农村宅基地范文10篇

摘要:农村宅基地调查是关乎广大农民切身利益的重要工作，但由于其范围广、任务重、参与单位众多、技术情况复杂等原因，可以称之为是一项系统而艰巨的任务。本文从GPS控制测量、数据源空间框架的统一、无缝平面投影以及宅基地信息管理系统等方面阐述了农村宅基地调查中的关键技术，希望能够为推动农村宅基地调查工作顺利进行，确保调查成效和结果提供一定的借鉴和帮助。

关键词:农村宅基地;关键技术;测量;确权

为了明确农村宅基地的产权关系，实现农村宅基地规范化管理，需要展开农村宅基地确权登记发证工作，以依法保护村民的合法权益，而农村宅基地调查作为其中一项基础性工作，发挥着十分重要的作用。

一、农村宅基地调查的现状

农村宅基地调查与城镇的地籍调查不同，其涉及的地域比较分散，而分布范围也十分广泛。在地籍测量上，部分地区尚未建立高等级控制点，或者十分稀少，导致传统的控制测量无法实现。在这种情况下，就算构建GPS控制网仍存在难点，只有重新布设高等级的控制网，然而，这种做法并不现实。在这种情况下就需要探求一些新的控制测量方法，以解决农村宅基地的调查问题。控制测量和GIS信息管理需要考虑到地图的投影与坐标系问题。具体来说，我国相关国家标准中存在着跨带现象，即落在两个投影带当中的部分地区坐标在平面地图中会显示出“裂缝”，特别是一些东西跨度较大的地区，其“裂缝”现象更是无法避免。为此，有必要开展无缝平面投影技术的研究。农村宅基地权属调查工作的技术性相对较强，但其政策性则更强，因为该工作在技术处理方面必须符合相关的国家政策。

二、农村宅基地调查工作的特征

摘要：农村宅基地闲置已成为一种较普遍的现象，而农村宅基地流转虽有利于土地利用效率的提高，却与现有的法律相抵触。针对农村宅基地流转所处的两难境地，在现有的土地制度和法律框架下，提出了建立农村宅基地储备制度的构想，对农村宅基地储备制度的目标、宗旨进行了定位，并对其组织机构、组织职能和运作机制进行了设计，尤其是对其资金运作机制做了深入的探讨。在实际中，农村宅基地储备制度应该根据地方特点，通过实践逐步改进和完善。

关键词：农村土地；宅基地储备；运行机制；资金运作；流转

一、研究背景

农村宅基地是农民的安身立命之本，与农民的生活保障息息相关。近30年来，随着我国社会、经济的快速发展，城市和农村正经历着巨大变革。尤其20世纪90年代以来，大量农村劳动力向城市转移，农村人口流动性加大［1］，农宅闲置在许多地方成为相当普遍的现象，进而，农宅出租和买卖市场也应运而生。近些年，农村宅基地的交易越发频繁，尤其在一些经济发达地区，已经形成了初具规模的隐形交易市场。［2］可以说，目前农村宅基地流转处在一个两难的境地：从利用效率角度来看，农村宅基地流转有助于提高土地的利用效率；而按照我国现行的土地管理法律制度，我国农村宅基地使用权是不允许流转的。

目前，我国农村宅基地流转主要有出租和买卖两种形式。（1）宅基地出租，是宅基地使用权流转的最普遍的方式。宅基地出租是在集体所有权人主体不变的情况下，改变宅基地使用权人的行为。出租多发生在城乡结合部等经济活动较为活跃的地区，满足外来人口和生产经营的需要。其主要表现形式有直接出租宅基地、随房租地等，其中随房租地更为普遍，用途也是多元化的，用于居住用地、生产加工、商业服务、仓储等。（2）宅基地买卖。一是单纯的宅基地买卖，二是随房买卖。前者交易的数量不多，且通常是在宅基地区位比较好的情况下发生。后者伴随着房屋买卖引发了宅基地流转，主要是多余、闲置房屋的买卖，包括进城务工人员在取得一定的经济收入后在城市购买房屋而将原农村住宅出售给他人；或者是一户多宅的农户，将多余的房屋进行出售等。

农村宅基地对于农民来说具有生活保障性和福利性的属性，而农民在经济利益的驱动下对宅基地进行交易买卖行为的自发性和盲目性，将对农民自身的生活和农村社会的稳定造成潜在的危害。据有关资料显示，目前全国1600万公顷村庄建设用地中，“空心村”内宅基地闲置面积约占10%-15%。［3］农村宅基地流转已是既定的事实，由于缺乏土地制度和配套法律，宅基地流转多为隐形流转、随意定价。这种相当活跃却不规范的宅基地流转行为，不仅造成了耕地资源的浪费，也给农村社会的稳定埋下了很大的隐患。首先，宅基地不断扩大不利于耕地的保护。在市场利益的诱惑下，农民会想尽办法多占用土地。在已有的宅基地基础上，农村宅基地总量要扩大，只能通过农地转用，必定导致耕地资源的浪费。其次，宅基地的隐形流转不利于集体和农民利益的保护。因为农民宅基地流转不受法律保护，一旦出现法律纠纷，农民的权益得不到法律保护。并且，农民一旦卖掉宅基地，也就失去了宅基地所能提供的保障。对于集体经济组织，宅基地出租或买卖的所有收益都归农民个人所有，村集体对于宅基地的所有权得不到体现。

摘要:随着经济的快速发展，农民生活水平有了大幅度的提高，这也使当前农村住宅重建现象增多，农村宅基地使用管理情况越发复杂。针对于这种情况下，需要做好农村宅基地管理工作，更好的推动农村的健康有序发展。文中分析了农村宅基地管理的现状，并进一步对作好农村宅基地管理工作的措施进行了具体阐述。

关键词:农村宅基地;管理;现状;措施

近年来我国农村违法用地建房现象越来越多，农村宅基地问题十分突出，这不仅对当前新农村建设及城镇化发展带来了较大的阻碍，而且不利于农村社会和经济的持续、稳定发展，因此需要重视当前农村宅基地管理工作，合理规划，贯彻一户一宅，进一步规范农村宅基地的使用和管理。

1农村宅基地管理的现状

当前我国农村居民点分布十分分散，农村房屋建设缺乏规划性，农民建房存在较强的随意性，农村居民点呈现出无规划和无循序性。随着农村宅基地问题越来越突出，相关方面的法律法规及政策急待完善。当前农村宅基地纠纷发生后，由于缺乏直接有效的法律规范来解决，多数情况是纠纷双方多次进行黑市，最终解决效果并不明显，容易造成纠纷再次发生。当前农村宅基地政策无法与当前发展情况相适应，因此导致宅基地相关问题长久的拖延，得不到有效的解决。虽然农村宅基地在划分和使用上都较为明确，但在实际执行过程中，农民存在“占而不用”的现象，从而造成宅基地权责不明朗，导致一些问题难以解决。

2做好农村宅基地管理工作的措施

关于农村宅基地的讨论，已经远远超出农村发展与改革的范畴，成为一个牵动城乡居民广泛关注的热点问题，在很大程度上影响到社会稳定和经济发展。启动农村宅基地的市场化改革，可以在较小范围内探索解决土地承包制深入发展后出现的新问题新矛盾，又不触动土地基本面（大田耕地）的现有产权制度，改革探索稳步推进，改

革收益和改革成本比较划算。

一、对我国农村宅基地产权制度变迁的考察表明，现有制度安排同我们对农村生产关系进行社会主义改造的认识过程和实践过程紧密相关

建国以后，随着农村生产关系的变革和上层建筑领域里发生的种种变革，我国农村宅基地的产权制度经历了六次比较重要的变迁过程。

1．1950年颁布的《法》，明确规定我国实行农民的土地所有制。建国后，在1950年6月28日颁布的《中华人民共和国法》提出“实行农民的土地所有制”。这里当然就包括了宅基地的农民个人所有。

2．合作化时期，土地所有制关系进行了重大变革，但没有对农民宅基地和房屋的私人产权属性提出改变。合作化的核心是农村土地集体所有制关系的建立，这个时期在生产用地的农民所有制向集体所有制转变的时候，并没有对农民宅基地和房屋的私人产权属性提出改变。

为加强和规范区农村宅基地（房屋）管理，保障农业生产和农村村民建房用地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》、《市人民政府关于城区农村村民建房标准的通知》（府函〔〕26号）、《市人民政府办公厅关于进一步加强农村住宅建房、拆房安全管理的通知》（办发〔〕65号）等有关法律法规和政策规定，结合我区农村宅基地（房屋）管理工作实际，制定本办法。

一、农村房屋宅基地，是指农村村民取得合法用地手续，用以修建住宅的集体土地。农村宅基地属于农民集体所有，农村村民对宅基地只享有使用权。

二、户口在本区范围内的农业人口适用本办法。

三、区建设局负责全区农村宅基地（房屋）的规划、定点、建设管理以及建筑面积的审批和验收。

区国土资源分局负责全区农村宅基地的审批、验收以及宅基地（房屋）的登记、发证。

四、农村村民新、改、扩建住宅，需使用集体土地的，必须符合城市规划要求集中统一建设，严禁在规划居住区外零星用地建房。

[摘要]采用调查及实证分析法，研究海南省作为全国农村试点，在农村宅基地流转方面进行的改革创新。分析认为：（1）三亚力村土地出让模式，实现了城乡建设用地统一市场和“同地、同权、同价”，是今后改革的主要方向和终极目标；（2）保亭什进村土地入股模式，农民的参与性较高，且能获得长久持续的收益，是改革的另一重要方向；（3）陵水港尾村土地发展权置换模式，建立了土地发展权补偿机制，意义深远；（4）海口田心村宅基地退出补偿模式，为偏远落后地区盘活农村集体建设用地提供了一个可行的途径。海南省的实践完成了农村宅基地向集体经营性建设用地的转变，彻底打开了农村宅基地流转的市场机制，实现了城乡建设用地统一市场的目标，并且根据不同情况因地制宜地进行多种模式的探索，积累了宝贵的基层实践经验。

[关键词]土地制度；集体建设用地流转；农村土地制度改革；海南省；宅基地

2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出要“建立农村集体经营性建设用地入市制度和改革完善农村宅基地制度”。要实现上述改革的目标，集体经营性建设用地从哪里来？占农村建设用地绝大比重的宅基地，能不能实现向集体经营性建设用地的转换，并顺利入市？这些是值得研究的问题。当前，集体经营性建设用地主要是一些乡镇企业和村办企业用地，量非常有限，如果农村宅基地不能完成向集体经营性建设用地的转换，那么农村集体建设用地闲置浪费的现象仍然得不到解决，农村土地的资产属性仍不能被唤醒。近些年，我国多个省市进行了农村宅基地流转的实践，取得了一定的成效，相关学者在这方面也取得了丰富的研究成果。刘卫柏（2012）认为要实行无偿与有偿并存的农村宅基地使用制度和建立农村宅基地有限流转制度。卢艳霞（2013）认为农村宅基地退出要逐步推进，不能一步到位，收益要全部返还农村。张义博（2014）通过对“宅基地换房”、“联建”和“地票交易”三种典型模式研究认为，除了成都联建模式中农民主导地位较强外，其他宅基地流转模式大多以政府为主导，农民的话语权和知情权不够，往往导致农民权益受到侵犯。张梦琳（2014）认为市场力量主导、宅基地跨区域流转更有利于资源优化配置和农民利益维护，但目前尚没有一种模式已经完全具备上述特征。马智利认为在宅基地流转中找到市场与政府之间的利益平衡点，实现企业和个人之间利益的最优化配置是今后努力的方向。胡方芳（2014）认为，在欠发达地区，农民宅基地流转取决于宅基地的资产实现程度和社会保障替代程度之间的“理性”权衡。杨雪锋（2015）认为不同代际农民工退出宅基地意愿不同，应分步进行引导。总体看来，其他地区关于农村宅基地流转的模式多以政府为主导的城乡建设用地增减挂钩模式为基础，改革的深度不够，城乡二元土地结构的桎梏仍未解决，农村宅基地流转的市场机制尚未打开。自2009年以来，为了支持海南国际旅游岛建设，国务院和国土资源部相继批准海南省作为全国农村土地制度改革试点，允许农村集体经济组织和村民利用集体建设用地自主开发旅游项目试点，自此，海南省在集体经营性建设用地入市、农村宅基地流转方面进行了积极探索，逐渐形成了三亚力村土地出让模式、保亭什进村土地入股模式、陵水港尾村土地发展权置换模式和海口田心村宅基地退出补偿模式。每种模式特点各异，适用条件不同，但都顺利实现了农村宅基地向集体经营性建设用地的转换，打开了农村宅基地流转的市场机制，实现了城乡建设用地统一市场和“同地、同权、同价”的目标。

1三亚市力村土地出让模式

力村位于三亚市天涯镇，距离三亚市区30km，共有村民54户，297人，是海南典型的少数民族村。全村土地总面积62.27hm2，农用地58.00hm2，其中耕地16.32hm2，农村宅基地4.27hm2。1.1主要做法。1.1.1以规划为先导，进行宅基地整治。力村原有农村宅基地4.27hm2，共有村民54户，户均宅基地面积0.079hm2，远高于每户0.015hm2的占地标准。为了节约集约用地，力村编制了《三亚天涯力村综合示范区控制性详细规划》，根据规划，1.72hm2集体建设用地用作村民宅基地，0.88hm2用于集体所有的产权酒店，其余1.67hm2作为经营性建设用地用于旅游开发建设使用。同时，为了支持力村的发展，使土地开发形成规模效益，在符合规划的前提下，三亚市政府将力村范围内20.00hm2新增建设用地直接安排给村集体使用，新增的20.00hm2建设用地，不改变集体所有权性质，不办理土地征收，直接办理农转用手续。连同通过宅基地整治结余的1.67hm2，力村共有21.67hm2农村集体建设用地可以用于旅游开发建设使用。1.1.2实施集体建设用地价格评估。为了充分维护农村集体土地权益，确保农民的集体土地出让过程中利益不受损，防止企业侵占农民利益，三亚市建立了农村集体建设用地评估集体决策机制，并规定评估地价不得低于同区域、同时点、同类别国有土地使用权土地评估价格的70%。2013年5月，受托的土地评估公司对力村拟出让的21.67hm2集体经营性建设用地进行了评估，最终土地评估总价为2.49亿元，合1149.05万元/hm2。达到了当地土地征收补偿价格124.50万元/hm2的9倍多，集体建设用地的市场价值得到充分显现。1.1.3探索集体建设用地出让。按照集体建设用地与国有建设用地“同地、同权、同价”、建立城乡建设用地统一市场的改革路线设计，力村进行了集体建设用地出让的探索。在市政府相关部门的监督指导下，力村将21.67hm2集体建设用地参照国有建设用地进行了出让，并签订了《集体建设用地使用权流转合同》。1.1.4合理分配土地增值收益。力村集体建设用地出让收益采取以下方式进行分配：先扣除农户新建安置住房费用、各类拆迁补偿、青苗补偿、村民产权酒店建设等各类村集体经营性物业与设施的投资、新增用地农转用费用及相关税费等成本后，剩余土地流转净收益的20%上缴市政府，其余80%归集体经济组织所有并纳入集体财产，主要用于农村产业发展和基础服务设施建设。1.2创新亮点。1.2.1建立了集体土地评估制度，显化了集体土地资产价值。力村集体建设用地评估的实践，在参照国有土地评估的过程中，使集体土地的资产价值得到充分挖掘和显现，实现了城乡建设用地“同权、同地、同价”，显化了集体建设用地的市场价值，为集体建设用地入市、平等地享有国有土地同等权益打下了坚实的基础。1.2.2实行集体建设用地出让，建立了城乡统一的土地市场。力村将农村集体建设用地进行出让，并签订了《集体建设用地使用权流转合同》，完成了集体建设用地同国有建设用地平等入市的转变，使农村集体土地所有权主体地位得到充分发挥，充分维护了农民的土地权益，实现了城乡建设用地统一市场的制度改革变迁。从根本上打破了城乡两元结构（土地、户籍）中土地方面的桎梏，有力地释放了农村大量的存量土地资源，为农村的发展、农民的致富、农村面貌的改善等方面提供资本化的保障，更能够吸引社会资本广泛地参与到中国新农村的发展建设中。1.2.3合理分配土地收益，实现了村民、政府和企业的共赢。在力村的实践中，实现了农民、政府和企业之间的共赢。首先，村民获得了80%的土地增值收益，土地权益得到最大化的实现和保障；政府通过收取一定的税费和土地流转收益，即能解决支持农村发展的配套资金，又能获得项目开发所带来的就业、税收、产值增加等其他经济和社会效益；企业的社会资本参与不仅极大地改善了农村的生活面貌、带动了农村的经济发展、减少了政府对农村投入的压力等问题，也让企业获得了发展的机会。

2保亭县什进村土地入股模式

为切实落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔20**〕28号），进一步加强农村宅基地管理，正确引导农村村民住宅建设合理、节约使用土地，切实保护耕地，现提出以下意见：

一、严格实施规划，从严控制村镇建设用地规模

（一）抓紧完善乡（镇）土地利用总体规划。各地要结合土地利用总体规划修编工作，抓紧编制完善乡（镇）土地利用总体规划，按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定小城镇和农村居民点的数量、布局、范围和用地规模。经批准的乡（镇）土地利用总体规划，应当予以公告。

国土资源管理部门要积极配合有关部门，在已确定的村镇建设用地范围内，做好村镇建设规划。

（二）按规划从严控制村镇建设用地。各地要采取有效措施，引导农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。对城市规划区内的农村村民住宅建设，应当集中兴建农民住宅小区，防止在城市建设中形成新的“城中村”，避免“二次拆迁”。对城市规划区范围外的农村村民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村。在规划撤并的村庄范围内，除危房改造外，停止审批新建、重建、改建住宅。

（三）加强农村宅基地用地计划管理。农村宅基地占用农用地应纳入年度计划。省（区、市）在下达给各县（市）用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中,可增设农村宅基地占用农用地的计划指标。农村宅基地占用农用地的计划指标应和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩。县（市）国土资源管理部门对新增耕地面积检查、核定后，应在总的年度计划指标中优先分配等量的农用地转用指标用于农民住宅建设。

农村宅基地制度改革的主要做法

根据中央改革要求，义乌市在相关法律法规和政策制度方面强化顶层设计，平衡各方利益，结合各项国家级改革，逐步探索出农民住房保障的多种实现形式。多形式完善宅基地取得及置换方式。义乌市在改革地区探索出了不同区域农民住房保障多种实现形式，即在城镇规划建设用地红线范围内实行新社区集聚建设，在城镇规划建设用地红线范围外实行“空心村”改造，远郊区实行“异地奔小康”工程。1.城镇规划红线范围内，实施城乡新社区集聚建设。新社区集聚建设政策的核心内容是满足农民基本居住需求前提下，允许集聚建设对象以户为单位申请宅基地取得及置换。村集体经济组织成员可以宅基地上合法的住宅建筑占地面积为基数，按1∶5或每人175平方米建筑面积置换具有完全产权，可以直接入市交易的高层公寓，同时剩余可置换权益面积还可以在相应地段继续选择产业用房、商业用房、商务楼宇、货币等一种或多种方式置换。该模式实现了土地利用由粗放型向节约集约利用型的转变，引导了人口产业有序集聚，优化了城市品质。目前，全市在建7个集聚高层公寓项目，配套7个产业项目，预计安置农民1.44万余人。2.城镇规划红线范围外，实施“空心村”改造。义乌市相关政策规定城镇规划区范围外除“宅基地换住房、异地奔小康”工程以外的村庄，都可以实施“空心村”改造。改造以拆除村内危旧房、盘活闲置宅基地、畅通村内道路、改善人居环境为目的，实行“零增地”改造，义乌市对“空心村”改造中安置基数予以明确，原则上不得实施“全拆全建”。实施改造的村庄，采用联立式住宅安置，对建筑密度、容积率、房屋檐口高度进行严格控制，且不再规划建设多层、高层公寓。3.对远郊山区村庄实施“异地奔小康”工程。义乌市对地处偏远、人口稀少、自然承载力弱的远郊山区村庄，根据群众意愿，实施“异地奔小康”工程。异地奔小康工程分为集中安置、货币补偿安置、就近行政村安置三种类型。其中，集中安置是在山区村比较集中的镇街单独选址，规划安居社区；货币补偿安置是村级组织成员或配偶在本市其他区域有合法房产的，可放弃房屋安置，拆除山区房屋后，享受货币补偿安置补助及旧房残值补偿；就近行政村安置是采取整村拆建，以大中小户确定本集体经济组织成员的房屋补偿面积。目前，义乌市共有5个“异地奔小康”工程在建项目，可安置下山脱贫对象1.1万人。多举措探索宅基地自愿有偿退出机制。义乌市在确保农民宅基地权益不受损和保障“户有所居”的前提下，探索宅基地有偿退出的不同方式，真正实现宅基地减量化管理。一方面，退出宅基地复垦形成“集地券”。结合浙江实际，义乌市打造城乡建设用地增减挂钩升级版和新形态，实行“集地券”管理制度。将宅基地使用权人自愿退出的宅基地以及参加城乡新社区集聚建设、“空心村”改造和“异地奔小康”退出的宅基地等建设用地进行复垦，验收合格折算成建设用地指标，即“集地券”。“集地券”实行台账登记，建设项目需要时再挂钩在市域范围内统筹使用，从而达到零星的建设指标集中统筹利用。义乌市通过“集地券”有效打通了新型城镇化、农村现代化之间的“任督二脉”，破解了发展空间不足的难题。“集地券”可以进行交易，政府设立最低保护价40万元/亩，初次交易获得的收益在扣除村级集体经济组织计提纯收益的10%之外归宅基地使用权人所有。“集地券”可进行银行质押贷款，拓展金融功能。目前，义乌市建立了“集地券”后备资源库，预计可盘活全市农村存量建设用地2000亩以上，统筹用于民生项目，破解了城乡土地统筹利用难题。现在全市56个村实施了“集地券”政策，政府回购收益已达7960万元，平均每村142.14万元。另一方面，退出宅基地用于再分配。义乌市规定对于自愿退出农村宅基地的农民，可以根据土地级差有序参加城乡新社区集聚建设，或进行纯货币化安置补偿，保证农民宅基地权益不受损。腾退的宅基地用于集体经济组织内部宅基地再分配的，回购价格由农村集体经济组织参照宅基地基准地价与宅基地使用权人协商确定，政府给予每平方米1000元的补助，全市已累计退出农村宅基地3.3万平方米。与此同时，全面开展城市有机更新。义乌市大力实施了5.78平方公里老城区更新改造，通过货币补偿、产权调换、货币化安置凭证三种补偿方式退出“城中村”宅基地。首批启动的3个区块改造，占地567亩，房屋建筑面积共计约32万平方米，涉及1954户，目前已拆除到位。多渠道完善宅基地权益保障方式。加快农村住房历史遗留问题处理，全面实施农村宅基地房地一体的不动产统一登记，完善宅基地抵押流转等用益物权，实现由单一居住功能向多功能转变。1.有序处理农村住房历史遗留问题。义乌市将农村住房历史遗留问题区分为严重违法和轻微违法，其中宅基地超过批准面积或按户控面积少于一间36平方米、住房超建少于一层，至今未依法处理，视为轻微违法列入历史遗留问题处理范围。义乌市对轻微违法的纳入有偿使用范围，有偿使用费参照宅基地楼面基准地价，以宗地为单位，由村集体经济组织按20年使用期限向农户一次性收取，并根据超占建筑面积大小，采取累进制收费办法。严重违法的按照土地管理和规划法律法规予以拆除。2.建立城乡置换权益交易制度。义乌市出台相-6-关政策文件，规定城乡新社区集聚建设对象退出宅基地或放弃宅基地分配资格权的，折算成置换权益，该权益可以交易，且政府设定最低保护回购价，确保农民权益不受损。目前，全市置换权益已成交1729宗，成交面积17.62万平方米。3.全面开展宅基地抵押及尝试宅基地使用权转让。2015年12月，义乌市依法办理了全国首宗农民住房财产权抵押登记，发放全国农村宅基地抵押贷款第一单。目前全市24家金融机构均可开展业务办理，累计办理宅基地抵押登记125宗，抵押金额达2.24亿元，贷款金额1.64亿元。同时，在保障基本居住条件的前提下，允许农村宅基地使用权人自愿将依法取得的客票宅基地使用权连同地上建（构）筑物，通过买卖、互换或其他合法方式转让给本市特定受让人，使用年限最高为70年。多途径探索宅基地使用制度。义乌市充分发挥市场配置资源的决定性作用，实现宅基地从永久无偿使用向分类有偿使用转变，提高节约集约利用水平，促进农村宅基地高效配置。一是允许宅基地有偿调剂。允许宅基地分配权进行调剂，农民无偿分配取得的宅基地在落地前，如权利人自愿放弃落地权退出宅基地的，在确保“户有所居”的前提下，遵循自愿有偿的原则，可由村集体经济组织统一回购，再通过市场公开配置方式有偿调剂给本村集体经济组织成员。日前，义乌市的赤岸镇蒋坑村通过“空心村”改造取得的宅基地分配权，首次通过拍卖会实施公开拍卖，共成交40平方米，每平方米均价3350元，蒋坑村也因此成为全市农村宅基地制度改革以来实行有偿调剂的第一村。二是完善宅基地有偿选位。宅基地有偿选位是义乌市农村集体经济组织自发的基层创新，开展农村土地制度改革后，义乌市将群众首创之举上升为制度设计，鼓励以公开竞争方式进行有偿选位，实现宅基地市场化配置。据初步统计，全市农村集体经济组织累积收取有偿选位费约110亿元，其中大部分费用用于更新改造区的基础设施配套和经济困难户建房补助，有效解决了公建设施资金和经济困难家庭建房资金问题。

改革中遇到的“硬骨头”

宅基地制度改革为义乌市经济社会发展注入了新的动能，但改革已进入深水区，碰到的都是难啃的硬“骨头”，主要体现在以下4个方面：宅基地规模总量控制较难。按目前实行的宅基地取得及置换标准，农村宅基地一般都不足以拆后新建，农民建房基本涉及宅基地规模增加，至少是先增后减，一般意义上的村庄综合整治成效不明显，规模控制任务十分艰巨。村庄建设资金筹措较难。在农村宅基地取得及置换等过程中，从拆旧建新，到村庄基础设施配套建设，都需要投入大量资金。在一些偏远地区，农村集体经济比较薄弱，筹措村庄基础设施配套资金难度还是比较大。宅基地遗留问题处置较难。虽然相关法律法规对农村宅基地的面积及其他权利进行了严格规定，但从实际来看，农村宅基地在管理上仍存在着诸多不易解决的问题。如存在少批多建、未批新建、规划不符、“一户多宅”等各类宅基地历史遗留问题，如果实际操作中稍有不慎，就容易引起群众不满，造成矛盾纠纷。宅基地使用权转让权能体现较难。宅基地仅允许在集体经济组织内部流转，宅基地权利和权能不够完整，抵押权也难以实现，市场价值也难以真实体现。如何为金融机构分担放贷风险，并对承贷农民予以一定风险补偿等问题，也还需作深入思考和研究。

完善农村宅基地制度的政策建议

明确宅基地取得及置换的对象和程序。《土地管理法》规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”何为农村村民？一般理解为是指居住在农村的村民，包括农村集体经济组织的成员；经主管部门批准由外地迁入的农业户口农民；离休、退休及退职的干部、职工、复员军人和华侨、侨眷、港澳台同胞持合法证明回原籍定居的居民；农村集体经济组织招聘的技术人员在当地落户且户口已迁入当地农村的人员等。但在实践中，对服兵役前本村集体经济组织成员的现役义务兵和士官、入学前属本村集体经济组织成员的全日制大中专院校在校学生、在服刑前本村集体经济组织成员的正在改造人员等特殊人员，是否属于农村村民的范畴，现行法律法规和地方政策都没有明确的界定。特别是对原本村集体经济组织成员在审批宅基地后因招工等原因户口已迁出、或因继承拥有合法产权房屋的非本村集体经济组织成员，在界定其是否属于宅基地取得及置换对象时，还须地方政府作进一步明确，以免出现利益纠纷。在取得及置换程序上，《土地管理法》规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府审批。”基于浙江省农村宅基地行政审批权限已经委托下放至镇政府（街道办事处），农村宅基地取得及置换可以采用由农户向村集体经济组织提出申请，报所在镇政府（街道办事处）审批、市政府备案；对涉及使用新增建设用地的，须报市政府办理农转用审批手续后，再由所在镇政府（街道办事处）审批、市政府备案。宅基地取得及置换可采取多种模式。模式一：实施城乡新社区集聚建设。在城镇规划建设用地红线范围内的村庄，按照价值相当原则，用宅基地取得及置换集中统建的高层公寓和产业用房，实行生产用房和生活用房相分离，这既保护了民众的合法权益，又促进土地节约集约利用。模式二：实施农村有机更新改造。在城镇规划建设用地红线范围外的农村，以落实“一户一宅”为重点，推行农村有机更新改造，在政府核定的村庄建设用地规模内，充分发挥村集体经济组织作用，依据村庄发展一体化规划，鼓励突出地域特征，建设坡地村镇，通过有效盘活存量建设用地和闲置宅基地，优化和调整村庄用地布局，科学合理安排农民建房，积极有序推进农房更新改造。模式三：继续完善“空心村”改造和“异地奔小康”工程。对已经批准并正在实施“空心村”改造的村庄，严格执行“零增地”模式开展新农村建设；对地处偏远、人口稀少、自然承载力弱的远郊山区村庄，在村民自愿的基础上，允许参加新社区集聚建设或继续实行“异地奔小康”工程政策，让农民有更多的选择权。宅基地历史遗留问题分类处理。当前，农村许多宅基地因存在历史遗留问题导致不能办理不动产权证书，进而无法实现宅基地的抵押担保、入市流转等权能，宅基地的价值也无法有效体现。义乌市根据前期调查分析，将农村住房历史遗留问题分为两类：一类是违反宅基地审批程序和面积控制标准的未批先建、少批多建；另一类是违反规划控制标准的房屋建筑面积超标和房屋高度超限。义乌市按照“尊重事实、一户一宅、面积法定”的原则，采取“轻微违法优先处理、确权登记同步跟进”的总体思路，妥善处理历史遗留土地和规划问题。但按照目前《土地管理法》的规定，农村村民非法占用土地建住宅的，须责令退还非法占用的土地，限期拆除新建房屋。这与当前宅基地管理实际和经济发展现实需要已经不完全相适应。笔者认为，从义乌市的试点经验看，农村住房历史遗留问题可具体分为3类情况进行处置：第一类，对符合土地利用总体规划且符合宅基地使用条件非法占用土地建住宅的行为，由乡镇人民政府责令改正、补办手续或处以罚款，同时予以确权登记；第二类，对不符合土地利用总体规划的，由国土资源行政主管部门责令退还土地，限期自行拆除地上建筑物；第三类，对符合土地利用总体规划但不符合宅基地使用条件的，由乡镇人民政府责令退还土地，地上建筑物交由农村集体经济组织公开处置。上述不同类型的处置方式，更加符合当前经济社会发展以及宅基地管理的现实需要，更好地保障了宅基地完整权能的实现。

农村住房是农民的个人财产，同时也是农民居住权重要的物质载体。由于宅基地产权结构复杂，导致农民的个人资产沉睡现象突出，同时也造成了农民维权困难。这在农村引发了大量纠纷，影响到农村社会的和谐稳定且制约了农村经济社会的良性发展。对于这些问题，实践中一般予以回避。中共中央、国务院在2017年的中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（以下简称《意见》）中提出：“要加快房地一体的农村宅基地确权登记颁证工作，在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。”［1］该《意见》明确了农户宅基地用益物权的基本属性，并从方向上奠定了对农民用益物权的政策保障。但由于该《意见》提出的对策还处于探索阶段，因此具体的实践路径并未予以释明。

一、宅基地用益物权制度的立法演化

宅基地用益物权的提法之所以为大众所知，可能更多的是由于2007年第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）。在其第三编“用益物权”内以专章的形式确立了宅基地的用益物权制度。但该法只是宣示了宅基地使用权人对宅基地的占有权和使用权，其他并无多少新意。作为他物权，没有对宅基地所有权人及其权利行使方式等作出规定，这不能不说是一个遗憾。在《物权法》未颁行之前，不管是“宅基地使用权”还是“宅基地用益物权制度”的概念，并未出现。“建国后最早涉及宅基地规定的是《高级农业生产合作社示范章程》第16条，不过使用的是地基概念而非宅基地。”［2］随着化运动的持续，在1962年的《农村工作条例修正案》中将自留地、自留山和宅基地放在了一起并强调不能出租和买卖。可以看出农村宅基地术语出现在化运动之时，同时也对现有宅基地法律制度的形成打下了深深的历史印记。改革开放以后，国家加快了涉及宅基地使用及管理方面的立法，包括1982年的《村镇建房用地管理条例》，1986年的《中华人民共和国民法通则》（以下简称《通则》），1986年的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），1995年的《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》），以及前述的《物权法》。这些条例及法律的颁行，在客观上将农村宅基地的管理及利用纳入了法治轨道，但在立（修）法上依然缺少对实践的关注。在这期间，不少学者开始讨论宅基地使用权的问题，特别是针对宅基地使用权能否转让的争论让现行宅基地用益物权制度饱受争议。对于宅基地使用权能否流转国内学界的观点可大致分为三种，一是孟勤国［3］、陈柏峰［4］等学者主张禁止流转，其主要理由在于宅基地使用权是农民生存权的保障，允许其自由流转可能导致城市居民大规模剥夺农民的土地权利、致使农民流离失所并危及粮食安全。二是王崇敏［5］、郭明瑞［6］等主张宅基地使用权可以自由流转，认为应逐步剥离宅基地的社会保障功能，允许宅基地自由流转以实现土地资源的优化配置和实现农民财产收益。三是朱岩［7］等认为从发展农村经济出发，且考虑到宅基地使用权具有一定的身份性质，在维持农村稳定的前提下可以规定有限制的宅基地流转政策和有偿收费制度。从立法活动的历史演化脉络来看，现有宅基地法律制度是与社会主义公有制相适应的。正如有学者提到的那样，“以保障农民基本居住需要为价值目标的农村宅基地使用权法律制度必然体现出身份性、以户为单位行使宅基地使用权、宅基地使用权具有从属性、宅基地使用权具有无偿性、宅基地使用权具有平等性”［8］等五个突出的法律特点，这也在一定程度上契合了历史发展的需要。从学界的争论来看，目前多数学者对自由流转持开放态度。即希望赋予宅基地使用权更多的权能以实现其用益物权制度下的收益权，而不仅仅是《物权法》第153条所规定的占有和使用两项权能。在目前加速城镇化的大背景下，如何在现有法律制度的基础上完善和创新宅基地用益物权制度，不仅仅关系到学界争议的法律理论问题，也是立法者和实践者应审慎考虑的社会问题。

二、宅基地用益物权制度的立法现状分析及实践悖离

（1）宅基地用益物权的立法现状分析宅基地用益物权制度是在《物权法》上所确立的一项他物权制度。除了《物权法》以外，还有《土地管理法》《担保法》等法律法规以及通过转介条款赋予法律效力的国家规定共同构成了我国宅基地用益物权制度。对我国现有的宅基地用益物权制度的立法现状分析，可以从权利主体、权利内容及权利行使三个方面为切入点，剖析现有宅基地用益物权制度存在的立法缺陷，从而为宅基地用益物权制度的实现提供立（修）法回应。一是从所有权主体来看，宅基地所有权主体地位及权利如何行使并未在《物权法》上予以明确界定。《宪法》第10条及《土地管理法》第10条第2款规定了农村宅基地所有权属于农民集体所有，《物权法》第60条第1款规定了村集体经济组织或村委会代表集体行使所有权以及《土地管理法》第10条规定了其经营权、管理权。除上述法条中有对所有权主体及权利行使的粗略规定以外，很难再找出与宅基地所有权行使相关的具体法律规定，即使有也体现出仪式性的特点。因此，对《意见》中提出要落实宅基地集体所有权的要求，在法律中并没有得到相应的体现，这也造成了现有宅基地用益物权制度产权的模糊。从宅基地使用权主体来看，《物权法》第152条仅有宅基地使用权人的提法，而《物权法》第153条作为转介条款将宅基地使用权取得、行使、转让的权利主体界定给了《土地管理法》及国家规定。在《土地管理法》中界定宅基地使用权主体的依据主要是第43条及第62条，其中第62条是关于村民住宅用地的规定，这也是学界［9］普遍认为宅基地使用权主体具有身份性的法律依据。有学者认为：“即使宅基地分配具有身份性（基于宅基地的福利性），也仅仅表明宅基地使用权初始取得时具有身份性，并不表明宅基地使用权不能由他人转移取得。”［10］可见，如何处理宅基地使用权主体的身份性问题，是关系到宅基地用益物权制度能否实现的关键问题之一。二是从宅基地使用权内容来看，《物权法》第152条赋予了宅基地使用权人对集体所有土地享有占有和使用两项权能。同时在《土地管理法》第62条第3款中对村民出卖、出租住房行为进行法律规制，其主要目的是通过限制其再次申请阻遏其流转行为。但也有学者认为：“其未禁止宅基地使用权的转让和出租，只是转让、出租后不能再申请宅基地。”［11］还有《担保法》第37条第2款规定宅基地使用权不能抵押。通过立法梳理发现，我国现行宅基地使用权内容是非常有限的，其主要是强调使用权和占有权。三是从宅基地所有权及宅基地使用权行使来看，《物权法》第152条规定了宅基地使用权人依法利用该土地建造住宅及附属设施的权利。此外，除了《土地管理法》第62条粗略地规定了宅基地使用权人义务以及行政机关在宅基地申请的权限划分以外，再无其他法律条款对权利主体如何分别行使所有权及用益物权予以规定。现行宅基地用益物权制度侧重于对静态权利的规定，而对同样重要的动态权利采取回避态度，导致在实践中易出现无权可依、无责可担的窘境。（2）宅基地用益物权的实践悖离一是社会经济环境的变化。改革开放以来我国经历了高速的经济发展，城乡流动造成了大量的空闲农房及宅基地，说明现行宅基地用益物权法律制度设计已与社会实践之间出现脱节现象。有学者提出隐形市场［12］的概念，认为现行法律禁止流转而交易却客观存在，造成交易不受法律保护的尴尬局面。客观上，农民有通过流转房屋获得收益的期望。有学者通过问卷调查得出“限制宅基地流转的政策并不能得到农民的广泛赞同，也不能适应经济发展”［13］的结论。此外对于进城定居的农民来说也很无奈，正如学者指出的那样：“很难找到处置其农村房屋和宅基地（使用权）的合理方案，闲置往往成为不是办法的办法。”［14］这些因素的存在造成了土地资源的巨大浪费，有违我国《物权法》强调“发挥物效用”的立法宗旨。二是司法实践的对立。笔者于2017年2月12号在中国裁判文书网上以“房屋买卖”为关键词进行检索，检索时间选择“2008年1月1日至2009年12月31日”，案件类型选择“民事判决书”，共收集到7份推荐典型案例。在初步阅读后选取了两个典型案例作为样本分析，以期说明现有宅基地用益物权制度衍生出的问题在司法实践中造成的混乱。李某某与郑某某农村房屋买卖合同纠纷一案（参见浙江省高级人民法院（2009）浙民再字第129号民事判决书）。首先，一审法院根据《土地管理法》第63条的规定，认为房屋转让势必引起宅基地使用权主体的变更，而宅基地本就是建设用地，其主体变更并不导致农用地的减少。且《土地管理法》第62条的规定是禁止农村集体土地使用权单独转让，在并未禁止农村房屋所有权发生流转的情况下，其宅基地使用权转让，只是出卖后不可再申请宅基地，故不存在法定无效事由。其次，争议宅基地的使用权由村委会同意变更，但所有权仍属村委会，即在权利属性上没有动摇农村土地集体所有的性质。再次，就是郑某某是农村户籍且没有在本村（或其他地方）申请宅基地建造住房，受让主体是合格的。即原始取得农村宅基地使用权时有身份限制，但转让农村宅基地不再涉及身份限制。二审主要是从受让主体资格是否适格以及村委会出具同意转让的书面证明是否合法有效两个方面进行论辩，二审法院在受让主体资格的说理同一审并无二致。在同意转让证明的合法性上，二审法院认为村委会的证明是否经过民主议定程序及是否侵犯村民的知情权属村内部事务，与郑某某无涉，且该房屋与款项已实际交付，至今未有其他村民提出异议，故此维持一审判决。再审中检察院提出了两点抗诉意见。一是两审法院判决未将房屋和宅基地作为两个不同的物来作出评价，应坚持房地分离原则，认为《城市房地产管理法》关于房地一体原则的规定不适用于农村住房，因此农村房屋转让有效不能得出宅基地转让有效的结论。二是村委会无权同意李某某与郑某某转让房屋的行为。但浙江省高院却回避了房地一体原则，而是认为在适用法律方面原判仅仅引用了《合同法》，却并未直接适用《城市房地产管理法》的规定。村委会同意转让不是必须经过村民代表大会同意的事项，故认为原协议有效。与上述案件情形大致相同的是周某某与曹某某房屋买卖合同纠纷一案（参见浙江省嘉兴市中级人民法院（2008）嘉民一再字第2号民事判决书）。法院认为土地管理法规定宅基地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村委会经营、管理。可见，宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系，不允许转让，除非买卖双方都是同一集体经济组织的成员，且经过了宅基地审批手续。故双方所签协议已违反法律的禁止性规定，因此无效。通过上述同一省两个类似案件的司法判决可以看出，即使判决所引用的法条几乎一样，但判决结果却不一样。正如有学者对司法实践的实证研究之后，得出“现行法律规范和政策文件无法形成逻辑自洽的解释框架来禁止宅基地使用权转让”［15］的结论一样，不得不反思现行用益物权制度能否实现《意义》所提出的愿景，即充分保障农户宅基地用益物权的愿景。

三、宅基地用益物权制度的实现路径

一、现状与问题

调查发现遵化乡村，有在原宅基地上扩建的；有在承包土地上新建的；有将承包地换给他人建房的；有给已出嫁女儿建房的；有给户口已迁到城镇就业者建房的；有在本村购房的居住。造成目前农村宅基地现状，原因是多方面的，既有政策制度上的，也有工作方法上的。从现状看主要有以下几种：

（一）大宅院现象。农宅逐步扩大，占地面积已是批准使用面积的2-3倍，并有难以控制的态势，尤其是远离市区的刘备寨、平安城等乡镇农村，户均占地0.6亩左右，高的近0.9亩。据了解，*市出台了“超出农宅批准面积部分抵顶承包地或口粮地”的减负政策。从此，承包地和口粮地逐步的进入了宅院，宅院从最初的3分变成了现在的6－9分。部分居村边的农户干脆把所有的口粮地全部圈入院内，是方便了群众生产生活，减轻了农民负担，但大面积的耕地被占，超批准面积建住宅等违法占地行为逐步的合法化，形成了难以控制的圈占风，给土地管理工作带来了无穷无尽的后患和恶果。

（二)未经批准建住宅、未批先建、批一建二、超批准面积等违法建住宅问题严重。部分由于指标问题未批先建；部分由于建房户与村委会关系紧张，不予通过和上报，最后未批先建；部分仰仗与上级政府、村委会等关系超批准面积建住宅，甚至批一建二，尤其是村两委换届选举期间，部分想当村主任、村书记的人，以宅基地许愿、承诺，私批私放宅基地，造成大量违法建住宅现象。

（三）无规划建住宅现象。走进村镇不是整齐划一的新村，而是与文明生态相勃的无规划农杂大院。乡镇村规划严重滞后，部分村是前20年的规划，相当村没有规划。建住宅只需建房户自己选址，自行放线建设，那里有地、那里好就在那里。农村宅基地管理弱化，相关部门职责不清，村两委失职或乱放，是造成私搭乱建农房现象严重、宅基地混乱的又一个重要原因。

（四）建住宅安置问题严重。联产承包责任制实行后，为鼓励农民加强农田经营管理，国家推出经营使用权30年不变政策。决大多数村当时将全部土地按现有人口予以了分包（没有预留地），并签定了30年不变的经营合同。虽着村民生老病死、迁出迁入，二十余年后农村人口变化发生了根本性变化，过去十余口的家庭现存5人左右，原来的三口之家现已子孙满堂。按照宅基地审批条件，宅基地是虽批了，但无处安置建房已是司空见惯。合适的地方是别人的承包地，被圈入了他人宅院。据手持批文无地建房群众反映：“兑换地块太难了，远处村外1亩也换不出村边的2分地，甚至要花大价钱去买，每处高达6-9万元。去自己的承包地吧，离村太远，听说还违反土地利用总体规划和村镇建设规划，我们真是走投无路了，批了2年了就是没地方，找了政府几次了，至今也没有解决”。