农民工问题范文10篇

近日国家统计局重庆调查总队深入万州区对农民工外出、就业和企业用工等情况开展了专题调查，结果表明：2010年农民工就业形势良好，务工呈现五大亮点，但仍存在两个方面的问题应引起重视。

一、农民工就业的五大亮点

（一）农民转移务工总量呈持续增势。一方面受到各级政府出台的稳定农民工就业的各项措施的积极影响；另一方面新一代农民工具有一定知识和技能，外出务工、创业打拼、技能谋职的意识也较强烈，务工人数呈持续上涨态势。通过12个村120户农民家庭的抽样调查显示，调查农户共有人口419人，整半劳动力325人，转移务工的有161人，较2009年最多时期的第二季度159人增1.26%。

（二）重庆市内就业的农民工快速增多。重庆的企业和工业园区为农民工实现就近就业提供了现实平台，现有企业扩产和更多入驻企业建成投产提供了更多的农民工可选岗位，农民工家门口就业前景广阔。天城镇茅谷村和双河口街道石梁村由于紧邻工业园区，村里有85%的农民工在家门口实现了就业。2月21日万州区人力资源市场举办的“送岗位，返乡民工专场招聘会”中，周家坝工业园区、卢家坝工业园区、双河口工业园区96家企业定向招聘春节期间由区外回来的农民工，为15000名本地农民工提供了相应的就业岗位。120户农户调查显示，161个农民工中有38个在乡镇域内就业，占23.6%；有32个在乡外区内就业，占19.9%；有16个在区外市内就业，占9.9%。即在市内就业人员已占农民工总数的53.4%，较上年提高了9.4个百分点。

（三）农民工就业岗位首选震灾恢复重建项目、国投基础设施建设项目。白羊镇紫金村和高峰镇大寨村等反映，现在越来越多的建筑农民工辗转成都方向的震灾恢复重建项目和中西部的大型道路、桥梁隧道、城建等国债投资项目，这些建设工程普遍工期长、打工效益高，是农民工目前的首选。调查中进入震灾恢复重建项目、国投基础设施建设项目的建筑农民工增加了三成以上。

（四）长三角、环渤海经济区也渐成农民工外出热点。分水镇郎家村、九池乡九池村和高梁镇大碑村三村调查反映，新年后村里农民工前往就业环境较好、工资待遇较高的上海、北京、山东方向的农民工增多，目前已有570人前往上述省市务工就业，比上年增加43人，增长8.4%。

“三农”问题在中国可谓是妇孺皆知、人人耳熟能详，但知名国情专家胡鞍钢却提出，中国其实存在着“四农”问题，除人们常常提到的“三农”问题外，还有一个农民工问题。他认为，这一问题正越来越突出，将是解决“三农”问题的核心。

刚刚从国外考察归来的胡鞍钢教授一日接受媒体采访时说，过去十年，中国“四农”问题日渐突出：一九九四年全国大约有四千万农民工外出打工，今天这一数字已经达到一点三亿，从而使“三农”问题演化为“四农”问题。它虽已是人类有史以来最大规模的人口迁移活动，但相对于中国八亿农村人口、五亿农村劳动力来说，这一迁移过程仅仅是个开始，还将延续到二0三0年甚至更长时间。

胡鞍钢称，“四农”问题的本质很明显是“一国两制”问题，即中国于上世纪五十年代建立的城乡两种不同身份居民的制度安排，让农民工处在一个“既不着(农)村，也不着城(市)”的环境里，使农民工个人收入转移支付、个人及家庭的公共服务形成一个巨大缺口。他举例说，由于没有向农民工及时提供基本公共卫生服务，导致数百农民工大逃亡，才产生了二00三年的SARS危机。正是这样一个重大的危机出现，也加快了中国对农民工政策的调整。

这位国情专家介绍说，中国的农民工政策可分为红灯、黄灯、绿灯三个阶段，红灯阶段从上世纪五十年代中期到一九八四年，基本上不允许农村人口进入城市；黄灯阶段从一九八四年到上个世纪末，允许农民自带干粮进城，但农民进城实际上还有违当地政府的就业、居住等规则；进入二十一世纪后，中国在第十个五年规划中首次明确要促进农业劳动力大规模转移，并提出每年八百万的目标，农民工政策由此步入绿灯阶段。

但政策上的“绿灯”尚未解决本质上的“一国两制”问题，农民工问题因此日益凸显。胡鞍钢称，中国沿海地区也是农民工主要聚集区，应该率先完成“一省(市)两制”到“一省(市)一制”的转变，进而推动实现“一国一制”。他呼吁沿海地区不仅要善待农民工，关键还要服务农民工，使他们为当地发展做出更多贡献，使他们参与工业化、城市化进程并分享成果。

胡鞍钢表示，解决“四农”问题的最终目的就是使农民工成为市民、成为真正意义上的公民，它将成为继、“大包干”之后中国农民的“第三次解放”，并将加速中国发展，同时推动构建和谐社会。

我国城市建设和经济的快速发展，有力推动了建筑业蓬勃发展，建筑业已成为地方经济发展的支柱产业，也是接纳农民工的主要行业。仅*市的农民工数量已达6万多人。农民工的辛勤劳动为城市建设和经济发展作出了巨大贡献。然而，农民工的工资却常常遭到无理克扣和无故拖欠。虽然一直以来党中央、国务院高度重视拖欠工程款和农民工工资问题，明确要求，要切实解决建筑业存在的拖欠和克扣农民工工资问题，保护农民工合法权益。但建筑领域拖欠工程款和农民工工资情况仍较严重，仍为目前社会的热点问题和政府着力解决的难题。本文在具体分析建筑企业用工现状和拖欠农民工工资成因的基础上，试图对建立解决建筑领域拖欠农民工工资问题长效机制问题作一些有益的探析。

一、建筑施工企业劳动用工现状

（1）工资支付情况

由建筑施工企业直接招用的工人，工资基本能够按月足额发放，项目部（俗称重包或大包工头）一般不直接雇佣农民工，而是采取劳务分包给作业队或工班长（俗称包工头），通过工班长使用农民工。工资支付由项目部根据工程分包协议将工资款拨付给作业队或工班长，再由工班长支付给民工。因受建筑工程施工、验收和结算阶段性的影响，目前普遍采取按月支付部分工资（生活费），年底或工程结算后兑现工资方式。工程结束后，项目部与作业队或工班长最终结算，并支付剩余工资款，再由作业队或工班长根据工作量将工资发放给民工。

（2）对农民工日常管理情况

目前建筑施工企业主要采取项目负责制，项目经理全权负责项目的日常管理工作，但由于项目的专业劳务由项目部分包给作业队或工班长，个别作业队或工班长还存在再次分包现象，出现三包四包情况。专业劳务人员（主要是农民）由作业队或工班长负责招用，项目经理与作业队或工班长发生劳务承包关系，作业队或工班长与专业劳务人员发生劳动用工关系，对于农民工日常管理工作主要是依靠作业队或工班长进行，管理链为：企业→项目经理→作业队或工班长→农民工。在整个建筑工程管理链中，农民工处于管理链的最下端。由于项目部缺乏对民工的直接管理，不能准确掌握民工工资的发放情况，导致部分工班长拿到工资后逃逸，而造成农民工拿不到工资事件的发生。

摘要：农民工的住房问题是个世界性的难题，涉及很多方面，如农民的思想观念、住房制度和保障等等。因此解决农民工的住房问题，是一个长期的系统工程，需要社会各方面的共同努力，本文主要探讨政府、非政府、市场从不同角度、采用不同方法、措施给予农民工住房的支持，帮助农民工实现住房梦。

关键词：农民工；政府支持：非政府支持：市场支持

住房问题影响进城农民在城市定居，使他们难以融人城市，无法实现进城农民市民化。进城农民工由于在城市没有适当的住房，不能在城市“安居乐业”，因而像候鸟一样往返于城市与农村之间，所以有人将农民工称为“城市的候鸟”——说他们在农闲时节进城打工，在农忙季节则返乡种地。由于城乡差别的存在，大多数进城农民工虽然干的是工人的活，但却长期是城市的“局外人”。站在城市边，难进城市门。在党的十七大报告中，同志详尽阐述了执政党的“社会建设”方略，提出了要构建“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的和谐社会，在加快推进以改善民生为重点的社会建设的六大任务中，明确提出了要“加快解决城市低收人家庭住房困难”的问题。近年来农民工的劳动条件、待遇、社会保障、子女上学等方面，已经受到了政府和社会的广泛关注，并开始得到改善。但是农民工的住房问题，仍难以解决。社会各界应从实际情况出发，从不同角度，采用不同方法、措施，给予农民工最大的社会支持，帮助他们安定下来，安居乐业。

一、从“人人有住房”到“人人有房住”——政府支持

要改变以往“买房才能安身”的旧观念，只要能有一个适合的房子居住，就是一个安身之处，从而降低买房难、买房愁的困惑。从“人人有住房”向“人人有房住”转变。

世界上许多国家都比较成功的解决了住房问题，关键是要找到适合自己国情的解决之道。我国的住房改革借鉴了国际经验，在进入市场经济后，就必须针对我国特有的国情不断的进行调适，探索解决中国住房问题的发展道路。农民工的住房问题只靠市场这只“看不见的手”是难以解决的，只有由政府出面干预，加大改革和保障力度，采取相关措施，才能切实解决农民工的住房问题。

【摘要】农民工一直是经济建设中不可缺少的主力军，因此其医疗保险问题不能忽视。现如今农民工医疗保险得不到保障问题仍然存在，但是也越发得到社会的重视。本文通过查阅文献，为农民工医疗保险政策优化提出些许建议。

【关键词】农民工；医疗保险；问题

一、农民工医疗保险发展及其现状

我国农民工医疗保险政策发展处于三个阶段：薄弱阶段，试点阶段，完善阶段。在第一阶段，农民工大量进城务工，合作医疗制度不完整而商业保险费用较贵，因此几乎无法享受医保。在第二阶段，1990年政府重视外来务工人员的医疗保险，采取以统账结合、大病统筹形式，在深圳、珠海等试点城市采取简单地纳入城镇医保范围的做法。在第三阶段，全国政府开始研究并颁布针对农民工的医保政策，并很大程度缓解了农民工看病的急迫性。主要措施有：综合保险、大病统筹、纳入城乡统筹、灵活医保等。现如今，我国农民工医疗保险参保率仅为18%，在2013年到2014年的增长幅度仅为0.5%。从区域来看，东部地区的参保率明显高于中西部的参保率，即发达城市参保率可以达到20%左右。随着我国城镇化的推进，农民工在流动人口中就达到了80%，社会保障问题也就越复杂，导致医疗保险问题形式严峻。现如今农民工大多数不会务农，这是农民工在城市工作成为不可逆向发展的原因，大多数就业集中在制造业，建筑业，批发零售业，最为重要的是，大家的消费水平也逐渐提高。

二、农民工医疗保险中的问题

第一，新型农村合作医疗，虽然这种模式下参保人数高，效果显著，覆盖范围较广。但是这种模式更适用于本地工作人员，对于经常需要奔波的人员，报销程序复杂，并且报销比例低，自已也需要承付来回路费，耽误工时，这对与经济条件本不富裕的家庭，并没有带来较好的帮助。第二，将农民工纳入城镇职工基本医疗保险中，虽享受了跟城镇员工同等的待遇，但是承担的费用也是相同的。这对与收入水平较低的农民工，与城镇员工产生了更为严重的收支不平衡的差距。第三，融合型的农民工保险模式，虽然融合了养老，医疗，工伤三大项目，主要由用人单位承担，商业保险公司和基金运营机构合作，其往往会因为三方合作不当，导致农民工断保现象的产生。第四，独立的农民工医保，虽然为其建立了对应的医疗保险制度。但是在资金方面则是统筹城镇职工基本医疗保险的资金，其转移接续能力差，导致参保意愿低。

一、社会标签理论关于农民工犯罪问题的解释

“标签理论”是20世纪60年代末兴起的重要社会学理论之一，它对现代犯罪学领域的研究作出了不可忽视的贡献。标签理论的理论基础是互动论，其基本观点是：在人们变成越轨者并持续作为越轨者的过程中，给人们贴上越轨者的标签是一个关键因素。具体来说，个体在社会互动过程中往往易被社会贴上某种“标签”，一旦个体被帖上“标签”，社会其他成员在以后的交往中就会用一种固定的模式去看待个体的一切行为，而个体也有意无意地接受了这一标签，形成了一种新的自我概念，并开始依照此标签的行为模式来行动。当个体被贴上“越轨”的标签时，也容易受此标签影响从而从事越轨行为。从标签理论来看，不良的社会标签是个体产生犯罪行为的原因之一。农民工犯罪行为的一个重要原因是社会各界对农民工的各种不良的标签所致。

从我国农民工现状来看，农民工犯罪固然有制度、经济、文化、心理等各方面的原因，但社会上对农民工的不良标签效应也是不容忽视的原因。我国农民工在城市中处于社会的底层，多从事收入低廉的体力劳动，社会评价较低，被社会各界视为低等人和易犯罪的群体，得到的多是各种负面评价及不公正的待遇。在这种负面的社会标签效应下，加之城市生活巨大的生存压力，很容易使农民工受这些不良标签的影响，自认为自己低人一等，按照这种不良标签的行为模式来行事，从而走上犯罪的道路。

二、不良标签的具体表现

1.社会对农民工的标签：“高犯罪群体”

在社会各界看来，农民工是公认的高犯罪群体。根据当前农民工犯罪的统计数据来看，情况似乎如此。如广州市的调查表明，流动人口作案被抓获的占全部抓获的犯罪嫌疑人的比重近年来不断增加，由1995年的70%左右到2001年的80%左右，而流动人口中绝大部分是农村进入城市的务工人员，在其他大城市情况也大体类似。但是如果深入分析，就会发现仅仅根据这些现象就给农民工群体贴上“高犯罪群体”的标签是有欠妥当。具体原因如下：

我国城市建设和经济的快速发展，有力推动了建筑业蓬勃发展，建筑业已成为地方经济发展的支柱产业，也是接纳农民工的主要行业。仅张家口市的农民工数量已达6万多人。农民工的辛勤劳动为城市建设和经济发展作出了巨大贡献。然而，农民工的工资却常常遭到无理克扣和无故拖欠。虽然一直以来党中央、国务院高度重视拖欠工程款和农民工工资问题，明确要求，要切实解决建筑业存在的拖欠和克扣农民工工资问题，保护农民工合法权益。但建筑领域拖欠工程款和农民工工资情况仍较严重，仍为目前社会的热点问题和政府着力解决的难题。本文在具体分析建筑企业用工现状和拖欠农民工工资成因的基础上，试图对建立解决建筑领域拖欠农民工工资问题长效机制问题作一些有益的探析。

一、建筑施工企业劳动用工现状

（1）工资支付情况

由建筑施工企业直接招用的工人，工资基本能够按月足额发放，项目部（俗称重包或大包工头）一般不直接雇佣农民工，而是采取劳务分包给作业队或工班长（俗称包工头），通过工班长使用农民工。工资支付由项目部根据工程分包协议将工资款拨付给作业队或工班长，再由工班长支付给民工。因受建筑工程施工、验收和结算阶段性的影响，目前普遍采取按月支付部分工资（生活费），年底或工程结算后兑现工资方式。工程结束后，项目部与作业队或工班长最终结算，并支付剩余工资款，再由作业队或工班长根据工作量将工资发放给民工。

（2）对农民工日常管理情况

目前建筑施工企业主要采取项目负责制，项目经理全权负责项目的日常管理工作，但由于项目的专业劳务由项目部分包给作业队或工班长，个别作业队或工班长还存在再次分包现象，出现三包四包情况。专业劳务人员（主要是农民）由作业队或工班长负责招用，项目经理与作业队或工班长发生劳务承包关系，作业队或工班长与专业劳务人员发生劳动用工关系，对于农民工日常管理工作主要是依靠作业队或工班长进行，管理链为：企业→项目经理→作业队或工班长→农民工。在整个建筑工程管理链中，农民工处于管理链的最下端。由于项目部缺乏对民工的直接管理，不能准确掌握民工工资的发放情况，导致部分工班长拿到工资后逃逸，而造成农民工拿不到工资事件的发生。

一、认真解决农民工工资拖欠和工资偏低问题

（一）建立健全农民工工资支付保障制度。认真实施《*省企业工资支付管理办法》，严格规范企业工资支付行为。有关部门要加强对农民工工资支付情况的监督管理和执法监察，完善举报投诉制度，加大对拖欠工资用人单位的处罚力度，对恶意拖欠、情况严重的企业，可依法责令停业整顿、降低或取消资质，直至由工商部门吊销营业执照，并对有关人员依法予以制裁。完善工资支付监控制度和监控手段，采取全面监控和重点监控相结合，重点监控农民工相对集中行业的企业和曾有拖欠工资行为的用人单位。建立健全工资支付保障长效机制。各地建设等行业主管部门要根据行业特点制定有效措施，改进和加强农民工工资支付保障的管理工作。逐步扩大工资保证金制度的实施范围，在建筑施工企业和其他特殊行业用人单位建立健全工资支付保证金制度；未按规定预交保证金的施工企业不予发放施工许可证。对发生过拖欠工资行为的用人单位，有关部门要强制其在开户银行预存工资保证金。各级政府应建立治理农民工欠薪问题的责任制度和欠薪应急周转金，及时有效地处理因欠薪引发的突发性事件。同时，将按时足额发放职工特别是农民工工资、按规定支付超时加班加点工资列为开展创建劳动关系和谐企业活动的重点内容之一，适时组织开展农民工工资支付情况的监督检查，保证农民工能够按时足额领取工资。

（二）合理确定和提高农民工工资水平。认真落实最低工资标准每两年至少调整一次的规定，合理确定并适时调整最低工资标准。各用人单位都必须严格执行最低工资制度，农民工正常劳动报酬不得低于当地最低工资标准，用人单位不得以实行计件工资为由拒绝执行最低工资制度，不得利用提高劳动定额变相压低农民工工资水平。有关行业主管部门或行业协会应当制定相关岗位劳动定额的行业参考标准，用人单位应合理确定其劳动定额和计价报酬标准。严格执行国家有关工作时间、休息休假和支付加班工资的规定，不得以农民工自愿加班为由拒付加班工资。建立企业职工工资正常增长机制，大力推行工资集体协商制度，合理确定农民工工资水平和增长幅度。进一步发挥工资指导线对企业工资增长的作用，调节和指导各类企业适时增加职工工资，切实改变农民工工资偏低、同工不同酬的状况，促进农民工及其他职工工资合理增长。

二、依法规范农民工劳动管理

（三）严格执行劳动合同制度。所有用人单位招用农民工都必须依法订立并履行劳动合同。各级政府应建立和完善工作目标管理责任制，组织开展包括劳动合同内容在内的劳动用工情况大检查，提高劳动合同签订率。制定并启动实施全面推进劳动合同制度三年行动计划，重点解决农民工集中行业企业和规模以下民营企业劳动合同签订率偏低的问题，到2007年底将各类企业劳动合同签订率提高到90%以上。对用工较多、流动性较大、安全生产要求较高的行业，劳动保障部门要会同行业主管部门研究制定适合行业用工特点的劳动合同文本。进一步规范企业劳动用工行为，研究建立企业劳动用工登记制度，实行对企业与劳动者签订、终止（解除）劳动合同情况的动态管理，推动劳动合同制度全面实施。加强劳动保障监察，对不依法签订和履行劳动合同的用人单位，要依法及时纠正并予以处罚。

（四）依法保障农民工职业安全卫生权益。各地要加强对企业执行安全生产法规、国家职业安全和劳动保护规程及标准情况的监督检查，切实履行安全生产和劳动保护监管职责。建立工伤事故查处机制，落实工伤事故处理和防范措施，督促企业按规定配备安全生产和职业病防护设施。强化用人单位职业安全卫生的主体责任，加强农民工安全生产、劳动保护教育培训，增强农民工安全生产意识和自我保护能力，并及时发放符合要求的劳动防护用品。对从事高危行业和特种作业的人员要进行专门培训，达到要求后持证上岗。切实保障农民工职业安全卫生权益，开展对农民工职业健康监护工作和监督检查，对职业病多发行业和从事可能产生职业危害作业的劳动者要进行健康检查，健康检查费用由企业支付。

一、农民工医疗保险的现状

（一）基于问卷调查的分析

通过对安徽阜阳市部分外出务工人员进行走访和问卷调查，从不同的年龄阶段、不同的学历层次、以及对相关社会保障的法律法规了解程度、是否知道有哪些社会保险险种和参加那些险种等方面进行对比分析。从表1中得出在所调查的农民工主要参加的医疗保险为新型农村合作医疗保险并且其中以建筑业和工业为主，而参加城镇医疗保险的以商业和服务业以及餐饮业为主；从表2可以看出，对于社会保险相关政策以及法律法规的了解以仅仅听说或者根本没听说过为主，其中对于基本医疗保险没听说过的人占33.3%，听说过的占26.1%，可见农民工们对于相关法律法规及政策了解甚少；从表3和表4可以看出随着学历的增长，参加医疗保险的可能性增加，与用人单位签订劳动合同的可能性也会增加，但是小学及以下没参加过医疗保险占76.9%，签订过合同的比例占23.3%。由此可见农民工自身的文化素质水平对于医疗保险的参保率有着重要影响。

（二）基于问卷分析得出的农民工医保存在的问题

1.农民工医疗保险制度建设不完善，农民工社会保障没有一个完备的制度规范。随着农民工数量的猛增以及国家对于农民工问题的重视，各地纷纷制定解决方案和措施，但这些方案实施毕竟只是探索性的，实际执行过程中都是相互独立的，当农民工从一个地区转移到另一个地区时，原先参加的医疗保险制度不适用于迁入地的医疗保险制度，如果要继续参加医疗保险，必须重新缴费，这对于本身收入就不高的农民工来说，参保反而加重他们的负担。2.保障水平低，依然存在看病难，看病贵的问题。尽管各地对于农民工的医疗保险都有相关的保障政策，但是就目前的保障水平来看，农民工本身劳动力素质低下，收入水平低。此外，由于其从事的工作危险性高，时常会发生工伤事故，平时生病也是不可避免的，据调查显示，有36.4%的农民工生过病，甚至多次生病，但其中有59.3%的人不愿去看病而是靠自己的体质硬挺过去。然而其他40.7%的人不得不花钱去看病，但看病支出的大部分费用都是自费，用工单位为他们支付的不足实际看病费用的1/12。3.流动性大，参保缴费的延续性差。农民工其本身就具有很强的流动性，但对于不同工种，不懂行业的农民工来说，其流动性又有所差别，其中以手工技术型的农民工流动性比较大，特别是建筑行业的农民工。他们在一个地方进行一定工期的工程一般是2至3年的时间，工程完成后将会转移到下一个地方，可以说农民工没有固定的长期居所，这对于他们参加医疗保险的缴费来说是不利的，即使是参保了，转移到下一个地方后可能就会中断缴费，如果再重新缴费的话，农民工就会损失已经缴过的医保费用。4.文化水平低，法律知识淡薄，维权难。由于城乡教育水平的差距，农村劳动力的素质普遍低下，加之自身文化水平的限制，农民工对社保制度的相关规定和政策不了解，甚至可以说是空白，对于医疗保险的缴费待遇等不能够自主独立去解读理解，多数情况下都是用人单位或者说是政策出台者怎么说就怎么办，这会给农民工一种政策无知，农民工的参保积极性低。由于用工单位处于成本和经济效益的考虑，对于医疗保险的缴费工作存在一定的抵触情绪，加之农民工自身的对于医疗保险缴费和待遇的不了解，不愿意参保，用工单位也会利用这点不缴纳保险费用。但出现伤病后，农民工没有参加医疗保险，损失全部由自己承担。

二、我国当前存在的几种农民工医疗保险模式的评析

[摘要]由于正式组织资源的缺位，农民工只能倚重于自身建立的社会关系网络寻求社会保护。而这种网络由于自身的局限，无法与高度科层化的利益集团进行博弈。在全球化的过程中，政府为了保持区位竞争优势，进行福利竞赛，使农民工的处境进一步恶化。要改变这种状况，一是培育农民工利益集团，达到博弈双方力量的均衡；二是考虑农民工的外出动机和户籍制度等约束条件，制定农民工社会保护政策。[关键词]农民工；社会保护；公共选择理论；社会资本农民工进城务工经商，加快了城镇经济的发展，方便了城市居民生活，为当地创造了财富和税收，促进了社会繁荣。但由于特殊身份及边缘性地位，农民工的合法权益未能得到充分保护。农民工问题特别是农民工社会保护问题，已成为理论界的研究热点，许多学者从理论和实证两个方面对农民工“低福利、低工资、无保护”的现状进行了全面研究，为制定农民工社会保护政策打下了基础。但是，这些研究更多的是从实践而非理论的视角探讨农民工社会保护制度，强调政策的可行性和具体的对策，缺少对农民工社会保护缺失的深层原因及农民工社会保护模式选择的理论研究。本文利用社会资本理论和公共选择理论，探讨农民工在正式组织资源缺失的情况下所采取的行为和农民工社会保护缺失的政治因素，进而提出在外出动机和户籍制度等约束条件下的农民工社会保护模式。一、组织资源匮乏与社会关系网络利用——农民工社会保护的替代形式一般认为，社会资本是真实或虚拟资源的总和，通过社会网络获得。社会网络又被区分为强关系和弱关系。格兰诺维特(MarkGranovetter)和林南(Lin，Nan)的研究表明，在地位获得过程中强关系不太有效，因为它们一般不能把(不同的)社会界限或等级层次连接起来。边燕杰对中国的研究也表明，间接关系一般比直接关系在帮助求职者接近较高级别的帮助者时更有效。但也有学者指出，社会网络是异质性的，地位低的人可以从很大的地位范围内选择与其有强关系的交往者以获得社会资源。虽然对强关系和弱关系的作用存在争议，但一个不争的事实是，社会资本对流动人口起着关键作用，特别是在重视人情关系的华人圈，这种作用更为明显。周敏等人的研究表明，社会资本带动和促进了纽约唐人街的早期移民与当地主流社会的融合。王春光对巴黎“温州城”的研究表明，作为非精英移民和流动人口，温州人的融入方式主要依靠乡土性社会关系资源。近年来，国内学者将社会资本理论应用于农民工的研究中。刘林平对深圳的“平江村”(人员主要来自湖南省平江县)的调查表明，农民工在深圳的发展，靠的不是人力资本，也不是金融资本，而是社会资本。他们外出打工的信息主要来源于亲属、同乡、朋友等，特别是初次外出的农民工对这种乡土网络的依赖性更强，而对政府和市场的资源明显存在不利用行为。进入城市后，农民工往往聚集在一起，在城市形成具有特色的“城中村”，复制了外出前建立的初级乡土关系，形成次级乡土关系。即使职业发生变化，生存环境发生变化，生活方式发生变化，也没有从根本上改变他们对以血缘地缘关系为纽带的社会网络的依赖。一般认为，中国农民的传统乡土意识是造成农民工社会关系网络局限于原有乡土网络的最终根源，对海外华人的研究部分地证明了这一结论。但是研究者们往往忽略了组织资源对私人社会关系网络形成所起的作用。离开熟悉的生活和工作环境，来到陌生的城市，农民工交往对象极其有限，一般在农民工、工作单位的同事及同乡之间互动。由于语言、生活习惯、人际交往方式、文化程度等方面的差异，农民工基本上被排斥在城市主流社会关系网络之外。即使农民工已改变某些原有的生活方式和价值观念，向城市文明体系靠拢，但从总体上看，他们在职业、经济收入等方面还大多处于较为明显的低下水平，这妨碍了他们在社会层面与城市人的交往和接触，进而妨碍了他们在文化层面上与城市文明的融合。从传统社会来到现代社会，从熟人社会来到陌生人社会，环境发生变化，但是角色没有发生相应的改变，导致农民工的紧张与焦虑。在这种环境中，他们本能地寻求一种保护，不管这种保护是正式的还是非正式的。从国家、政府和非政府组织的起源和作用看，这些科层制的正式组织应该是农民工寻求庇护的最好资源。然而，对北京、深圳、苏州和成都四个城市农民工社会网络的分析表明，农民工可以利用的组织资源十分有限。在农民工的合法利益受到侵害时，可以依靠的组织不多，大部分企业未建立劳动争议委员会，许多农民工不知道劳动争议委员会为何物，许多企业也未建立工会组织，即使建立了工会组织，也可能没有向农民工敞开大门，得到过工会组织帮助的人很少，因而工会组织在维持农民工权益方面的作用没有显示出来。甚至科层制的组织还往往侵害了农民工的利益，使他们时刻处于一种不安全的状态，如收容遣送制度极大地侵害了农民工在城市居住和工作的权利，使他们时刻处于一种焦虑和紧张的状态之中。在这种情况下，少数农民工转而寻求非法组织的庇护，更多的农民工依靠自身的初级网络资源即移民网络寻求保护。这一网络由农民工、先前到来的农民工(往往是亲戚和老乡)和朋友组成，这一网络基于亲属关系、友情关系或老乡关系，内部信任度较高。当然，即使在这样一种网络体系中，关系的强弱也是非常明显的:“亲属”关系最强“，老乡”次之“，朋友”和“熟人”较弱，业缘及其他关系最弱。如果以个人为圆心，由里向外扩展，则得到一组同心圆，每一个同心圆对应于一种关系，即“家人型”、“亲戚型”、“朋友老乡型”、“同事、老板型”和“其他型”。越接近圆心，就越趋近于强关系，反之，则越趋近于弱关系。在内地城市，农民工更多的是生活在一个熟悉的社区环境里，社会网络更接近于核心圈；而在沿海发达城市，农民工远离家乡，生活在完全陌生的社区里，社会网络趋向于核心圈边缘。这种区别从农民工遇到困难时首选的求助对象可以反映出来。传统社区的农民工一般首先向家人求助，其次求助于朋友老乡；而在现代社区，首先求助的是朋友老乡，其次才是家人。这表明，内地城市中的农民工明显表现出强关系在解决困难中的作用，向外扩张的关系逐渐变弱。但是沿海发达城市却不同，弱关系(朋友老乡)在解决困难中的作用要高于强关系(家人)。这两种情形均表明，农民工在组织资源缺乏的情况下，依靠自身能力所建立的社会关系网络代替了社会保护的部分职能。社会资本在农民工寻找工作的过程中也发挥了至关重要的作用。由于城镇政府往往把解决本地居民的工作问题作为重点，所以，农民工进入城镇后，很难享受到当地政府提供的服务。而市场化的服务网络体系不完善，服务也不规范，甚至打着为农民工找工作的幌子骗取农民工钱财，使农民工丧失了对市场的信心，因而只能依靠自身的社会网络体系寻找工作。蔡的研究发现，绝大多数省内迁移者和跨省迁移者的就业信息是通过住在城里或在城里找到工作的亲戚、老乡、朋友获得的，通过“一带十、十带百”的方式，形成具有一定血缘关系或者乡土关系的“聚落”，“复制”了原有的社会关系网络。深圳市出租行业的现状证明了流动网络具有动态的自我延续的特征(深圳市的出租车司机80%以上来自湖南省郴州市，绝大多数是由亲朋好友带出来的)，北京的“浙江村”、“新疆村”和“河南村”均表明了流动的乘数效应，高校里的打印行业垄断表明了这种社会关系网络可能带来的巨大经济效益和社会效率(全国高校里的打印、复印从业人员绝大多数来自湖南省新化县)。高度异质化的社会导致了农民工在其身份转换过程中与外界的冲突增加，其社会资本和行动网络均停留在传统社会(原来生活的农村)里，而在城市由于缺少可利用的组织资源，导致农民工只能求助于个人的社会关系网络资源，而这种网络资源由于其非开放性和松散性等特征，在与高度组织化的利益集团进行博弈时往往显得无能为力。在发生损害农民工利益的情况下，要么忍气吞声，逆来顺受；要么寻求非法组织的庇护，以暴力手段维护自身的利益。二、利益表达渠道阻塞、全球化与福利竞赛——农民工社会保护缺乏的原因分析对于农民工的合法权益，从中央到地方都制定了详细的法律法规，但是在现实中普遍存在损害农民工合法权益的现象。中国人民大学中国社会保障研究中心的调查表明，将近40%的农民工没有与用工单位签订劳动合同；少数企业的试用期限达到半年，甚至半年以上；在招收农民工的企业中，超过1/4的用人单位收取押金。劳动时间超过8小时的农民工占52.9%，有些甚至超过12小时；有近一半的农民工每个月不能保证4天的休息，甚至有相当多的农民工每月没有休息日。超过1/3的农民工延长工时或在节假日工作不能得到更高报酬。20%的农民工在最近的半年里有过被欠薪的经历。只有不到40%的企业或单位提供必要的劳动保护，女性在怀孕期能得到特殊保护的也只有40%。这种现象得以长期存在，主要有以下两个方面的原因。首先，自身力量的弱小决定了农民工在公共政策制定过程中的弱势地位。政治是一个在解决利益冲突时进行交换达成协议的过程，所有的政治行动体，包括选民、纳税人、候选人、立法者、利益集团、政党、官僚体系和政府，都和在市场中一样，在政治活动中追求个人利益的最大化。要达到利益的最大化，前提条件是利益方要有足够的力量，有机会在政治活动过程中与其他利益集团进行利益的分配，并提出有利于利益集团的政策和方案。在传统政治格局里，国家、资本、工会分别代表了三方利益，国家处于中立地位，调和资本、劳工的利益，三方处于旗鼓相当的地位，达成利益均衡。但是，在全球化的今天，传统的“资本—国家—工会”三方制衡的产业关系模式逐步解构，资本一方的力量在增强，而传统的、以制造业为基础的、具有强大力量的产业工人联盟在新技术面前逐步解体。在这种情况下，政府如果同资本一方结盟，则劳工只能处于被主宰的地位。在计划经济时代，中国工会组织、中国政府和资本(国有企业、集体企业)的利益目标是一致的，不可能形成“资本—国家—工会”三方制衡的结构。进入社会主义市场经济后，资本一方的力量迅速增长，而工会的谈判能力却没有相应的提高。目前，我国工会组织还没有完全向农民工开放，农民工缺少代言人。2005年中国人民大学中国社会保障研究中心在深圳市的调查表明，超过一半的农民工回答企业没有建立劳动争议委员会，还有1/4以上的农民工不知道单位是否建有劳动争议委员会；近一半的农民工回答单位没有建立工会组织，还有超过30%的农民工回答不知道，甚至还有农民工问工会是何物。即使建立了工会组织，也没有向农民工敞开大门，超过85%的农民工没有参加工会，绝大多数农民工没有得到工会组织的帮助。在成都市的调查表明，在农民工的合法利益受到侵害时，可以依靠的组织不多。只有30.6%的农民工回答企业建有劳动争议委员会；24.3%的农民工回答建立了工会组织，得到过工会帮助的人只占23.1%。在其利益受到侵害时，农民工很少求助于工会(在成都市的调查中，只有6.3%的人才会选择工会，深圳市的这一比例为8.8%)。当资本与劳工处于非均衡状态时，就特别需要政府一方的公平裁决。但是，自20世纪80年代以来，我国一直强调“效率优先，兼顾公平”的原则，在地方上逐渐演变为“唯效率”论，甚至“唯GDP主义”，经济发展成为考核官员的唯一指标，部分地方政府的职责演变为“政府公司主义”。为了招商引资，发展地方经济，往往以牺牲地方的税收、环境、雇员的利益为代价，竞相出台优惠政策来吸引资本投入。当政府与资本有着共同的利益取向，甚至不得不依附于资本的时候，工会与资本的矛盾往往被压制，导致工会地位尴尬，工人维权困难。由于政治、社会等原因，特别是户籍制度的排斥，进城务工人员在城市处于社会的边缘，很难形成利益集团。同时，由于人大代表选举制度的限制，他们无法选举利益代言人，即使有政府指定的代言人，也往往因势单力薄而无法影响政策走向。这样，在政府和非政府组织(主要是工会)缺位的情况下，由于缺少合法的表达其利益的途径，农民工在政策制定过程中处于被动地位，不能充分表达其主张，导致本来为农民工谋利的社会保护政策演变为对农民工利益的损害。其次，全球化导致的福利竞赛使农民工的处境进一步恶化。全球化给许多发展中国家带来机遇，中国凭借自己的比较优势参与国际竞争，使得中国生产的劳动密集型产品具有极大的竞争力，并在资本与技术密集型产业上取得长足进步，不仅形成了企业的规模经济，而且形成地区范围的经济体，如长江三角洲、珠江三角洲。但是，全球化是一把双刃剑，要素资源的快速流动成为全球化的受益者长期保持优势的最大障碍。不仅如此，在中国，区域经济发展也往往受到其他地区特别是后发地区的挑战，既有的优势可能在短时间内便成为劣势。在资本稀缺和资本流动无障碍的情况下，资本有了更强大的结构力量——商业和金融影响政策的能力并不是通过其人直接给政府施压(“提出抗议”)，而是选择“退出”。越是开放的经济体系，资本投资的自由退出渠道越顺畅，就越容易采取“退出”手段，使得政府、工会和其他参与者对资本的要求会更加敏感，福利降低的可能性越大。对福利国家的研究表明，在全球化过程中，公共部门为进一步扩展就业能力，产生了缩减过高社会福利支出的压力。在就业和发展地方经济的压力下(在中国，还有个人升迁的压力)，各级政府必须减轻资本所得的税费负担，以便在经济区位竞争中吸引投资资本。自然，劳动者承担了这种损失:降低工人工资和劳动保护标准成为企业和地方政府的共同选择。三、生存理性和户籍制度———农民工社会保护约束条件与政策取向那么，建立何种社会保护政策才有利于维护农民工的合法权利呢?要回答这个问题，必须先了解当前农民工外出的动机和现行的制度约束。在研究农民工的流动问题时，大部分国内学者借助人口迁移的“推拉理论”和“二元经济理论”来解释农民流动的宏观因素，特别是地区经济发展不平衡的结构因素，导致了欠发达地区的农民流向发达地区和城市。就微观层面而言，有关研究认为，迁移是个人寻求利益最大化[17](也就是说，农民外出的首要目的是增加收入)及最小成本的个体决策过程。然而，单纯用一种西方的理论来解释中国的情况并不能准确概括出中国劳动力流动的特点。从宏观上看，中国城乡之间呈现典型的二元经济结构:一个是人口众多、劳动力普遍过剩、生产效率过低的农业部门，另一个则是现代化的城市工业部门，因而大量存在从农业部门向工业部门转移的劳动力流动。从微观上看，由于城乡发展的巨大差距，闭塞落后的农村形成“推力”，现代化的城市形成“拉力”，共同促进了农村劳动力向城市的流动。中国人民大学中国社会保障研究中心的调查结果表明，“农村没有发展前途，外出有利于发展”和“挣钱养家”仍然是农民工外出的主要动机，可见农村的推力是主要的，农民外出仍然停留在生存理性阶段。无论是推拉理论，还是二元经济理论，在研究劳动力流动问题时均没有将制度因素作为内生变量加以考虑。而在现实中，特别是在转型国家，城乡“二元”现象并非纯粹由技术因素引起，更大程度上是由计划经济和制度分隔造成的，制度的扭曲具有许多人为因素，如造成中国城乡“二元格局”的原因在于以控制农村劳动力流入城市为核心的户籍管理、福利制度、工资歧视等一系列的制度安排，从而人为地造成城乡之间经济联系和要素流动的分隔。尽管近年这些制度安排有些松动，但没有迹象表明中央政府和地方政府在近期内会完全消除这种分隔，因而在较长的一段时间内，绝大多数农民工只能在输出地和输入地之间做钟摆式流动，或者说“流而不迁”。“流而不迁”并不表示农民工没有迁居城市的意愿，相反，由于家乡与打工城市的巨大反差，使得他们中大部分人渴望成为城市居民中的一员。阻碍农民工留城的原因是多方面的。从农民工自身的原因看，不仅有经济的原因，也有社会、文化、心理和农民工个人特征的原因。一方面，从农民到市民的转化，不仅只是名义上身份的转化和生活空间的转化，更是从传统社区生活环境向现代社区生活环境适应的过程，涉及农民工的生活方式、价值观念和社会心理等方面的转变。虽然许多农民工长期在城市打工，基本适应了城市的生活，思想观念也大有改变，但是长期受传统社区氛围的熏陶，对乡土的眷恋之情仍深深根植于心。另一方面，由于城市的排斥，即使他们人在城市打工生活，也无法建立起以业缘关系为纽带的生活圈子，他们的文化习俗、价值观念和社会关系网络仍然局限在以前的传统社区里。这些因素影响了农民工迁居城市的意愿。深层次原因在于城乡隔离所造成的世袭的等级身份制和先赋性利益级差，外在表现则是户籍制度及附着其上的种种利益使农民和市民之间存在着一种与生俱来的天然屏障。在二元体制下，一方面使农民工进入城市成为“二等市民”具有了制度上的“合法性”，另一方面又使农民工在城市的生存和平等权利的获得丧失了事实上的合法性，而从整体上沦为边缘群体。韦伯认为，在权力、财富和声望高度相关的情况下，被排除在权力、财富、声望之外的人会变得愤愤不平并接受冲突手段，因此，长期将农民工边缘化，必然导致城市社会的不稳定和居民的不安全感增加。农民工外出动机的低层次性和现行户籍制度的非开放性，决定了在设计农民工社会保护制度时应遵循低水平、可转移等原则。但农民工不是一个单一的群体，其分化比较明显，外出动机从低层次的生存理性向经济理性和社会理性发展，部分农民工在城市有了立足之地，留城意愿十分强烈。因此，解决农民工社会保护问题必须采取分层分类保障的原则[20]，对于追求自身发展、长期居留城市、有稳定工作及留城意愿比较强烈的农民工，可以将其纳入城镇社会保障体系；对于留城意愿并不强烈、在农村及城市之间做钟摆式流动的农民工，应将其纳入农民工的社会保障范围；而对于在城市只做短暂停留的农民工，应根据其意愿纳入农村社会保障体系。从各地的实践看，农民工的社会保护模式大部分采取单独建立农民工社会保障制度的做法，内容以社会保险为主。农民工社会保险模式又可以分为两种，即单项保障模式和综合保障模式。单项保障模式以深圳为典型代表，保障内容包括养老、医疗、工伤三大险种。农民工养老保险实行个人账户制，基金来源包括两部分，其中个人按工资总额的8%缴纳，企业按职工工资总额的5%缴纳，全部计入个人账户。医疗保险以本市上年度城镇职工月平均工资为缴费基数，由用人单位缴纳，其标准分别为住院医疗保险按缴费基数的0.8%缴纳，地方补充医疗保险按缴费基数的0.2%缴纳。住院医疗保险费全部计入基本医疗保险统筹基金，不建立个人账户；地方补充医疗保险费全部计入地方补充医疗保险基金，不建立个人账户，专款用于地方补充医疗保险待遇支付。综合保险以成都为典型代表。成都综合保险保障范围包括工伤保险或意外伤害保险、住院医疗费报销、老年补贴。综合保险的缴费基数确定为八档，即上一年成都市职工平均工资的60%、70%、80%、90%、100%、120%、150%和200%，综合保险缴费按缴费基数的20%缴纳，其中有用人单位的，由单位承担14.5%，个人承担5.5%；无用人单位的，全部由本人缴纳。从保障内容看，两种模式均包括了工伤保险、养老保险和医疗保险。在建立农民工的养老保险时，考虑到流动性较强、工作不稳定，而且经常在城乡之间“摇摆”，身份也随之改变等特点，建立了完全积累的养老保险个人账户。个人账户可以转移，也可以退保。在建立工伤保险制度时，基本上与城镇职工一致。两种模式均把农民工工伤保险放在重要位置，与农民工的职业特征密切相关。两种保险模式在缴费、待遇享受、管理模式等方面存在明显差异。从企业缴费看，深圳市企业每月总缴费额为6.5%(养老保险5%+工伤保险1.5%)另加8元/人医疗保险费，远低于成都市的标准(14.5%)。从养老保险待遇看，成都市农民工养老金标准低于深圳市。就管理模式而言，单项保障模式增加了企业讨价还价的机会，因而各单项参加人数有所不同；而捆绑式的综合保险减少了企业讨价还价的机会，一旦参加，则三项保障项目全部缴费，但这也增加了企业逃费的几率。无论是单项保障模式，还是综合保障模式，面临的一个共同问题是退保问题。农民工受自身素质、年龄、就业形势等因素影响，流动性特别大，转保和退保的情况特别多。退保不但大大提高了农民工的管理成本，而且失去了农民工社会保障制度的本来意义。这说明，农民工社会保护政策有待进一步完善。四、结语随着经济的发展，城镇化速度的加快，将有越来越多的农民进入城镇寻找工作，劳动力向城镇的迁移将是一个较长期的过程。但是，由于正式组织资源的缺位，导致进入城镇的农民工只能倚重于自身建立的社会关系网络寻求社会保护。而这种网络由于自身的局限，无法与高度组织化的利益集团进行博弈，因而无法有效地维护农民工的合法权益。在全球化的过程中，政府为了保持区位竞争优势，吸引资本投资，往往牺牲劳工利益，导致福利竞赛，使农民工的处境进一步恶化。要改变这种状况，必须树立科学发展观，同时给农民工提供可利用的正式组织资源，形成农民工利益集团，达到博弈双方力量的均衡。在制定农民工社会保护政策的过程中，必须考虑农民工的外出动机和现行的制度约束条件，选择合适的模式，真正维护农民工的合法利益。