农民权利范文10篇

“国家”归还农民权利，让农民拓展农村改革与发展的空间

(演讲稿)

一，中央农村改革的基本方针——“多与、少取、放活”是正确的，执行的还不够好

我曾经用两句话概括上个世纪80年代的农村改革，那就是“民营进、国营退”，“民权进、官权退”。对上个世纪90年代的农村改革我也作出过概括，那就是“国营进、民营退”，“民权退、官权进”。所以80年代农民的日子一天比一天好过，农村矛盾很少；90年代农村经济虽然也有发展，但农民的日子普遍难过，农村各种矛盾复杂尖锐。

2002年底，中央提出了“多与、少取、放活”的农村工作方针，正确的农村改革方针终于回来了。很明显，这两年农村有了可喜的变化，农民收入增加、负担减轻、建设加快、福利有所改善。农民过去种地亏本或微利，普遍撂荒；今年每亩纯收入600元以上，出现了挣田种、抢田种的局面。实践又一次证明“多与、少取、放活”的农村改革方针是正确的。

既然是正确的方针，就要坚决抓落实。但我认为，这两年农村的变化主要是“多与、少取”的结果，“放活”还没有执行好。主要表现：农产品流通不畅、金融服务萎缩、劳动力回流种植业过渡、小城镇发展滞后、农村各种组织不活跃、农民创业困难、产业结构调整徘徊、土地流转停滞等等。

本文作者：高新军工作单位：中央编译局比较政治与经济研究中心

农地征收中农民权益的保障更多体现为官民博弈的结果

在我国城市化过程中，既保护好农民的权利，又适应城市化的发展，一直是我们追求的双赢目标。其中，制度化一般被公认为解决问题的主要手段。但笔者在调查中发现，这些制度要真正起作用，则是官民博弈的结果。这种博弈既显示了农民在博弈中不断成长的过程，也反映了我国制度变迁的规律。一般认为，制度化是各种社会集团实现自身利益诉求的正常和理想的规范化渠道。这种制度包括各种法律、规章、政府政策等是以明确形式确定下来的，并通过一定法定程序被立法和权力机构批准，向社会公布的正式制度。在中国目前的转轨时期，人们大多认为推进制度的不断演变，对于中国实现社会转型和体制转轨非常重要。同时，我们也在社会实践中发现，尽管自我国改革开放以来正式的制度已经有了巨大的发展，但令人遗憾的是，制度的执行却相差很远。而且这种差距还有扩大的趋势。显然，如果我们不能找到使制度真正起作用的关键环节的缺陷，并实际工作中加以改进，那么这种“一条腿长，一条腿短”的局面就仍会长期存在，并实际增加对我国成为现代民主、文明的社会主义国家的阻力，甚至可能造成转轨的失败。那么，在什么条件下制度才能真正起作用呢?这显然与制度所约束的社会各方的力量对比有密切的关系。在这里，实际上存在着这样一种现象:监督的边际效用等于制度效用的临界点。这里的监督，是指制度所约束的社会各利益集团之间的相互关系，实现这种监督必须完全建立在社会各利益集团的力量对比和平衡上。因此，如果社会利益集团关系中出现不平衡，即出现某一集团权力十分强大，而其他相关方力量十分弱小时，制度是不会被遵守的。这时，无论权力强大的一方是地方政府、利益团体，还是普通民众，都概莫能外。同时，社会各利益集团在博弈中，相互监督的边际效益正是制度发挥作用的临界点，也就是说，超出了这一边界，不仅监督的效益呈下降趋势，而且制度也不会被遵守，并开始失去作用。我国的制度变迁就是在这种平衡、平衡的打破、又建立起新的平衡的循环往复的螺旋式上升运动中，逐步实现的。我国目前在建立服务型政府、公共财政、信息公开、制度创新及其可持续发展等很多方面面临的制度瓶颈，恰恰就是在实现社会各利益集团博弈、力量平衡和监督方面，存在着缺陷。笔者近期在对浙江温州、安徽淮北、重庆忠县和开县、内蒙巴彦淖尔市临河区关于城镇土地征用的调查证明了这一点。目前，我国的城市化进程十分迅速。由此带来的城镇土地征用方面的矛盾和问题也成为了社会关注的热点。因此，在这个问题上反映出来的制度化矛盾与问题，有鲜明的典型意义和方法论上的指导作用。对这个问题的剖析有助于对我国制度变迁轨迹的理解和认识。在调查中，浙江温州在土地征用和城市化方面走在了前列。②目前温州已经基本完成了城市化的过程。一个明显的迹象是，温州目前已经没有可供征用的土地了。温州市在土地征用上大致可以分为三个阶段③:第一阶段从20世纪80年代中期到90年代后期。由于市场经济处于起步阶段，用地没有指标控制，用地政策比较宽松，地方政府在征地上所拥有的权力几乎是无限的，农民基本上处于被地方政府任意摆布的地位。对农民的安置主要是安排工作，户口迁为城市居民。第二阶段从90年代末到2005年。由于1999年新的《土地管理法》出台，房地产业开始启动，建设用地开始趋于紧张，安置用地指标的价值开始显现，农民维护自身权利的意识逐渐增强，与政府开始就土地征用补偿进行博弈，并且开始迫使地方政府和企业在利益方面对农民的要求进行价外补偿。这个阶段的土地补偿形式主要是货币补偿为主。第三阶段从2005年至今。随着温州市土地价格的飞速飙升以及国家对土地管理的日益严格，农民与地方政府之间在土地问题上的博弈，开始进入了一个力量相对平衡的时期，即地方政府在土地征用方面不仅要面对中央政府的督查，而且要面对强大民间力量的对抗。过去地方政府常用的强力措施在这时已经大为削弱，农民、企业和地方政府此时都希望能够在现有法律政策的基础上，进行协商，用法律和政策来约束对方，实现三方的共赢。在调查中，当地官员也承认，当地方政府在征地问题上拥有几乎无限的权力时，他们是没有动力去遵守有关的法律法规以及政策规定的。最初对农民的补偿主要就是安排工作和将户口从农村迁往城市以及给予失去劳动能力农民的部分货币补偿。当1994年以上补偿措施失去作用后，货币补偿就成为了主要的形式。也就是从这时开始，1999—2004年，温州各级地方政府拖欠农民的征地款10亿元，占整个征地补偿款的1/8。对农民土地的剥夺还以多种形式存在:2004年温州有开发区47个，实际批准的只有21个，26个未批准的开发区中还有15个未备案。1999—2003年，批准征用土地27万亩，实际征用数字是它的三倍，包括1/3的道路建设、1/3农户违章建设、1/3的开发区建设用地。地方政府违规通过低价收购储备农民的集体土地，用以今后高价出售。如2005年乐清北白象镇贷款一个多亿，收储农民土地5000余亩计划建设园区;洞头县在出台片区综合价之前，大肆收购储备农民集体土地，面积达该县前五年报经征用土地的三倍，并强迫农民领取“征地款”;另一个县也用建设经济开发区的名义，收储和预征农民集体土地2655.8亩，而支付的“征地补偿费”仅为规定金额的50%—70%。此种对农民土地权益的强势剥夺，大多是地方政府与当地村干部联手实施的，这也引发了不少村干部的腐败行为，激起了广大农民的反抗，甚至引起了社会的动荡。显然，农民并不会对此种剥夺熟视无睹和长期忍受下去。他们也在采取各种手段来维护自己的利益。价外补偿就是其中的一种。当农民对土地征用补偿感到不满时，他们通常的做法是通过阻拦施工来获得价外补偿。例如，1999—2003年瑞安市征地的标准补偿为每亩3.7万元，但安阳街道征地实际补偿款到村最少要每亩5.7万元，其中2万元为土地填方费用。实际上，被征地农民收到填土方的款项后，并不会去填，最终还是要用地单位去填。但是如果不交这笔钱，用地单位就无法进场施工。瑞安市1999—2003年五年间征地标准补偿总额为99065万元，实际到村委会账户的征地款达192240万元，额外补偿达93175万元，实际补偿水平超过标准补偿金额的94%。这种现象在温州非常普遍，而且到后来逐渐演变为农民和村委会对开发商和地方政府的敲诈勒索。由此，地方政府和开发商也需要用法律法规和政策来约束农民和村委会的非法要求。④为了协调农民、开发商和地方政府在土地征用补偿方面的矛盾，除了需要各方都能够按照法律法规和政策来办事之外，温州也创造了一些各方面都能够接受的办法。其中，用位置较好的城镇宅基地置换农民的承包地就是其中之一。这是一种存量土地的调整方法，农民把自己的承包地让出来，以换取在城镇里面积小很多的宅基地，多出来的土地就成为了地方政府和开发商的可使用土地。用这种办法，农民可以获得价值很高、面积较小的宅基地，并可以在城市经商、居住，开发商和地方政府得到的则是多出来的承包地。显然，在城市化和市场经济较之内地率先发展的温州，其在农民土地征用补偿方面的经验教训，对于我国中西部地区是有借鉴意义的。笔者在重庆市忠县调查时，就发现当地在如何处理农民、开发商和地方政府关于土地征用的问题上，有了与温州类似的创造。⑤这种被称为“地票”的制度创新的含义是:地方政府通过政策鼓励和支持农民建设“巴渝新居”，将分散的农民住房相对集中起来，新建房按照“巴渝新居”的图纸进行施工，这就将节省出一部分宅基地的土地，这些节省出来的土地集中起来后，可以拿到重庆市的“土地交易所”挂牌交易，土地交易收益在扣除了成本后，每亩地当地镇政府可以得到5.4万元。2009年笔者调查的忠县三汇镇就通过这种土地整理，得到400亩地，准备在2010年拿去进行交易。农民建“巴渝新居”则可以得到政府的各种建房补助，包括:每人5000元;每户3000元;砖混结构住房每平米补助150元;砖木结构每平米补助80元;土木结构每平米补助50元。积极搬迁建房还在以上基础上再奖励5%。当地政府通过这种做法来实现农民、开发商和地方政府在土地征用和补偿方面的三赢。在保护农民利益方面，笔者在安徽淮北市⑥和内蒙古巴彦淖尔市⑦看到的农民土地征用补偿情况，都比20世纪90年代和21世纪初七八年好了许多。失地农民普遍得到了养老保险，征地补偿金也有了大幅度提高，尽管还有不少不如人意的地方，但是，有关利益集团都开始学习在法制轨道上，依法来解决彼此的利益分配关系。这显示出，经过30多年的市场经济发展，民众的力量逐渐取得了与地方政府谈判的地位，双方力量开始向均势方向发展，这是值得我们期待的。笔者在很多地方城乡统筹综合发展试验中，都看到了地方政府对农民财产权等权利的敬畏。这种制度创新是否可持续呢?地方政府能否在没有民众直接选举的压力下，在一轮又一轮地方经济发展的浪潮中，持续尊重农民的财产权等权利呢?换句话说，如果一些地方政府确实做到了这一点，那么是什么促使他们尊重了农民的财产权和权利?原因是多方面的。目前能够看到的至少有以下几个方面:一是尊重农民的权利，实现社会民主、科学发展，已经成为我国改革开放、经济社会进一步发展亟待突破的制度瓶颈。长期以来，在经济领域调整政府与资本的关系方面，中国有了长足的进步，其核心是我们终于承认了市场机制在资源配置中的基础性作用。但是，在社会转型和体制转轨过程中，在如何加快社会建设、缩小贫富差距、实现公平正义方面，或者说，在处理好与人民的关系上，进步较小。所以，当改革进入深水区后，这种一快一慢的不协调状况，很快成为矛盾的焦点。对于处于社会弱势地位的农民来说，如何保护好他们的权利，激发他们的参与意识，使他们真正成为与其他社会成员地位平等的公民，显然关系着我国改革开放成败的命运。历史发展规律告诉我们，要想实现可持续发展，就必须在尊重农民权利的基础上，民主执政、科学执政、依法执政，而农民的所有权利都是建立在土地产权基础上的。目前一些地方政府的制度创新，正是在这个关键点上顺应了时代的要求，满足了农民的愿望。可以看到他们在历史潮流方面的自觉和主动。二是地方官员在实践中认识到，尊重农民的财产权等权利是一个双赢的结果。强大的政府权力在中国始终是一柄双刃剑。它可以集中力量办大事，提高办事效率;也可能超越边界，管了它不该管的事;还可能由于缺乏监督，为政府官员留下贪污腐败的空间。长期以来，各级政府大都在扮演无限责任承担者的角色，如果这种状况长期下去，不仅政府将不堪重负，而且现代公民社会的发展也将遥遥无期。现在，城乡统筹综合改革试验在农民的财产权等权利方面实现了突破，破解了长期困扰农民增收、农村公共服务、农民权利保护、农民参政议政、农村社区建设等一系列问题。政府在这个过程中密切了和农民的关系，实现了多年的施政目标，促进了城乡统筹协调发展，缩小了城乡差别和贫富差别。显然，这是一个双赢的结果。民主政治在社会资源分配中终于起到了基础性的作用，地方干部也在实践中尝到了民主执政的甜头。三是农民的权利意识，随着城市化进程和土地流转，已经逐步觉醒。农民已经开始组织起来，维护自己的权益。中国社会发展必然要经历一个长期的城市化过程。在此过程中，城市和农村都要经历巨大的变迁。对于城市来说，大量农民进城成为新市民，面对权利的不平等，这些新市民会为自己争取平等的权利。对于农村来说，土地流转凸显出土地作为农民财产和收入的重要性，也激发起农民组织起来，在与实力强大的公司谈判和与政府的对话中，争取自己的话语权。这些农民自发组织起来的“农民议事会”、“土地股份合作社”，在维护农民利益，搭建土地流转平台，参与土地流转谈判，解决农民内部纠纷等方面，都发挥着积极的作用。可以想见，这还只是农民组织的初级形式，随着我国农村经济的进一步发展，这种组织还会有更高级的形式，实现全乡、全县的联合。有恒产者有恒心。当有了自己的财产权和经济利益时，农民组织起来，参政议政就是必然的选择。这也倒逼着地方政府加快职能转变，以适应变化了的形势。民主执政、科学执政、依法执政，实质是要从人治社会向法治社会转变。农民对自己财产权利的维护，既不能建立在地方官员个人品质的基础上，也不能建立在道德力量的基础上。这种基础是不牢固的，因为它可能会出现“人走政息”的情况，从而形成农民和地方政府的对峙局面，给当地的经济发展和社会进步带来负面影响。从目前来看，制约地方政府比较有效的手段，是赋予农民对县乡级地方官员的直接选举权。在过渡期，我们通过扩大选拔地方官员的公开程度和参与程度，也能起到一定的作用。但是，我们希望在扩大基层选举范围和层次上有更大的突破，因为这是农民权利不受侵犯的基本制度保证。

从制度上保障农村土地流转中农民的合法权益

温州市的农村土地流转肇始于20世纪80年2009年春耕备耕期间，温州瑞安市飞云镇农民出现竞价包地现象。农民历昌荣拿出29万元承包了1180亩农田，一举成为当地承包农田最多的大户。在此情形下，另一农民陈庆福赶紧在原有的每亩350元的价格基础上再加上20元，才挽回部分流转地。⑧在安徽淮北市，截止2010年3月底，全市农村土地流转面积已达22.5万亩，其中流转耕地面积16.7万亩。⑨流转的主要形式有:淮北市21个乡镇办事处普遍建立了农村土地流转服务中心(或办公室)和土地流转市场，326个行政村全部配备了农村土地流转信息员。全市已有40多家农民专业合作社通过农村土地流转建立规模种养基地，发展高效规模农业。自2009年以来，淮北市通过土地流转新建规模(50亩以上)养殖小区(场)19个，高效种植(50亩以上)小区115个。该市还组建了农村土地股份合作社4家;农村土地信用合作社13家;农村土地流转合作社4家。仅2009年，淮北市财政扶持土地流转资金就达到了617.55万元，而且每年安排300万元农村土地流转专项资金，用于扶持农业规模经营、土地流转合作社和中介组织建设，引导业主增加投入，放大资金扶持效果。⑩在安徽淮北濉溪县百善镇的“安徽省财政厅农业综合开发示范区”内，笔者了解到，该示范园区面积2.8万亩，现已经进入了4家企业。笔者考察了由顺达公司(经营房地产、建筑和酒类)和大自然公司(经营养猪)一期投入650万元成立的安徽厚望食品有限公司。该公司2009年从农民那里承租土地520亩，每亩每年租金800元，期限30年，建起了100个半地下式日光温室，从事绿色蔬菜生产。出租土地的农民130多人在企业工作。农民收益是:公司保证每户农民每年每亩可得1000元租金;产品销售盈利四六分成，农民得六，公司得四;每月收入不低于1000元。该企业2009年10月成立，运转半年来已初见成效。公司则可以从政府那里得到补贴，主要包括土地流转补贴:淮北市每亩200元，濉溪县每亩50元;菜篮子补助:市每亩8000元，县每亩5000元;省农业综合开发补助52.5万元(一次性);还有修路、水利补助等。厚望食品有限公司蔬菜基地负责人王传魁告诉笔者，他们看好这项投资，预计三年后，就可收回投入。瑏瑡重庆市的忠县是柑桔之乡。那里的农地流转主要有五种形式:公司租赁;大户承包;农民公司;代耕代种;认购经营。到2009年底，该县已流转农民承包地31.25万亩，占全县耕地的1/3，28家龙头企业参与其中。具体分布是:用于粮油生产的13万多亩;蔬菜3万亩;水果14万亩;养殖业6000亩;茶叶2000亩。忠县流转土地的原则是:依法、自愿、有偿、有序、集中经营。美国博富文柑桔有限公司租赁了柑桔园9.62万亩，每年每亩租金440元，农民在该公司工作的劳务收入为每月400元。瑏瑢在内蒙古巴彦淖尔市临河区瑏瑣，当地企业“内蒙古游牧一族生物科技有限公司”向临河区一牧民租赁1.5万亩沙漠的50年使用权，用来种植中药材“苁蓉”。笔者访问了这位牧民，他表示非常乐意将自己承包的沙漠出租出去，以获得更高的收益。在笔者调查的很多中西部省区，劳动力转移的幅度非常大。在重庆市忠县的三汇镇，当地劳动力外出比例为70%—80%，有10%的农户已经不再回农村居住了。安徽淮北市2009年有农村劳动力65万人，其中外出务工的有39.7万人。由此可见，大规模的劳动力转移，必然带来农村生产要素土地的大规模流动。这是千家万户的农民与千变万化的市场经济相适应的必然选择，也是不以人的意志为转移的客观规律。政府在这种农民组织制度的创新中，要因势利导，在政策上予以支持，对制度创新进行规范。农村土地通过流动产生出的经济效益，必将成为农村继联产承包责任制、农村税费改革之后，推动农业向前迅猛发展的强大引擎;预示着农村的经济发展，将在组织制度创新方面迎来新局面，展现更强的活力，持续支撑我国经济长期、稳定、健康、高速发展。

一、农民享有与城市居民平等的选举权：新村运动发起时机及推进模式的决定因素

从表面上来看，新村运动的发动是为了加快现代化进程。朝鲜战争把朝鲜半岛一分为二，由于“南农北工”的经济格局3和“国父”李承晚“先统一、后建设，不统一、不建设”4的方针，韩国现代化速度非常缓慢。朴正熙发动政变上台后提出了“先建设、后统一”的方针5，“现代化”取代了“反共”并统帅一切，6经济发展成了政府的首要目标。朴正熙想以此改善军事政权的合法性，他常说，“除非让人民看到成绩，否则人民是不会合作的。”7为此，必须要大幅调整既有的农业政策，这似乎是后发外生型现代化国家实现赶超的共同经验：在进入工业化和市场经济为主的现代化初期，农业必须要对经济成长做出很大贡献，为使传统农业能生产工业化所需的大量盈余，它的结构和内容都要改变。8最初，朴正熙采取了牺牲农民发展工业的高速现代化政策。对此，时任总统秘书室长的金正濂先生也直言不讳地予以承认。9农民利益最大的牺牲表现在粮食的低价收购上，政府的收购价格几乎每年都低于市场价格，以便给城市工人提供低价食品，提高工业利润和资金积累。10但这种做法被指责为背叛了1963年“农业第一”的口号，11他看起来并不像自我标榜的“农民之子”那样关心农民。

真正促使朴正熙以农民利益为出发点发动新村运动的因素是农民的选票。尽管朴正熙是依靠军事政变上台的，但当时韩国的政治气候并不适合独裁统治。他在军事政变时只是一个陆军少将，在韩国尚没有绝对权威。政变成功后，青年军官们推举原陆军总参谋长张都英担任“国家重建最高委员会”主席，总统尹普善继续留任。待到张都英辞职后朴正熙才被支持者推选为“国家重建最高委员会”主席，尹普善总统也因反对“政务净化法”辞职后，朴正熙才代行总统职务行使国家最高统治权。12后来迫于民众及美国的压力，朴正熙又制定新宪法，恢复一人一票普选制、多党制和总统直选，并于1963年以文职当选总统。他要想长期执政施展自己的政治报复，也不得不参加四年一度的总统大选。

农民是当时韩国最重要的选举力量，谋求连任必须取得农民的支持。1967年大选前两年，韩国尚有55.1%的农业人口，在发动新村运动的1970年即1971年大选前夕，韩国也仍有44.7%的农业人口13。加之韩国实行完全平等的一人一票制度，农民与城市居民的选举权完全平等。因此农民选票的流向将直接决定总统大权的归属，执政党或反对党的农业政策是否能赢得农民的支持将决定着他们在大选中的胜负。1960年代中期朴正熙推行的牺牲农民加快现代化的政策很快就导致了城乡收入差距的扩大，农户与城市居户的收入比值从1965年的99.1%降到了1967年的59.6%，141967年成为了韩国历史上城乡收入差距最大的一年。城乡差距不但成了知识分子共同讨论的话题，也更是1967年大选的敏感问题。15朴正熙的连任遇到了强有力的挑战。在野党候选人尹普善以高价收购低价卖出的双重粮价和化肥半价的政策吸引了大量农民选票。在1967年大选――韩国成立后最公正的一次选举中，朴正熙只获得了51.44%的选票，险些丢掉总统宝座。16其支持票相当大的一部分来自工商界和军界，很多过去支持他的农民把票投给了对方。为挽回颓势，迎接1971年大选，朴正熙于1970年发动了新村运动，并采取了边建设边改善的推进模式。因此有人评论说，“新村运动只是延长其专制统治，改善其政权合法性的一种工具。”17

二、农民经济权的改善：新村运动的主要成就

经济权是一个很重要但却不常见的概念。根据《经济、社会、文化权利国际公约》，所谓经济权是指公民有通过参加工作或国家提供帮助而获得相当生活水准、免于饥饿的权利。18与该公约经济权相对应，新村运动发动时韩国农民受到宪法保护的经济权主要有经济平等权、迁徙自由、择业自主权、财产权及与之相关的征收征用补偿权、工作权和生活改善权等内容。19新村运动发动后，农民经济权有了较大的改善。

波澜壮阔的中国改革事业，发端于农村。改革开放30年，围绕农业、农村、农民问题，中央出台了一系列重要政策文件，包括数个中央全会文件和10个中央“一号文件”。在不同历史阶段，中央农村工作文件准确把握保护农民物质利益、尊重农民民主权利、不断解放和发展社会生产力的改革主线，加速了城乡协调发展的历史进程。

站在改革开放30年的新起点上，如何评价中央农村工作文件特别是10个“一号文件”的历史作用？农村改革发展的政策轨迹和未来走向如何？为此，记者近日专访了参与中央有关文件起草工作的同志——中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文和中央农村工作领导小组办公室原主任段应碧。

30年迈出三大步

凸现两个重要时期

记者：农村改革发展30年，阶段性比较明显，各自有什么特点？

陈锡文：我国农村改革30年，主要是迈出了三大步，第一步是以家庭承包经营为核心，建立农村基本经济制度和市场机制，保障农民生产经营自主权。第二步是以农村税费改革为核心，统筹城乡发展，调整国民收入分配关系。第三步是以促进农村上层建筑变革为核心，实行农村综合改革，解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题。

[摘要]我国“三农”问题的解决、社会主义和谐社会的构建和社会主义新农村建设的关键在于农民权益的保护问题。长期以来我国农民权益得不到充分有效保护的根源就在于法律制度上的缺位。从宪法、行政法、经济法、民商法、社会保障法、诉讼仲裁法以及国际法等法律制度层面来为我国农民权益保护提供全方位的制度支撑，是有效解决我国农民权益保护问题的根本之策。

[关键词]农民权益保护法律制度制度和谐

当前我国农民权益这一问题的保护问题是解决“三农”问题、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的关键所在。现阶段如何保护我国农民权益这一问题受到越来越广泛的关注。而长期以来农民权益之所以得不到充分有效地保护其根源就在于制度上的缺位。目前已基本完成起草工作的《中华人民共和国农民权益保护法》，是新中国成立以来第一次准备通过专门立法来保护农民这一群体的利益的法律，这对保护我国农民权益无疑将有着重大意义。在这部对我国农民权益进行全方位保护的法律出台之前，有效地从法律制度层面来对我国农民权益保护进行全方位的制度设计并保证其和谐运行是非常必要的。

一、当前我国农民权益保护中存在的问题及其原因分析

我国农民权益保护问题是一个非常复杂的问题。改革开放的20多年来，我国农业有了很大发展，农村有了很大变化，农民的社会地位也有了很大提高。当前，党和政府高度重视农民问题，把农民问题作为社会建设的根本问题来看待，制定了一系列以增加农民收入、改善农民生活条件、提高农民社会地位等为根本出发点和落脚点的农村政策，取得了很大的成绩。但是也应注意，在社会地位、经济收入、利益保护、社会竞争力、就业和社会保障等方面，农民的权益仍然没有得到充分有效地保护，仍存在以下方面的问题：

第一，农民的选举权、受教育权、身份平等权、迁徙自由权以及社会保障权等最普遍的社会权利未得到应有的重视。具体而言，在户籍身份上，农民进城打工受到各方面的不平等待遇；在选举权和受教育权上，我国广大农民及其子女并不能充分享有和城市居民同等的权利；在社会保障上，我国现行的社会保障体系、社会再分配政策基本上没有惠及农民，农民几乎不能享受国家给予城镇居民那样全方位的保障。

事实表征:农民“法律排斥”的法面目

从宪法规范层面看，宪法规定的权力是所有公民的法定权利，宪法保障的是所有公民的权利，所有公民在法律面前是平等的，所有公民都必须遵守宪法和法律。然而现实是:农民经济上的贫困、政治参与的不足、社会权利的缺乏、权利的不平等享有等问题还不同程度地存在着，而这些问题正是农民“法律排斥”的事实表征。(一)部分权利:宪法有规定，但并不完善1.农民选举权的不对等。宪法对公民的选举权有明确规定，但现实国情下，农民的平等选举权未予明确。宪法第34条规定:“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”依此规定，农民理应享有选举权。但农民拥有选举权，与在多大程度上能行使选举权，却很有差别。因为宪法并未明确规定农民的平等选举权，也由此产生了相关立法对农民的代表权与城市居民代表权的差别规定。如1979年《选举法》对农村与城市每一代表所代表的人口数作了不同规定，即自治州、县为4∶1，省、自治区为5∶1，全国为8∶1，这个比例延续到1995年。《选举法》第三次修正统一将各级人民代表选举中的农村与城市每一代表所代表的人口数之比规定为4∶1。安排各级人民代表名额时，农村社区人民代表的人数仅及居民人数相当的城镇社区人民代表的1/4，换句话说，四个农民的选票只相当于一个城镇居民的选票。显然，与城市居民相比，农民参与国家政治生活的权利是不平等的。令人欣喜的是，2010年3月14日，十一届全国人大三次会议以赞成2747票、反对108票、弃权47票通过了《选举法修正案》。此次《选举法》修改最大的亮点在于确立了“城乡按相同人口比例选举人大代表”原则。将《选举法》第16条修改为:“全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”我们有理由相信，农民的参政权因此会得到很大程度的保障，然而由于历史、现实以及农民自身等多方面的因素，农民参政权的真正实现将不是一蹴而就的，而是一个长期的发展过程。现实中有些情况是，“农村来的人大代表，基本都是‘农民精英’，他们已经不是纯粹农民，要么是乡村干部，要么是乡镇企业的负责人。农民无法选出真正的利益代言人。这种代表性的缺乏，严重影响了广大普通农民参与社会事务的能力，他们无法对自身利益进行充分表达和有效控制。”〔7〕有学者指出“选举法的修改体现了国家在实现农民选举权平等保护上的努力，但若仅仅提出立法上的形式平等，则农民与城市居民在社会资源的竞争中是无法处于同一起点的，仍然可能造成事实上的不平等。”〔8〕2．农民土地财产权的不明确。《宪法》第10条规定:农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。但在民法理论下，农村集体既不是法人，也不是非法人单位，那么，就农村集体土地所有而言，其究竟是一种什么样的性质，农村集体土地所有中的“集体”如何界定〔9〕，它是一个什么样的权利主体，其与集体内部成员之间的权利义务关系如何，等等，这些问题都不明确。同时，由于农村体制的变更，农村集体经济组织的缺位，使得集体土地所有权的行使主体虚置。另外，农村土地承包经营制度的推行使得农民实际享有了对土地的占有、使用、收益等权利，但作为所有权核心内容的处分权却受到严格的限制。实际上，农民享有的这部分土地权利及其他产权还会受到来自政府及其他势力的种种剥夺和侵犯，如有些地区征地不征求农民意见，补偿标准农民无权商谈，补偿金不到位，失地农民生活得不到保障。长期以来中国农村土地征收立法中存在的问题就是:宪法作为根本大法，对征地补偿应依据何种原则进行，规定并不明确;补偿标准极不合理;补偿收益主体不明确;补偿截留现象严重;补偿方式单一，安置责任不明确;补偿程序不完善，缺乏司法救济〔10〕。对此，总理强调:“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的财产权利，无论他们是否还需要以此作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。”〔11〕(二)一些权利:宪法有明确规定，但未得到相关立法的落实1.农民结社权的悬空。《宪法》第35条规定公民有结社自由，表明公民享有结社权，但具体到各个不同的社会主体，却并不平等。如国家制定了《工会法》、《妇女权益保护法》、《青少年保护法》等，这些群体都有保护自己利益的法律法规，也都有自己的维权组织，如工人有工会、青年有青联、妇女有妇联。随着经济的发展、民主的扩大，个体工商户、私营企业主等也相继成立了自己的协会。在现代法治国家，这些群众性组织在表达意见维护其成员利益方面的作用日益显著。相比之下，农民作为中国国家政权阶级基础———工农联盟的重要组成部分，却没有自己的组织，如农会等。于是一方面农民具有“崇高的”政治地位，另一方面现实中却没有具体的组织或部门能对农民直接负责，没有哪个组织或部门与农民结成利益共同体，没有农民自己的组织能直接代表农民参与政策制定、替农民说话办事。这使得中国《宪法》有关公民结社权的规定在农民群体中得不到体现，并与中国现阶段其他社会实际享有的结社权构成强烈的对比，甚至与土地革命时期农会在中国共产党领导的民主主义革命中的突出作用形成鲜明的反差，这种状况一方面背离了农民作为国家主人的地位，使得农民缺乏相应的话语权来表达自己的意思、维护自己的合法权益，影响了中国社会主义国家政权基础的巩固;另一方面，农民因缺乏自己的组织无法争取自己的权利，也使得现实中各种坑农、伤农等侵犯农民权益的事件频频发生，客观上影响了中国农业经济的发展和农村的社会稳定。2.农民物质帮助权的缺乏。《宪法》45条第1款规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”此条是对公民物质帮助权的宪法规定，此规定从宪法层次上确立了我国公民的物质帮助权，是实现公民基本人权的重要形式〔12〕，该条第2款规定:“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。”第3款规定:“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”此两款规定是对残疾人等社会弱势群体的特别保护。“在权利的内容上，实质上的平等原理则主要适用于对社会经济权利的保障，其目的在于使经济强者与经济弱者之间恢复法律内在地所期待的那种主体之间的对等关系。”〔13〕可见对弱势群体的权利倾斜恰恰体现了宪法追求平等权利的实质保障以避免事实上的不平等。但农民同样是社会弱势群体，理应享有宪法规定的物质帮助权。而现实是，很长一段时间里，城镇居民享受着国家提供的优越的公共服务、相对良好的劳保条件、稳定的退休金以及诸如失业保险、最低生活保障、住房补贴、医疗保险等社会保障。而在广大农村，很多农民实际享受不到城市居民的那种相对良好的社会福利，农村的社会保障手段亦较为稀缺，农民养老基本上仍依赖于子女孝敬和家庭保障。宪法的物质帮助条款没有得到相关下位法的配套保障，也没有成为政府制定公共政策的依据，没有转化为农民切实享有和行使的权利〔14〕，正所谓“法贵于施”，“徒法不足以自行”。

解决进路:农民“法律排斥”的法律消解

消解对农民的“法律排斥”，充分实现农民权利的法律保障，是一项法治系统工程，我们认识“法律排斥”，既要关注引起法律调整的前提‘法律规范’，实现宪政意义上的立法平等，也要关注产生‘法律排斥’的整个司法过程、法律手段、法律关系主体的地位等。因此，寻求“法律排斥”的解决进路不仅需要从宪法高度加以认识、思考和分析，也需要国家和社会，城市与农村，政府部门与农民自身的共同努力和良好互动。(一)修改现行宪法，加强专门立法从宪法高度建构并完备农民权利法律体系，有利于实现对农民弱势群体权利的全面保障。一是修改现行宪法，给予农民权利保障的“宪法关怀”。〔15〕(1)补充完善选举权。建议在宪法第34条增加“农民与城市居民享有平等选举权”。这是宪法对城乡居民“同票同权”问题的积极回应，从而有效避免农民与城市居民选举权上的实际不对等、事实不平等。(2)确认农民的土地产权主体地位。应从宪法上进一步明确农村土地的产权归属，界定“公共利益”的范围，确定土地征收或征用的补偿原则。“调查证明，对农民权利体系的保护，可以从确认他们对土地的产权开始，只有当土地真正成为农民的财产，即土地真正是‘我’的，而不是‘我们’的时候，农民从土地收益的获取中，才会发出对社会管理参与的强烈要求”〔16〕近年来，四川、江西、浙江等地出现的“土地股份合作社”、“土地信用合作社”等，深受农民欢迎。说明“土地确权”已是民心所向、大势所趋。二是制定《农民权益保护法》，给予农民权利保障的专门立法。对特殊群体的权利予以特别的关照和保护，是现代立法的一项重要原则。我国宪法对于妇女、未成年人、老年人、残疾人、少数民族等特殊群体提供了特别保护，并进行了相应的专门立法，这对保护特殊群体的利益有着重大意义。“将社会弱势群体的权利保障，从一般的民政救助提升为人权层面的法律保护，已经成为国家尊重和保障人权的现实性命题。”〔17〕同样，对于弱势的农民群体，也应对其权利予以专门保护。因此，制定《农民权益保护法》既有立法先例，也是现实所需。当前应在以全面维护农民权益为主题的前提下，进一步清理和完善“三农”法律体系;进一步明确农民应有的合法权益，赋予其与市民平等的法律权利，包括土地财产权、结社权、社会保障权、劳动就业权、受教育权等;建立农民权利的法律保障和救济措施，对侵害农民权利的行为，规定相应的民事责任、行政责任以及刑事责任。(二)推进依法行政，实施政策普惠〔18〕政府在保障和改善民生上具有不可推卸的责任和义务，“政府必须让它所统治的人过上更好的生活，它必须对每个人的生活给予平等的关切。”〔19〕农民宪法权利的全力保障离不开各级党委的政策支持和各级政府的依法行政。首先，政府应依法行使职权，做到不越权、不滥用权力。同时，政府对自身的违法行政，应严格追究、主动担责，所谓“有法必依、违法必究”。其次，国家应进一步拓展“三农”政策的广度，延伸“三农”政策的深度，充分将农民权利保护与农村经济社会发展结合起来，全面纳入干部政绩考核范围;要加快推进户籍制度改革，逐步降低对农民进城落户的资格准入，“今后城市户籍改革的发展趋势是逐渐放松户籍准入，从‘选择型制度’过渡到‘普惠型制度’，最终实现完全依居住地进行人口登记和管理。基于‘身份’的福利和权利将越来越少，福利和权利更多地基于‘贡献(或义务)’进行分配。”〔20〕政府应加大转移支付力度，扩大公共财政覆盖范围;加大对农村教育事业的投入，努力推动农村医疗卫生事业发展;健全农村社会保障体系，加快推进社会主义新农村建设，使广大农村真正分享改革开放的成果，让中国农民真正过上“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的舒心日子。(三)强化司法保障，推行违宪审查一方面，司法是维护社会公平正义的最后一道防线，“法院是法律帝国的首都，法官是法律帝国的王侯”〔21〕，国家应当重视发挥司法保护农民宪法权利的关键作用。尽管目前农民可以通过人大监督、信访监督、行政复议等多种路径来保障自身的权利，但从根本上说，司法才是公平正义的最后屏障。要实现农民宪法权利的平等保护，当务之急就是要积极发挥行政诉讼制度的优势。首先，应扩大行政诉讼的受案范围。一是农民的一些社会权利，如受教育权、劳动权、社会保障权等，并非能为“人身权、财产权”所涵盖的权利，如受到公权力的侵害，皆应纳入行政诉讼受案范围;二是应规定部分抽象行政行为具有可诉性，行政机关制定和颁布的规范性文件，只要违背了农民权利平等的要求，皆可提出诉讼。其次，应着力解决农民的“讼难”问题。由于农民缺乏相关法律知识，加之经济能力有限，在权利遭受侵害时，通常不能运用法律武器来维护自身的合法权益，农民往往处于“打官司难，赢官司更难”的窘境。因此，法院要降低纠纷解决成本，简化纠纷解决程序，完善对农民的法律援助制度。另一方面，从各国宪政实践来看，实行违宪审查制度是依法治国的通行做法和必然趋势。从有关农民的立法来看，违宪的法律、行政法规、部门规章不少，应加大违宪审查力度，逐步建立宪法诉讼制度，从而更好地在宪法实施过程中保障广大农民的权利。当然，这种违宪审查不能简单照搬西方宪政制度中的普通法院司法审查和宪法法院违宪审查模式，但应当在一定程度上借鉴和参考以司法权为主进行宪法监督的优点，以建立有中国特色的违宪审查制度。

本文作者：工作单位：复旦大学法学院

关键词：农民权益立法民法法律援助农村土地承包经营权 一、引言

“三农”问题已成为我国当今社会的首要问题，而其中最为核心和关键的问题就是关于农民权益的保护问题。今年6月中旬，《中华人民共和国农民权益保护法》起草小组（简称〈农民权益保护法〉）先后召开第二次领导小组会和起草工作小组在起草工作中的第一个专家会。这是新中国成立以来，第一次准备通过立法来保护中国最广大的弱势群体的利益。在我国特殊历史背景下产生的这项立法计划对保护我国农民权益无疑有着重大意义。现阶段如何保护我国农民权益之所以受到越来越广泛的关注，并被中央列入“三农”问题之一，正是由于农民正在经济上、政治上、法律上越来越成为我国社会中的弱势群体，“给予农民国民待遇”成了解决“三农”问题的口号之一。农民法律处境上的尴尬使得其权益极易受到来自各方面的漠视和损害。长期以来农民权益遭到漠视和损害的根源不仅源于我国长期存在着的城乡二元结构，以及近年来农民问题上的政策偏差，而且源于对农民权益保护方面长期存在着的法律上的缺位。

二、我国农民权益的现状分析

（一）公民的基本权利

我国宪法明确规定了我国公民享有广泛的各方面的权利。公民的基本权利主要包括公民的政治权利和广泛的经济社会文化权利。在此对于公民的政治权利我们暂且不谈。社会权的中心是公民有权享有其自己和家庭活动相当水准的生活，包括足够的食物、衣着和住房并且能够不断得到改善的生存权和发展权。其次是经济权，这是公民从物质上享有社会权的重要源泉。公民享有自己的财产权，公民应当享有工作权、享有社会保障权。公民的经济权利，与其享有的文化权利是不可分离的，而文化权首先是受教育的权利。对此，我国的民法也作出了相应的规定，对于公民的人身权和财产权要给予平等地保护，任何机构、组织和个人都不能侵犯公民这方面的权利。但是，现实生活中我国农民的权利状况不容乐观。

（二）当前我国农民权益问题

本文作者：韩世强工作单位：浙江纺织服装学院

一、农民工子女市民化及其市民权的实现

1.农民工子女市民化的内在本质农民工子女①的市民化，本质而言就是指获得流入地户籍儿童完整的市民权，进而实现“同城化”待遇的身份转换。②通常认为，这一过程至少需要从两方面来积极推进:一是外界赋予农民工子女完整的市民权进而实现相对公平的“同城化”待遇;二是农民工子女内在性地对新环境的接纳与认同(对新文化的服从、同化与内化)。对于前者，主要依赖于制度的引导;而后一方面，则主要是主体的继续社会化过程。相比之下，制度引导应当先行一步。这是因为，有效的制度设计，往往可以给每个公民带来稳定的追求预期，非常有利于推动“继续社会化”的健康环境快速生成。就此而言，即刻完善农民工子女市民化转换的权利保障制度，是当下政府义不容辞的一项责任。不过必须注意的是，农民工子女群体由于受自身的年龄及成长特征决定，对市民权的实现内容及制度引导的要求，都有相当的特殊性。那么，这种“特殊性”有何特殊内涵?具体的表现形式有哪些?等等，也就成为了需要继续深入研究的实质性问题，当然也是本文力求重点澄清的对象。2.农民工子女市民权的构成体系所谓“市民权”，就是指与公民、市民的资格相关的身份及权利。在我国，“市民权”概念因流动人口的大量涌现而产生。原初意义上，“市民权”被指外来农民工拥有居住地城市户籍居民所享有的身份及相关权利，其内容主要包括居住权(如提供公益性住宅、廉价商品住房、住房补贴等等)、政治权(包括选举权和被选举权)、受教育权以及享受城市社会福利、社会保障、社会服务的权利，还有享受城市公共文化服务设施的权利等等。①从实践层面看，农民工子女作为农民工群体的一个衍生类型，除政治权(包括选举权和被选举权)因年龄条件不符而无关联外，其他诸如居住、教育、就业、福利、社会保障(主要包括医疗卫生和最低生活保障)及公共服务等，都是他们市民化演进中应当涵盖的权利内容。其中，尤以“受教育保障权”、“最低生活保障权”和“医疗保障权”等权项，获得市民化待遇的需要最为迫切。因为事实表明，这些权利内容的严重缺损状态，已经直接影响到农民工子女群体的基本生存及未来发展，不允许再以“看着办”的态度无限拖延了。3.农民工子女市民权的实现保障从权利的逻辑形态看，权利可以简单地划分为应有权利、法定权利和现实权利。通常认为:“要认真对待权利，就应关心应有权利，注重法定权利，着眼于现实权利，使权利内化为实现人的价值与尊严的普遍性力量。”②这就意味着，权利的最终归宿在于权利的实现，应有权利、法定权利只有转化为现实权利，才能成为或再现生活的事实，才对人具有实际价值，才是可求和完美的。否则，权利只能是一个“虚构的神话”，可望而不可即。问题在于，权利如何才得以付诸真实的生活世界呢?仅就表象层面看，权利实现总是遵循着“应然权利———法定权利———现实权利———应然权利……”这样一种不断满足社会个体与社会集体发展需要而螺旋上升的递进过程。即是说，某一具体权利的阶段性实现一般分为两步走，第一步是将应然权利转化为法定权利，第二步再将法定权利转化为现实权利。对于这“两步走”的技术操作问题，近年来已经形成了比较成熟的看法，“应然权利”向“法定权利”的演进，“法律认定”发挥主导作用，是权利实现的奠基石;而“法定权利”向“现实权利”的演进，则“法律救济”必不可少，这是权利实现的核心。③该观点，笔者同样持支持态度，这是因为，真正意义上的法律，作为一种权威性社会规范，具有普遍实用性、稳定持续性和明确规定性特征。“法律认定”如何实现权利?法律对权利的认定通常表现为两种方式:一是最大化地将公民的权利纳入立法规制范围，二是最大限度地规范国家权力的运行。可以肯定的是，无论基于前者或后者，凡立法义务，均为当今政治国家必须积极履行之责。这是因为，立法承负了现代社会的资源配置、冲突协调等关系人们生活方方面面的特殊功能。正如有学者所言，要求国家提供立法给付，“是期望国家能让人民的生活更加幸福和满足……体现人们……‘从安全到完美’的变迁”④。如此“期望”与“要求”的真实动因在于，“国家对财政、经济的投入有赖于立法机关参与外，利益分配和利益冲突的调和，这也都属于国家政治决策的内容，行政机关受权限制约根本无能力作出这种判断，立法机关无疑是天然的主导者”⑤。就此而言，致力于农民工子女的权利保障立法，通过“制度赋权”的外力推动模式促进农民工子女的市民化身份转换，并非一种恩赐，实为各类国家和地方立法机关的分内职责。“法律救济”如何实现权利?“有权利就必须有救济，没有救济的权利不是真正的权利。”这就意味着，建立足够完美的救济机制，是权利从“应然”走向“实然”的必备性载体条件。通常认为，在现代法治社会里，权利救济的主要方式就是法律救济，“法律救济总是站在权利救济的第一线”⑥。从客观上看，法律救济大致表现为三种形态:一是恢复性救济，即通过法律强制力的救济干预，排除违法侵害行为，约束冲突主体继续履行义务，促使原有权利得到恢复或者实现;二是替代性救济，即在“恢复原状”不能之情形下，通过补偿或者赔偿等救济干预，保障法定权利或应有权利的替代性实现;三是具体化救济，即在法律对于权利的规定过于抽象或过于原则而处于“难以操作”之情景下，以“权利具体化”的救济路径，让一些必需的社会性权利走向人们现实生活中，如“平等受教育权”等。三种法律救济中，前两种已是通用的执法或司法行为，而第三种的“权利具体化救济”，则还是我国现行法律实践与法学理论研究的薄弱环节。需要高度重视的是，对于农民工子女的市民权实现而言，“权利具体化救济”的重要价值将日渐凸显出来，因为他们大量保障性权利的实现，正期待着依赖这种救济方式来完成。

二、农民工子女法律保障机制的构建原则

必须明确，之所以主张即刻完善农民工子女市民权实现的法律制度机制，其基本要义在于，以期通过“法律力量”的外在推动，逐步消除农民工子女的过度弱势处境，促进农民工子女的市民化转换。所以，农民工子女市民权实现的法律保障机制构建，有着特殊的原则要求。1.完善立法与杜绝限权相统一受教育保障、最低生活保障、医疗保障等，都是农民工子女迫切需要市民化待遇的权利内容。这些权利应当有法律条文做逐一规定。从实践运行层面看，我国政府十分重视农民工子女的生存与发展保障，近年来相继出台了一系列关于农民工子女的国家立法及支持政策。但是，这些立法及政策意见，或涉及范围十分有限，难以全面保障农民工子女的基本权利，如2006年《义务教育法》，仅仅明确了平等接受义务教育机会权，无法解决他们的学前教育、义务教育后升学等困难;或过于原则、效力不高，难以付诸具体操作，如2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，尽管范围甚广，但没有上升到法律强制力层面，从而给“上有政策、下有对策”的侥幸行为提供了寄生温床，农民工子女不能真正受益。客观而言，除“义务教育机会权”外，农民工子女接受学前教育、义务教育补偿、义务教育后公平升学、医疗及最低生活保障等市民化过程中不可或缺的权利内容，至今为止大都还处于“立法真空”状态。不言而喻，在国家立法严重滞后的前提下，农民工子女的市民化及其市民权实现进程，如果仅仅寄希望于地方立法或地方政策来做应对性干预，难有所建树。因为，地方立法特别是地方政策，出于财政支出、资源供给及管理成本等因素考虑，“限权”冲动往往是无法得到有效克制的。从上述简略的背景分析可看出，着眼于农民工子女市民权实现的立法完善进程，最起码应当践行“两步走”战略:一是要积极完善国家立法，即国务院行政法规以上效力等级的立法，应当逐步将农民工子女的受教育保障、最低生活保障、医疗保障等纳入规划范畴;二是要全面杜绝“限权”立法，即地方法规和部门规章以下效力等级的立法及规范性文件(即所谓的“政府红头文件”)，在“补缺”国家立法或具体化上位法的过程中，不仅有及时作为的义务，而且万万不能因顾及局部利益而限制甚至架空宪法原则乃至上位法赋予的权利范围。2.积极执法与自主行权相统一从理论上讲，在农民工子女的市民化演进中，必须尽快妥善解决的受教育保障权、最低生活保障权和医疗保障权，都属于典型的行政受益权。①而行政受益权的实现，实践中大都以政府提供必要的给付条件为基础。并且，行政受益权对于受益人而言，主要意味着权利，对于行政主体而言，主要意味着义务。由此，促进农民工子女市民化的行政执法机制构建，并非以传统意义上的“管理型”执法为主导，而应当以履行给付义务为基本方向的“服务型”执法占据中心地位。笔者认为，“服务型”执法的良好践行，并非行政主体的单向垄断行为可以包揽，必须有赖于“积极执法”与“自主行权”的高度统一。首先，行政主体要积极履行各类给付义务。政府的作为义务大致分为两类:一类是不直接为给付请求对象，但应当积极进行相关制度建设，这类主体的义务在于根据宪法、法律及上位法的规定制定并解释相关政策法规、转移财政资金、提供信息和指导性建议等;另一类则是具体实施主体，直接为各种给付条件。这两类主体中，前者兼有执法和立法的双重义务，后者仅负有执法义务。目前看来，无论基于哪一类行政主体，其履行义务的情况，均与农民工子女的权利实现需要差距甚远。其次，行政相对人要充分行使自主权利。行政受益权的实现，通常表现为依申请进行特定行为和依政府职权主动进行特定行为两种。客观上，农民工子女公平接受教育、医疗及最低生活保障等市民权的实现，显然大都依赖于“依申请进行特定行为”的充分行使。这是因为，各项权利条件之满足，往往会因为流入地公共财政、行政成本等方面的付出而加大行政给付启动难度。因而，适当赋予农民工子女自主权行使空间，强化他们的程序发动权，不仅可以借此提升他们的法律地位，而且还能充分发挥他们有效监督行政主体的作用。①目前而言，此类自主权启动程序的制度规范还表现得极端贫乏。3.便捷司法与救济创新相统一如前所述，法律救济是现代社会权利实现最为可靠的保障方式之一。不过，对于农民工子女群体而言，目前还至少面临着“无力承担高昂救济成本”和“权利具体化救济渠道不畅通”两大现实难题。因此，完善农民工子女市民权实现的法律救济机制，应当以“便捷司法”与“救济创新”并重双向推进。首先，应快速建立低成本高效率的救济分摊机制。众所周知，农民工子女群体无论在经济能力还是其他社会资源拥有上，都处于绝对弱势地位。因而，当他们的权益受损时，若按照传统的救济方式对待，往往都会因为“经济负担不起”或“时间消耗不起”而绝望放弃，进而最终会导致他们的权利实现陷入遥遥无期。所以，对农民工子女的权利救济，需要探索费用减免、政府担保、法律援助等多元整合的救济分摊机制。目前，由于相应的配套制度不完善，这种救济分摊的整合机制基本还没有建立起来。“救济分摊机制”应当如何建立?显然，这无疑是构建农民工子女权利救济制度急需解决的一道现实难题，本文将尽力作进一步阐述。其次，应创造性拓展权利具体化救济的实现渠道。农民工子女市民化的本质就是实现“市民待遇”，而“市民待遇”的实现又必须以政府积极履行给付义务为前提。所以，对于政府的不作为侵权，必须得到有效的救济防范。政府不作为，一般分为具体的行政不作为和抽象的行政不作为两类，前者如不履行法定职责，后者如不履行上位法授权的立法义务。目前而言，对于抽象的行政不作为特别是“立法不作为”，在我国还是一个法律救济的难题。恰恰因为“立法不作为”的普遍存在，致使农民工子女的大量应有市民权只能停留在“方针条款”层面，没有获得具体法律条文的明确规定。按我国现行的司法惯例，严格遵循法律条文是行使司法裁决权的必要条件。由此，农民工子女的应有市民权即便遭遇实现不能时，也因缺乏法律依据支持而根本无从得到有效救济。这样一来，可供选择的破冰之策并不多，最为直接的办法就是创造性地拓展传统司法的实现方式，即在借鉴国外成功法制经验的基础上，深度结合国情实际，探索既可行又有效的权利具体化法律救济机制，确保农民工子女市民化进程中必须拥有的市民权最终能走向真实生活。那么，“权利具体化救济”应当如何开展?这在我国还是一个十分艰难的研究课题，尽管如此，本文也将做一些尝试性探索。

三、农民工子女法律保障机制的框架体系

本文作者：王莹丽工作单位：上海财经大学法学院

一、问题的提出

三农问题0是制约中国社会全面进步和发展的瓶颈,农业基础仍然薄弱,农村发展仍然滞后,农民增收仍然困难。生产力是发展的第一要素,要真正解决/三农问题0,首先要解决农村的经济发展问题。而农村金融作为现代农村经济的核心,是/发展现代农业推动农村经济发展、提高农民素质建设社会主义新农村0¹的核心支持因素。农民的金融权益是否得到真正的保护,农民能否获得金融服务对他们改善生活质量、提高住房条件、保障医疗和子女受教育有着重大的影响。据国家统计局的预测,到2020年我国新农村建设新增资金需求总量为15万亿元左右。然而由于农村发展政策缺乏、农村劳动力大量流失等原因,目前农村资金要素正在大规模流出。/失血0严重的农村金融市场如何完善自身、为农村经济的发展提供有力支持,是目前必须解决的问题,也是真正解决/三农问题0的关键一环。仅靠国家的阶段性的政策倾斜、资金支持,恐怕不能从根本上解决问题。如何形成给农村设计一套完备的/自我造血0机制,保障农民金融权益就成了农村金融发展的当务之急。但是,目前农村金融的具体制度的安排都带有强烈的政府主导色彩,制度的变迁始终是自上而下,由政府强势主导推动的,这样的政策缺乏被认可度和连贯性。因此,提出/农民金融发展权0的概念,为农村金融的发展提供合理法理依据,创造稳定的社会环境,推动农村金融的真正发展史必须的。

二、农民金融发展权的提出及其理论基础

(一)发展权社会发展中的基本人权

1972年塞内加尔法学家凯巴#姆巴耶(KebaMB''''aye)在斯特拉斯堡国际人权研究院演讲时,第一次明确提出/发展权0的概念,其指出发展是所有人的权利,每个人都有生存的权利并且每个人都有生活得更好的权利。其后,发展权逐步从一个抽象的人权概念演变为内涵丰富的人权规范和人权制度,并被誉为/第三代人权0。当今世界,发展权已被认为和自由权、生存权一样,对全人类人权的实现具有举足轻重的价值、功能意义,从而被庄严的载入1986年联大通过的5发展权利宣言6之中。该宣言系统的阐明了发展权的整体思想框架,指出/发展权利是一项不可剥夺的人权,由于这种权利,每个人和所有各国人民均有权参与、促进、享受经济、社会、文化和政治发展,在这种发展中,所有人权和基本自由都获得充分实现0,/发展权利是一项不可剥夺的人权,发展机会均等是国家和组成国家的个人一项特有权利0。¹作为基本人权的组成部分,发展权成为人类实现了自由权、生存权之后又一重要的基本权利形态。关于发展权的内涵,国际社会上观点纷争。有人认为发展权仅是个人人权,否定国家和民族的集体发展权。有的认为发展权只是/一项不可剥夺的国家的权利,不能将它视为是一项抽象的个人权利0。º上述各观点之间差异很大,但是学界的争论不能否认联合国通过的5发展权利宣言6对发展权的界定一个集个人权利和集体权利于一体的认定。这种广义的界定,从实践的角度,也是符合发展权的要求和内涵的。在不同的场合和语境下,发展权的内涵可以分解使用,其既可以是个人权利,也可以是国家权利、民族权利,更可以指各项权利的集合。本文在论述农民金融发展权的问题上,借用的是发展权中的个人权利的内涵。藉此,认为其是一项公民对社会的各个方面的发展情况和结果所享有的权利,具体包括政治发展权、经济发展权、文化发展权、社会发展权。

本文作者：刘安华工作单位：湖南文理学院法学院

和谐社会是尊重和保护人权的社会。近年来，我国农民人权及其保障问题受到了社会各界的广泛关注，农民人权的保障程度在整体水平上得到了提高。但是,和谐社会所要求的公平、公正和平等对待在农民身上尚未得到完全体现，农民应该享有的人权诸如劳动保护权、选举权、受教育权、社会保障权、自由迁徙权等，要么被忽视，要么没有与别的阶层一样被法律进行同等保护。我国农民人权保障之所以存在不足，其主要根源是法治的缺失。加强农民人权保障，促进和谐社会的构建离不开法治的推动。法律自身具有的规范性、明确性、利导性、国家强制力的保证性等特性,决定了它能比道德、政策等其他社会规范在某种程度上更具有维护社会稳定和促进社会发展，有效地实现调控现代社会关系的优势和价值。法治在构建和谐社会与保护农民人权中将起到至关重要和无可替代的作用。从国外的经验看，不少发达国家和地区在应对“三农”问题上，都有比较健全的“三农”立法和严格执法司法，注重法治治农手段，促进和保障了“三农”良性发展。因此，在我国和谐社会建设中，必须完善农民人权法律保障机制。

一、完善农民利益代表和表达机制

一个国家和社会,其成员组成都是多层次、多阶层的，每一层次或阶层的社会成员往往有着共同的利益追求。为了保护自己的经济利益和政治利益，最好的办法就是这一阶层的社会成员组织起来，以组织的形式同国家和社会发生各种联系。其组织形式越完善,组织力量越强大，其利益保护就越有效。在当今社会，一个社会群体有没有自己的公民组织，会显现出巨大的利益差别。在现代社会，对弱势群体保护的有效手段之一就是建立自己的利益代表与表达组织，例如美国农民有农民协会、农民联盟和农场局三大团体，日本则有全世界最大的全日农协联盟。这些组织都向其成员提供经济、教育服务。但是它们最主要的功能是谋求有利的立法，通过与立法人员的联系来谋求符合自己意愿的立法。在立法上对农村利益集团的损害,最终会导致对整个社会的损害。农民要维护自己的利益，关键在于利益表达。在我国，代表工人、妇女、青年人的法定组织分别有工会、妇联和共青团。此外，尚有各种各样的社团和协会。这些群众组织能在一定程度上保护该社会成员的利益。中国农民缺少自己的代言机构，自我保护能力弱，农民既无法保障自己的权利，也无法影响国家的政策和行动。由于缺乏自己的利益代表与表达组织，农民没有城镇居民所具有的那些参政、议政的机会与场合，政治权利被边缘化。农民缺少参与政治的渠道和具体形式，导致农民参政能力弱化，农民基本上是现实政治的被动接受者，而不是积极参与者，在政治决策上也就顺理成章地被忽视，农民的政治地位和政治权益逐渐失落，面对现代政治国家中不法权力的侵害，农民难以抗衡，权利不断受到伤害。外国经验值得借鉴，我们可以尝试建立以农民自治为主体的乡村农民组织制度，着手组织农会或其他社会中间组织，形成农民自己的利益代言人。农会组织在性质上应当同城市中的妇联、工会等群众组织一样，拥有同等的政治地位，并发挥促进经济发展和维护社会稳定的积极作用。通过这类农民利益代表与表达组织，反映农民的要求与心声，加强与政府的沟通和对话，用制度方式消解社会矛盾，避免酿成农民与政府的大规模冲突，从而使农民在权利保护方面获得更多的支持和力量。

二、完善农民人权保护立法保障机制

要真正地实现人权保护，立法是前提，人权没有变成可执行的法律，人权保护只能是一句空洞的口号。“法是善和正义的艺术”。[1]必须从立法层面上以公平、正义的理念去完善农民人权保护的法律体系，为构建和谐社会打下坚实的基础。首先，要完善农民人权的宪法保障。宪法历来被称为人权保障书，人权的实现和保障离不开宪法和宪政制度。赋予农民以真正的宪法关怀,是保障农民人权的终极选择。迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。1998年我国政府签署的《公民权利和政治权利国际公约》就明确规定了迁徙自由的权利。现在世界各国普遍赋予公民居住和迁徙自由权,全世界只有为数很少的几个国家实行严格的户籍制度。要给予农民“国民待遇”，使农民工享受同等的劳动权益和就业机会，使农村和城市居民同等享有义务教育、土地、选举、迁徙、社会保障等国民权利。中国应顺应历史潮流,改变城乡分割的二元结构格局，加快户籍制度改革步伐，尽快与国际通行做法接轨，以批准《公民权利和政治权利国际公约》为契机,将公民的“迁徙自由权”纳入宪法修正案，为公民的迁徙自由提供宪法依据。同时建立相应的法律保障机制。严格按照迁徙自由原则设立户籍制度，取消对户口迁徙进行行政审批，要将户口行政审批制度改为迁徙登记制度，使“农业户口”与“非农业户口”只具有统计意义，从根本上改变人口迁移方式，形成国家立法规范、社会经济调控、个人自主选择的迁徙调控新格局，将居住和迁徙权纳入到公民意思自治的范围。同时通过司法审查的方式推动制度的变迁。作为人权保障的宪法，在内容上应该突出对农民这一社会群体的特殊保护。尤其是在平等权方面，更应当明确加以规定，以改变目前农民平等权欠缺的状况。国际人权公约关于平等保护、禁止歧视的内容详细而明确，我们在宪法中应加以借鉴吸收，把平等权详细阐明于宪法之中，在法律上还农民以真正平等的权利。其次，要完善农民人权的具体法律保障。我国的立法结构按从高到低的层次分别为：宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章以及规范性文件。低层次的法律规范如果与高层次的相抵触，就不具有法律效力。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。一切法律、法规都不得同宪法相抵触。因此，法律无论何时都需遵守最高规范，与宪法相抵触者必须被确认为无效。在我国构建和谐社会的新世纪，我们的立法部门决不应再制定出类似1958年户口登记条例之类削减公民权利的法律来。被制定出来的法律，应该是积极落实公民的宪法权利，至少不能克减公民的宪法权利。完善农民人权的具体法律保障要求立法要以农民人权为本位，切实保护农民人权。保护农民权利的立法应包括农民经济权利、政治权利和社会保障等方面的内容。对于涉及农民基本权利的重要问题必须以立法的形式加以规定。要尽快填补农民人权立法空白,提高立法层次，不断修改、完善现有的法律法规。当前要加强涉及农村基层政权组织建设、农业问题、土地问题、承包经营问题、土地流失问题、乡镇企业问题、农民社会保障和社会保险问题等方面有关农民人权保护内容的立法，应明确地赋予农民以土地权利为核心的财产权利，赋予其平等的社会地位与平等的社会权利，尽快形成一个保障广大农民在政治上实行民主自治管理，在经济上实行独立自主生产经营，在生活上达到稳定有序、安居乐业的法律体系。