民主行政范文10篇

提要：本文从环境因素、一般论、主体论、行为论、救济论和部门论等六个方面，系统和有重点地对中国行政法在21世纪的发展趋势和可能前景作了前瞻性探讨，指出行政科学化、民主化和法治化这三个互系互动的进程对于中国行政法的未来发展具有特殊意义和影响，对发展进程中可能出现的问题提出了若干因应对策，期能为实现我国行政法文化革新，推动行政法制度建设和理论发展在21世纪获得更大进步提供一点参考。

关键词：中国行政法，21世纪发展，发展趋势分析

人类社会刚刚跨入21世纪。世纪之初，在回顾与总结的基础上，以科学研究的态度对我国行政法在新世纪的发展趋势和可能前景进行分析预测，对其可能带来的影响提出因应对策，这具有重要的理论探索与实践指导意义。因此，本文采用综合研究与重点分析相结合、系统性与框架性相结合的方式，从环境因素、一般论、主体论、行为论、救济论和部门论等六个方面对中国行政法在21世纪的发展趋势试作分析探讨，旨在为人们前瞻性地思考和解决与此有关问题提供参考。需要说明的是：为着文字表述上的便宜，本文未采用中国行政法（学）的提法，行文中所称中国行政法，如果未作说明或另作表述，则既包括中国行政法制又包括中国行政法学这样多重含义。

一、21世纪中国行政法的环境因素之发展及其影响

行政法生存发展于社会环境之中，与社会环境紧密联系和相互影响。要探讨中国行政法在21世纪的发展趋势，首先需要认识其环境因素即经济、政治、社会和思想文化等要素的发展变化趋势及其影响。这里所谓环境因素，从空间范围来看，不仅包括国内因素，也包括国外因素或者说全球因素这样更大系统的因素。

当今世界的经济、政治、社会和思想文化正在发生重大变革和调整，这是将长期延续下去的发展变化进程，对法制建设包括行政法制建设将带来广泛、深刻和持久的影响。从世界范围看，已经出现并继续演进且将长期存在和发生影响的重大发展变化包括：新技术革命的广泛深入发展特别是信息网络化和虚拟世界的形成发展，经济全球化和模式多样化，建立资源环境保护机制和可持续发展模式的不断努力，知识经济时代的来临，人权问题日益受到人们重视和逐步得到改善并逐步发展与接受新的人权理念[1]，国家、社会和公民的权利（权力）关系和利益关系及其矛盾冲突之平衡协调机制的相应发展，国际冲突频发及其经济因素成分加重趋势和有关协调机制的探索（如确立WTO的原则和规则等建立国际经济、政治新秩序的全球努力），全球范围民主化潮流的出现和深入发展，政府角色和职能的调整和转变，建立突发灾难（自然灾害、全球重大经济危机、核战争等）防御机制的不断努力，建立传统和新类型重大社会问题（贫困、粮食、、癌症、爱滋病、民族矛盾、宗教冲突、人口老龄化、教育终身化、现代科技对传统伦理的挑战、婚姻家庭观念的新旧冲突和多样化宽容化等）解决机制的各国各界共同努力，政治意识形态矛盾冲突的变形及其矛盾冲突重心逐渐转向经济利益矛盾冲突的进程，文化的交流、作用、冲突和协调的范围和力度加强，传统文艺形式的扬弃与新型教化和娱乐形式的出现并存发展等等。这些发展变化对于法制建设包括行政法制建设的影响是极为广泛和深刻的。

摘要民主行政是现代行政的本质特征。民主行政的柔性操作具有人性化、平民化、弹性化、效率化等特点，就如何在行政的过程中推行柔性操作，实现民主行政，为民谋利进行了阐述。

关键词民主行政柔性操作柔性管理

民主思想是中国优秀文化宝库中重要的思想资源，它发端于商周时代，“民惟邦本，本固邦宁”突出体现了这一时代政治中的民本色彩。作为一种理念与一种制度而存在的民主，其内涵则随着历史的变迁而变得丰厚。关于“民主”的命题，历史家们的思想都是从国家统治和社会管理的层面上来理解的，不过中国古代思想家的理解跟当下中国政府的阐释大不相同。中国古代思想家和开明皇帝提出的“民主”主张，从手段的意义上强调了依靠广大普通老百姓的必要性，这无疑是既明智又抓住了统一天下、坐稳江山的根本。但是，他们并不是真正要为广大的普通老百姓谋利益，他们提出的“民主”归根结底还是为了自己和自己的子孙后代谋利益。今天的中国政府主张“民主行政”，是既把广大的人民群众视为手段，更把广大的人民群众视为目的，认为行政管理工作的展开与推进，既要依靠人民群众，更要为了人民群众。“实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”，始终是行政管理工作的最高目的和根本原则。

柔性管理是在研究人们心理和行为规律的基础上，用非强制的方式，在人们心目中产生一种潜在的说服力，从而把组织意志变为人们的自觉行动，并主要依据社会的共同价值观和文化精神进行人格化管理。民主行政有很多刚性的目标，但为了更好的为民谋利，构建和谐社会，在坚持行政的刚性目标的同时，更要注意行政的柔性操作。随着社会进程的日益推进，人民群众的需求偏好瞬息万变，社会已变成了一个由个性化、多样化组成的、变幻不定的万花筒。民主行政中的柔性操作是一种“软”行政模式，它强调的是识别出人民群众的真正需求，进而预见到变化并自如地应对变化，从而更好的为人民谋利，为构建和谐社会作贡献。

1民主行政中的柔性操作理念

当前管理界人士对柔性及柔性操作观点较多，看法不一。在民主行政的柔性操作进程中，虽然听到了来自各方拥护的声音，但与此同时，也听到了另一种声音，有人认为，柔性操作的理念不清晰；还有人认为，柔性操作是一种妥协，一种缓冲，为的是掩盖矛盾，是因为政府没能力解决问题而采取的一种缓兵之计。甚至，有少数政府官员把柔性操作当作为自己谋利的一种手段，他们在行政之时，也采取了“柔”策略，可此种“柔”操作是建立在他们滥用权力、为非作歹、以权谋私之上的。谁能给自己带来好处，在行政之时就“柔”一把，大开绿灯。这种“柔”操作将正义抛之脑后，将人民的利益抛之脑后，与我们的民主行政的理念背道而驰，从而造成党风不良、官风腐败，致使干群关系紧张，并影响了政府的权威和合法性等。

摘要民主行政是现代行政的本质特征。民主行政的柔性操作具有人性化、平民化、弹性化、效率化等特点，就如何在行政的过程中推行柔性操作，实现民主行政，为民谋利进行了阐述。

关键词民主行政柔性操作柔性管理

民主思想是中国优秀文化宝库中重要的思想资源，它发端于商周时代，“民惟邦本，本固邦宁”突出体现了这一时代政治中的民本色彩。作为一种理念与一种制度而存在的民主，其内涵则随着历史的变迁而变得丰厚。关于“民主”的命题，历史家们的思想都是从国家统治和社会管理的层面上来理解的，不过中国古代思想家的理解跟当下中国政府的阐释大不相同。中国古代思想家和开明皇帝提出的“民主”主张，从手段的意义上强调了依靠广大普通老百姓的必要性，这无疑是既明智又抓住了统一天下、坐稳江山的根本。但是，他们并不是真正要为广大的普通老百姓谋利益，他们提出的“民主”归根结底还是为了自己和自己的子孙后代谋利益。今天的中国政府主张“民主行政”，是既把广大的人民群众视为手段，更把广大的人民群众视为目的，认为行政管理工作的展开与推进，既要依靠人民群众，更要为了人民群众。“实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”，始终是行政管理工作的最高目的和根本原则。

柔性管理是在研究人们心理和行为规律的基础上，用非强制的方式，在人们心目中产生一种潜在的说服力，从而把组织意志变为人们的自觉行动，并主要依据社会的共同价值观和文化精神进行人格化管理。民主行政有很多刚性的目标，但为了更好的为民谋利，构建和谐社会，在坚持行政的刚性目标的同时，更要注意行政的柔性操作。随着社会进程的日益推进，人民群众的需求偏好瞬息万变，社会已变成了一个由个性化、多样化组成的、变幻不定的万花筒。民主行政中的柔性操作是一种“软”行政模式，它强调的是识别出人民群众的真正需求，进而预见到变化并自如地应对变化，从而更好的为人民谋利，为构建和谐社会作贡献。

1民主行政中的柔性操作理念

当前管理界人士对柔性及柔性操作观点较多，看法不一。在民主行政的柔性操作进程中，虽然听到了来自各方拥护的声音，但与此同时，也听到了另一种声音，有人认为，柔性操作的理念不清晰；还有人认为，柔性操作是一种妥协，一种缓冲，为的是掩盖矛盾，是因为政府没能力解决问题而采取的一种缓兵之计。甚至，有少数政府官员把柔性操作当作为自己谋利的一种手段，他们在行政之时，也采取了“柔”策略，可此种“柔”操作是建立在他们滥用权力、为非作歹、以权谋私之上的。谁能给自己带来好处，在行政之时就“柔”一把，大开绿灯。这种“柔”操作将正义抛之脑后，将人民的利益抛之脑后，与我们的民主行政的理念背道而驰，从而造成党风不良、官风腐败，致使干群关系紧张，并影响了政府的权威和合法性等。

摘要民主行政是现代行政的本质特征。民主行政的柔性操作具有人性化、平民化、弹性化、效率化等特点，就如何在行政的过程中推行柔性操作，实现民主行政，为民谋利进行了阐述。

关键词民主行政柔性操作柔性管理

民主思想是中国优秀文化宝库中重要的思想资源，它发端于商周时代，“民惟邦本，本固邦宁”突出体现了这一时代政治中的民本色彩。作为一种理念与一种制度而存在的民主，其内涵则随着历史的变迁而变得丰厚。关于“民主”的命题，历史家们的思想都是从国家统治和社会管理的层面上来理解的，不过中国古代思想家的理解跟当下中国政府的阐释大不相同。中国古代思想家和开明皇帝提出的“民主”主张，从手段的意义上强调了依靠广大普通老百姓的必要性，这无疑是既明智又抓住了统一天下、坐稳江山的根本。但是，他们并不是真正要为广大的普通老百姓谋利益，他们提出的“民主”归根结底还是为了自己和自己的子孙后代谋利益。今天的中国政府主张“民主行政”，是既把广大的人民群众视为手段，更把广大的人民群众视为目的，认为行政管理工作的展开与推进，既要依靠人民群众，更要为了人民群众。“实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”，始终是行政管理工作的最高目的和根本原则。

柔性管理是在研究人们心理和行为规律的基础上，用非强制的方式，在人们心目中产生一种潜在的说服力，从而把组织意志变为人们的自觉行动，并主要依据社会的共同价值观和文化精神进行人格化管理。民主行政有很多刚性的目标，但为了更好的为民谋利，构建和谐社会，在坚持行政的刚性目标的同时，更要注意行政的柔性操作。随着社会进程的日益推进，人民群众的需求偏好瞬息万变，社会已变成了一个由个性化、多样化组成的、变幻不定的万花筒。民主行政中的柔性操作是一种“软”行政模式，它强调的是识别出人民群众的真正需求，进而预见到变化并自如地应对变化，从而更好的为人民谋利，为构建和谐社会作贡献。

1民主行政中的柔性操作理念

当前管理界人士对柔性及柔性操作观点较多，看法不一。在民主行政的柔性操作进程中，虽然听到了来自各方拥护的声音，但与此同时，也听到了另一种声音，有人认为，柔性操作的理念不清晰；还有人认为，柔性操作是一种妥协，一种缓冲，为的是掩盖矛盾，是因为政府没能力解决问题而采取的一种缓兵之计。甚至，有少数政府官员把柔性操作当作为自己谋利的一种手段，他们在行政之时，也采取了“柔”策略，可此种“柔”操作是建立在他们滥用权力、为非作歹、以权谋私之上的。谁能给自己带来好处，在行政之时就“柔”一把，大开绿灯。这种“柔”操作将正义抛之脑后，将人民的利益抛之脑后，与我们的民主行政的理念背道而驰，从而造成党风不良、官风腐败，致使干群关系紧张，并影响了政府的权威和合法性等。

【内容提要】民主和责任，是现代政府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，也是支配政府行为的内在价值取向。二者既有区别，更有联系，相辅相成，缺一不可。本文从政府与公民的关系、政府内部间的关系等两个层面，分析了公共行政的民主和责任取向的内涵和意蕴，对中西方公共行政实践中若干问题进行了剖析，并提出了相应的对策建议。

【关键词】公共行政/民主/责任/价值取向

政府作为“一以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”（注：参见斯蒂格利茨等《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》，中国物资出版社1998年版，第69页。）其产生源于人民的公意达成和公意授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任，这内在地决定了民主取向和责任取向，必然是现代政府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，以及支配政府行为的内在价值准则。二者既有区别，更有联系，相辅相成，缺一不可。

一

在迄今为止的各种类型国家中，拥有行政权力、履行行政职能的主体无疑都是政府，但对现代民主制国家而言，政府的这种行政主体地位又是有限的、有条件的，它必然受制于社会、公民或立法机关，由此决定了现代公共行政的民主取向。对此我们可以从以下两个层面加以说明。

（一）政府与公民的关系

【内容提要】民主和责任，是现代政府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，也是支配政府行为的内在价值取向。二者既有区别，更有联系，相辅相成，缺一不可。本文从政府与公民的关系、政府内部间的关系等两个层面，分析了公共行政的民主和责任取向的内涵和意蕴，对中西方公共行政实践中若干问题进行了剖析，并提出了相应的对策建议。

【关键词】公共行政/民主/责任/价值取向

政府作为“一以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”（注：参见斯蒂格利茨等《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》，中国物资出版社1998年版，第69页。）其产生源于人民的公意达成和公意授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任，这内在地决定了民主取向和责任取向，必然是现代政府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，以及支配政府行为的内在价值准则。二者既有区别，更有联系，相辅相成，缺一不可。

一

在迄今为止的各种类型国家中，拥有行政权力、履行行政职能的主体无疑都是政府，但对现代民主制国家而言，政府的这种行政主体地位又是有限的、有条件的，它必然受制于社会、公民或立法机关，由此决定了现代公共行政的民主取向。对此我们可以从以下两个层面加以说明。

（一）政府与公民的关系

摘要：民主行政视角下多元治理存有主体多元和权限模糊等内在缺陷，造成了权力矛盾、追责困难甚至治理失灵困境。政府部门有比其他社会主体所不具备的公共性能力，从理顺政府与市场和社会间的关系出发，建构以政府为主导的多元治理制度和倡导多元共治的价值理念和社会公共精神是走出治理失灵和构建和谐社会的有效途径。

关键词：政府；民主行政；多元治理

一、民主行政视角下多元治理困境

(一)多元治理容易导致权力矛盾。随着治理主体的增加会不断激发治理过程中的矛盾，既然已经不是以政府为一元治理主体而是加入了市场和社会进行多元治理，必然会出现权力分配不均的矛盾，其中包括各个治理主体协同治理中的用权交叠和除政府部门外的权力扩大矛盾。相较于以政府为中心的一元治理，多元治理中给市场和社会都赋予了相应的权利，在进行治理活动中必然会产生权利的膨胀而突破其他主体权力界限的不良影响后造成权力矛盾。而外，政府治理主要考虑公共利益，市场治理主要考虑利润最大化为主，不同的治理主体有不同的治理目标和利益诉求，因而多元治理会导致权力的矛盾。（二）多元治理容易导致追责困难。在多元主体治理中由于权力的交叠和扩大会引发治理过程中的矛盾，治理过程中如果不能明确界定责任主体，在进行追责时公共责任将面临追责主体缺失的危险。市场和社会等加入多元治理虽然为之前单纯地由政府进行治理减轻了许多负担，但在治理过程中不能明确界定治理主体和需承担的责任，一旦发生事故牵扯到责任问题，多元治理中各治理主体容易发生推卸责任的可能，便难以追责。同时，多元治理意味着多方决策，各方意见不合最终可能发生因为共同负责而只能是问而不责。（三）多元治理容易导致治理失灵。多元治理虽然会减轻一元治理的治理主体负担和更广泛的治理决策意见，但是在多元主体同时进行治理活动时也会出现由于治理目标和利益的不同而造成治理效率的低下。出现治理低效的原因主要在于治理主体的增加导致治理主体内部管理和结构的冗杂，各方治理主体的利益诉求不同导致很难得出一致的决策建议，致使政府在最终决策环节突显出缓慢和低成效的行为。随着社会的发展和进步，相较之前的治理客体也逐渐显露出复杂性和无序性，庞大的社会治理客体会造成在某些治理活动中未能涉及其领域，从而造成治理能力的缺失。

二、建构以政府为主导的多元治理模式

（一）正确处理政府与市场和社会之间的关系。一方面，正确处理政府与市场的关系。在计划经济体制下，政府大包大揽对市场行为进行干预，但现在的市场经济体制下，政府只需充当好“守夜人”的角色，在宏观上把握市场的治理活动并减少对企业的过度干预，由市场自主调节其经济活动，政府仅仅需要在市场失灵的情况下出面解决市场未能解决的问题。划分明晰政府和市场的权责范围，即属于市场的责任归由市场调节，属于政府的责任归由政府治理，两者各司其职尽量少加干预。若出现难以划分政府和市场边界的情况时，仍然先由市场自发进行调节处理，当市场无法自行应对后再由政府出面进行治理。另一方面，正确处理政府与社会的关系。政府在对待社会中自发成立起来的公益性志愿组织应尽量放开政策权限，并给予社会组织以协同治理社会为目标的合法地位，即减少对社会组织的控制和干预，增加各类资源的投入以提高社会自我治理的能力。同时，社会组织退出政府和市场的利益管辖范围活动，转向社会和企业提供慈善与志愿活动。（二）建构政府主导的多元治理制度。进行合理的制度设计和制定相应的规章制度对于增强政府主导的多元治理是非常有必要的。第一，重新界定治理主体的权力范围和权力边界，尽量消除由于权力边界模糊而造成的权利冲突；第二，规范问责活动程序是建立有效问责制的前提，有效问责必须以公平、公正、公开作为标准，对问责启动、调查处理、申诉复议、监督执行等程序逐一进行；第三，完善多元治理的监督机制，建立完备的自律、他律和互律的约束机制是提高治理实效性的必然要求，即从政府、市场和社会同时对治理活动实时进行监督；第四，建立多元共治的评估制度。对多元治理主体的评估必须充分调动各个治理主体的积极性，建立并规范包括治理主体成立专门的部门对治理活动进行评估、独立的评估机构和畅通的公众监督渠道在内的多元共治的评估体系。（三）倡导多元共治的价值理念和社会公共精神。治理主体在进行各类社会多元治理活动的行为之前，必须拥有的就是多元共治的价值理念。多元共治的核心目的是要促进社会公共利益，其价值理念表现在一个健全的公民社会中所具备的民主行政和社会和谐，如果抛开这两者作则难以拥有真正的行政民主和和谐社会。政府、市场，包括各类社会公益性组织在内的治理主体，必须统一其治理的价值理念，只有先从心底里认可一致的为促进社会公共利益的价值理念，多元共治这一目标才能得以实现。治理的目的是要促进公共利益，公共利益的实现则需要社会公共精神的支持。社会公共精神是凝结于社会成员的内在精神和形成于社会成员的实践活动中，共同构成社会运作和社会发展的深层次表现。若没有社会公共精神，多元共治就难以在实际行动中得到真正的落实和发展，随之可能会出现诸如官僚化、政府行政化和滥用权力的危害行为；若对社会公共精神不够重视，在涉及社会公共利益时的不关心、不重视和不担责的危害现象。在全社会大力培育公共精神，唤起公众对公共价值和公共利益的关注，倡导多元共治的价值理念和社会公共精神。

转型期中国政府管理创新的逻辑起点应当是公共行政价值，只有确立起适合转型期行政环境的行政价值体系，政府方能在各种行政管理实践中拥有充分的价值判断依据，进而为指导、整合、评估政府行为提供伦理支持，并且行政价值体系的有效性直接关系到政府合法性问题，而从协商民主的角度来探讨行政价值问题，可以为我国公共行政价值体系的构建提供一个新的视角。

一、协商民主：语境、内涵

（一）协商民主的语境分析

“协商民主”在中国学术背景中亦译作“审议民主”，“商议性民主”，“审慎的民主”以及“慎辩的民主”等，于1980年由约瑟夫．M．毕塞特最先提出。［1］（P4）之后，伯纳德•曼宁、乔舒•亚科恩、詹姆斯•伯曼等对之作了拓展性研究，［2］（P1－7）西方当代政治哲学大师哈贝马斯（交谈伦理学）和罗尔斯（交叉共识的观念）也对之进行了深入研究。协商民主作为一种新兴的民主理论研究范式，其核心要旨在于追求实质的政治平等和各种决策中的实质民主。本文从如下四个语境对协商民主予以分析：

1．后现代主义视角中协商民主的影像哲学上的后现代主义思潮滥觞于20世纪50年代的法国，福柯、利奥塔等是其典型代表人物。后现代主义者高扬革命性思维和颠覆性的知识论，以“解构”为工具，否定“逻各斯中心论”即认为任何特定的语言结构之外都独立存在着某种意义秩序，不存在放之四海而皆准的真理，例如斯坦利•费希认为“文本”的意义只在某一特定的群体和时空结构中才有意义，我们对于其意义的判定要在特定的历史文化中阐释，因此需要反对一切普遍性理论。同时后现代主义还反对基础主义（即试图从某一绝对的、不容置疑的基点出发导出结论），［3］（P133－246）将所有批判的矛头直接对准了后工业时代社会及其所谓的“现代性”，对包括政治学、行政学、管理学等学科在内的整个社会科学产生了巨大的影响。以政治现代性为例，西方资产阶级革命以来建立起的资产阶级代议制尽管在限制专制王权、维护民主权利以及建立宪政等方面有极大进步意义，但只是解决了形式平等和形式民主的问题，在很多方面缺乏有效的实质民主。另外，西方出于冷战意识形态的需要，基于其多党制、普选制、媒体自由等，将其民主模式包装成普世民主模式向全球推广，体现出了西方政治普遍主义的传统，对此后现代主义者的观点是“不同思维范式在认识真理的本质上未必真的就那么差异悬殊，不同的范式间应该进行‘范式间的交流’。双方的讨论必须自由、真诚，并要对讨论中使用的术语进行明确的界定，须公开陈述其观点的含义”，［3］（P133－246）这里面透漏出来的一方面是一种特定主体间通过对话与协商去解决公共问题的理念，另一方面是反对西方自由民主模式在国际上的的霸权色彩即“逻各斯中心”主义、普遍主义在国际政治中的体现。这实际上是从国内、国际两个方面对西方现代性的政治民主模式进行了批判。就一国内部的政治民主而言，在后现代主义者看来，西方所谓具有现代性色彩的代议制（自由民主、选举民主）远非完美，比如他们建立起一门“怀疑的解释学”，以西方一些政治丑闻为事实依据，认为由民选出的掌权者照样可能将“真理和知识作为操纵的手段来达到个人的私利目的，因为掌权者决定知识是什么它就是什么”，［3］（P133－246）批判了西方代议制政治实践中出现的价值与事实、伦理与实际的分离问题，强调人应具有“根本的自由和根本的民主”这一命题，抛开其“无政府主义”的政策建议不谈，后现代主义与协商民主思想有很大程度的呼应。

2．超越自由主义民主的民主尝试自由主义民主理论基于自由市场机制和个人主义，强调个人自由和个人权利，特别是私有财产权，政府的职责便是维护以经济自由为核心的个人自由。自由主义大师哈耶克认为在社会主义国家公有制和计划经济体制下，根本不存在政治自由和民主，［4］首要的原因便是这样的体制下不存在个人的经济自由。贝淡宁将自由主义民主定义为三个主要支柱：人权、民主、资本主义。自由主义民主在长期的政治实践中逐渐演变成一人一票、普选制、多党轮流执政、军队国家化等一套固定的模式，美国政府更是将这种民主模式鼓吹成“普世价值”，把它和其标榜的“人权”当成制定外交政策的标准，不顾其他地区的历史文化习俗、传统、社会发展水平与需要大力推进所谓民主。从实践的角度看，自由主义民主至少回避不了如下问题：自由民主的实质是精英政治，其实际的运作主要操作在少数人手中并极易被利益集团所操纵，充其量只是解决了领导人如何产生即“谁统治”的政治问题，而不能回答和解决“如何统治”这种更具程序性的难题。也可以说它只是一种形式上民主或者说政体民主而不涉及更深层次的“国体民主”，即不涉及多数人的统治，因而产生了民众普遍的“被代表”的无奈、普遍的政治冷漠等政治文化现象。博曼认为，协商民主观念的源流之一是经典的民主理念，即一个合法的政府应该体现“人民的意志”这一观念，［1］P4－85）也就是对共同利益的强调。协商民主论者批判自由主义者的一个方面是，在自由主义民主实践中，对于解决票决制下的种族差异和宗教冲突问题的束手无策，对于如何解决少数族裔的利益诉求、避免多数暴政和宗教冲突问题自由主义开不出有效的药方。解决诸如“文明的冲突”需要不同文明间的平等对话而非用“自由”“民主”统一的手法。

【内容提要】民主和责任，是现代政府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，也是支配政府行为的内在价值取向。二者既有区别，更有联系，相辅相成，缺一不可。本文从政府与公民的关系、政府内部间的关系等两个层面，分析了公共行政的民主和责任取向的内涵和意蕴，对中西方公共行政实践中若干问题进行了剖析，并提出了相应的对策建议。

【关键词】公共行政/民主/责任/价值取向

政府作为“一以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”（注：参见斯蒂格利茨等《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》，中国物资出版社1998年版，第69页。）其产生源于人民的公意达成和公意授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任，这内在地决定了民主取向和责任取向，必然是现代政府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，以及支配政府行为的内在价值准则。二者既有区别，更有联系，相辅相成，缺一不可。

一

在迄今为止的各种类型国家中，拥有行政权力、履行行政职能的主体无疑都是政府，但对现代民主制国家而言，政府的这种行政主体地位又是有限的、有条件的，它必然受制于社会、公民或立法机关，由此决定了现代公共行政的民主取向。对此我们可以从以下两个层面加以说明。

（一）政府与公民的关系

同志曾指出：“我们所要建立的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人和自然和谐相处的社会。”〔1〕这是对社会主义和谐社会基本特征的精练概括。其中，民主法治是社会主义和谐社会的首要特征。所谓“民主法治，就是社会主义民主得到充分发扬，依法治国基本方略得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动”。〔2〕而“我们要完善社会主义民主，这绝不仅仅是为了民主的抽象价值，更重要的是为了解决当前中国所面临的实际问题。而其中大部分问题的真正解决，只能依赖于行政民主”。〔3〕行政民主的发展对促进我国社会主义民主制度的完善和构建社会主义和谐社会都具有重要意义。

一、行政民主的含义及产生背景

1．行政民主的含义

行政民主是相对于政治民主而言的。“它是使行政活动能够最大限度地体现或维护公民的共同利益，公共行政机构及其公职人员能够切实向公民负责，公民具有参与行政活动的低成本通道，能够利用其自身的力量控制行政的过程。”〔4〕它既要限定行政的目的，也要对行政的过程加以限定。它将行政主体扩展为行政机关及各种实现行政管理职能的组织体系；它强调公众参与是公共行政正确运行的必备条件和必经程序；它提倡政府和公众间的协调互动；它反对行政集权和行政专权。行政民主的主要制度特征是行政公开和公众参与。其中，行政公开是行政民主的前提和准备，公众参与是行政民主的具体体现。行政公开和公众参与是双向互动、均衡合理的关系，也是行政民主的精髓。〔5〕“行政公开是行政主体在行使职权时，除涉及到国家机密、个人隐私和商业秘密外，必须向相对人和社会公开与行政职权有关的事项。”〔6〕一般来说，行政公开的基本内容包括：行政主体制定的法规、规章及规范性文件；行政会议及会议决定；行政行为的过程等。行政公开有利于保护公众的知情权，有利于促进政府与公众的有效沟通，有利于预防政府腐败。公众参与是指公民或行政相对人有权表达自己的意见，并且使这种意见得到重视。〔7〕“公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话，遵循‘公开、互动、包容性、尊重民意’等基本原则。”“公众参与的对象包括：立法、公共政策制定和公共事务决策、公共治理。”〔8〕它的具体形式包括听证、座谈会、公开征求意见等。公众参与是现代民主政治的一项重要指标，也是现代社会公民的一项重要责任。

2．行政民主的产生背景

（1）对代议制民主的反思