民族立法范文10篇

本文作者：梁旺贵

立法体制主要包括立法权的归属、立法权的范围、立法权的行使、立法权之间关系等方面的内容。在加强法制建设的今天,谈谈立法体制及其有关这方面的问题,无疑将对立法实践产生促进作用。鉴于近几年来立法理论工作和实践工作者对此进行了广泛而深入的研究,也发表了不少专著和论文,为此,我只想从民族自治地方立法权着眼,就我国立法体制中的有关问题谈点粗浅看法。

一、民族自治地方立法权在我国立法体制中一直占有十分重要的地位。

新中国的立法可分为四个阶段。1949一1954年为第一阶段。这一时期,实行的是中央与地方相应分权。在中央,根据共同纲领,中国人民政治协商会议全体会议行使全国人大的职权,制定中央人民政府组织法;在一般地方,根据各地方政府组织通则,大行政区、省、市、县的政府可拟定法令、条例或单行法规;在民族自治地方,根据1952年民族区域自治实施纲要,民族自治地方乡以上的各级民族自治机关有权制定单行法规。1954一1956年为第二阶段。1954年第一届全国人大召开以后,立法体制变为中央高度集权,根据1954年宪法,全国人大行使国家立法权,有权修改宪法,制定法律;全国人大常委会有权解释法律,制定法令;国务院没有立法权,只有权向全国人大及常委会提出议案。在地方,1954年宪法取消了一般地方享有法令条例或单行法规的制定权,但规定民族自治地方有权制定自治条例和单行条例。1957年一1976年为第三阶段。这一阶段的立法体制仍如1954年宪法所作的规定,在中央,全国人大是行使国家立法权的唯一机关;在地方,除民族自治地方外,其他地方均无立法权。这一阶段,中国立法跃入低谷,在长达20年的时间里,全国人大除了通过了《1958年到1967年全国农业发展纲要》和1975年宪法外,竟没有制定一个法律。全国人大常委会也仅在1957一1958年通过了7个条例。1978年党的十一届三中全会以后,发扬社会主义民主、加强社会主义法制被提上日租,中国立法由此进入历史新阶段。在这一阶段,中国立法体制有过几次变化。1979年地方组织法规定,省级人大及其常委会享有地方性法规制定权,并确定了地方性法规制定权、自治条例和单行条例制定权的归属。1982年和1986年两次修改地方组织法,把地方法规制定权逐步扩大到省级政府所在地和经国务院批准的较大的市的人大及常委会。这样,初步形成了一个由国家立法权、行政法规立法权,地方性法规立法权、自治条例和单行条例立法权构成的立法体制。通过粗略考察新中国立法体制的变革,我们可以发现,尽管新中国的立法体制几经变故,但民族自治地方立法权始终被予以确认和坚持,即使在立法体制由中央高度集权时期和地方文法权被普遍废止的时候,民族自治地方的立法权仍然被充分肯定。由此,我们可以得出结论:民族自治地方立法权在中国立法体制中一直占有十分重要的地位。

二、研究中国现行立法体制应充分考虑民族自治地方立法权的法律地位。

根据现行宪法和地方组织法的规定,现行中国立法体制的结构是:(‘)全国人大及其常委会行使国家立法权;(二)国务院根据宪法和法律行使行政法规制定权;(三)省、自治区、直辖市和省级人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市的人大及其常委会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下一,制定地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案,(四)民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,报全国人大常委会批准后生效;自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省或自治区的人大常委会批准后生效,并报全国人大常委会备案。对于宪法上的这一规定表明现行中国立法体制是怎样的立法体制,法学界看法不一。有人认为是一级立法体制,有人认为是二级立法体制。“一级立法体制”说显然失之偏颇。“二级立法体制”说认为,宪法确立了中央和地方两级立法体制。“两级”是指全国人大及其常委会制定法律和国务院制定行政法规为一级,一般地方制定地方性法规、民族自治地方制定自治条例和单行条例为一级。在这里,“二级立法体制”说将一般地方制定的地方性法规和民族自治地方制定的自治条例、单行条例都作为一级看待,是不合适的。因为:第一,宪法规定地方性法规不得同法律和行政法规相抵触,但宪法并没有规定自治条例和单行条例不能同地方性法规相抵触,这表明自治条例和单行条例不需要象一般地方性法规那样必须以行政法规为依据,所以,在这一点上就不能说它们同地方性法规是同一级。第二,我国许多法律明文规定民族自治地方的人民代表大会可以根据当地民族特点制定变通规定或补充规定。以婚姻法为例,结婚年龄男不得早于22周岁,女不得早于20周岁的规定,省和直辖市的人民代表大会和它的常务委员会制定的地方性法规无权改变这个规定,但民族自治地方的人民代表大会则可以根据当地民族的风俗习惯等具体情况制定单行条例作出变通规定。譬如我省黔南布依族苗族自治州、紫云苗族布依族自治县、松桃苗族自抬县、镇宁布依族苗族自治县等都先后制定了执行婚姻法的变通规定,即把结婚年龄变通为男不得早于20周岁,女不得早于18周岁。从这方面着眼,自治条例和单行条例不应和地方性法规是同一级。那么,应当怎样表述我国现行的立法体制更为确切一些呢?分析中国现行立法体制,可以发现这样三个特点:第一,实行中央集中统一领导,国家立法在整个立法体制中处于领导地位,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例要以宪法和法律为依据,不得与之相抵触。第二,实行多级并存。全国人大及其常委会制定国家法律,国务院制定行政法规,一般地方制定地方法规,它们在效力上有着明显的级别之差。第三,多种立法权相结合。如前所述,由于一般地方性法规和自治条例、单行条例在效力等级上无法作出明显的划分、“级,的概念无法表明一般地方性法规同自治条例、单行条例的关系,所以,我们不妨用“种”的概念来反映各种立法权的关系,即多种立法权相结合。这多种立法权相结合的含义是:国家立法权、国务院行政法规立法权,一般地方性法规立法权、民族自治地方立法权。把以上三个特点综合起来,可作这样的表述:中国现行立法体制是中央集中领导的、多级并存、多种立法权相结合的立法体制,而不是所谓的二级体制。

本文作者：梁旺贵

根据现行宪法和地方组织法的规定,现行中国立法体制的结构是:全国人大及其常委会行使国家立法权;(二)国务院根据宪法和法律行使行政法规制定权;(三)省、自治区、直辖市和省级人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市的人大及其常委会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下一,制定地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案,(四)民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,报全国人大常委会批准后生效;自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省或自治区的人大常委会批准后生效,并报全国人大常委会备案。对于宪法上的这一规定表明现行中国立法体制是怎样的立法体制,法学界看法不一。有人认为是一级立法体制,有人认为是二级立法体制。“一级立法体制”说显然失之偏颇。“二级立法体制”说认为,宪法确立了中央和地方两级立法体制。“两级”是指全国人大及其常委会制定法律和国务院制定行政法规为一级,一般地方制定地方性法规、民族自治地方制定自治条例和单行条例为一级。在这里,“二级立法体制”说将一般地方制定的地方性法规和民族自治地方制定的自治条例、单行条例都作为一级看待,是不合适的。因为:第一,宪法规定地方性法规不得同法律和行政法规相抵触,但宪法并没有规定自治条例和单行条例不能同地方性法规相抵触,这表明自治条例和单行条例不需要象一般地方性法规那样必须以行政法规为依据,所以,在这一点上就不能说它们同地方性法规是同一级。第二,我国许多法律明文规定民族自治地方的人民代表大会可以根据当地民族特点制定变通规定或补充规定。以婚姻法为例,结婚年龄男不得早于22周岁,女不得早于2周岁的规定,省和直辖市的人民代表大会和它的常务委员会制定的地方性法规无权改变这个规定,但民族自治地方的人民代表大会则可以根据当地民族的风俗习惯等具体情况制定单行条例作出变通规定。譬如我省黔南布依族苗族自治州、紫云苗族布依族自治县、松桃苗族自抬县、镇宁布依族苗族自治县等都先后制定了执行婚姻法的变通规定,即把结婚年龄变通为男不得早于2周岁,女不得早于18周岁。从这方面着眼,自治条例和单行条例不应和地方性法规是同一级。那么,应当怎样表述我国现行的立法体制更为确切一些呢?分析中国现行立法体制,可以发现这样三个特点:第一,实行中央集中统一领导,国家立法在整个立法体制中处于领导地位,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例要以宪法和法律为依据,不得与之相抵触。第二,实行多级并存。全国人大及其常委会制定国家法律,国务院制定行政法规,一般地方制定地方法规,它们在效力上有着明显的级别之差。第三,多种立法权相结合。如前所述,由于一般地方性法规和自治条例、单行条例在效力等级上无法作出明显的划分、“级,的概念无法表明一般地方性法规同自治条例、单行条例的关系,所以,我们不妨用“种”的概念来反映各种立法权的关系,即多种立法权相结合。这多种立法权相结合的含义是:国家立法权、国务院行政法规立法权,一般地方性法规立法权、民族自治地方立法权。把以上三个特点综合起来,可作这样的表述:中国现行立法体制是中央集中领导的、多级并存、多种立法权相结合的立法体制,而不是所谓的二级体制。

我国地域辽阔,民族众多,无论经济、文化,还是交通运输等,南北东西相差甚远,再加上少数民族自身的特殊性和复杂性,可以说构成了一个多极化的中国版图,因此,我认为无论什么法律都不可能包罗万象、一法贯穿,即使是宪法和民族区域自治法,也只是一些原则性的东西,具体的东西都必须通过单行法规和自治地方制定的自治法规来补充和完善,但是无论地方法规、单行法规,还是自治条例都不得与母法(宪法)相低触。这是由我国的国体和政体所决定的,也是立法工作必须遵循的一条根本原则。这一点不仅中国是这样,外国也是这样;不仅社会主义国家是这样,资本主义国家也是这样。试想,如果没有民族区域自治法,没有民族自治地方的自治条例,我国159个自治地方(即5个自治区、3个自治州、124个自治县、旗)、45个自治民族的自治权怎样体现,实行民族区域自治的含义何在,如果没有执行《婚姻法》的变通规定,全国数十个民族自治地方批准的“男不早于2周岁,女不早于18周岁”的结婚年龄又岂不是违法行为吗?等等,等等。所以我得出这样一个结论:即民族自治地方的立法是其它法律法规的补充和完善,任何国家立法机关和一般地方立法机关都不能随意取缔。四、我国现行立法体制存在的问题制约着民族自治地方的立法工作。我国现行立法体制在立法权的归属、范围的关系和立法权使等方面而已形成基本完善的制度,但也存在着许多缺陷和弊端,这些缺陷和弊端在民族自治地方的立法权上有所表现,也制约着民族自治地方的立法工作。关于民族自治地方立法权的归属。中国现行立法体关于立法权的归属已形成较完善的制度,但也需要进一步完善之处。表现在民族自治地方立法权归属方面有两个问题需要探讨:(1)在全国人大及其常委会制定的法律中,有些有授权民族自治地方人大及其常委会对该法律作变通或补充的规定,有些却没有这方面的规定,于是有人认为,只有法律授权民族自治地方对该法律作变通或补充规定的,民族自治地方的权力机关才能对该法律进行变通或补充,否则就不能变通或补充。也有人认为,国家法律没有作授权规定可以变通的,要作变通规定则需要报全国人大常委会批准。这样,就产生了一个间题:法律没有授权民族自治地方对该法律作变通或补充,民族自治地方的权力机关能否进行变通?(2)有的自治州、自治县的人大常委会未经授权制定了单行条例,这又是否妥当?我国宪法和民族区自治法规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。”这表明我国民族自治地方立法权的归属应是民族自治地方的人民代表大会,自治州、自治县(旗)的人大常委会不享有立法权,民族自治地方立法的依据是“当地民族的政治、经济、和文化的特点。”由此,我们又得出以下结论:第一,即使法律没有授权民族自治地方对该法律作变通和补充,根据当地的实际情况认为确实需要变通或补充的,民族自治地方仍然可以对该法律进行变通和补充,只是变通和补充的主体应是民族自治地方的人民代表大会,而不是它的常委会,第二,自治州、自治县(旗)的人大常委会本身没有立法权,无权制定单行条例,它只能根据法律的授权对该法律作变通或补充。这一结论同全国人大常委会有关部门的解释是一致的。如1984年,四川省凉山彝族自治州制定选举法变通规定时,因选举法中没有授权规定,请示人大常委会有关部门答复说:“民族自治地方的人大常委会可以对《婚姻法》制定变通规定或补充规定,是因为《婚姻法》中特别作了这样的规定。《选举法》中没有这方面的规定,因此,对《选举法》的变通规定应由民族自治地方的人民代表大会制定,不能由它的人大常委会制定。万这个结论是根据我国现行宪法、地方组织法、民族区域自治法的规定得出的。在目前的情况下我们只能得出这样的结论并用以指导立法实践。不过,我想提出这样一个建议:即国家立法机关应通过法律的形式赋予民族自治州、自治县(旗)人大常委会部分立法权,因为随着我国法制建设的发展,越来越多的民族关系需要用民族自治法规来调整,而人民代表大会一般一年只召开一次,一次会议不可能审议太多的立法议案,所以,自治州、自治县(旗)人大常委会享有单行条例制定权是必要的,建议国家立法机关修改民族区域自治法、地方组织法时赋予自治州、自治县(旗)人大常委会单行条例制定权。关于民族自治地方立法权的行使。立法权的行使制度,是立法体制中一个很重要的内容。有了这方面较为完善的制度,才能保障享有立法权的机关充分行使立法权。在民族自治地方立法权的行使方面,如何理解和把握民族自治地方立法不得同宪法和法律相低触这一立法原则,是一个值得探讨的问题。这个间题处理不好,或者影响国家法制的统一,或者会损害民族自治地方的立法权,挫伤民族自治地方立法权的积极性。什么叫不与宪法、法律相低触呢?通常有两种解释:一种认为是指不得同方针、政策、法律原则相抵触,一种是说同具体政策、具体法律条文也不能相抵触。对这个问题,前任全国人大常委会委员长彭真同志在《关于地方人大常委会的工作》一文中有过阐述。他说:“地方立法的根据是什么?一是根据当地具体情况,二是省、自治区、直辖市的实际需要。限制只有一条,就是同国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触。这里讲的政策,是中央总的方针、政策,而不是一些具体的政策,具体的政策要根据具体的情况具体解决。”彭真同志在这里是针对地方立法而言的,对民族自治地方立法也同样适用。在同国家总的方针、政策、法律的基本原则不相抵触的前提下,民族自治地方根据当地的实际情况,对国家法律的具体规定作某些变通,是必要的。例如,婚姻法规定的结婚年龄,民族自治地方作了变通应当允许的。因为作这样的变通,并不违背婚姻法的基本原则。由于“不抵触”的确切含义不明确,实践中就难以把握。如四川省阿坝州制定实施四川省土地管理实施办法变通规定时,将“征用耕地三亩以下,其他土地十亩以下的,由县人民_政删比准”变通为“征用耕地五亩以下,其他土地十五亩以下的,由县人民政府批准。”四川省人大常委会在审议时,有的同志认为,县级人民政府审批土地的权限是国家土地管理法规定的,自治州人大常委会无权变通,要变通须报全国人大常委会批准。于是四川省人大民二委和法制工作室联名向全国人大有关部门请示。最后,全国人大有关部门答复以不作变通为宜。如呆作这样的变通就是与国家土地管理法的基本原则相抵触的话,那么我们对以下现象又作如何解释呢?现行宪法规定全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间有权对人大制定的法律进行部分补充和修改,但不得同该法律的基本原则相抵触。请看:全国人大制定的邢法第141条规定:“拐卖人口的,处五年以下有期徒邢。方但全国人大常委会关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定规定,,拐卖人口罪情节特别严重的可到处死刑。这一修改使对犯拐卖人口罪的处罚可超过有期徒刑的范围,这是否与邢法的基本原则相抵触呢?如不相抵触,那么,前述四川省阿坝州人大常委会对县级人民政府审批土地权限的变通是否与国家土地管理法的基本原则相抵触,就值得思考了。如果说不抵触的基本原则是提法上要完全一致、数据上要绝对相同,那么,所谓自治条例也好,变通规定也好,都只能比照相应的法规重抄一遍。如果完全照搬照抄,那就没有必要搞什么自治法规和单行法规了。要搞,就必然要有所区别,有所发展。然而,前述的几个婚姻法变通规定是把结婚年龄提前了两岁,拐卖人口罪的处罚又从五年上升到了死刑,唯独四川省阿坝州将征用耕地三亩以下变通为五亩以下,其他土地十亩以下变通为十五亩以下就不行,这是难以自圆其说的。

关于民族自治地方立法权的范围。立法权的范围,也是立法体制中一个很重要的内容,有了这方面较完善的规定,享有立法权的机关才能在明确和规定范围内进行立法活动。现行立法体制在这方面存在的一个较大间题就是地方性法规和行政规章的范围如何划分?与此相关,在民族自治地方立法权的范围这个间题上,提出了自治州、自治县人民政府是否有行政规章制定权这个间题上。根据现行宪法和地方组织法的规定,享有行政规章制定权的有国务院各部、委、省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府。这里没有提到自治州、自治县的人民政府,表明自治州、自治县的人民政府没有行政规章制定权。但是根据民族区域自治法的规定,自治州、自治县的人民政府又有行政规章制定权。民族区域自治法第34条规定,民族自治地方的自治机关对本地方的各项开支标准、定员、定额,可以制定补充规定和具体办法。第43条规定,民族自治地方的自治机关根据法律规定,制定管理流动人口的办法。第44条规定,民族自治地方和自治机关制定实行计划生育的办法。民族自治地方的自治机关是指民族自治地方的人民代表大会和人民政府,根据这些规定,我们可以得出以下结论:自治州、自治县的人民政府有权制定行政规章。事实上,自治州、自治县的人民政府也在行使行政规章制定权。如云南省德宏傣族自治州人民政府及其州级机关制定的实施《自治条例》的具体办法,就是行政规章,四川省的甘孜州、阿坝州制定的计划生育办法规定州人民政府可就实施中的间题作出规定,这实际上是明文确认了州人民政府享有行政规章制定权。自治州、自治县人民政府到底能否行使行政规章制定权,建议国家法律对此明确规定。我认为,国家法律应该赋予自治州、自治县人民政府行政规章制定权。理由是:第一,民族自治地方的立法权由民族自治地方的人民代表大会行使,而人民代表大会通常是一年召开一次,一次会议不可能审议太多的立法议案,所以,有些调整民族关系的规范性文件无法以民族自治法规的形式表现出来,只好以行政规章的形式颁布施行。第二,各自治州、自治县制定了或正在制定的自治条例,但自治条例毕竟规定得过于原则,为了便于自治条例的顺利实施,自治州、自治县人民政府需要制定便于操作的实施细则。

民族经济立法的基本原则是指贯穿于民族经济立法各环节的根本性准则。它是民族经济立法指导思想在立法实践中的表现，反映着立法者价值取向和法律意识以及受民族社会经济条件制约的程度。

一、民族经济立法的含义

从语源看，立法在古典文献中已经存在：“《商君》云：‘伏羲神农教而不诛，黄帝尧舜诛而不怒，乃至文武，各当时而立法，。《史记•律书》云：‘王者，制事立法’。《汉书•刑法志》云：‘圣人制礼作教，立法设刑’”①。中国漫长的封建社会历史也集中印证了立法的客观历史存在。当然，古代的立法与现代意义上的立法内容不尽相同，但绝不能说古代无立法②。对于立法的内涵，当代法学界仍是见仁见智，概括起来有四种说法：“第一，立法是指一切国家机关依据法定权限和程序制定、修改和废止各种不同的规范性文件的活动。第二，立法是指最高国家权力机关和它的常设机关依据法定权限和程序，制定、修改和废止法律这种特定的规范性文件的活动。第三，立法是指一切有权制定、修改和废止法律的活动”③。“第四，立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动”④。这些定义之间并无大的差异，都把立法看作是一种活动，一个动态的过程，是符合立法的实际情况的。

民族经济立法是我国这样一个多民族国家立法的具体类别和形式，它是指国家立法机关和地方立法机关依据法律规定的职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动民族经济法的活动。这个概念体现了民族经济立法的如下特征：从主体看，民族经济立法的主体不但包括中央立法机关，而且包括地方立法机关，中央立法机关有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院及其各部门。地方立法机关主要包括地方权力机关和地方政府机关。只有中央立法和地方立法相结合，才能制定出具有不同效力层次的民族经济法，来调整不同层次和不同范围的民族经济关系。从职权看，享有民族经济立法权的中央立法机关和地方立法机关不能任意行使该项权力，而应当依据法律规定的职权和程序进行民族经济立法。依照法定的职权进行立法，说明不同的立法主体享有不同的立法权限，而且只能采取特定的立法形式和法律渊源，该立法的成果只能反映和调整特定的民族经济关系。例如地方立法机关只能制定本地区的民族经济法规，而不能制定民族经济基本法律，并且该法规只能在本区域实施。民族经济立法依据一定程序进行，一方面是宪法性法律《立法法》的明确规定，另一方面也是保证民族经济立法严肃性、权威性、稳定性的要求。从内容看，民族经济立法是运用一定技术制定、认可和变动民族经济法的专门活动。所谓立法技术就是立法时所运用的科学方法和操作技巧，立法技术不但包含着立法经验的总结，而且包含着对法的结构规则的合乎科学的营造。良好的立法技术是制定、认可和变动民族经济法的重要保证。

民族经济立法既是民族立法的重要组成部分，也是经济立法的题中之意。民族经济法学科母体的二重性决定了民族经济立法的应当遵循立法法、民族立法和经济立法的指导思想和基本原则，从而总结出适合自身特点的基本原则。

二、民族经济立法的合法性原则

民族经济立法的基本原则是指贯穿于民族经济立法各环节的根本性准则。它是民族经济立法指导思想在立法实践中的表现，反映着立法者价值取向和法律意识以及受民族社会经济条件制约的程度。

一、民族经济立法的含义

从语源看，立法在古典文献中已经存在：“《商君》云：‘伏羲神农教而不诛，黄帝尧舜诛而不怒，乃至文武，各当时而立法，。《史记•律书》云：‘王者，制事立法’。《汉书•刑法志》云：‘圣人制礼作教，立法设刑’”①。中国漫长的封建社会历史也集中印证了立法的客观历史存在。当然，古代的立法与现代意义上的立法内容不尽相同，但绝不能说古代无立法②。对于立法的内涵，当代法学界仍是见仁见智，概括起来有四种说法：“第一，立法是指一切国家机关依据法定权限和程序制定、修改和废止各种不同的规范性文件的活动。第二，立法是指最高国家权力机关和它的常设机关依据法定权限和程序，制定、修改和废止法律这种特定的规范性文件的活动。第三，立法是指一切有权制定、修改和废止法律的活动”③。“第四，立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动”④。这些定义之间并无大的差异，都把立法看作是一种活动，一个动态的过程，是符合立法的实际情况的。

民族经济立法是我国这样一个多民族国家立法的具体类别和形式，它是指国家立法机关和地方立法机关依据法律规定的职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动民族经济法的活动。这个概念体现了民族经济立法的如下特征：从主体看，民族经济立法的主体不但包括中央立法机关，而且包括地方立法机关，中央立法机关有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院及其各部门。地方立法机关主要包括地方权力机关和地方政府机关。只有中央立法和地方立法相结合，才能制定出具有不同效力层次的民族经济法，来调整不同层次和不同范围的民族经济关系。从职权看，享有民族经济立法权的中央立法机关和地方立法机关不能任意行使该项权力，而应当依据法律规定的职权和程序进行民族经济立法。依照法定的职权进行立法，说明不同的立法主体享有不同的立法权限，而且只能采取特定的立法形式和法律渊源，该立法的成果只能反映和调整特定的民族经济关系。例如地方立法机关只能制定本地区的民族经济法规，而不能制定民族经济基本法律，并且该法规只能在本区域实施。民族经济立法依据一定程序进行，一方面是宪法性法律《立法法》的明确规定，另一方面也是保证民族经济立法严肃性、权威性、稳定性的要求。从内容看，民族经济立法是运用一定技术制定、认可和变动民族经济法的专门活动。所谓立法技术就是立法时所运用的科学方法和操作技巧，立法技术不但包含着立法经验的总结，而且包含着对法的结构规则的合乎科学的营造。良好的立法技术是制定、认可和变动民族经济法的重要保证。

民族经济立法既是民族立法的重要组成部分，也是经济立法的题中之意。民族经济法学科母体的二重性决定了民族经济立法的应当遵循立法法、民族立法和经济立法的指导思想和基本原则，从而总结出适合自身特点的基本原则。

二、民族经济立法的合法性原则

本文作者：王允武田钒平工作单位：西南民族大学

我国现行的民族区域自治立法体制与我国的国情是相适应的。新中国成立后,我国依照“一元性两级”民族区域自治立法体制的规定,不断加强关于民族区域自治的立法工作,已经形成了以《宪法》为基础、以《民族区域自治法》为主干,包括各项国家调整民族关系的法律、法规、规章以及地方性法规、自治条例、单行条例等在内的民族法制体系”,为正确调整我国的民族关系,有效地解决各种民族问题,加速少数民族地区政治、经济和文化等各项事业的发展,发挥了巨大作用,从而为民族自治地方法治的顺畅运行奠定了基础。但我们也应当看到我国现行的民族区域自治立法体制还存在诸多问题,如果对其不进行充分研究并予以完善,势必阻碍我国民族区域自治立法的发展,制约民族区域自治法制建设和法治的健康运行。这些问题突出表现在:一是民族自治地方自治立法权限的范围不统一;二是民族自治地方立法主体的设置不科学;三是特殊民族立法程序不合理。本文将对这三个方面的问题分别进行论证并提出改进的路径。

一、关于民族自治地方的立法权限

根据我国现行的立法体制,与民族区域自治相关的立法权分别由中央和地方的立法主体行使,而且,民族自治地方的自治立法权源于全国人民代表大会及其常委会通过的宪法和其他法律的授权。《宪法》第116条、《民族区域自治法》第19条和《立法法》第66条第1款均规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。”《立法法》第66条第2款规定:“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定,但不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作出的规定作出变通规定。”从上述法律规定来看,民族自治地方的立法主体享有两种类型的自治立法权。一是原创立法权。即国家的法律、行政法规没有明确规定的,民族自治地方的立法主体可以根据当地民族的政治、经济和文化的特点制定法规范和法规则,包括自治条例和单行条例两种形式。二是变通立法权。即国家法律和行政法规有明确规定,但这些规定不适合当地民族的特点,不宜适用时,民族自治地方的立法主体可以根据法律和行政法规的基本原则制定变通的法规范和法规则。在行使变通立法权时,必须遵循法定的立法权范围,即对宪法、民族区域自治法的规定以及其他法律、行政法规专门就民族自治地方所作出的规定不得进行变通立法。变通立法通常采用单行条例的形式,对某些重大问题也可以在自治条例中予以规定。民族自治地方在行使自治立法权时,应当以其自治权限的范围为依据。根据《宪法》第117条至第122条和《民族区域自治法》第21条至第45条的规定,民族自治地方可以就以下事项制定自治条例和单行条例:(1)自治条例和单行条例的制定原则、调整范围、制定程序和技术,变通法律、行政法规有关规定的条件、原则和程序等;(2)自治机关使用当地通用语言文字的条件、原则、方法等;(3)干部、人才的培养以及招收企事业单位人员等有关事项;(4)组织和使用本地方维护社会治安的公安部队;(5)如何行使经济建设和管理以及外贸活动方面自治权;(6)如何行使财政税收自治权;(7)教育、科技、文化、体育和医药卫生管理工作;(8)流动人口管理;(9)计划生育;(10)自治机关的组织和工作。应该说,在立法权的归属方面,宪法、民族区域自治法和立法法对民族自治地方自治立法权的授权规定并不存在矛盾。但是,我国现行的其他法律也存在授权民族自治地方变通立法的规定,并且呈现混乱状态。到1997年底,共有10多部法律作出了对民族自治立法的授权性规定。具体分为以下几种情况:一是授权民族自治地方的人民代表大会,如民法通则、民事诉讼法、继承法、妇女权益保障法。二是授权民族自治地方的人民代表大会及其常务委员会,如婚姻法、收养法。三是授权民族自治地方的自治机关(人民代表大会及其常委会、人民政府),如森林法、国旗法。四是授权自治区人民代表大会和辖有民族自治地方的省人民代表大会,如刑法。五是授权自治区和省人民代表大会常务委员会,如传染病防治法。六是授权自治区人民代表大会常务委员会,如全民所有制工业企业法。此外,行政法规如婚姻登记管理条例,授权民族自治地方人民政府,结合当地民族婚姻登记管理的具体情况,制定变通或者补充规定。有的学者将这些法律、法规的授权归纳并称之为变通规定和补充规定制定权,以区别于自治条例和单行条例制定权,[1]并以民族区域自治法第20条的规定为证据。这种观点是不能成立的。首先,《民族区域自治法》第20条规定:“上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族区域自治地方实际情况的,自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或停止执行;该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。”这一条款赋予民族自治地方自治机关“对上级国家机关的决定等可以报经批准后变通执行或者停止执行”,言说的并不是自治立法权,而是行政管理权;从“该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复”的规定,亦可以看出此条规定的不是立法权和立法程序。其次,宪法是一国的根本大法,任何法律、法规的规定都不能与之相抵触。因此,民族自治地方的自治立法权只能源于宪法的授权,其他有关法律、法规的授权性规定只能是对宪法规定的具体化,而不能成为独立于宪法的权力或权利的源泉。第三,上述法律、法规的授权规定存在不一致,尤其是在立法主体上出现混乱现象,这是立法不规范、不严谨所致,属违宪行为,应当予以纠正,更不能将之视为合法现象作为自治立法理论探讨的理论源点。第四,不论是变通规定和补充规定制定权,还是自治条例和单行条例制定权,其最终的法律依据都是宪法的授权,其事实依据都是民族自治地方的政治、经济和文化的特点,在本质上都是一致的,没有必要也没有理由将二者严格地区分开来。第五,从法理上分析,上述六种不同的授权也无充分的理由支撑。前三种属于一般性授权,由民族自治地方的人民代表大会、人民代表大会及其常务委员会、自治机关分别行使民族区域自治立法权。这样的“分别”并没有一个统一标准,既不是按授权法律的效力等级,也不是按授权法律的性质内容。如继承法和婚姻法,两者的效力等级、性质内容大致相同,但在授权民族自治地方制定变通规定和补充规定时,继承法授权给民族自治地方的人民代表大会,婚姻法则授权给民族自治地方的人民代表大会及其常委会。后三种属于特殊性授权规定,由省和自治区的立法机关统一行使民族区域自治立法权。由省的立法机关制定的法规还能称之为民族区域自治法规吗?在省和自治区统一行使立法权的情况下,自治州、自治县的立法自治权又如何体现呢?这种授权规定实际上是通过一部基本法律剥夺了自治州和自治县的部分自治立法权,是无法体现自治民族人民的意志的,特别是那些辖有多个民族自治地方的省、自治区如青海、新疆、广西等,制定一部统一的变通规定和补充规定,不可能兼顾在经济、文化、风俗、习惯等方面各具特色的各民族的实际状况,这种法规范和法规则在实践中是无法适用的。立法法的颁布和实施为我们的主张提供了有力证据,并为立法授权不统一的解决指明了路径。《立法法》第66条第2款规定:“自治条例和单行条例可以对法律和行政法规作出变通规定,……”,并授权民族自治地方的人民代表大会可以变通除宪法、民族区域自治法以及其他法律、行政法规就民族自治地方所作的规定以外的所有法律、法规。所以,其他法律在进一步明确、细化民族自治地方的变通立法权时,应按照立法法的规定,规范授权的条款。例如新修订的婚姻法,就将授权条款修改为“民族自治地方的人民代表大会有权结合当地民族婚姻家庭的具体情况,制定变通规定。自治州、自治县制定的变通规定,报省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会批准后生效。自治区制定的变通规定,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。”

二、关于民族自治地方的立法主体

根据我国宪法、民族区域自治法和立法法关于民族自治地方行使自治立法权的法律规定,行使自治立法权的主体是自治区、自治州和自治县的人民代表大会,而自治地方的人民代表大会常委会则没有自治立法权。我们知道,自治条例是民族自治地方的人民代表大会行使自治立法权制定的,“有关本地区实行民族区域自治的基本制度的综合性的规范性法文件”[2](P354)。单行条例则是民族自治地方的人民代表大会行使自治立法权,“根据宪法和法律规定的基本原则,依照本地方的实际情况,为保护和解决当地少数民族某一方面的特殊利益而制定”[3]的地方性自治法规。自治条例主要是关于本民族自治地方的辖区范围、自治机关的组成及活动原则,自治机关对本地区的政治、经济、财政、教育、科技、文化和卫生事业的管理以及自治条例的实施等重要内容的规定。在任何一个民族自治地方都只能存在一部自治条例,俗称民族自治地方的“小宪法”,其地位是非常重要的,所以只授权民族自治地方的人民代表大会制定自治条例是科学的,也是必要的。而单行条例是对民族自治地方某一方面的具体事项所作的规定,是就某一专门问题进行规定的法规,这样的问题在民族自治地方非常多,从加强民族自治地方的立法工作,促进民族自治地方法制建设和法治的顺畅运行来看,仅授权民族自治地方的人民代表大会制定单行条例缺乏科学性。“我国立法体制中的薄弱环节是,民族自治地方的立法机关,相对于其他立法机关而言,……立法活动不甚活跃,尤其是自治县一级的人民代表大会更突出,有的县多年来仅制定过一部单一条例。”[4]要改变民族自治地方自治立法工作的这种状况,关键在于完善立法主体的设置,赋予民族自治地方的人民代表大会常务委员会制定单行条例的权力,以适应民族自治地方法制和法治建设的需要。首先,赋予民族自治地方人民代表大会常务委员会制定单行条例的权力具有现实必要性。社会主义民族法制,尤其是民族自治地方的自治立法是国家法律体系中的一个重要组成部分。1982年宪法施行以来,我国民族立法工作取得了很大的成绩,初步解决了民族工作中无法可依的问题。但是,从我国民族自治法制建设的现状来说,民族法律法规,特别是民族自治地方的单行条例中存在着不适应建立和完善社会主义市场经济体制要求、不适应国家西部大开发要求、不适应WTO规则要求等问题。有些规定明显落后于实际需要,而且实际上也不能执行和没有执行,必须根据社会主义市场经济的特点、西部大开发的政策和WTO规则的要求对有关内容适时地进行修改、补充和完善。“民族自治地方要加强制定单行条例、变通规定和补充规定的工作。属于某个自治地方的某些特殊问题,国家没有也不可能专门统一立法,但又确实需要通过立法有所规范和保障,自治地方要充分行使宪法赋予的自治权,通过制定单行条例的办法来解决;有些问题国家虽已制定法律,但不适合自治地方的特殊情况或者规定不具体,自治地方可以制定变通规定和补充规定。”[5]然而,在我国现行的民族区域自治立法体制下,只能由民族自治地方人民代表大会制定单行条例,由于立法主体受限制,制约着单行条例的制定过程,立法效率低下,使之不能适应民族自治地方制定单行条例工作的要求。这在客观上要求赋予民族自治地方人民代表大会常务委员会制定单行条例的自治立法权。其次,赋予民族自治地方人民代表大会常务委员会制定单行条例的权力是节约立法成本,提高立法效益的要求,在理论上具有可行性。宪法、立法法和民族区域自治法规定单行条例只能由民族自治地方的人民代表大会制定的目的是严格单行条例的制定程序,但却增大了单行条例的立法成本。法律的经济分析是运用经济学的基本原理和原则分析立法现象,从成本—效益的角度寻求和实现法律效益的最大化,分析和阐明法律的必要性、收益性、合理的调控范围以及法律效益的归属主体。[6]从经济学角度分析立法,涉及到三个指标:立法的社会效益、立法成本、法律价值,三者的关系是:立法的社会效益等于法律价值和立法成本的差额。其中,立法成本包括直接立法成本和间接立法成本。直接立法成本也称为狭义的立法成本,仅指立法活动所耗费的成本,包括立法机关的运行、立法的程序性活动和立法监督的成本;间接立法成本即法律实施成本,包括执法主体实现法律的执法成本和法律实施中某些相对人损耗的守法成本和违法成本。在单行条例的制定过程中,虽然《地方组织法》第11条规定:“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。经过五分之一代表提议,可以临时召集本级人民代表大会”,但在现阶段,我国地方(包括民族自治地方)各级人民代表大会每年只召开一次。这样,单行条例制定工作从计划立项、起草到形成草案,提请常务委员会审议法规草案,一般都需要一年左右的时间,有的还需要2—3年。常务委员会审议后还要征求上级国家机关对单行条例草案的意见,并由上级人民代表大会常务委员会工作机构协调条例草案中涉及到的自治地方与上级国家机关及其有关部门在利益分配等方面的问题。然后再由常务委员会提请本级人民代表大会审议。如果本级人民代表大会在审议中认为法规草案中的某些问题不适当,需要作进一步的修改才能交付表决,那么,该草案就必须继续搁置到下一次人民代表大会开会时,即第二年才有可能得到重新审议、通过。[7](P104-105)因此,受人民代表大会会期的限制,如果不赋予民族自治地方的人大常委会制定单行条例的立法权,必然增加立法机关运行的立法体制成本,降低制定单行条例的立法效益。此外,在我国地方各级人民代表大会制度的实践中,“会期短、议程多”是一个突出的特点。一般地说,自治区人民代表大会的会期每年是7天—10天,自治州人民代表大会的会期是3天—7天,自治县人民代表大会的会期是2天—5天。在这样短的会期中,每年召开一次的人民代表大会的议程较多。[7](P105)在这种情况下,由人民代表大会制定单行条例,有时候很难将应当列入的制定法规的议题列入会议议程。特别是每次换届选举的第一次人民代表大会的召开,由于会议议程多,选举任务较重,并且新当选代表还不够熟悉人民代表大会会议的议事规则等,通过单行条例就更困难。因此,受人民代表大会会议的限制和议程的限制,也势必增加立法的体制成本,降低制定单行条例的立法效益。所以,为了完善民族区域自治立法体制,提高自治立法的社会效益,应当赋予民族自治地方的人民代表大会常委会制定单行条例的自治立法权。

(一)扶贫开发工作中少数民族文化保护认识上存在误区

近年来，各级政府通过整村推进、产业化扶贫、移民搬迁等方式帮助少数民族群众迅速脱贫致富，取得了显著成果。但从另一方面也应看到，扶贫开发的立足点必须建立在对少数民族文化充分尊重的基础之上，否则就难以达到预期效果。在大多数少数民族群众聚居区，传统的生活方式和世代居住的独特地域是少数民族维持和延续本民族文化的重要途径和有效载体，但在这些地方，文化多样、风景优美成了贫困落后的代名词，甚至有相当一部分人，特别是地方主管部门领导，将少数民族群众传统的生产生活方式视为导致贫困的根本原因，不惜以改变当地居民传统的生活方式作为扶贫、减贫的有效措施，最终堕入了“越扶越贫、越贫越扶”的怪圈，同时也引发了个别少数民族地区对国家救助依赖性增强等一系列值得关注的问题。不可否认，当下很多地方政府都或多或少地存在着“先发展经济、后保护文化”的错误认识。实际工作中，都愿意把投钱、给物作为扶贫工作的重点，一定程度上助长了各级“经济发展优先，其他工作让路”的错误思想。

(二)扶贫开发工作中少数民族文化保护做法上存在误区

一些少数民族聚居地区，由于地处偏僻，基础设施建设方面相对滞后，经济文化发展基础也相对薄弱，造成了少数民族地区群众不能根据自身实际和文化优势决定自身的发展方式，只能听从主管部门和投资单位对当地的发展规划。近年来，在扶贫开发政策的激励扶持下，一些地方借助少数民族传统文化资源，走上了发展民族旅游和特色产业的发展之路，既保护和弘扬了少数民族传统文化，丰富了当地居民的文化生活，又使当地少数民族群众摆脱了贫困，走上了致富之路。然而，在少数民族地区文化旅游开发过程中，过度包装、任意曲解、商业炒作等现象层出不穷。推倒旧的、翻盖新的，减掉难懂的，加上好看的……，种种对少数民族文化的曲解、破坏等乱象屡见不鲜。极大地破坏了民族传统文化原有的深层次文化内涵。若要彻底改变民族地区扶贫开发中的这些短视现象，广泛听取少数民族地区群众意愿，尊重他们的选择权，建立有效的立法机制将扶贫开发和少数民族文化保护之间的关系变博弈为共赢应是今后少数民族地区发展的一项重要议题。

发展经济与传承和创新民族优秀文化，是一社会进步的必由之路。受多方面因素影响，扶贫开发工作中的少数民族文化保护多以“意见”、“措施”等形式出现，尚未上升到法律层面。要想改变当前少数民族文化保护和发展的困境，必须有相应的法律法规做支撑。扶贫开发工作和少数民族文化保护都必须做到有法可依、执法必严、违法必究，这样才能彻底改变少数民族地区经济发展过程中出现的乱象以及少数民族文化发展过程中面临的瓶颈。我们应该看到，一项法规的出台是不可能一蹴而就的，要经过长期的调查研究和深入的思考摸索，这就需要各级党政机关和相关部门，提高少数民族文化保护的认识，引导和带动少数民族地区群众确立优秀民族文化传承保护的意识。“人治不如法治”，扶贫开发工作中的少数民族文化保护必须从制定法律法规、健全监督机制、培养立法人才等方面入手，全面做好扶贫开发工作中的少数民族文化保护立法工作。

(三)以文化保护基本需求为出发点，建立少数民族文化立法保护体系

民族经济立法的基本原则是指贯穿于民族经济立法各环节的根本性准则。它是民族经济立法指导思想在立法实践中的表现，反映着立法者价值取向和法律意识以及受民族社会经济条件制约的程度。

一、民族经济立法的含义

从语源看，立法在古典文献中已经存在：“《商君》云：‘伏羲神农教而不诛，黄帝尧舜诛而不怒，乃至文武，各当时而立法，。《史记？律书》云：’王者，制事立法‘。《汉书？刑法志》云：’圣人制礼作教，立法设刑‘”①。中国漫长的封建社会历史也集中印证了立法的客观历史存在。当然，古代的立法与现代意义上的立法内容不尽相同，但绝不能说古代无立法②。对于立法的内涵，当代法学界仍是见仁见智，概括起来有四种说法：“第一，立法是指一切国家机关依据法定权限和程序制定、修改和废止各种不同的规范性文件的活动。第二，立法是指最高国家权力机关和它的常设机关依据法定权限和程序，制定、修改和废止法律这种特定的规范性文件的活动。第三，立法是指一切有权制定、修改和废止法律的活动”③。“第四，立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动”④。这些定义之间并无大的差异，都把立法看作是一种活动，一个动态的过程，是符合立法的实际情况的。

民族经济立法是我国这样一个多民族国家立法的具体类别和形式，它是指国家立法机关和地方立法机关依据法律规定的职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动民族经济法的活动。这个概念体现了民族经济立法的如下特征：从主体看，民族经济立法的主体不但包括中央立法机关，而且包括地方立法机关，中央立法机关有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院及其各部门。地方立法机关主要包括地方权力机关和地方政府机关。只有中央立法和地方立法相结合，才能制定出具有不同效力层次的民族经济法，来调整不同层次和不同范围的民族经济关系。从职权看，享有民族经济立法权的中央立法机关和地方立法机关不能任意行使该项权力，而应当依据法律规定的职权和程序进行民族经济立法。依照法定的职权进行立法，说明不同的立法主体享有不同的立法权限，而且只能采取特定的立法形式和法律渊源，该立法的成果只能反映和调整特定的民族经济关系。例如地方立法机关只能制定本地区的民族经济法规，而不能制定民族经济基本法律，并且该法规只能在本区域实施。民族经济立法依据一定程序进行，一方面是宪法性法律《立法法》的明确规定，另一方面也是保证民族经济立法严肃性、权威性、稳定性的要求。从内容看，民族经济立法是运用一定技术制定、认可和变动民族经济法的专门活动。所谓立法技术就是立法时所运用的科学方法和操作技巧，立法技术不但包含着立法经验的总结，而且包含着对法的结构规则的合乎科学的营造。良好的立法技术是制定、认可和变动民族经济法的重要保证。

民族经济立法既是民族立法的重要组成部分，也是经济立法的题中之意。民族经济法学科母体的二重性决定了民族经济立法的应当遵循立法法、民族立法和经济立法的指导思想和基本原则，从而总结出适合自身特点的基本原则。

二、民族经济立法的合法性原则

民族经济立法的基本原则是指贯穿于民族经济立法各环节的根本性准则。它是民族经济立法指导思想在立法实践中的表现，反映着立法者价值取向和法律意识以及受民族社会经济条件制约的程度。

一、民族经济立法的含义

从语源看，立法在古典文献中已经存在：“《商君》云：‘伏羲神农教而不诛，黄帝尧舜诛而不怒，乃至文武，各当时而立法，。《史记•律书》云：‘王者，制事立法’。《汉书•刑法志》云：‘圣人制礼作教，立法设刑’”①。中国漫长的封建社会历史也集中印证了立法的客观历史存在。当然，古代的立法与现代意义上的立法内容不尽相同，但绝不能说古代无立法②。对于立法的内涵，当代法学界仍是见仁见智，概括起来有四种说法：“第一，立法是指一切国家机关依据法定权限和程序制定、修改和废止各种不同的规范性文件的活动。第二，立法是指最高国家权力机关和它的常设机关依据法定权限和程序，制定、修改和废止法律这种特定的规范性文件的活动。第三，立法是指一切有权制定、修改和废止法律的活动”③。“第四，立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动”④。这些定义之间并无大的差异，都把立法看作是一种活动，一个动态的过程，是符合立法的实际情况的。

民族经济立法是我国这样一个多民族国家立法的具体类别和形式，它是指国家立法机关和地方立法机关依据法律规定的职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动民族经济法的活动。这个概念体现了民族经济立法的如下特征：从主体看，民族经济立法的主体不但包括中央立法机关，而且包括地方立法机关，中央立法机关有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院及其各部门。地方立法机关主要包括地方权力机关和地方政府机关。只有中央立法和地方立法相结合，才能制定出具有不同效力层次的民族经济法，来调整不同层次和不同范围的民族经济关系。从职权看，享有民族经济立法权的中央立法机关和地方立法机关不能任意行使该项权力，而应当依据法律规定的职权和程序进行民族经济立法。依照法定的职权进行立法，说明不同的立法主体享有不同的立法权限，而且只能采取特定的立法形式和法律渊源，该立法的成果只能反映和调整特定的民族经济关系。例如地方立法机关只能制定本地区的民族经济法规，而不能制定民族经济基本法律，并且该法规只能在本区域实施。民族经济立法依据一定程序进行，一方面是宪法性法律《立法法》的明确规定，另一方面也是保证民族经济立法严肃性、权威性、稳定性的要求。从内容看，民族经济立法是运用一定技术制定、认可和变动民族经济法的专门活动。所谓立法技术就是立法时所运用的科学方法和操作技巧，立法技术不但包含着立法经验的总结，而且包含着对法的结构规则的合乎科学的营造。良好的立法技术是制定、认可和变动民族经济法的重要保证。

民族经济立法既是民族立法的重要组成部分，也是经济立法的题中之意。民族经济法学科母体的二重性决定了民族经济立法的应当遵循立法法、民族立法和经济立法的指导思想和基本原则，从而总结出适合自身特点的基本原则。

二、民族经济立法的合法性原则

民族经济立法的基本原则是指贯穿于民族经济立法各环节的根本性准则。它是民族经济立法指导思想在立法实践中的表现，反映着立法者价值取向和法律意识以及受民族社会经济条件制约的程度。

一、民族经济立法的含义

从语源看，立法在古典文献中已经存在：“《商君》云：‘伏羲神农教而不诛，黄帝尧舜诛而不怒，乃至文武，各当时而立法，。《史记•律书》云：‘王者，制事立法’。《汉书•刑法志》云：‘圣人制礼作教，立法设刑’”①。中国漫长的封建社会历史也集中印证了立法的客观历史存在。当然，古代的立法与现代意义上的立法内容不尽相同，但绝不能说古代无立法②。对于立法的内涵，当代法学界仍是见仁见智，概括起来有四种说法：“第一，立法是指一切国家机关依据法定权限和程序制定、修改和废止各种不同的规范性文件的活动。第二，立法是指最高国家权力机关和它的常设机关依据法定权限和程序，制定、修改和废止法律这种特定的规范性文件的活动。第三，立法是指一切有权制定、修改和废止法律的活动”③。“第四，立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动”④。这些定义之间并无大的差异，都把立法看作是一种活动，一个动态的过程，是符合立法的实际情况的。

民族经济立法是我国这样一个多民族国家立法的具体类别和形式，它是指国家立法机关和地方立法机关依据法律规定的职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动民族经济法的活动。这个概念体现了民族经济立法的如下特征：从主体看，民族经济立法的主体不但包括中央立法机关，而且包括地方立法机关，中央立法机关有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院及其各部门。地方立法机关主要包括地方权力机关和地方政府机关。只有中央立法和地方立法相结合，才能制定出具有不同效力层次的民族经济法，来调整不同层次和不同范围的民族经济关系。从职权看，享有民族经济立法权的中央立法机关和地方立法机关不能任意行使该项权力，而应当依据法律规定的职权和程序进行民族经济立法。依照法定的职权进行立法，说明不同的立法主体享有不同的立法权限，而且只能采取特定的立法形式和法律渊源，该立法的成果只能反映和调整特定的民族经济关系。例如地方立法机关只能制定本地区的民族经济法规，而不能制定民族经济基本法律，并且该法规只能在本区域实施。民族经济立法依据一定程序进行，一方面是宪法性法律《立法法》的明确规定，另一方面也是保证民族经济立法严肃性、权威性、稳定性的要求。从内容看，民族经济立法是运用一定技术制定、认可和变动民族经济法的专门活动。所谓立法技术就是立法时所运用的科学方法和操作技巧，立法技术不但包含着立法经验的总结，而且包含着对法的结构规则的合乎科学的营造。良好的立法技术是制定、认可和变动民族经济法的重要保证。

民族经济立法既是民族立法的重要组成部分，也是经济立法的题中之意。民族经济法学科母体的二重性决定了民族经济立法的应当遵循立法法、民族立法和经济立法的指导思想和基本原则，从而总结出适合自身特点的基本原则。

二、民族经济立法的合法性原则

一、民族经济立法的含义

从语源看，立法在古典文献中已经存在：“《商君》云：‘伏羲神农教而不诛，黄帝尧舜诛而不怒，乃至文武，各当时而立法，。《史记•律书》云：‘王者，制事立法’。《汉书•刑法志》云：‘圣人制礼作教，立法设刑’”①。中国漫长的封建社会历史也集中印证了立法的客观历史存在。当然，古代的立法与现代意义上的立法内容不尽相同，但绝不能说古代无立法②。对于立法的内涵，当代法学界仍是见仁见智，概括起来有四种说法：“第一，立法是指一切国家机关依据法定权限和程序制定、修改和废止各种不同的规范性文件的活动。第二，立法是指最高国家权力机关和它的常设机关依据法定权限和程序，制定、修改和废止法律这种特定的规范性文件的活动。第三，立法是指一切有权制定、修改和废止法律的活动”③。“第四，立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动”④。这些定义之间并无大的差异，都把立法看作是一种活动，一个动态的过程，是符合立法的实际情况的。

民族经济立法是我国这样一个多民族国家立法的具体类别和形式，它是指国家立法机关和地方立法机关依据法律规定的职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动民族经济法的活动。这个概念体现了民族经济立法的如下特征：从主体看，民族经济立法的主体不但包括中央立法机关，而且包括地方立法机关，中央立法机关有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院及其各部门。地方立法机关主要包括地方权力机关和地方政府机关。只有中央立法和地方立法相结合，才能制定出具有不同效力层次的民族经济法，来调整不同层次和不同范围的民族经济关系。从职权看，享有民族经济立法权的中央立法机关和地方立法机关不能任意行使该项权力，而应当依据法律规定的职权和程序进行民族经济立法。依照法定的职权进行立法，说明不同的立法主体享有不同的立法权限，而且只能采取特定的立法形式和法律渊源，该立法的成果只能反映和调整特定的民族经济关系。例如地方立法机关只能制定本地区的民族经济法规，而不能制定民族经济基本法律，并且该法规只能在本区域实施。民族经济立法依据一定程序进行，一方面是宪法性法律《立法法》的明确规定，另一方面也是保证民族经济立法严肃性、权威性、稳定性的要求。从内容看，民族经济立法是运用一定技术制定、认可和变动民族经济法的专门活动。所谓立法技术就是立法时所运用的科学方法和操作技巧，立法技术不但包含着立法经验的总结，而且包含着对法的结构规则的合乎科学的营造。良好的立法技术是制定、认可和变动民族经济法的重要保证。

民族经济立法既是民族立法的重要组成部分，也是经济立法的题中之意。民族经济法学科母体的二重性决定了民族经济立法的应当遵循立法法、民族立法和经济立法的指导思想和基本原则，从而总结出适合自身特点的基本原则。

二、民族经济立法的合法性原则

对合法性问题的探讨是法学研究中的基本主题。立法的合法性因立法从逻辑上优位于执法和司法、守法的特点而具有优先意义。民族经济立法是民族经济法实践的初始环节，其合法性原则要求：第一，民族经济立法权合法化。民族经济立法权是立法机关的专有权力，每一项权力诸如提案权、审议权、表决权、公布权的归属和界限都应当由法律明确规定。它反映着立法权受制约的状态，即一方面接受各民族人民的监督，另一方面受其他国家权力的制约，最重要的是，它受到法律的制约，任何不合法的立法权力的行使，都会得到法律制止。第二，民族经济立法内容的合法性。它表明：民族经济立法的内容首先要符合宪法的规定，不符合宪法精神与规定的任何立法均为违宪法立法，是无效的立法，应当承担违宪责任。同时，各民族经济立法主体在立法时应当注意本立法所依据的法律以及本立法不得与上位阶立法相悖，否则便是无效的民族经济立法，这也是法制统一性的客观要求。第三，民族经济立法程序的合法性。民族经济立法是一项特殊的立法，由于涉及到民族和经济两个带有强烈政治色彩的敏感性问题，因此，只有把立法权纳入法定程序之中才能有效防止各种人治因素、长官意志和其他因素的非法干预，才能使民族经济立法与国家统一的经济立法相协调，从而推动民族经济与市场经济的接轨与同步发展。总的来看，立法合法性原则是一项首要原则，是其他原则贯彻的前提。三、民族经济立法的民主性原则