农村养老范文10篇

摘要：养老直接关系到农村秩序的稳定与农业的可持续，由于固有的道德体系的崩溃和农村商品的发展，通过构建和不断完善农村养老体系来规范农村养老已是大势所趋，“以家庭养老为主导，强化养老保险、引进商业养老保险，建立多种形式并存的农村养老保障体系”的价值定位既符合中国农村的实际，又有利于操作和实施。

关键词：养老;农村养老;家庭养老;养老保险;

人总是要老的，这是一种客观的不可逆转的趋势。人老的直接后果就是获得生存条件的各种能力逐渐丧失，那么，曾经为这个社会做出过贡献的老人们在其获得生存的能力逐渐失去时，谁应该向老人伸出援助之手，为其提供物质和精神的帮助呢？这就是养老问题。随着计划生育政策在农村的实施，拥有中国大多数老年人口的农村地区将迅速出现家庭小型化的倾向。同时，农村劳动力向城市的流动、农村年轻一代道德观念的下降等因素，都使得传统的家庭养老形式面临着严峻的挑战。不难想象，在新的世纪，农村养老问题将是我国最大的社会问题之一。农村养老这个被我们回避了半个世纪的课题，在人权制度逐渐完善、社会物质文化水平不断提高的今天，我们已经没有了回避理由。

一、中国农村传统的家庭养老的基础

养儿防老是中国农村几千年的传统养老方式，这种以家庭作为最基本的养老模式得以长期存在的基础是什么？对这个问题的深层次将成为我们设计今天的农村养老制度的重要依据。

（一）家庭养老的客观条件分析

一、**镇空巢老人的基本情况

空巢老人是指年龄在60周岁以上，无子女或有子女却与子女跨乡镇或跨县分别居住的老年人（包括单身独居老人和夫妻偶居老人）。通过调查表明，截止20**年6月30日，**空巢老人*人，占全镇老年人口数2854人的20.78%。其中：单身独居空巢老人245人，偶居空巢老人*人。空巢老人有以下特征：

1、低龄空巢老人的比例偏大。调查数据显示，截止20**年6月，**镇60-69周岁的空巢老人379人，占空巢老人总数的63.92%；70-79周岁的空巢老人*人，占空巢老人总数的27.15%；80岁以上的*人，占空巢老人总数的8.93%。

2、夫妻共同生活居住大于独居。空巢老人中偶居348人，占空巢老人总数的58.69%；夫妻独居245人，占空巢老人总数的41.31%。

3、老人的经济状况参差不齐。社区发放的以奖代保金（38元/月/人）和村里发放的钱（40元--120元各村不等）成了每位空巢老人最固定的经济收入，但老人的经济状况参差不齐。①单位退休人员以离退休金为生活来源的空巢老人收入较高，经济状况好。②纳入社会化管理的企业离退休人员，享受社会保险待遇，由于每月能按时领到养老金，生活比较稳定。③靠子女供养的空巢老人，不仅受子女经济条件影响，还受他们的道德水准、供养意愿等因素的影响，老人生活水平不仅悬殊较大，而且极不稳定。④一些五保老人、低保老人、重点优抚对象依靠政府和社会救济为主要生活来源，老人生活受身体健康状况的影响较大。⑤一些低龄老人（指有一定劳动能力的、身体健康的）通过晒盐、做小工能自食其力，但老人生活受身体健康状况的影响很大。

4、空巢老人的身体状况。生活完全能自理的占空巢老人总数的90.56%，部分能自理的占7.**%，不能自理的占2.36%。

摘要：当前我国人口老龄化趋势逐渐显现，农村养老需求的不断增长突出了优化养老服务模式的高度必要性。由于家庭养老能力不足、制度建设不完善及社会资源整合不力等因素的影响，农村养老服务的高质量发展仍比较缓慢。应加快观念转变，完善农村养老服务的制度体系及市场机制，从而提高农村养老服务的整体水平。

关键词：人口老龄化；农村养老；养老服务

近些年来，我国人口老龄化问题日益突出，2017年度国家统计局公布的相关数据显示，截止到2017年末，全国大陆总人口139008万人。而60周岁以上的老人已占人口总数的17.3%。伴随着大量“空心村”的出现，一直以来依赖于家庭的农村养老模式逐渐改变，持续外流的青壮年劳动力及不断提高的生活成本使家庭式养老质量难以保障。而相较于城市中相对完善的养老服务体系而言，农村养老的综合服务机制尚不够健全，因此，在人口老龄化发展趋势下，进一步优化农村养老服务的发展模式尤为紧迫。

一、人口老龄化趋势下优化农村养老服务的必要性

尊老、敬老是传统道德文化的精粹，对老年人口的关怀与周到服务是一个社会拥有高尚道德文明的体现。当前，进一步优化农村养老服务模式是有效维护人口老龄化危机之下农村社会稳定与和谐的必然选择，是提高农村养老综合服务水平的现实之举，同时也是从人文关怀角度，深入实施公民道德建设工程的有效途径。（一）维护农村社会稳定和谐的现实要求。近些年来，“银发经济”热度走高，“夕阳商机”的不断涌现从侧面反映出了当前我国人口老龄化的总体趋势。2017年《国务院关于国务院关于印“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》中指出：“预计到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右。”“老年抚养比将提高到28%左右”“农村实际居住人口老龄化程度可能进一步加深。”［1］由此可见，当前我国的人口老龄化形势十分严峻，完善老年人口的养老服务模式已经势在必行。目前，我国在养老服务、资源配置、基础设施、养老理念、市场运作等方面仍存在较大的城乡差异。而我国的养老服务市场还处于培育期，优势资源向农村下沉缓慢，因此，优化农村养老服务模式有利于在一定程度上解决农村养老难的问题，在一定程度上减轻家庭养老负担，促进农村社会的和谐稳定，为农村老人安享晚年创造良好的条件。（二）提高农村养老综合服务水平的理性选择。农村家庭式养老是特定历史和传统观念等多种因素共同作用的结果，然而随着经济社会的发展，支撑家庭式养老服务的人力要素出现了改变，越来越多的农村青壮年人口因务工、升学等原因不断流向城市，农村“空巢老人”日益增多，承担主要赡养责任的子女外出务工，加之部分家庭成员缺少主动赡养老人的道德品质，导致农村老年人口的养老质量较低。而农村家庭式养老的现状与农村整体养老公共服务不到位不无关系。因此，优化农村养老公共服务供给模式与利于为农村老年人口提供更多的养老方式选择，“满足老年人口养老服务多样化、多层次的需求”［2］。以健全的养老服务供给改革推进农村养老观念的改变，从而依靠成熟、高效、便捷的养老服务体系提高农村养老服务的整体水平。（三）深入实施公民道德建设工程的有效途径。农村养老服务是道德文化的有效载体，有利于在精神层面上推进农村社会的道德文明发展。有助于以养老服务为途径，加快农村精神文明建设的发展进程，在广大农村地区培育良好的“孝道”文化，不断提升农村人口的道德能力与文明素养。优化农村养老服务模式可有效促进农村社会的移风易俗，形成弘扬社会正气、以尊老敬老为荣的淳朴民风。优化农村养老服务模式，可从人文关怀角度加强对老年人口的社会关照，反哺老年人口毕生为社会发展做出的贡献。有助于在农村养老服务助推及孝道文化的感染下，使农村家庭形成尊老爱幼、责任担当的家风，展现乡村文明的新风尚，进一步推进农村社会的公民道德工程建设。

二、人口老龄化趋势下农村养老服务面临的阻碍

摘要：时代在快速发展，对农村社会养老服务保障体系的要求也逐渐提高。针对目前农村社会家庭养老功能弱化、有效供给不足以及缺乏专业化的从业人员等问题，政府部门应积极采取相应的解决对策，以切实优化农村社会养老服务中存在的问题，提高农村老人的生活质量水平。

关键词：农村地区；社会养老保障；服务体系；优化对策

作为我国人口老龄化事业和产业发展的重要内容之一，农村社会养老服务保障体系的健康有序发展对于应对农村地区人口老龄化问题，提高老年人群体的生活质量水平而言有着积极的促进意义。目前，在国家相关政策的大力扶持和积极推动下，我国农村地区的社会养老保障事业发展迅速，取得了一系列令人瞩目的成果。但同时，在农村社会养老服务保障体系发展的过程中，依然存在着一些较为突出的问题，无法满足新时代背景下农村地区的老年人对美好生活保障提出的要求。

一、农村社会养老服务保障体系中存在的问题

（一）家庭养老功能弱化。一直以来，在中国传统文化观念中，对于老年生活的美好规划一般都是希望将来能够子孙满堂，共享天伦之乐。然后，随着社会发展和时代观念的变化，许多中国家庭的格局发展逐渐呈现出独立化和小型化的趋势。此外，在市场化经济背景下，人们对于物质文化层面的生活质量需求日渐提高，农村地区许多青壮年都纷纷外出务工，大批量地涌入城市地区，这就使得许多老人被留守在村中，即所谓的“空巢老人”。由于这些人常年在外，很难及时尽到赡养老人的责任和义务，家庭养老功能被进一步削弱，这就给农村社会养老服务保障工作带来了一定的压力，不利于老年人晚年生活质量水平的提升。（二）养老服务有效供给不足。目前，农村社会养老服务保障工作主要是以老年人生活的社区为基础，为其提供可及性和人性化的养老服务。发展社区养老服务事业的关键在于要有完善的有效服务供给，包括配套基础设施以及持续性的丰富多彩的社区活动等。然而，就目前农村社会养老服务事业的发展来看，普遍缺乏完善的基础服务设施，根据有关部门的调查数据显示，农村社区养老服务基础设施的覆盖率仅为6.5%，远远不及城市地区。虽然部分农村地区的设施水平比较齐全，但由于缺乏正确的服务观念和可行的养老保障服务计划，使得许多设备基本上都处于闲置状态，有效服务供给严重不足。（三）缺乏专业化的从业人员。目前，参与农村社会养老服务事业的工作人员严重不足，并且其中很大一部分的都是志愿者人员，缺乏专业化的人士，由于参与养老服务事业相关人员的综合素质水平普遍偏低，较难满足老年人对美好生活品质的需求。具体体现为以下几个方面：第一，许多从事养老保障服务事业的工作人员都是由于自身能力水平有所欠缺，不得已才从事这项工作，故而工作积极性和责任感不是很强烈；第二，多数参与农村社会养老服务工作的人都没有专业的资格证书，在正式入职前只接受过短期简单的岗前培训，对于基本的日常生活护理常识等认知不足，无法为老年人提供高质量的养老服务。第三，多数从业人员不具备心理疏导方面的知识，无法给予老年人精神层面的上抚慰关心，自然也就难以满足他们对精神生活方面的需求。

二、解决农村社会养老服务体系存在问题的优化策略研究

为建立健全农村社会养老保险制度，加快我市农村社会保障体系建设，建设社会主义新农村，根据《××市新型农村社会养老保险制度实施办法》制定二〇〇七年农村社会养老保险工作实施方案如下：

一、指导思想。以党的十七大报告精神为指针，以推行《××市新型农村社会养老保险制度实施办法》为内容，加快我市农村社会养老保险制度化、规范化进程，逐步实现广大农民老有所养的目标。

二、目标任务。全面落实市政府财政补贴计划；建立健全镇、村两级农村社会养老保险制度实施办法，投保面达到，全面消除空白村；新增投保人数万人以上；保费收缴万元以上。

三、操作办法。按年缴纳的，市政府按最低缴费标准的给予补贴；以趸缴方式缴费的，将趸交总额按以后每年的最低缴费标准折合补贴年限，给予相应年缴的补贴。当领取养老金后，余下的折合年限不再给予补贴。

对建立农村社会养老保险制度的规范村，投保人数达到适龄投保人数以上的给予的补贴，达到以上的给予的补贴。本文转载自网

四、工作措施

摘要：间断-均衡理论是继渐进主义之后分析政策过程的一个重要理论。基于该理论分析了新中国成立以来农村养老保障政策的演进，发现农村养老保障政策存在三次间断期和四次均衡期；无论是计划经济时期的一元决策体系还是当前的多元决策体系都存在政策的间断与均衡；历次养老保障政策间断中党中央和国务院是主要推动力，注意力分配和政策图景在政策变迁中发挥重要作用；而政策的均衡期尤其在改革开放后，政策处于部门的垄断状态，以维持其平稳发展。间断与均衡是农村养老保障政策演变的突出特点，政策变迁的动力主要来源于政党推动，但是，间断-均衡理论也存在与中国国情不相适应的地方，所以该理论的运用需要与中国国情相结合，不能生搬硬套。

关键词：农村养老保障；间断-均衡理论；政策演变；适应性；政党推动

一、引言

农村养老保障是我国长期城乡二元分割下的产物，也是我国社会保障中较为脆弱的部分。我国的农村养老保障政策从建国到现今走过了70年的历程，农村养老保障政策在不断地变迁和完善，政策的演变并不是无序的，而是有其自身规律的。回顾农村养老保障政策70年的发展历程，是丰富中国特色社会保障体系的重要组成部分，也是指引未来社会保障政策发展的重要经验积累。当前关于农村养老保障政策的研究视角呈现多元化的趋势，如许亚敏从制度经济学的角度对农村养老保障事业的历程和现状进行思考，指出农村养老保障制度处于非均衡的状态，并提出相关的建议。[1]黄俊辉和李放利用情境认知理论审视新中国成立以来农村养老保障政策，得出政府认知的变化是由情境切换引起的，而且使农村养老保障呈现“格式塔”转换。[2]李素利和白延涛基于养老保障政策在我国实行的独特性，从农村居民的视角构建了政策不确定性调节影响政府农村养老保障服务能力与养老保障服务质量之间关系的模型。[3]然而，已有文献从政策过程视角研究农村养老保障政策变迁的较为稀缺，本文试图利用间断-均衡框架对新中国成立以来的农村养老保障政策进行分析，并依据中国的具体情境对间断-均衡框架进行适当的修正，以增强理论对中国实践的适用性。

二、分析框架：间断-均衡理论

间断-均衡理论（PunctuatedEquilibriumTheory，简称“PET”）由美国学者FrankR.Baumgartner和BryanD.Jones在1993年提出，并在后期不断改进和完善。该理论的提出有其特定的背景，政策科学的提出者拉斯韦尔构建了“概念图系”，引导政策过程研究的分阶段化[4]，随后政策过程研究一直是公共政策研究的焦点。Baumgartner和Jones在有限理性和渐进主义的基础上，认为政策的演变不仅仅是渐进式的小修小补，同时也存在政策的快速变迁。第一代政策过程模型主要在20世纪五六十年展起来的，决策被认为是渐进的，子系统似乎是永恒的，政治秩序是稳定的。渐进主义的代表人物林德布洛姆将政策过程视为部门间相互调整的过程；另一位渐进认同者韦达夫斯基将渐进理解为通过参与者之间制度的探索性规则。虽然渐进主义支持者们以有限理性为中心模式，继续把大部分工作纳入公共政策过程，而Baumgartner和Jones认为“即使他们的故事大部分都是正确的，但他们似乎不足以作为政策变化的描述者，他们错过的部分让我们觉得太重要了，简直无法忽视”[5]。其实在此之前，Baumgartner和Jones就指出公共政策的快速变化经常发生，但是多元主义下的诸多理论仅仅强调政策的渐进，且对渐进的过分强调会导致人们把多元主义视为天生保守的。然而，从历史的视角来看，很容易得到很多政策是经历了长期的稳定和短期的急剧反转。[6]因此，Baumgartner和Jones认为他们提出的间断-均衡理论源于对强调稳定性、规则、渐进式调整和“僵局”的政策过程模型的不满，而且政策变化通常是“脱节的”和“偶发的”，并不总是可预测的。[5]间断和均衡只是政策变迁过程中呈现的两种形式，Baumgartner和Jones所提出的间断-均衡理论，一方面为了解释一些重要的政策处于长期的稳定状态，而且享有特权的精英群体在这些政策领域占有主导权；另一方面也为了解释一些显然根深蒂固的经济利益既得者在政治斗争中处于失利状态，并且伴随着一些政策的快速变迁。[7]显然，政策缘何处于均衡或间断状态是Baumgartner和Jones要阐述的重点。为进一步认知间断-均衡理论，需要对理论中的几组重要概念进行解释。（一）政策图景和政策场域。政策图景是间断-均衡理论中一个重要概念，在早期的文献中，Baumgartner和Jones将政策图景解释为“关于某一政策的信仰和价值观”[6]。而后续的文献中，政策图景则以一种简单易懂的话语被描述出来，政策图景是指如何被理解和被讨论的，[7]并将政策图景进一步的细化为两部分，是实证信息和情感诉求的混合物，任何政策图景都包括经验的和评估的，而且评估的部分被称为“语气”。[7]政策图景并不是单一的，而是多样的，政策图景存在正面和反面之分。正面的政策图景有利于政策的稳定，而负面的政策图景容易引致政策变迁。政策图景是政策变迁的一个重要影响因素，通常情况下会被政治竞争者所利用，Baumgartner和Jones利用了机构竞技场一词，认为在这一竞技场中各个机构的利益不一致，会出现不同的政策图景，竞争者试图通过控制政策图景以改变现有的政策。政策场域主要是指政治制度，[6]也就是一些组织或群体在政策制定中拥有决定权，既可以是垄断的，也可以是共享的。[7]单一的问题有可能被许多组织共同裁决，也可以被某一个组织来主导。而且政策场域也不是单一的，像政策图景一样具有多面性。政策场域的变化也会引起政策的变迁，尤其是从子系统政治转换到宏观政治层面，会加速政策间断的到来。（二）宏观政治和子系统政治。宏观政治和子系统政治的分类主要来源于学者Redford，在其著作《行政国家中的民主》中将美国多元化的政治系统区分为子系统政治和宏观政治。所谓的宏观政治主要是指国会、总统和政党等政治制度；子系统政治是由不同利益主导而成的决策系统，即专门政策范畴的次级系统。[8]在间断-均衡理论框架下，Baumgartner和Jones将宏观政治视为一种间断政治，是由总统和国会等高层次、强统合能力且对宏观性的政策变化起着主导作用的政治要素组成，其中包含了政策大规模变迁、政策过程出现的重大间断等要素，呈现一个正向反馈的过程。而子系统政治是一种平衡政治，由相对分散的单一利益团体主导，但不排除子系统存在多个利益相互竞争的可能性，它在总体上保持稳定性和渐进性，并不会对政策过程产生大的扰动。[9]另外，宏观政治和子系统政治处理问题的方式存在差异，宏观政治处理问题一般是串行的，而子系统政治处理问题可以是并行的。由于子系统政治可以是多元的，能够同时处理诸多问题；而宏观政治的注意力是有限的，一次只能注意到一个重要问题。如果一个政策进入了宏观政治的串行处理过程中，那么该政策便处于转变问题界定，并受到媒体和更多公众高度注视的环境之中，这就预示着政策变迁将会出现。一旦问题被提到议程上来，宏观政治就会加以处理，并争相努力解决新的热点问题；而且重大的政策变迁往往会伴随着一个或多个子系统被破坏的结果。（三）正反馈和负反馈。在政策间断和均衡中有两个反馈机制，一个是正反馈，一个是负反馈。反馈机制本身就是一个循环的过程，PéterÉrdi认为反馈机制从根本上影响系统的动态行为。粗略地说，负反馈减少了错误或偏离目标状态，因此具有稳定效应；而增加与初始状态偏差的正反馈则具有不稳定效应。[10]正反馈往往会使政策议程进入宏观政治层面，导致政策的变迁；而负反馈往往与子系统政治关联，会使政策处于稳定或均衡的状态。[11]一般情况下，子系统政治会反对政策的巨大变迁而维护政策的稳定，试图对政策进行垄断，形成负反馈机制，与之匹配的政策图景往往是正面的。政策垄断有两个重要的特征，一是政策制定的组织结构是限定的，而且这一结构限制其他人员进入决策过程中来；二是与政策过程相关的强有力的支持构想，这些支持性的政策构想一般与那些可以直接和简单地通过图景和修辞而被理解的核心政策价值相关。[7]而一旦政策图景发生变化，政策垄断将会崩溃，正反馈机制就会发生作用，政策极易进入宏观政治层面，进而引发政策的变迁。（四）个体决策和组织决策。间断-均衡理论中包含个体层面的决策和组织层面的决策。决策过程中，在问题的选择上，个体层面主要是注意力如何分配的问题，而组织层面上体现为议程的设置。对于问题的属性，个体层面主要是问题的描述，而组织层面是对问题如何界定，问题的界定是间断-均衡理论的一个重要基础。在解决问题的方案选取上，个人层面主要是给出更多的可替代方案，而组织层面则是对现有的方案进行辩论和讨论（如图1）。（五）注意力分配和不成比例的信息处理模型。注意力是间断均衡理论中引发政策变迁的一个重要因素，基于有限理性，个体或组织的注意力都是有限的。Jones等人将决策者称为有限注意力范围内的“囚徒”，[5]Baumgartner和Jones认为注意力的转移产生了积极的反馈过程，促4成了政策的快速变化。当政策子系统不受大量关注时，政策发展缓慢或渐进式发展；当注意力转向政策子系统时（可能通过触发事件），政策可能会迅速改变。[7]而且，注意力的转换是存在动力来源的，Jones认为注意力转换有四种来源：“事件驱动”的变化和过程驱动的变化(外生来源)；代表性联系和冲突扩大机制(内生来源)。[12]而对于环境中的信息，由于个体或组织的注意力分配都是有限的，Baumgartner和Jones强调信息处理在决策系统中的作用。信息处理涉及收集、汇总、解释政策制定环境中的信号并优先排序。在任何一种情况下，信息都可能是不确定的（估算值的确切值未设置）和含糊不清（受到多种解释的影响）。作为具有人类认知限制的有限理性决策者，政策制定者将重点放在这些信息的一部分上，而忽略大部分信息。[13]于是，他们反对传统的成比例的信息处理模型，认为系统中将会存在对来自环境输入的持续监测。以往成比例的信息处理模型认为问题将会直接根据他们的严重性成比例界定，解决方案也会根据他们解决问题的效率进行排列。这将是一个完全成比例的过程：回应中任何变化规模将会与来自环境信号中任何变化规模成比例。[13]然而，Baumgartner和Jones认为信息处理应该是不成比例的，于是发展出了一个不成比例的信息处理模型，认为政策决策在预测上不成比例，因为政策制度往往对小的变化反应不足（忽视它们完全是由于缺乏政策关注），对大的变化反应过度（当注意力转向先前被忽视的政策子系统）。[14]间断-均衡理论并不是集中地探讨纯粹的渐进性政策理论或纯粹的理性选择理论的问题的，而是以拓展了现有的议程设置理论，来处理政策均衡和政策间断问题。[9]间断-均衡理论建基在美国的政治体制下，在美国甚至欧洲诸多国家具有很强的适用性，尤其在预算领域。二十世纪五十年代到九十年代，渐进主义模型一直在政策过程理论中占据主导地位，自从Baumgartner和Jones出版《美国政治中的议程与不稳定性》后，源于生物进化论的间断均衡理论取代了渐进主义模型的地位。[13]于是，一大批基于间断均衡理论的研究文献不断涌现，如Breunig等人考察了美国国家预算过程，以评估预算渐进主义与预算间断的长期预算后果。[15]Alexandrova等人利用1975年至2010年的所有内容编码的欧洲理事会结论的新数据集，发现间断-均衡理论适用于欧洲理事会的政策议程。[16]

社会老龄化的到来，对当前农村养老服务提出了严峻挑战，加快发展农村养老服务事业作为构建和谐社会、建设社会主义新农村的重要内容，刻不容缓、势在必行。县日前就此作了专题调研，并提出相关建议。

一、基本情况

目前，县有岁以上老人15.57万人，占总人口的14.92%；其中65岁以上的老人11.62万人，占总人口的11.13%，按国际通行标准已开始步入老龄化社会。根据对该县岁以上老人抽样调查，希望入住老年公寓的人数占老年人总数的10.4%左右，迫切需求的有5%左右，按此测算，全县约需1.6万个养老床位。

县现有养老机构21家，共有床位1000个，床位数占老年人口的0.64%左右。21家养老机构均为公办，其中农村敬老院20家，有床位930个；县城老年公寓1家，有床位70个。养老机构共有工作人员103人，其中农村敬老院91人，县城老年公寓12人。乡镇敬老院、县城老年公寓入住分别达到86%、100%，县城老年公寓床位出现了供不应求的现象。

养老机构收费一般不高，县城老年公寓对生活能够自理的每月收取420元，生活不能自理的收取670元；农村敬老院供养标准为每人每年2000元，由县财政统一拨付。这些收费标准，均由该县物价部门核定。

二、面临问题

我国现有人口13.3亿，农村人口占8.8亿。我国不仅是人口大国，而且还是农业大国。在加速社会主义新农村建设的进程中，如何提高农民的社会保障水平，特别是解决好农民的社会养老问题，是我国社会保障面临的一个重大课题。从*市农村社会养老保险的实际来看，当前亟待采取有效对策，改革和完善农村社会养老保险制度。

一、农村社会养老保险发展现状及成因

一九九二年初，民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，全国各地开始推广农村社会养老保险工作，到一九九七年夏，全国参保农民达8200多万人。此后受减轻农民负担等因素的影响，农村社会养老保险工作陷于停顿，很多地方还出现滑坡，现在全国参保农民下降到了5400多万人。

*市于一九九六年全面开展农村社会养老保险，当年即覆盖全市209个乡镇，参保农民176600人，占农村总人口的5%，收取农村社会养老保险费2900万元。但是，同其他地区一样，一九九七年七月以后，受减轻农民负担等因素的影响，这项工作陷于停顿状态。目前全市农村社会养老保险基金积累总额3700万元，有1000人已领取养老金。参保农民当中缴纳100元至300元者占70%，缴纳数十元者占25%，缴纳上千元者只占5%。由于交费数额小，而且都是一次性交费，所以现在已享受养老金的人领取标准很低，多数人每月领取2元左右，有的人每月领取不到1元，每月领取近100元的全市只有两人。这么低的领取标准对大多数人来说是起不到保障作用的。

农村社会养老保险工作出现这种尴尬局面，虽然原因是多方面的，但主要还是政策不完善，特别是政府财政难以给参保农民提供补贴造成的，以至于强制农民参保没有权威性，又激发不起农民自愿参保的积极性。现行农村社会养老保险政策的核心内容是以个人交费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。实际情况是由于大多数村集体无力提供补助，几乎全部靠农民个人交费，性质与商业保险区别不大。而集体有钱能够给农民发养老金的村，又不需要这种政府财政不给补贴的社会养老保险。国家政策扶持，只是给农村社会养老保险基金免征税，乡镇企业缴纳养老保险费可以税前列支。这实际上还是农民个人养老，称不上社会养老保险。由于农村社会养老保险政策对农民缺少吸引力，农民缺乏参保热情，所以农村社会养老保险工作从开始就阻力不小，更谈不上可持续性发展。当初国家投入大量的人力物力开展农村社会养老保险，如今却起不到应有的作用。眼下各级农村社会养老保险经办机构既不能撤销，又难以有所作为，只能“看摊守业”。出现此种境况当认真反思。

二、农村社会养老保险制度改革面临的主要困难

摘要：我国已初步建构了以居家基础、社区依托、机构补充、医养结合的新型养老服务体系，但农村养老服务存在供给不足、资金短缺等问题。必须推进规划引领，整合服务资源；政策支持，吸引社会参与；质量建设，创新服务模式；能力提升，深化医养结合。

关键词：老龄化;农村养老;服务水平“

要积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策和社会环境”是党的报告对我国经济社会发展提出的要求。积极应对人口老龄化，提升农村养老服务水平，促进基本公共服务均等化，是当下各级政府面临的一项重要任务。本文力图以福建省三明市农村养老服务发展实践探索为例，探讨进一步提升农村养老服务水平的思路。

一、农村养老服务面临的主要问题

老龄化问题是当下我国经济社会发展面临的重要问题。以福建省三明市为例，截至2018年12月，三明市60岁以上老人有48.32万人，占本市户籍人口16.7%，高全省平均数2.1%。全市农村老年人31.59万人，占全市老年人的70.7%，老龄化城乡倒置格局形成。而从城乡养老服务发展情况看，农村养老服务发展水平与城市相较整体较为滞后，特别是农村养老服务设施薄弱，农村养老服务能力亟待加强。近年来，全国许多地方都在积极探索提升农村养老服务，取得不少成效。以三明市为例，2018年三明市被列入第三批全国居家和社区养老服务改革试点市，宁化、建宁、泰宁3县被列入市政府“全国养老服务改革试点补齐养老事业短板三年行动计划（2018—2020年）名单。在实践中，基础平台得以不断夯实。全市共建成乡镇敬老院115所、农村幸福院520所，基本实现乡镇全覆盖的目标任务，新增养老床位近6000张，为更好地保障农村特困供养对象的基本生活发挥了积极作用，农村特困人员集中供养率提高至15.1%，乡镇敬老院床位使用率提高至54.6%。全市建成农村幸福院、老年人活动中心等各类养老服务设施1089余处，覆盖近60%的建制村。养老补贴制度日渐健全。实现80周岁以上高龄补贴全覆盖；8家专业化养老服务组织落地，负责承接政府购买居家养老服务（每人每月线上信息服务20元、线下实体援助服务50元）；大田、清流、宁化等7个县对低保对象、计划生育特殊家庭中的完全失能老年人，按照每人每月不低于200元标准，以老年人服务券方式发放护理补贴。截至2019年7月，全市农村特困人员集中供养和分散供养人均标准分别达20066元/年、12736元/年。通过财政投入、以奖代补、乡镇（街办）自筹等办法初步形成多元投入格局。形成一些典型经验，如，大田县“山区养老服务110模式”，被国家发改委、民政部评为全国养老服务典型案例；沙县在全省率先将公建民营“触角”延伸至乡镇敬老院，探索连锁化运营模式，在福建省相关会议上作经验交流；宁化县首创“四化”农村互助养老模式，被福建省民政厅转发推广；明溪县沙溪乡梓口坊村幸福院机构与居家、养老与医疗、村财与自费“三结合”做法，在全市独树一帜；建宁县建成福建省首家县级社区长者食堂,等等。三明市在探索提升农村养老服务的进程中取得了一定成效，但总的来看仍处于不断探索的初级发展阶段，面临许多问题亟待解决。（一）设施薄弱，服务项目不足。农村的养老服务设施普遍存在硬件条件差，配套不足，服务项目单一的问题。以三明市为例，当下，绝大多数乡镇敬老院、幸福院等养老服务设施，是在原有校舍、村部或村民闲置集体房屋基础上改造而成，硬件条件比较差，无障碍设施、理疗康复设备等养老服务配套设施严重不足，多数未取得养老机构设立许可，标准化、专业化运营水平有待提升。在服务内容上，受资金和人员素质限制，多以家政服务等生活照料为主，对于护理、托老等日常照料服务，老年人保健康复、精神慰藉等方面的服务则较难提供。以至于一方面，原有的农村养老院由于基础差，服务项目少缺乏吸引力，加之受传统观念影响，老年人入住的积极性并不高；另一方面，随着老年人的增加，农村老年人特别是特困人员的养老服务需求又无法得到有效满足。（二）资金短缺，社会参与不足。养老事业投资大、风险高、回报周期长。需要政府的政策支持和引导。但从农村养老服务的发展情况看，普遍存在资金短缺等问题，亟需吸引社会各方支持养老事业的发展。从对三明的调研情况看，财政投入明显不足，特别是在床位运营补贴、一次性开办补助等方面往往是捉襟见肘。一些与村部同址建设的农村幸福院用房就十分紧张，甚至有的村只在村委会加挂一块牌子，正常运行难以保障。而且社会参与明显不足，缺乏有资质的为老人服务的实业机构和中介组织龙头引领，民办养老服务机构很难做大，加之，大多农村老年人收入低，其购买能力弱；另外自费购买所需养老服务的理念尚未形成，即使住进了养老院，除了必要的床位费，可能不会有其他消费支出，社会资本很难依靠提供其他服务获取收益，也就制约了其它服务的拓展。（三）规划不足、管理亟需规范。农村养老服务建设作为民生工程，各地在探索实践中，更多的是加大农村养老服务设施建设，只注重完成建设指标任务，缺乏统筹专项布局规划，忽视了老年人居住分散，行动又不便，服务需求量少而多样的客观要求，以至于一些乡镇敬老院建成后，无法运营，长期闲置“关蚊子”，造成资源浪费。而且目前政策体系主要侧重于养老机构的规划用地、财税支持、队伍建设等方面，对农村养老服务的具体内容、标准、监管及服务质量等方面规章制度还不完善。（四）人才短缺，医养结合不足。以三明市为例，全市养老护理型床位13806张，占养老床位数82.17%，仅6家养老机构设有医疗机构，且大部分养老机构不具有医保定点资质。农村老年人众多且自身经济状况差等，很难参照城市购买服务的办法。在大多乡村，老人们采取互相照顾、互相提供服务的互助养老模式。这种模式，减少了运营成本。许多村的养老服务队伍基本由村干部、附近村民及志愿者等兼职队伍组成。他们普遍缺乏护理知识和经验，易造成照料上的风险。在机构养老方式中，具备专业知识的护理人员极为匮乏。目前多数养老机构没有配备专职医生和护士，日常医疗服务由乡镇卫生院或乡村医生兼职承担，医养结合明显不足。加上养老护理员待遇水平低、社会地位不高、工作环境艰苦等原因，人才流失率高、队伍极不稳定。

二、对策建议

摘要：在中国经济社会改革的大形势下，农村社会改革发展离不开服务业供给侧结构性改革。随着农村老龄化形势的日益严峻，农村社会养老服务已经不再适应农村发展，养老服务供给侧改革是农村服务业改革的重要内容，关系到农村社会保障体系的完善和新农村建设。本文从农村养老服务供给与社会需求的不均衡发展现实出发，分析了农村养老服务供给侧改革的必要性，并给出发展农村养老服务有效供给模式的对策建议。

关键词：养老服务业；有效供给；供给侧改革

要解决的重要问题。发展农村养老服务有效供给模式，拓展养老服务有效供给路径，是构建我国农村社会保障体系，积极应对农村人口老龄化的重要内容。随着城乡一体化推进，农村剩余劳动力向城市转移，农村老龄化程度高于城市。根据第六次人口普查数据显示，城市老龄化比重11.7%，而农村老龄化比城市老龄化高出3.3个百分点，达到15%。而如果按照地区居住人口计算，大量农村劳动力流向城市，农村实际居住人口的老龄化程度则更深，农村留守老年人的物质与精神供养问题都是需要解决的重要问题，不得不引起社会重视。有效解决农村养老服务的有效供给问题，满足农村老年人物质生活与精神服务需求，发展专业有效的养老服务业是推动乡村振兴的重要内容。

一、农村养老服务供给侧改革的必要性

1.农村传统养老模式不再适应农村社会发展。在以土地为基础的农村经济发展模式下，青壮年男性是土地经济的主要劳动力来源，农村世代在土地中求生存，养老防老是农村主流的养老观念，养老服务由家庭成员内部提供，家庭养老是维系农村社会发展的基本信条，而农村公共养老服务体系发展并不健全。但是随着城市化建设和市场经济发展，农民赖以生存的土地经济逐步瓦解，大量农村劳动力流向城市，家庭养老的内部供给者脱离农村，供给不足，无法满足老年人的日常照料需求。而随着农村留守老年人身体机能下降，对养老服务的医疗需求和子女陪伴的精神需求也在增加。但是家庭结构的变化导致养老服务的家庭内部供给能力弱化，给留守老人生活费用已经成为主要的、单一的供给方式，养儿防老已经不适应农村城镇化发展的步伐。2.提升农村养老服务保障水平是振兴乡村的主要内容。长期以来，农村家庭养老与社会养老并行，但是农村社会公共养老服务保障的主要服务对象是五保老人，政府根据农村五保户数量定期提供养老津贴，或者建立适度规模的社会福利机构集中供养五保人员。这与我国城乡分割的二元社会体系有关系，是特定社会经济发展条件的必然。但是，随着城乡一体化的发展，家庭养老功能弱化，公共养老服务的兜底保障功能无法满足农村社会发展，农村养老服务的稳定供给局面被打破。农村养老问题是农村社会保障体系的重要内容，关系到农村老年人生活质量提升，只有通过农村养老服务的供给侧结构性改革，才能重构农村养老服务保障格局，建立与农村社会发展相适应的养老服务供给体系。3.养老服务供给侧改革是政府建设新农村的内在要求。农村社会改革离不开政府的主导，农村养老服务改革是新农村建设的内在要求，是在政府主导下对社会养老服务资源的整合与优化，从而满足农村老龄化发展需求。在农村老龄化日益严峻情形下，农村养老服务有效供给问题是政府公共管理服务范畴，养老服务是具有社会保障功能的公共品，而非绝对意义上的商品，单凭市场供给无法满足农村养老服务需求，存在市场失灵现象。因此，需要政府从改革主导者、参与者与引导者层面上，积极履行公共管理与服务职能，推动农村养老服务市场供给侧改革，推动农村养老服务市场合理化发展，保障农村老年群体利益。

二、农村养老服务供给存在的问题