农村法律范文10篇

各乡（镇）党委，各乡（镇）人民政府，县直属各单位：

为深化基层平安建设，加强农村法制教育，推进农村基层民主法治建设，维护农村社会和谐稳定，县委经研究，决定建立农村法律指导员工作制度。现将有关事项通知如下：

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕构建社会主义和谐社会的总体要求，结合政法系统干警作风建设，发挥政法干警的法律专业优势，深入农村开展法制宣传，提供法律服务，化解矛盾纠纷，推进农村的民主法治建设，促进乡风民风进一步好转，为新农村建设创造良好的法治环境。

二、农村法律指导员的工作职责

农村法律指导员围绕农村民主法治建设、平安建设、维稳和普法开展工作。具体工作职责为：

序言：

水南镇位于赣州市的新城区，属于赣州市新规划的市政、办公中心区，其所辖的4个村中既有土地被全部征用、农民全部“洗脚上田做市民”的；也有部分土地被征用，处于“半农村半城市”(即城乡结合)局面的；还有离城市较远，基本保持了传统农村面貌的村庄。该镇的现状与新时期我国东部、中部、西部地区的大部分农村发展的现状是基本吻合的，即各地农村经济发展不平衡，农民收入存在较大差距。以该镇为个案，对它的法律现状进行调查、分析，可以基本看到经过二十多年来的改革开放，我国大部分农村在新时期的法制建设中所面临的困惑和不足的，笔者自2004年7月随同江西理工大学暑期大学生“三下乡”社会实践重点队在该镇进行社会实践起，不间断地针对新时期农村的法律现状和农民的法律意识等问题，对该镇干部及广大农民兄弟进行了较长期的走访、座谈与问卷调查，从得来的资料中，笔者认为在当前我国农村的发展中，农村法制建设正面临着经济与法律相脱节、现代法律与传统道德间相互存在裂痕、法治与人治传统互相对立对峙、司法和行政貌离神合、法律宣传欠缺力度、普法徒具形式等方面的现实困境，从而希望在以后的农村法制建设中能更多的关注到和走出这些困境，并针对个案农村所存在的这些现象，就新时期我国的农村法制建设提出了几点自己的看法和建议。

内容摘要：本文以江西省赣州市章贡区水南镇为例，对当前农村法律状况、农民法律意识状况等进行了思考与分析，揭示出在当前我国农村的发展中，农村法制建设所面临的经济与法律的脱节、现代法律与传统道德的裂痕、法治与人治传统的对立、司法与行政的貌离神合、法律宣传欠缺力度，普法徒具形式等方面的困境，并对加强农村法制建设，促进农民法律意识提高提出了自己的看法与建议。认为应在发展经济、严格执法、人文执法；深入务实不懈地普法、诚信正确有效的执法；加快司法改革、实现与维护司法独立；改良旧道德、建立新道德，在法律与道德间寻找契合点等方面做出努力。

关键词：隐患；农村良好秩序；困境；出路

正文：

2004年的暑期，笔者有幸作为江西理工大学暑期大学生“三下乡”社会实践重点队的一员，在赣州市章贡区的水南镇进行了为期一个月的社会实践活动，作为一名法学科的学生，面对那些开始直面的农村社会现状，笔者开始思考。也是从这次社会实践开始，笔者针对在我国实行改革开放二十余年后，各项事业都已获得长足发展的新形势下农村的法律现状与农民的法律意识等，对水南镇下辖的4个乡村及各基层机关进行了较长期的走访、座谈与问卷调查。在调查结束后，笔者对那些材料进行了整理，整理之时，笔者的心情有些沉重。

为进一步落实法律援助政府责任，推动农村法律援助事业深入发展，切实维护农村困难群众合法权益和社会稳定，根据《人民政府办公厅关于进一步加强农村法律援助工作的意见》（政办发〔2008〕96号）要求，经市政府同意，现就进一步加强农村法律援助工作通知如下：

一、切实增强做好农村法律援助工作的责任意识

法律援助是新型社会救助体系的重要组成部分。加强和改进农村法律援助工作，对推进农村民主法治建设，维护困难群众合法权益，促进农村社会和谐具有十分重要的意义。各地、各有关部门要从战略和全局的高度，切实增强工作责任感和紧迫感，真正把农村法律援助工作作为保障和改善民生的重要举措，摆上更加突出的位置，大力推进法律援助在农村的延伸和拓展，为加快我市农村改革发展、维护社会和谐稳定提供有效保障。

二、突出重点，扎实推进农村法律援助工作

进一步扩大农村法律援助覆盖面。充分利用各种宣传媒介和途径，加强对法律援助制度的宣传教育，提高法律援助在农村的知晓度。按照建立新型社会救助体系的要求，结合各地实际，努力降低农村法律援助“门槛”，扩大受援对象和受案范围，不断满足农民群众的法律援助需求，力争让全市所有符合条件的农村困难公民都能获得必要的法律援助。

建立健全农村法律援助组织网络。继续加强市、县级法律援助中心建设，全面建立便民接待场所，根据实际需求进一步充实专职人员，确保法律援助中心有效履行职能。要以乡（镇）司法所为依托，建立乡（镇）法律援助工作站，在行政村、农村社区、农村务工人员集中的城乡劳动力市场和有关企业建立法律援助联系点，不断延伸法律援助工作触角，推进农村法律援助基层基础建设。继续在工会、共青团、妇联、残联、老龄委等社会团体开展建立法律援助站（点）工作，为农村法律援助提供服务。

摘要：农村资金互助社作为一种内生性的新型农村金融机构之一，是农村普惠金融发展重点。推动农村资金互助社可持续发展是确保助力乡村振兴、促进普惠金融发展的前提。目前，我国农村资金互助社可持续发展还面临法律地位、融资、产权、监管等困境。为促进农村资金互助社持续发展，我国应采取相应的法律对策破解困境，优化农村资金互助社发展法律保障机制。

关键词：农村资金互助社；法律困境；法律对策

中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“发展普惠金融。鼓励金融创新”战略目标。2015年12月，国务院了《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，促进普惠金融发展确定为国家政策。农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。作为一类新型农村合作金融组织，农村资金互助社有着不同于其他农村新型合作金融组织的内生性优势。在普惠金融和乡村振兴战略的大背景下，促进其持续发展十分必要。

1农村资金互助社是推进农村普惠金融体系建设的重要力量

1.1农村资金互助社是保障农村弱势者金融权利的基本主体。2016年1月，国务院印发了《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》，指导我国农村普惠金融发展的前景与蓝图。作为一个农业大国，推进普惠金融发展规划，对于解决目前我国社会上存在着的“三农问题”起到了重要作用，然而要想彻底解决，离不开推动农村资金互助社的不断完善发展。农村资金互助社是保障农村弱势者金融权利的基本途径，这是由农村资金互助社的固有性质所决定。作为一个互助性的合作金融组织，农村资金互助社通过本集体内农民存款入股为社员，农村资金互助社将农村的资金有效停留在内部而将资金贷给社员从事农业生产活动，以社内资金为社员提供可贷款。农村借贷者在参与借贷活动时通常处在一个弱势地位。一方面，作为弱势一方主要根源在于其信息的不对称，难以满足“三农”日益增长的参与经济生活的需要。另一方面，信息的不对称通常会导致高昂的交易成本与管理成本，使得整个过程的效率下降。而农村资金互助社的所有社员是该片区域的农村金融参与主体自愿加入，通常借贷双方是非常熟悉彼此。这样就保证了借贷双方的信息对称，降低了整个交易流程的成本，从而达到有效保障农村弱势者金融权利的目的。1.2农村资金互助社是促进农村金融包容性发展的基本力量。“包容性发展”是指以人为中心，人与人、人与社会、人与自然的和谐发展，包括GDP增长指数、人类发展指数、社会发展指数、社会福利指数、幸福指数在内的全面发展。作为一个农业大国，我国农村地区的金融活动参与人员基数十分庞大。然而现实生活中，仍有广大农村地区的居民想要参与农村金融活动却并没有城市地区的居民那么简单。真正提升我国农村金融全面发展，促进农村金融包容性发展是首选道路。在东部沿海经济发达地区，农村金融包容性发展水平相较于中西部地区农村金融包容性发展水平较高。促进我国农村金融包容性全方位发展，应将重心放在中西部农村地区同时兼顾东部沿海地区，从而实现促进农村金融包容性发展。农村资金互助社作为三类新型农村金融机构之一，存在着许多其他农村合作金融组织难以比拟的优势。其中最突出的便是农村资金互助社以社员为中心，所有的金融活动紧密围绕着社员而展开，严格的保障了参与金融活动的社员的金融权益。通过农村资金互助社参与金融活动的流程中，无一不体现出以人为中心、人与人之间和谐发展的发展理念，有力地促进了农村金融包容性发展。农村资金互助社是促进农村金融包容性发展的基本力量，二者相辅相成。促进农村资金互助社发展，同时也能促进农村金融包容性发展。1.3农村资金互助社是促进农村金融内生发展的主要形式。内生发展的核心思想是认为经济能够不依赖外力推动实现持续增长，内生的技术进步是保证经济持续增长的决定因素。这一概念由西方宏观经济学研究者于20世纪80年代提出，强调不完全竞争和收益递增。在2007年就有学者指出，真正的合作金融不可能在农村信用社框架内再生，建立新型农村合作金融组织要走内生路径。［1］若想推动农村金融内生发展，恰当的金融机构在其中扮演了无比重要的角色。而在农村地区，有着一套特殊的，以人情、熟人关系为纽带的信用评价体系。这一特殊的信用评价体系恰巧有悖于正规金融所提倡的。而且农业本身承担着较大的风险，有着不可预知性与脆弱性，再加之对于农村地区的金融监管以及金融交易等成本比之城市地区要高昂许多，农户与金融机构之间存在着信息的不对称性等等。综上原因正规金融纷纷远离了农村市场，使得农村地区居民参与金融生活的要求得不到满足，引发了许多矛盾。在这样的背景之下，农村资金互助社顺势而生，有着较稳定的内部平衡性以及对风险的自我调整性，既能够满足农村居民参与金融活动的需要，又规避了其他金融机构在农村地区发展可能承担的风险以及造成的不良后果。农村资金互助社是真正能促进农村金融内生发展的主要形式。

2普惠金融视角下的农村资金互助社可持续发展面临的法律困境

摘要:目前公证业界对宅基地使用权办理继承公证持否定态度，但对办理宅基地使用权项上的农村房屋公证相对持肯定态度，在实践中各地也有不同做法。有些地方办理农村房屋公证对农村房屋项下宅基地使用权采取回避办法是不可取的。实际上我们只要认真把握好农村房屋的性质、特点以及国家有关农村房屋方面的法律法规以及政策等，农村房屋的公证就可大胆办理。

关键词:公证;农村房屋;自认证据;审批前置

随着我国社会经济的发展，城乡一体化工作的大力推进，目前我国农村出现了这样一些现象，有的农民外出打工，举家迁移到远离家乡的城市居住，他们在农村的住房就闲置下来，而同时农村中的无房户需要房屋居住生活。也有些城市居民由于祖辈过世留下的农村房屋遗产需要继承，有的地方因城乡一体化建设大量农村房屋面临着拆迁而随之带来的农民房屋如何安置等等。因此，由于城乡一体化带来的迫切需要解决农村房屋所有权转移问题是公证行业面临的一个重大的实务课题。但由于现行法律法规对农村房屋所有权转移设有诸多限制，从而影响了对农村房屋的公证办理并制约了农村房屋所有权的流转。

一、农村房屋的特点和公证面临的诸多难题

农村房屋包括农村集体经济组织所有的房屋、乡镇企业所有的房屋及农民个人所有的房屋，本文所指的农村房屋仅指在农村集体经济组织所有的土地上建造的属于农民个人所有的房屋。我国农村房屋的所有权是否能转移呢?答案是肯定的，比如上世纪九十年代江苏省建设委员会规定“房屋所有权转移变更(如买卖、赠与、交换、转让、继承、分析等)，房屋状况变动(如翻建、扩建、拆除、倒塌、焚毁等)，他项权利变更(如设定、注销他项权利)，应及时向村镇管理机关申请登记。”由此说明我国农村房屋也存在买卖、赠与、交换、转让、继承、分析等多种所有权转移方式。但是办理农村房屋公证存在下列特点和难题:

(一)很多农村房屋没有办理所有权登记手续，权属不清，是办理农村房屋公证面临的一个首要障碍办理房屋方面的公证，认定房屋权属是办理不动产所有权转移的关键，而我国农村房屋大多数是权属不清，公证员难以分清权属。由于历史的原因，我国农村房屋很多没有办理房屋所有权证和土地使用证。比如有的农村房屋只有准建证或宅基地使用许可证，甚至有的农村房屋什么证都没有。权属不清，是办理农村房屋公证面临的一个首要障碍。

【摘要】“普惠金融”这一概念已于2005年在国际小额信贷年会上，由联合国提出。经过12年的发展，普惠金融已经初步得到了全球各个国家的认可并实施推广。本文从普惠金融概念定义入手，主要介绍农村普惠金融的国际发展经验以及在我国的发展现状，分析我国农村普惠金融发展阶段存在的问题，并从法律角度提出推进农村普惠金融发展的对策建议。

【关键词】农村普惠金融;传统金融机构;小额信贷;法律规制

一、引言

关于农村普惠金融发展领域，这么多年来，国内外有不少学者进行过分析研究。在农村普惠金融发展主体研究方面，李苍舒[1]（2015）认为，商业银行等传统金融机构在农村普惠金融发展过程中应当具有引领作用，应当尽快推出一系列适合农民群体的新型金融产品，给予农村、农民更多的普惠服务；杨雯[2]（2017）认为，城市大银行应当贯彻落实普惠金融理念，带领小银行以及农村信用合作社等农村金融机构更多服务农民；刘成玉、黎贤强、王焕印[3]（2011）从社会资本和农村信贷风险控制两个方面，讲述银行信贷在农村的巨大作用以及积极意义，同时认为社会资本在农村普惠金融发展方面也可以发挥积极意义；周孟亮、李明贤[4]（2015）将普惠金融理念与国家顶层设计结合考虑，认为普惠金融与“中国梦”的理念息息相关，对我国实现全面小康社会具有重大战略意义。在农村普惠金融立法规制方面，马建霞[5]（2012）基于银行信贷服务角度出发，进行法律规制研究，认为在农村促进普惠金融发展过程中，对银行信贷进行立法规制具有积极意义；李慧玲[6]（2016）从普惠金融法律制度建设角度入手，给予我国普惠金融发展立法规制对策建议，并认为做好征信体系的建设是农村信贷服务推广的关键；陆岷峰、沈黎怡[7]（2016）从立法及目前法律存在的问题方面，分析我国普惠金融目前存在的立法漏洞以及监管缺失；郑晓栩[8]（2015）研究了西部贫困地区普惠金融发展现状，结合地区特点和发展现状，针对目前西部地区普惠金融法律不健全的原因进行分析并提出政策导向。

二、农村普惠金融的国际发展经验

农村普惠金融作为普惠金融中一大特别需要关注的部分，近几年在国际上得到了众多国家的积极响应，尤其在发展中国家推广进程不断加快，推出了诸多符合本国国情的普惠金融服务模式。典型的成功案例是孟加拉乡村银行———格莱珉银行①。格莱珉银行着眼于最贫困的农户，并将贫困家庭中的妇女作为主要目标客户，根据女性特征推出适合其的金融服务；给予客户群小额短期贷款，考虑到其收入、财富等诸多因素，推出按周期还款，贷整还零，也给予时限宽限，这是该乡村银行模式的关键之处；贷款无须抵押担保人，按五人小组联保形式，相互监督，形成内部约束监督机制，并按比例收取部分基金和强制储蓄作为风险保障金，这是该模式的创新之处。如今，孟加拉乡村银行模式已成为当今世界规模最大、效益最好、运作最成功的普惠金融机构，在国际上被大多数发展中国家模仿或借鉴。

“俺这是偏远农村，又属于国家级贫困县，没什么‘油水’，很多人都还不愿意当村长呢。”家住**南阳农村的**坦言。

“虽然穷，但俺听说，俺们村每年雨季都会出现危房，上级要下发补贴，平时也会给五保户等发补贴，这些钱到了村干部那里会被克扣一部分。俺们村长的工资一个月就20块钱，村干部贪点钱太正常了，没好处谁干呀？”电话里，**的笑声很憨厚。

事实上，在**的农村，这种现象也并非没有。**市检察院在一次预防职务犯罪警示教育展览上将“村官腐败案件”作为完整板块展出，其中提到一个案例：**市延庆县井庄镇莲花滩村原村委会主任方淑民在协助井庄镇工作期间，将特困户救助金、农村居民最低生活保障金3875元以及危房翻建维修补助款**00元据为己有。

权威资料显示，5年来，国家和地方各级财政实施了一系列支农惠农的重大政策，不断加大投入，仅中央财政用于“三农”的支出就累计达1.6万亿元，大大提升了广大农民的生活质量。而随着惠农资金的大幅增加，涉农贪污贿赂犯罪明显增多，严重损害了广大农民的切身利益，影响了中央政策措施的贯彻落实。

“在很长一段时间里，村干部腐败被大家理解为吃吃喝喝、多占多拿，而且‘权小位轻’，人们并不将其与违法犯罪联系在一起。事实上，如此宽容心理遮蔽了村干部腐败背后潜藏的巨大社会危害。”中央党校三农问题研究中心主任张虎林今天接受记者采访时说。

小村官也能大腐败

“俺这是偏远农村，又属于国家级贫困县，没什么‘油水’，很多人都还不愿意当村长呢。”家住**南阳农村的**坦言。

“虽然穷，但俺听说，俺们村每年雨季都会出现危房，上级要下发补贴，平时也会给五保户等发补贴，这些钱到了村干部那里会被克扣一部分。俺们村长的工资一个月就20块钱，村干部贪点钱太正常了，没好处谁干呀？”电话里，**的笑声很憨厚。

事实上，在**的农村，这种现象也并非没有。**市检察院在一次预防职务犯罪警示教育展览上将“村官腐败案件”作为完整板块展出，其中提到一个案例：**市延庆县井庄镇莲花滩村原村委会主任方淑民在协助井庄镇工作期间，将特困户救助金、农村居民最低生活保障金3875元以及危房翻建维修补助款**00元据为己有。

权威资料显示，5年来，国家和地方各级财政实施了一系列支农惠农的重大政策，不断加大投入，仅中央财政用于“三农”的支出就累计达1.6万亿元，大大提升了广大农民的生活质量。而随着惠农资金的大幅增加，涉农贪污贿赂犯罪明显增多，严重损害了广大农民的切身利益，影响了中央政策措施的贯彻落实。

“在很长一段时间里，村干部腐败被大家理解为吃吃喝喝、多占多拿，而且‘权小位轻’，人们并不将其与违法犯罪联系在一起。事实上，如此宽容心理遮蔽了村干部腐败背后潜藏的巨大社会危害。”中央党校三农问题研究中心主任张虎林今天接受记者采访时说。

小村官也能大腐败

本文作者：工作单位：西南大学三峡库区经济社会发展研究中心

随着城市化进程的加快，农村的土地问题已成为一个重要的热点问题。农村征地问题能否妥善处理，关系到老百姓的长远利益，关系到党和群众的关系，关系到城市化的合理推进，关系到和谐社会的构建。因此，我国农村征地制度必须从征地立法、征地执法、征地监督三方面来完善农村征地制度。

1完善农村征地立法

改革开放30多年来，我国发生了翻天覆地的变化，特别是明确社会主义市场经济的建立是改革的最终目标以来，农村征地法律出现了严重的不适应性，建议出台《农村集体土地征用实施办法》。土地是农业的命脉，由土地引发出的一系列问题在不同程度上困扰着新一轮改革开放的力度，追根溯源是没有能够形成全国统一的《农村集体土地征用实施办法》。在实施征地时，主要借用相关法律法规，这样为执法带来了困难。建议由全国人大法工委组织专家全面调研、讨论、制定包括维护农民、农村集体组织利益的实体和程序规定。坚持在实体上确立农村集体土地的所有权、经营权、使用权的科学分离和有序流转；坚持在程序上有效维护农村集体土地有序流转过程，真正做到农村集体土地征用有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，用法律手段在维护农民和农村集体组织的合法利益的同时，又推动城市化有序进程，市场经济体制进一步完善。为了顺利出台《农村集体土地征用实施办法》，建议在立法时解决好以下几个问题：一是解决好以公共利益为目的和以经营为目的征地的矛盾。目前，我国征地标准偏低的主要原因之一就是为了公共利益征地，在征用农地过程中存在着为了公共利益而承担一定公民义务，征地标准较低的现象；而一些以经营为目的的开发商利用立法盲点——低价征地搞开发。因此，立法中必须界定公共利益和经营性建设用地的界线，并且严格按照标准执行。建议借鉴2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于公共利益的界定，采取列举的方式，明确公共利益的范围，同时国务院及相关的征地审批部门在审批时候严格审核征地的公共利益范围，做到依法按范围征地。二是解决好为经营性建设用地征地的立法空挡问题。如果明确了公共利益的范围，那么经营性建设用地征地行为就存在立法的盲点，现在我国的征地立法中并没有关于经营性建设用地征地的相关规定。建议通过立法，肯定征地农民加入征地实践过程的合法性，实现政府、被征地农民、用地商三方协调。让农民参与征地过程，也可更好解决农民因为征地种种矛盾引发的上访问题。三是解决好农村集体土地的产权不完善、产权主体虚置问题。虽然我国农民的土地承包经营权只是用益物权，但是农村集体土地应该具有完整的产权。立法上需要明确农村集体土地的完整产权主体——落实到自然人和法人及其具体的组织，而不是抽象的集体，这样才能从根本上解决好农村征地问题。现行农村土地的集体所有，实际上集体仅仅是一个符号，也曾经落实到村委会，但村委会却无法真正体现村民的意志，造成了农村土地产权主体虚置。建议缩小集体范围，通过程序保证被征地农民都有权参与征地过程，真正以平等主体的身份与土地征用者进行谈判。四是解决好农村征地补偿标准偏低的问题。建议在《农村集体土地征用实施办法》中专门规定农村集体土地征用补偿标准及其测算方式。“规定”重点关注以下问题：（1）农村征地补偿的标准。建议将“统一年产值倍数”和“征地区片综合地价”作为补偿的最低标准来实施。同时，可以借鉴重庆的地票制度，按照一定的比例将农村土地征用后价值增值部分返还给农民和集体。（2）被征地农民安置。被征地农民的安置问题关系到农民失去土地以后的长远发展，建议采取就业安置和社保安置相结合的方式，虽然这种安置费用会大幅增加，但却可以较好解决农民因为失去土地以后无所依托的困境。真正实现被征地农民居所城镇化，身份市民化。五是解决好农村征地程序法缺乏问题。改革开放三十多年来，农村征地制度越来越完善，但征地矛盾激化的现象仍频频发生。究其原因，农村征地程序法缺失是其根本。程序是事情顺利进行的有力保证，只有程序科学，才能有效保证实体权利，并让整个征地活动规范进行。具体来说，建议从以下几个方面着手：（1）落实好征地依法报批前告知、反馈程序，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，并认真分析被征地农民的反馈信息，作为制定征地决策的依据；（2）实现农村集体土地征收补偿的“算执分离”程序，即由具有管辖权的国土资源局根据《农村集体土地使用权转让协议》或国家相关规定，测算土地及其附属物的赔偿标准、分户赔偿金额并公示，当事人无异议后国土资源局确认并移交同级财政局执行。财政局负责将开发商、国家财政拨款的征地资金统一掌管，按国土资源局计算的赔偿结果出具赔偿清单，并开具承兑支票或按户打卡；（3）落实好征地补偿安置的实施程序，让农民能够顺利获得自己的利益；（4）落实好土地补偿使用、监督程序，防止权力寻租；（5）落实好被征地补偿安置争议的协调和裁决程序，特别是“听证”制度，让被征地农民有处申诉自己的权益。

2强化农村征地执法

实践是检验真理的唯一标准，农村征地立法只是从书面确立了法律规范，而执法实践才能真正发挥法律规范的实际效果。只有加强农村征地的执法，才能真正实现立法的价值。2.1坚持“以人为本”，提高“执法为民”水平科学发展观对当前农村征地的执法也提出了新的要求——把以人为本落实到征地执法过程中——坚持以广大农民的根本利益为出发点，将农民作为被征地的主体，合法合理地解决好他们的利益问题。在农村土地集体所有制名义下，征地用地都是以政府为中心，这在很长时间内是保持不变的。政府通过向有审批权限的部门报批，获得征地的权利，然后征地后可以以划拨、出让等形式来使土地增值。在征地过程中，农民处于相对被动的地位，难以真正维护好自身利益。因此，强化政府“以人为本”的执法理念，从思想上解决好执法的出发点，才能自觉维护农民利益。坚持“以人为本”的执法理念，提高“执法为民”水平。真正实现一切为了人民、一切依靠人民、一切服务人民，实现好、维护好、发展好最广大农民的根本利益。2.2严格程序执法程序是一种过程规范，是最终目标实现的有力保证，只有严格程序执法，一切征地都按照程序走，才能有效控制征地过程。严格程序执法首先必须从程序上禁止有法不依、执法不严、违规违法的征地行为。近年来由于征地主体主要是政府和开发商，有法不依、执法不严、违规违法的征地行为屡禁不止。因此，必须从程序上保证征地的规范操作，把违规违法行为消灭在萌芽状态，进而从程序上保证严格执法。其次必须严格程序监督。为了保证程序执法有效，必须坚持程序监督——过程控制，而不是违法违规行为已经出现后才简单地实施终端惩处。例如在征地补偿标准的执行过程，不仅要监督补偿标准的结果，更要监督补偿标准的执行过程，看标准的制定、执行是否按实体规定，按程序进行。通过对程序执法过程进行监督，使征地过程严格按照程序执行，程序法才能真正落到实处，进而保证被征地农民实体权力的维护。

本文作者：欧阳仁根工作单位：安徽财贸学院法学系

我国农村立法虽然在建国以来取得了不少进展,尤其是改革开放以来,为适应以家庭联产承包责任制和双层经营体制改革为主要内容的农村经济体制改革和农村事业不断发展的要求而进行了大量的立法,但仍显得十分滞后,难以适应社会主义市场经济条件下农村各项事业的发展要求。农村立法所存在的问题主要表现在:第一,具有浓重的计划管理色彩和痕迹,难以适应市场经济的要求;第二,政策性、原则性强,规范性和可操作性差;第三,以义务为本位,权利、义务不对称,难以保护农民合法权益;第四,农村法律薄弱,与农村经济及各项事业发展的要求不相适应。为了更好地调动农民积极性,维护其合法权益,促进农业和农村事业的发展,应当在充分发挥中央和地方立法主体的积极性的基础上,构架出新型的农村法律体系。同时,只有明确中央和地方两个立法主体的立法权限、完善立法体制,才能更好地加快农村立法步伐。

一、农村法律体系的构建:以农业立法和农村经济立法为重心

今后一个时期是我国农村社会主义市场经济体制建立和完善的重要时期。农村立法的重点是农业立法、农村经济立法,同时包括农村社会发展、农村文教卫生事业、农村行政等方面的立法。初步形成农村法律体系的基本框架。1.农业立法农业立法的总体目标应当是确立农业在国民经济中的基础地位,逐步理顺农业的产前、产中、产后的各种经济和行政关系,保证农业持续、健康发展。=1>农业法律体系的基本框架包括四个层次:第一层次为农业法。在农业法律体系中处于基础地位;第二层次为就农业中某些重要领域进行规定的专门法律和法规;第三层次为实施专门法律而制定的全国性法规和规章;第四层次为地方性农业法规和规章。农业法律体系基本框架主要应包括以下几方面内容:¥农用土地使用制度方面法律、法规。在土地管理法等法律法规基础上,制定有关土地承包经营权及其转让方面的法律法规,以在稳定家庭联产承包责任制政策基础上鼓励农用土地的使用权向种田能手转移,以利土地的规模经营。¦农业投入及农业利益分配方面的法律法规。如农业投入法、农业信贷法、农产品价格保护法、农资商品价格限制法、农业税收条例等。以利增加农业投入,保护农民从事农业生产的正常利益等。§农产品流通方面的法律法规。如农产品批发市场条例、农产品期货贸易条例、粮食管理法等。¨农业生产安全方面的法律法规。除继续完善现有有关动植物检疫、水域交通安全管理等方面法律法规外,主要侧重制定农业保险法、农药管理法、肥料法、饲料管理法、乡镇企业环保管理条例等法律法规。©农业资源保护方面的法律法规。主要是完善现有的相关法律法规,同时制定种子法、蔬菜基地管理条例、商品粮基地管理条例、水利工程管理法等。ª农科教方面的法律法规。除继续完善农业科技推广法律制度外,抓紧制定农业教育法、农业科研法,以确保农业科研、教育、技术推广方面的投入增长,为农业发展提供知识和技术动力。«支农产业方面的法律、法规。首先,针对以化肥工业为重点的农用工业,包括农膜、农药、农机具、农产品加工机械等行业的支农特点,体现产业倾斜的要求,制定相应法律、法规;其次,在乡镇企业法的基础上,制定有关乡镇企业的支农义务条例,以贯彻乡镇企业法的要求;再次,对农业提供系列化服务的农村服务业制定相应条例予以规范和鼓励。2.农村经济立法农村经济立法的目的就是充分利用农村劳动力资源,继续把发展乡镇企业作为繁荣农村经济的重点,搞好农村小城镇建设等,同时规范农村市场运行秩序,加强国家对农村经济的宏观引导和管理。其立法重点包括:¥农村市场主体立法,明确农村市场主体的地位、建立农村市场主体的组织结构制度,规范其运作行为。主要包括:合作经济组织立法,如5合作社法6及各类专业合作经济组织(如生产合作社、供销合作社、农村信用合作社等)条例及股份合作制条例等;乡镇企业立法,在乡镇企业法的基础上制定配套的法规和规章;农民自营服务组织立法,如基金会条例、农业系列化服务组织条例等;农户经济行为规范条例等。¦农村劳动力资源利用方面的立法,以充分利用农村劳动力资源,提高农村劳动力素质和鼓励农村劳动力向非农产业有序合理流动为宗旨。如农村积累劳动用工条例、乡镇企业职工素质教育条例、农村劳动力流动管理条例等。§农村市场运行秩序立法,主要是在总体市场秩序立法的基础上,针对农村市场的特殊性制定相应的实施条例。¨农村经济的宏观管理立法,主要是针对农村经济宏观管理的特殊性制定相应的法律法规,如农业普查条例、乡镇企业会计条例、农村经济组织财务管理条例等。©农村小城镇建设立法,以鼓励发展乡镇企业与小城镇建设相结合,有条件的城镇发展为小城市,充分发挥其经济、信息、文化等方面的辐射功能。如:农村小城镇规划条例等。3.农民权益保障和农村社会保障立法主要体现公平原则,保障农民合法利益不受侵害和逐渐实现城乡平等的社会保障制度。包括:¥农民权益保障立法,首先,从总体制定5农民权益保障法6,受保障的权益不仅包括经济权益(如土地承包经营权、务农合理收益权、拒绝额外承担费用负担权等),而且包括受教育权、就业权、政治经济生活的民主权等多方面。其次,针对农民权益易受侵害的特定方面制定条例等法规和规章,如完善农民承担费用负担条例和制定5农村义务教育实施条例6等。¦农村社会保障立法,旨在初步建立农村社会保障体系,规范对农村社会保障的管理,为最终实现城乡社会保障)体化逐步创造条件。其立法主要包括:农村社会保障法、农民养老保险条例、农村合作医疗条例、农村社会救济工作条例、农村抚恤工作条例及完善农村五保供养工作条例等。4.农村基层政权和基层自治组织立法农村政权组织,按照现有法律规定分为县、乡两级。关于农村基层政权的立法,其侧重点是处理两个方面关系:第一,如何处理县级政权尤其是县政府职能部门的下派机构与乡级政权的关系;第二,如何处理乡级政权与村民自治组织的关系。在这两对关系中,乡(镇)政府处于重要和关键地位。因此制定乡(镇)政府组织法和乡(镇)政府工作条例是其主要内容。5乡(镇)政府组织法6应体现精简、效能原则,对该级政府的机构设置、政府行为界定作出明确规定。其中两个方面应得到充分考虑:第一,对县政府职能部门的下派机构在精简的前提下实行双重领导体制,如公安派出所、财政所、工商所、税务所等。第二,在村一级建立村公所,作为乡(镇)政府的延伸,以解决村级组织职能不清、事实上是基层政权的状况。村公所人员组成,根据情况由1至2名专职人员(国家干部身份)和村民自治委员会、村级经济合作组织、村党支部(总支)负责人兼职组成。同时,村公所及村级各类组织间职责分工要明确,并相互配合和协调。5乡(镇)政府工作条例6是依据5乡(镇)政府组织法6制定的法规,是其政府行为的细化,主要规范其职能范围、工作程序、工作人员的奖惩等。5.农村社会、文化等方面立法这方面的立法主要是对农村人口、农村户籍管理、农村社会治安、农村文化教育、农村社区建设等方面制定相应法律、法规且以法规为主。如5农村计划生育工作条例6、5农村义务教育条例6等。这些法规大多数应以调整城乡共同性特定法律关系的法律为依据,针对农村特定情况而制定,其目的是保证该类法律在农村的贯彻实施。

二、明确中央和地方农村立法权限,完善农村立法体制

立法体制是有关立法权限、立法权运行和立法权载体诸方面的体系和制度所构成有机整体。其核心是有关立法权限的体系和制度。0=2>限于篇幅,以下主要探讨农村立法中的立法权限划分问题及农村立法的规范性问题。1.农村立法应充分发挥中央和地方立法主体的积极性从总体上说,我国农村经历了十几年的改革,已超越了/放活0阶段,进入巩固改革成果、深化改革阶段,党和政府对农业和农村发展的一系列基本政策已基本成型。为了总结一些好的、成功的做法,需要由国家权力机关和国务院适时地把农村改革中的部分政策上升为法律和行政性法规,以保持其稳定性和增加可操作性。同时,在实行社会主义市场经济体制的过程中,农业和农村将面临着新的发展问题,此时,也要求国家权力机关和国务院在借鉴国外同类立法的经验基础上进行适当的超前农村立法。因此应发挥中央立法主体的农村立法积极性,加快农村立法步伐,尽快初步建立起农村法律体系的基本框架。由于农村无论在地理环境、经济发展水平、所有制关系、农村经济结构,还是在人们的观念素质、社会心理、改革模式等方面,各地都存在着重大差异。尤其是在农村改革中,很多地方都形成了有自身地方特色的并取得了较大成功的改革模式。这也就要求发挥地方立法主体的积极性,制定相应的农村地方性法规和规章。一方面,为高层次立法主体所立的农村法律法规能更好地在本地区实施而进行执行性、补充性农村立法。另一方面,更为重要的是根据本地区农村发展的实际和特性,在不与宪法、法律和上一层次的法规相抵触的前提下进行自主性农村立法。2.明确农村立法中中央和地方立法主体的权限鉴于农村法律体系建立的复杂性,要求充分发挥中央和地方立法主体的积极性,逐步构筑和完善我国农村法律体系。但应明确中央和地方立法主体的权限。首先,从中央立法主体看,全国人大及其常委会应尽快对农村法律的主要方面尽快制定相应的法律。如农业投入法、农产品价格保护法、粮食管理法、农药管理法、肥料法、农业教育科研法、农业保险法、合作经济组织法、农民权益保护法、乡(镇)政府组织法、农村社会保障法等。一方面把原来的一系列行之有效的农村政策法律化,另一方面为国务院制定农村行政法规和地方立法提供法律依据。国务院的农村立法重点:一是完善全国人大及其常委会所制定的农村法律,使其更具有可操作性,如相关法律的实施细则等;二是针对全国农村发展的共同性问题,在宪法和农村法律的精神指导下,制定相应的全国性农村法规,如农业税收条例、供销合作社条例、农村信用合作社条例、农业生产合作社条例、股份合作企业条例、乡(镇)政府工作条例、农民养老保障条例、农村卫生工作条例、农村义务教育条例、对支农产业鼓励支持条例等;三是针对农村发展中出现的新问题制定相应政策,这种制定政策的过程虽不是严格意义上的立法,但在没有相应农村法律的情况下也起到一定规范作用。其次,从地方立法主体看,基于宪法和地方人大和政府组织法的规定,一般地方立法主体包括三个层次。即:省级(省、自治区、直辖市)权力机关和行政机关;省和自治区人民政府所在市的权力机关和行政机关;经国务院批准的较大市的权力机关和行政机关。我们认为农村地方立法中,主要由省级权力机关和行政机关进行。而省级政府所在地的市及经国务院批准的较大市的立法应主要侧重于城市功能方面的立法,农村地方立法不是其重点。省级权力机关及行政机关的农村地方立法主要侧重于对中央所立的农村法律、法规制定执行性法规和针对所在地区农村实际的主动性立法,即在没有相应中央农村立法的情况下制定地方法规。但应当指出:第一,地方立法主体进行农村立法时,其所立的农村法规不得与更高层次的法律法规相抵触。这有两层含义:一是在有更高层的农村法律、法规存在的情况下,既不能与更高层法律、法规的条款相抵触,也不能与其法律法规精神相抵触(自治条例只需与更高层次法律法规精神不相抵触);二是在没有相应的更高层次的农村法律法规存在的情况下,不得与宪法相抵触,也不得与中央农村政策的精神相抵触。第二,地方立法主体尤其是省级权力机关和行政机关所立的农村地方性法规和规章,其实施范围既可以是立法主体所管辖的全部地域,也可以是其所管辖的部分地域。如可制定单独适用于特定的农村改革试验区或几个所辖地区的地方性农村法规、规章。这样更有利于引导和规范农村各项事业的发展并使所立的农村法规更具针对性、实用性和可操作性。3.注重农村立法的科学性注重农村立法的科学性,体现在立法原理的科学运用、农村立法活动过程科学性、农村法律法规名称和内容的科学性等方面。从立法原理的科学运用方面看,首先,农村生产方式是最主要的一种物质生活条件,是农村立法的最重要的基础,它决定着农村立法的各个侧面。其次,农村发展的实际情况和农村改革所取得的实践经验是农村立法的最基本依据。再次,农村立法需要以马克思主义理论尤其是邓小平建设有中国特色的社会主义理论为指导。因此,我国农村立法时机选择上应以常规的同步立法(即与所调整的社会关系同步)为主,辅以一定的超前立法,而应避免农村立法的滞后。农村立法活动过程包括立法准备、由法案到法、法的完善等方面,但应特别重视农村立法的准备环节。这不仅在于立法准备是否充分、科学,直接关系到所立的法是否成功,而且更在于立法准备就其主要倾向来说具有决策性。农村立法的准备阶段应在立法规划的指导下,及时有关立法意向信息,扩大参与起草和讨论法案人员面,尤其要注意吸收农民利益代表、农村经济和法律等方面的研究专家、各相关部门代表等,以增强立法的科学性。