增加储蓄来预防未来的不确定性。一项实证研究结果也显示,从社会保障对经济的贡献角度看,我国农村社会保障制度是不适度的,因为其并没有促进消费的增加,因而没有对GDP产生应有的贡献。因此,改革完善农村社会保障制度,通过农民社会保障权益的落实,才能保障农民的消费主体权益,从而提高农村消费水平,实现宏观经济的目标。〔3〕

政治文化权益的系统性缺失导致农民维护社会保障权益的能力缺乏

摘要：新型农村医疗合作制度是我国政府针对广大农民群众“看病贵、看病难”的问题提出的一项惠民政策。自2003年在部分市县试点以来，新农合制度已取得一定成效，覆盖了较多的农民群众，减轻了农民的经济负担。然而，现阶段新农合制度深入发展的过程中仍旧存在一些问题，包括部分农民对政策理解偏差，参保意识薄弱，本地报销与异地报销衔接性差，医疗报销范围有限，农村医疗服务水平较低，基础设施落后，相关的社会保障法不完善等。因此，本文在揭示当前新农合制度的问题的基础上提出了对策。

关键词：新农合;社会保障;问题;对策

农村、农业与农民的发展问题，和我国社会的全局发展以及国家的长治久安紧密相连。当前，我国正处于建设新农村的关键时期，农民群体作为农村生产力的重要组成部分，是推动农村经济发展的重要动力。然而，农民“看病贵、看病难”等问题严重阻碍了农村经济的发展，许多农民面临着因病致贫的困境。因此，为了减轻农民的就医负担，我国于2003年开始在部分市县进行新型农村合作医疗的试点工作。新型农村医疗合作制度简称“新农合”，是由政府、集体和农民共同筹资，以政府补助、集体扶持和农民自愿缴费的形式开展，以门诊与住院统筹结合的方式对农民进行优惠，自推广以来受到广大农民的欢迎。具体来说，新农合制度具有三个鲜明的特色。首先，新农合制度着重体现了政府以人为本的思想。该制度自实施以来，以高覆盖率的形式实现了惠民，切实解决了农民看病贵和看病难的问题，极大减轻了农民的经济负担。此外，新农合制度区别于传统农村合作医疗制度的重要一点，是其包含了大病统筹的项目，这对于消除农民因病致贫的现象具有极大的推动作用。另外，新农合资金的重要组成部分是政府，体现了政府在推广新农合制度中的主导作用，体现了政府将人民利益放在首位的鲜明特点。此外，新农合制度以县为单位进行落实，从实行范围来看，该制度打破了乡村界限，扩大了统筹范围，让更多农民可以享受这项优惠政策。

1我国新型农村合作医疗制度实施的问题

现阶段，我国新农合制度的发展已经取得一定成效，但是由于发展时间较短等原因，现有的新农合制度的发展还存在一些问题，主要体现在以下几个方面：1.1部分农民对政策有理解偏差，参保意识薄弱。在我国部分经济欠发达的农村地区，部分农民对新农合政策有理解偏差且参保意识薄弱，导致了新农合政策推广困难的现状。具体来说，一方面，部分经济欠发达的农村地区的农民文化素质较低，认为家人的身体都比较健康，投入医疗保险的费用会打水漂，没有必要参保。这体现了农民接受到的观念较落后，缺乏长远的眼光，导致了参保意识薄弱。此外，部分地区离报账中心较远，一定程度上加剧了农民的抵触情绪。另一方面，由于相关政府部门宣传不到位等原因，部分农民对新农合制度出现了理解偏差，难以认识到新农合制度带来的优惠，导致农民对该制度产生了不信任感。因此，农民的参保意识薄弱和对政策的理解偏差很大程度上阻碍了新农合制度的推广与发展。1.2本地报销与异地报销衔接性差。在我国多数农村里，农民外出打工已成为普遍的现象。农民在外地打工时出现病痛需要就医时，就面临着异地报销的问题。而在现实中，农民在进行农村合作医疗保险的本地报销与异地报销衔接时，面临着繁琐的程序和多重障碍。具体来说，一方面，农民在异地就医时需要先垫付医药费，因为无法实现在异地直接进行参保结算，同时回本地报销时面临着报销比例低的问题；另一方面，农民回本地报销医疗费用时，需要指定医院提供转院证明等作为凭证，直接拖延了农民得到补偿款的时间，且部分农民对于异地报销的程序不够了解，导致报销程序异常繁琐。这体现了本地报销与异地报销衔接性差的问题，一定程度上打击了农民参与新农合的积极性。1.3医疗报销范围有限。虽然新型农村合作医疗制度增加了大病统筹的政策，极大程度上减轻了农民看病贵的问题，但是现实中还存在其他一些疾病等加剧了农民看病贵的问题，增加了农民的经济负担。具体来说，除了大病会困扰农民，给农民直接造成较大的经济压力，还有许多慢性疾病也会给农民经济情况造成困扰，例如风湿、中风、癌症等，这些病症都需要农民常年使用药物支撑，即农民需要支付高昂的费用来治疗这些慢性疾病。然而，这些慢性疾病不在医疗报销的范围内。此外，现阶段部分门诊报销要求必须是在乡镇甚至市二级医院治疗才可以报销，这在一定程度上加剧了农民“小病拖、大病扛”的现象。1.4农村医疗服务水平较低，基础设施落后。现阶段，农村配备的医护人员技术水平有限。数据显示，乡镇卫生院的医护人员里职称是中级以上的工作人员所占比例仅为16.5%，且仅有20.3%的工作人员有专科以上学历，由此可见农村医护人员综合素质不高。此外，由于农村经济发展水平有限，相对的基础设施较落后，出现了农村卫生资源配备不合理等问题，且农村大部分医疗设备在损坏后经常没有资金来进行维修。农村综合医疗服务水平低以及基础设施落后的现状导致很多农民不得不去县级以上的医院治疗，这一方面增加了农民的开销，另一方面会出现耽误疾病治疗的情况。1.5相关的社会保障法规不完善。现阶段我国的社会保障法与其他法律法规合并在一起，没有一部完整的针对社会保险法、救济法为主体的法律，更没有完全针对新型农村医疗合作制度的专门的法律依据。在这样的背景下，部分定点医疗机构以及参保人员的违规行为无法进行直接追究，这在一定程度上加剧了医患合谋等事件的发生，具体表现在医生开具虚假新农合报销支付项目、在入院问题上作假、随意放宽入院标准骗取新农合补偿金等行为，这些都加剧了政府的财政负担，影响新农合政策的公平开展。

2完善我国新型农村合作医疗制度的对策

摘要：随着中国城镇化、工业化进程的推进，农村户籍人口的劳动力结构发生了变化，不同农民群体出现不同的养老保障需求。本文针对农民群体分化的特点，以占农村户籍人口大多数的耕地农民社会养老保险为切入点，在界定耕地农民范围的基础上分析了耕地农民的社会养老保险现状及发展障碍，提出适合耕地农民的社会养老保险制度构建思路：耕地农民社会养老保险制度构建要考虑农村养老社会保险制度特殊性；耕地农民社会养老保险制度构建要考虑保费标准的合理性；耕地农民社会养老保险制度构建要考虑缴纳保费的灵活性；耕地农民社会养老保险制度构建要考虑保险层次的多样性；耕地农民社会养老保险制度构建要考虑养老保险制度的衔接性。

关键词：耕地农民；养老保险；制度构建

据全国第五次人口普查数据，中国65岁以上的老年人口为8811万，占总人口的6.96％，其中城镇老年人口3180万，占城镇总人口的6.30％，农村老年人口为5631万，占农村总人口的比重为7.35％，农村老年人口的绝对数是城镇人口的1.7倍，老年人口中有64％居住在农村。因此，当前中国养老问题的真正重点和难点不在城市而在农村。目前，在中国大部分农村地区，家庭养老是最主要和最普遍的方式。农村老年人主要依靠个人劳动收入，丧失劳动能力时才依靠儿女供养，生活保障主要依靠土地等生产资料。其中以耕地为主要生产方式的农民数量最多，且只拥有土地使用权，占有的社会资源很少。同时由于不断扩大的城乡差别及社会分配关系的不公平，使得以耕地为主的农民生活日益窘迫。本文以耕地农民社会养老保险为切入点，拟按照低水平、广覆盖和可持续的方针，对适合耕地农民的养老保险制度构建思路进行探讨。

一、耕地农民及其养老保险现状

(一)耕地农民的界定。耕地农民主要是指从事农林牧渔业等农业生产，拥有农村户籍且长期居住在农村，以农业为生的农村劳动力。耕地农民具有三个基本的特征：户籍在农村；拥有从事农业生产的基本生产资料，如土地、河流、草原等天然资源；从事以农业为主的经营活动。由于统计口径的不同，对耕地农民做精确的统计比较困难。因为统计面上的农业从业人口常常包含那些长期或短期在外打工的流动人口。根据相关学者的估计，1999年乡镇企业职工约为1.4亿人，流动人口约为1亿人，两者相加为2.4亿，如再加上其无劳动能力的直系亲属，这一数据将达到3亿。从总计8.07亿农村人口扣除，则耕地农民数目约为5.07亿人，约占农村人口总规模的62.5％。2001年全国农业普查中“农业从业人员”项目下的普查数据表明，2000年全国农村实际从事农业经营的人口约为5.19亿人。在全国各省区中，农业从业人员超过l000万的省份有20个；农业从业人员超过2000万的省份有11个；而农业从业人员超过3000万的省份则只有6个，即江苏、安徽、山东、河南、湖南、四川，其中山东、河南与四川三省的农业从业人口甚至超出了4000万。

(二)耕地农民的社会养老保险现状。中国长期以来形成的城乡二元结构造成农村的经济发展相对缓慢，在农村还未真正建立起养老保险制度。中国的农村养老保险于1986年开始探索。1991年根据《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，开展了建立县级农村养老保险制度的试点。1997年7月国务院决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，提出有条件的地方向商业保险过渡。1998年，农村养老保险由民政部转交给劳动与社会保障部，农村养老保险开始进入清理整顿阶段，清理整顿一直持续到2002年。这一时期农村社会养老保险参保人数下降，出现了倒退的现象。在这一阶段，耕地农民参加农村社会养老保险的状况和效果更加不理想。具体表现在：

建立适合农民工特点的社会养老保险制度，其目的在于通过提供一个有别于城镇职工社会保险制度的制度安排，逐步将农民工平稳地纳入社会保险制度体系，为城镇化的健康发展提供制度保障。摘要：城镇农民工是随着我国城乡经济体制改革的不断深化而产生和发展壮大的群体，是生活在城镇和农村之间的边缘人，具有流动性强、非正规就业多、自我保护能力差等特点。怎样将农民工平稳地纳入社会保险制度体系，为城镇化的健康发展提供制度保障，是我国急需解决的一大问题。

关键词：农民工；社会养老保险；城镇化

一、引言

农民工是从农民中率先分化出来，与土地保持着一定经济联系、从事非农业生产和经营、以工资收入为基本生活来源，并具有非城镇居民身份的非农化从业人员，是我国城镇化进程中形成的特殊社会群体。从人员构成来看，目前我国的农民工主要包括进城农民工和乡镇企业职工。其中，进城农民工约8600万人，乡镇企业职工约12800万人。

二、建立适合农民工特点的社会养老保险制度的必要性

（一）建立和谐社会的重要举措

建立适合农民工特点的社会养老保险制度，其目的在于通过提供一个有别于城镇职工社会保险制度的制度安排，逐步将农民工平稳地纳入社会保险制度体系，为城镇化的健康发展提供制度保障。摘要：城镇农民工是随着我国城乡经济体制改革的不断深化而产生和发展壮大的群体，是生活在城镇和农村之间的边缘人，具有流动性强、非正规就业多、自我保护能力差等特点。怎样将农民工平稳地纳入社会保险制度体系，为城镇化的健康发展提供制度保障，是我国急需解决的一大问题。

关键词：农民工；社会养老保险；城镇化

一、引言

农民工是从农民中率先分化出来，与土地保持着一定经济联系、从事非农业生产和经营、以工资收入为基本生活来源，并具有非城镇居民身份的非农化从业人员，是我国城镇化进程中形成的特殊社会群体。从人员构成来看，目前我国的农民工主要包括进城农民工和乡镇企业职工。其中，进城农民工约8600万人，乡镇企业职工约12800万人。

二、建立适合农民工特点的社会养老保险制度的必要性

（一）建立和谐社会的重要举措

一、耕地农民及其养老保险现状

(一)耕地农民的界定。耕地农民主要是指从事农林牧渔业等农业生产，拥有农村户籍且长期居住在农村，以农业为生的农村劳动力。耕地农民具有三个基本的特征：户籍在农村；拥有从事农业生产的基本生产资料，如土地、河流、草原等天然资源；从事以农业为主的经营活动。由于统计口径的不同，对耕地农民做精确的统计比较困难。因为统计面上的农业从业人口常常包含那些长期或短期在外打工的流动人口。根据相关学者的估计，1999年乡镇企业职工约为1.4亿人，流动人口约为1亿人，两者相加为2.4亿，如再加上其无劳动能力的直系亲属，这一数据将达到3亿。从总计8.07亿农村人口扣除，则耕地农民数目约为5.07亿人，约占农村人口总规模的62.5％。2001年全国农业普查中“农业从业人员”项目下的普查数据表明，2000年全国农村实际从事农业经营的人口约为5.19亿人。在全国各省区中，农业从业人员超过l000万的省份有20个；农业从业人员超过2000万的省份有11个；而农业从业人员超过3000万的省份则只有6个，即江苏、安徽、山东、河南、湖南、四川，其中山东、河南与四川三省的农业从业人口甚至超出了4000万。

(二)耕地农民的社会养老保险现状。中国长期以来形成的城乡二元结构造成农村的经济发展相对缓慢，在农村还未真正建立起养老保险制度。中国的农村养老保险于1986年开始探索。1991年根据《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，开展了建立县级农村养老保险制度的试点。1997年7月国务院决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，提出有条件的地方向商业保险过渡。1998年，农村养老保险由民政部转交给劳动与社会保障部，农村养老保险开始进入清理整顿阶段，清理整顿一直持续到2002年。这一时期农村社会养老保险参保人数下降，出现了倒退的现象。在这一阶段，耕地农民参加农村社会养老保险的状况和效果更加不理想。具体表现在：

1.参保的耕地农民少。当前中国农村社会养老这种以个人储蓄为主的完全积累模式近乎于商业性养老保险，偏离了社会养老保险制度设计时的本质要求。其最大弊端是能参保的多是有收入保障的农村户籍人口，他们即使不参加养老保险，今后的养老问题也比较容易解决。而最需要养老保险的低收入和贫困农民往往被排除在养老保险之外，不能从养老保险中受惠，使得该制度既无法体现社会保障性质，更无法体现济弱扶困的社会公平原则。另一方面，农村社会养老是以自愿原则为基础，农民对农村社会养老保险知识的了解程度、对农村社会养老保险有关政策的态度、对当地政府的信任度及其年龄、文化程度、子女数、所在地的经济实力等，均会影响其是否参加农村社会养老保险。从参保农民的工作业态细分，以村干部、民办教师、农业大户等收入稳定、收入水平较高或受教育程度高的农民参保居多，而以耕地为主的农民参保较少。

2.耕地农民养老保障水平低。对大多数的耕地农民来说，由于目前农业生产的非现代化和农业收入的水平较低，这部分人大部分属于低收入和贫困阶层，而且其中相当一部分是年老体弱者，除维护家庭的日常开支和必要的教育、医疗外，其用于养老的积蓄极其有限。现行保险费征缴实行的是低标准、多档次，从2元到20元分为十个档次，由农民自由选择。由于制度设计的缺陷和政府推行中的问题，加之个人利益最大化的考虑，绝大多数人都选择了最低档次。同时，由于中国农村的经济水平低下，农民可支配的收入更少，所以针对各地现行的大多数农村社会养老保险，农民投保大多选择缴费基数低、缴费额度小的档次，这直接导致农民年老时所领取的保险金少，根本无法满足农民老年的基本生活需要。

二、耕地农民社会养老保险发展的障碍