民事公益诉讼范文10篇

（一）几个代表性国家民事公益诉讼的发展情况

1、美国

美国在罗马法的基础上，结合本国国情，继承和发展了罗马法的内容，并在1890年通过了《谢尔曼反托拉斯法案》，以限制联合限制竞争行为和垄断行为，成为现代公益诉讼的创始国。在其后又颁布了《克莱顿法》限制价格歧视等一系列法律，在健全本国法律的同时，也促进了其他国家民事公益诉讼制度的发展。

美国作为现代民事公益诉讼的创始国，在《谢尔曼法》和《克莱顿法》之后，又制定了保护环境的《清洁水法》。从此，“公民的诉权在美国被视为一项禁止权或强制措施：公民则被视为私人检察官，与政府的职能相对应而存在，在实施环境法中发挥着重要的作用。”[1]

目前，美国的民事公益诉讼在环境保护、反垄断、消费者权益保护、中小股东权益保护等方面运用的十分广泛。提起公益诉讼的主体也具有广泛性:首先，检察官大量参与很多涉及公益的民事诉讼；其次，告发人诉讼是在英美法系国家比较流行的一种诉讼形式；最后，值得一提的是，集团诉讼在美国民事公益诉讼体系中占有重要的一席之地。[2]大到检察院，小到社会的个人，均可以就侵害社会公共利益行为提起诉讼。公益诉讼中诉的利益也由个人利益扩展至国家利益。至此，美国的民事公益诉讼制度达到了相对完善的程度。

2、英国

我国是以公有制为主体的社会主义国家，我国人民所享有的社会公共利益是丰富的、广泛的。由于各种原因，我国并没有建立民事公益诉讼制度，但是社会的发展和现实的需要使我国有必要建立民事公益诉讼制度。构建我国的民事公益诉讼制度首先要加快民事公益诉讼的立法。在借鉴各民事公益诉讼制度发达国家的经验外，还要结合我国的国情，使我国的民事公益诉讼制度立法有一个较高的起点。

（一）构建我国民事公益诉讼制度的依据

1、构建我国民事公益诉讼制度的理论依据

首先，我们从宪法角度上看，在《中华人民共和国宪法》第二条中规定了“中华人民共和国的一切权利属于人民。”2004年修改宪法的第二十二条中规定“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权，公民的合法的私有财产不受侵犯”第二十四条：宪法第三十三条增加一款，作为第三款：“国家尊重和保障人权。”从宪法的条文中可以看出：我国对于公民的基本权利的保障是广泛的，构建我国的民事公益诉讼制度恰恰是更大限度的保障我国公民的合法权益，因此，民事公益诉讼的构建是与我国的宪法相统一的。

其次，从法理角度上看，在现代社会的法律是为社会提供一条准绳，以维护社会秩序。无论是社会主义国家的立法还是资本主义国家的立法都是为了保障公民的基本人权，但是中华人民共和国现在的法律似乎难以符合我国公民心理的底线，然而有这么一句话：“存在着就是合理的”法律的设置本来就是一种现行的无可奈何，因为道德管制不了，因为我们现行的人心不古，因为我们生活的只是社会，而不是童话世界。民事公益诉讼制度的构建也正是保护我国人权的一种制度，但是理论界研究了这么多年，我国却没有把这项被世界绝大多数国家认可的制度纳入我国的立法。

2、构建我国民事公益诉讼制度的现实依据

事诉讼范畴，是一种新型的民事诉讼形式，它的诉讼形式与传统的民事诉讼存在着很大的差异，这些差异主要体现在诉的利益、既判力理论和当事人理论等方面。

（一）民事公益诉讼和传统的诉权理论的冲突

传统诉权理论认为“无利益即无诉权。”一般认为：诉的利益是指当权益受到侵害或者与他人发生纠纷时，需要运用诉讼予以救济的必要性和时效性。该理论认为，只有直接利益和法律保护的利益才具有诉的利益，才能用民事诉讼的方式予以救济。而我们讲的公共利益并没有直接利害关系人，这就导致了对于公共利益的损害，无人能担当民事诉讼原告的局面。

随着社会的进步和实践的发展，传统的诉权理论正在被不断的修正，当事人的间接利益也逐渐被纳入诉之利益的范畴之内。如美国最高法院在1970年处理一服务组织判决中就采取了利益范围的标准对原告资格加以认定。他们所指的利益范围标准是指当事人的利益不需要是法律特别规定的或法律特别保护的利益，只要主张处在法律规定或调整的利益范围以内，在这种利益受到侵害时，就可以请求司法保护。[1]

传统的诉权理论的前提和基础是：法律规范构成了立法者为解决种种利益冲突而制定的原则和原理，为了做出一个正义的判决，法官法官必须确立立法者通过某条特定的法律规则所旨在保护的利益。在相互冲突的利益中，法律所倾向保护的利益应当被视为优先的利益。[2]由于法律的滞后性,在现代社会,有很多正当的利益不属于法律权利的范畴,在实体法没有规定的情况下,当事人为维护自己的正当权利,往往通过诉讼的方式来维护自己的利益，但是法官通常会以诉权理论来对抗当时人的诉讼权利，导致当时人在自己正当利益受到不法侵害的时候无能为力。

（二）民事公益诉讼和传统判决既判力理论的冲突

民事公益诉讼制度属于民事诉讼范畴，是一种新型的民事诉讼形式，它的诉讼形式与传统的民事诉讼存在着很大的差异，这些差异主要体现在诉的利益、既判力理论和当事人理论等方面。

（一）民事公益诉讼和传统的诉权理论的冲突

传统诉权理论认为“无利益即无诉权。”一般认为：诉的利益是指当权益受到侵害或者与他人发生纠纷时，需要运用诉讼予以救济的必要性和时效性。该理论认为，只有直接利益和法律保护的利益才具有诉的利益，才能用民事诉讼的方式予以救济。而我们讲的公共利益并没有直接利害关系人，这就导致了对于公共利益的损害，无人能担当民事诉讼原告的局面。

随着社会的进步和实践的发展，传统的诉权理论正在被不断的修正，当事人的间接利益也逐渐被纳入诉之利益的范畴之内。如美国最高法院在1970年处理一服务组织判决中就采取了利益范围的标准对原告资格加以认定。他们所指的利益范围标准是指当事人的利益不需要是法律特别规定的或法律特别保护的利益，只要主张处在法律规定或调整的利益范围以内，在这种利益受到侵害时，就可以请求司法保护。[1]

传统的诉权理论的前提和基础是：法律规范构成了立法者为解决种种利益冲突而制定的原则和原理，为了做出一个正义的判决，法官法官必须确立立法者通过某条特定的法律规则所旨在保护的利益。在相互冲突的利益中，法律所倾向保护的利益应当被视为优先的利益。[2]由于法律的滞后性,在现代社会,有很多正当的利益不属于法律权利的范畴,在实体法没有规定的情况下,当事人为维护自己的正当权利,往往通过诉讼的方式来维护自己的利益，但是法官通常会以诉权理论来对抗当时人的诉讼权利，导致当时人在自己正当利益受到不法侵害的时候无能为力。

（二）民事公益诉讼和传统判决既判力理论的冲突

一、公益诉讼的起源

公益诉讼的历史源远流长，早在古罗马就已经出现，是相对于私益诉讼而言的。公益诉讼是为了保护社会公共利益的诉讼，因此，除法律有特别规定者外，凡罗马市民均可提起。由于古罗马当时的政权机构远没有近代这样健全与周密，这样，仅依靠官吏的力量来维护公共利益显然是远远不够的，故授权市民代表社会集体利益直接行使公益诉讼。公益诉讼的本质在于市民作为原告代表社会公共利益而非个人利益进行起诉。随着国家的经济基础由自由资本主义向垄断资本主义的过渡，公益诉讼逐渐被赋予现代意义并引起广泛关注。随着科学技术的进步与生产力水平的提高，经济关系也不断趋于垄断化和国际化，这就必然使得某些集团的个人行为在一定程度上会影响到社会的公共利益，公共利益的维护就成为现代法治国家民事诉讼必然面临的一大问题。公益诉讼产生至今，尽管其在各国的表现形式有所不同，但无论就公益诉讼的起源，还是从现代有关国家确立的公益诉讼制度来看，公益诉讼实际上是一定的主体依据法律规定，针对侵害社会公共利益的行为提出诉讼请求，由法院通过诉讼程序进行审判以维护社会公共利益的一种诉讼法律制度。

二、公益诉讼面临的理论制度障碍及其克服

首先，我国采二元诉讼理论，包括程序和实体两个方面。程序意义诉权是指提起诉讼的权利，即起诉权；实体意义的诉权是指原告对被告实体要求获得满足的权利，即胜诉权。这种诉权理论认为，诉权的产生和存在与实体权利密切相关，必须是当事人实体权利受到侵害，诉权的主体即当事人必须是与民事纠纷有直接利害关系的人。换言之，只有直接利害关系人才能成为诉权主体，才能将其纠纷引到诉讼程序，才能得到国家法律的公力救济。19世纪末，由于自由主义国家观的产生和法治思想的发展，人们逐渐将国家和国民之间的关系视为公法上的权利义务关系，认为国家权力来源于国民，因而国民也就有要求国家给予利用这项制度的公权。德国学者以此为前提，以诉权的观念为媒介来说明个人和诉讼制度的关系。公法诉权说也由此取代私法诉权说而逐渐成为通说。诉权是基本是人权，是当事人维护自身独立人格和自由意志所必然拥有的权利，是人权在诉讼法中的体现，也是公民最基本的宪法权利。诉权的“宪法化”是当代宪政发展的趋势之一。民事诉权属于公法上的权利，而必然具有平等性和普遍性，无须主体身份的特定性，也无论纠纷是私益还是公益。民众对公益享受诉权，是开启民事公益纠纷的公法救济之门的钥匙。

其次，传统当事人理论是从实体法的角度出发去考虑当事人的适格问题，强调诉讼当事人与民事实体权利的同一性。我国学者也普遍认为，当事人是指因民事上的权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，并受人们法院裁判拘束的直接厉害关系人。这种直接厉害关系当事人理论在现代法治社会受到越来越多的质疑。随着社会的发展，许多新纷争大量出现，这些纠纷往往是围绕离散性利益、扩散性利益或者是集团性利益的纷争，或是当事人之间缺乏相互性和对等性的纷争。当这些纷争进入诉讼领域，就会表现出极强的公益色彩。这些现代型诉讼超越个人利害关系，即纠纷与当事人之间可能并无直接的利害关系。如何解决这个矛盾，在传统的当事人理论中无法寻找到答案。于是程序当事人理论应运而生，即所谓的程序当事人是指以自己的名义起诉或应诉，要求人民法院保护其合法民事权利或法律关系的人及其向对方。应包括一切符合诉讼程序要求的起诉和应诉的双方当事人。”这一理论把非直接当事人也纳入了当事人体系，扩大了当事人适格的范围。

三、我国民事公益诉讼的制度构想

摘要:本文对现行民事公益诉讼管辖的法律规定和司法实践进行分析，对管辖分散、多重管辖、行政区划局限等方面存在的问题，指出立法不能适应实践的原因，提出以行政区划结合民事公益诉讼案件特点，建立我国集中管辖的设想，以体现民事公益诉讼保障公共利益的司法功能。

关键词:民事公益诉讼;集中管辖;环境资源;自然属性

在中共十八届三中、四中全会的决定中将“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”、“设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”作为全面深化人民法院改革的重要任务。民事公益诉讼案件具有跨行政区划、专业化、复杂化的特征，以行政区划作为法院管辖的现行制度，难以适应该类案件的受理、审判等诉讼活动，执行也得不到保障，使得审判没有发挥应有的司法效果和社会效果。2014年最高人民法院〔2014〕11号文件，①提出对环境资源案件从自然属性出发，结合当地案件数量，探索跨行政区划集中管辖审理的要求。各地法院以该规范性文件为依据，结合环境案件特点，开展了积极有效的集中管辖尝试，形成了“三审合一”、“四审合一”的模式，②为适应各类民事公益诉讼案件集中管辖奠定了基础。

一、民事公益诉讼集中管辖的价值

对什么是集中管辖，有不同定义：王旭光认为，应由高级人民法院按照三大诉讼法关于指定管辖的规定，集中指定某个中级法院或基层法院管辖本行政辖区或跨行政区的案件。③李雷认为，集中管辖就是一定区域内将某类案件集中由特定一家或几家法院统一跨行政区划的一审管辖。④赵卫民认为，集中管辖是将同类案件纳入统一司法审判整体中专门审理，以充分发挥司法整体效能的法院管辖的制度。⑤上述定义包含了这样几层意思：一是集中管辖是指定管辖的一种表现形式；它与专门管辖有必然的联系；二是有多个跨行政区划的案件管辖地；三是案件由一个或几个审判力量强的特定法院管辖。⑥笔者认为，民事公益诉讼案件的集中管辖是指由最高人民法院指定一定区域内的民事公益诉讼案件集中由审判力量强的某一个或某几个特定中级人民法院统一管辖的制度。建立集中管辖制度是全面深化人民法院改革的需要，是完善我国司法管辖制度的有效措施，是使民事公益诉讼审判凸显良好司法与社会效果的需要。第一，现行行政区划管辖制度难以满足民事公益诉讼案件的特殊性。《民事诉讼法》第五十五条对民事公益诉讼案件范围做了规定，⑦因为河流、空气、森林、山地等生态环境和资源的流动走势和自然属性，使得侵害结果地分散在多个地区，以及侵害众多人合法权益案件的当事人，分跨多个区域是必然的。现行以行政区域划分管辖法院的模式，未能突出生态的自然属性，难以满足众多当事人请求进入司法程序的要求，从而难以适应民事公益诉讼案件的特殊性。集中管辖将确定多个侵害地域内的一个法院审理，既方便当事人和人民检察院起诉，也可杜绝法院争抢或者推诿对案件的受理，从而方便行使审判权。第二，民事公益诉讼案件的审理与执行，因为涉及面广，需要多方协作与配合，行政区划确定管辖的模式易造成审判不统一的情形。我国当前的诉讼管辖主要以级别管辖、地域管辖为基本，辅之以指定管辖、专属管辖和移送管辖。现行《民事诉讼法》和相关司法解释规定，民事公益诉讼由“侵权行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖”，可以看出，同一被污染江河流经多地时，多个损害结果地法院均可受理案件。出于不同法官对裁判标准掌握的不同，对证据应用和事实认定的审判能力不同，对责任承担的判断也会不同，从而使裁判抵触和矛盾，造成司法不统一。集中管辖是将公益诉讼案件集中一个或少数几个法院审理，能够全面协调与案件相关的各方因素，统一应用证据规则，掌握统一的事实判断标准，从而作出全面可行、公正的判决。第三，民事公益诉讼案件集中管辖可保障法院独立行使审判权，防御地方保护主义的不当干预。地方经济的发展往往依靠自身资源优势和周边环境，在开发与利用资源时，造成江河、古迹、森林、空气等毁坏甚至严重污染等结果发生。公益诉讼审理所涉及的事实，与林业、水产、文物、交通等行政管理部门的权限与政绩有千丝万缕的关系，此类案件受到地方保护作用而干预司法不可避免，一定程度上会影响人民法院依法独立行使审判权。实行跨行政区划集中管辖民事公益诉讼案件，可将审判案件的法院与行政管辖区域分离，尽可能将地方干预的风险降低。第四，集中管辖可使复杂的公益诉讼案件审判专业化、集约化，从而提高和促进案件审判的质量。集约化管理是提高效率与效益的基本取向。集“约”即为节俭司法资源，以降低成本、高效审理为价值取向，集中、统一配置审判力量，使法院集中专业核心力量，以获得可持续发展的优势。集中管辖实际上就是将案件性质进行类别化区分，确定特定法院对其进行审判的机制。民事公益诉讼案件集中管辖，就是借审判的类别化达到对司法资源进行相应分配和整合的目的。司法本身是高度专业的国家行为，而民事公益诉讼纷繁复杂，涉诉标的额大、调查手段、鉴定、勘验、执行等往往涉及法学之外专业知识和技术，对集中管辖公益诉讼案件的法院配备专业审判人员，提供专门化的审判辅助设备和人员，能够保障案件顺利审理和判决执行。现行分散管辖，不能助益于保护公共利益，也不利于司法资源的高效率配置。

二、对现行民事公益诉讼管辖状态的分析

论文关键词：检察机关民事公益诉讼必要性可行性

论文内容摘要：我国目前的公益诉讼案件主要有两个特点：一是个人提起公益诉讼为主，二是公益诉讼多以败诉为主。因此，探讨检察机关作为提起民事公益诉讼主体的必要性和可行性是一个不容忽视的课题。

从目前新闻媒体报道的公益诉讼案件来看，我国目前的公益诉讼案件主要有两个特点：一是个人提起公益诉讼为主。二是公益诉讼多以败诉为主。败诉原因多为原告主体资格问题，即“不具备本案原告诉讼主体资格”。这就暴露出我国公益诉讼制度的一个最大的漏洞——“对原告的主体资格没有任何明确的规定”。在以公民个人身份提起公益诉讼的路越走越窄的情况下。为公益诉讼找到一个合适的主体便显得尤为重要了。笔者认为检察机关应当是最适合提起公益诉讼的主体。

一、必要性分析

(一)检察机关对侵犯国有资产的行为提起民事诉讼，能使国有资产置于国家直接保护之下

我国国有资产管理机构、国有资产经营机构依法负有保护国有资产的职责。当国有资产受到侵犯、破坏，尚未构成犯罪时，他们可以作为原告代表全国人民向侵权人起诉，要求侵权人停止侵权行为，赔偿损失。但由于当前我国国有资产管理制度还不够完善。有些国有资产的管理者未能依法履行职责。在此情况下，如果检察机关能作为国家利益代表人对侵犯国有资产的行为提起民事诉讼，就可以使国有资产置于国家直接保护之下，这对我国国有资产的保护将起到积极作用。然而我国现行法律还没有赋予检察机关提起民事诉讼的职能，对此，我们除了完善国有资产管理制度外，另一项必要的措施就是扩大检察机关的职能，使之有权代表国家，对侵犯国有资产的行为提起民事诉讼，使国有资产得到充分保护。事实上，我国已有个别地方检察机关为制止国有资产的流失而主动代表国家提起民事诉讼。例如，1998年，河南省新野县人民检察院的检察官们就代表国家，以原告身份提起民事诉讼，成功地制止了一次国有资产流失，这在我国是一个创举，其意义非同小可。但它毕竟超越了现行法律所规定的检察机关的职权范围。因此，我们应尽快修改有关法律规定，使检察机关的这类法律监督活动有法可依，名正言顺。

摘要:环境民事公益诉讼中最基本的问题是原告主体资格制度。目前我国司法实践鼓励且规范各类主体依法提起环境民事诉讼，但由于立法的发展不完善，所以依旧存在许多问题，如主体范围过于狭窄，有关组织不好界定，法条可操作性不强。应通过法律条文明确地赋予自然人环境公益诉讼主体的资格，使其在权利受到侵害之时，有法可依。最新修订的《中华人民共和国环境保护法》赋予了某些社会组织环境公益诉讼主体资格，但是门槛设定过高，从而使得能够符合条件的组织数量很少。因此可以赋予社会组织多种参与方式，使得社会组织不拘泥于诉讼一种方式，就可以更容易维护自己的权利。目前法条规定较为模糊，应在内容上尽量做到清晰明了，使其在司法实践中更充分地发挥其作用。

关键词:环境侵权;公益诉讼;诉讼主体;适格原告

1分析环境民事公益诉讼主体在我国的范围

1.1诉讼主体资格的立法现状

1.1.1实体法的规定

(1)《宪法》。我国《宪法》并没有将“环境权”明确规定为公民权利，只是在第二条和第二十六条里，隐约地出现了类似条款。如第二条中提到的:“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”就说明，人民在某种情况下可以根据自己的需要来维护自己的“环境权”。又如第二十六条内容中提到的:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”说明，“环境权”是受到国家及法律保护的。(2)《中华人民共和国环境保护法》。新《环保法》明确规定了环境民事公益诉讼主体资格。新《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定了，因污染环境而受到利益损害的社会组织的起诉条件。法条明确赋予了那些有条件的社会组织起诉权。

一、当前民事行政公益诉讼中存在的问题

（一）案源缺乏，制约了该项工作的开展。民事、行政公益诉讼是检察机关的一项新职责，社会各界不了解；另外，由于该项工作办理的案件涉及的国家利益和社会公共利益，不涉及个人利益，因此，接到该方面的举报较少。目前，办理民事行政公益诉讼案件基本上是检察人员从工作中发现，而工作中发现很有限，造成了公益诉讼案件案源较少的状况。（二）行政公益诉讼缺乏相关部门的理解和支持，办案阻力较大。在调查取证过程中，需要行政机关的配合，出现有配合不顺畅的问题；有些行政机关的领导甚至认为检察机关的监督是找茬，特别是国家投资的重点项目建设领域，一旦检察机关发现其中存在不作为或者滥用职权的情况，介入调查，会被误认为阻挠项目建设的进行，引起有关方面的误解，给检察机关的工作造成很大的被动。（三）公益诉讼案件取证难、固定证据难，提起公益诉讼案件数量少。一是许多行政单位对检察机关的监督存在抵触情绪，不配合检察机关取证，影响了监督工作的正常开展。二是收集证据难。公益诉讼案件的办理需要侵害公益的事实、造成的后果以及侵害行为与造成后果的因果关系，这些证据真正收集起来却比较难。三是对造成损害的鉴定和赔偿数额的确定比较难。一方面，由于损害鉴定和赔偿数额的确定专业性比较强，鉴定人员一般都是涉案机构同行业的人员，难以作出客观公允的鉴定意见；另一方面，也存在着鉴定程序复杂、周期长、鉴定成本高、鉴定费承担主体不明的问题，在很大程度上影响了案件的办理，导致出现了公益诉讼案件成案率低的问题。（四）督促履行职责检察建议取得的实效与应当达到的监督效果之间有一定的差距。在办理行政公益诉讼过程中发出督促履行职责检察建议不少，虽然件件有回复，但真正落到实处的只占三分之一左右，许多被监督单位对检察建议并没有引起足够的重视，只是落实在文字上，并没有真正去落实，取得实际效果的不多。（五）公益诉讼判决和执行难，取得的实效与提起公益诉讼的期望有很大的差距。一是判决难。行政公益诉讼针对的是行政机关，在判决过程中往往有来自各方面的压力，影响了顺利判决。二是执行难。虽然有关司法解释规定“人民检察院提起公益诉讼案件判决、裁定发生法律效力，被告不履行的，人民法院应当移送执行”，但对被告是否履行、被告的履行是否达到诉讼的要求应当由哪个机关进行监督没有明确的规定，容易使判决流于形式，达不到公益诉讼应有的效果。

二、原因分析

（一）检察机关从事民事行政公益诉讼工作的人员数量和业务素质不能适应工作发展的需要。1．在人员配置方面，不能适应工作的需要。长期以来，由于受历史和制度的影响，在人员配置方面，基层检察院民事行政检察部门基本上长期处于“二人转”即：一个科长一个兵或者处于“三人抬”即：一个科长一个兵，外加一个临时工的状况，人员的配置与承担的对法院民事审判监督和行政审判监督的繁重任务极不相称。检察机关承担公益诉讼工作后，工作任务大大加重。虽然监察委员会改革后，许多基层院充实了民事行政检察部门的人员，但还有部分检察院由于全院警力不足等问题,民行部门人员配置不强，大多数基层院没有设立专门的行政检察部门，由于同时承担民事行政诉讼监督、执行监督、审判活动违法监督以及公益诉讼工作，由于警力不足，往往顾此失彼，难以做好民事行政公益诉讼工作。2．人员的业务素质远远不能适应工作的发展要求。长期以来受检察机关“大刑事小民事行政”的影响，民行干警稳定性不强，公益诉讼又是一个全新的领域，专业性极强，检察干警在短时期很难掌握，检察干警整体业务能力和履行监督职责的要求相比有较大的差距。3．民事、行政公益诉讼尚处于探索阶段，检察干警存在着工作经验不足的问题。公益诉讼工作尚处于探索阶段，办案数量少，没有形成成熟的办案经验，基层检察院普遍经验不足。在具体的办案过程中，诸如如何获取充足的案源、如何赢得理解、支持和配合、如何获取证据、固定证据、如何出庭、判决后如何执行到位，如何取得良好的社会效果，检察人员经验不足。（二）法律规定不明确，缺乏可操作性，影响了民事、行政检察。工作的开展一是法律没有明确赋予检察机关行政执法监督权，导致行政机关对检察机关的监督工作不配合。提起公益诉讼的前提是必须查明事实，在实践中有些行政执法机关认为法律没有规定，检察机关进行行政执法监督就是多管闲事，对工作不予配合。二是没有规定对公益诉讼工作的调查取证不配合的制裁措施，导致取证困难重重，影响了案件的办理。三是检察建议刚性不足，影响了监督的效果。现有的法律对检察建议的效力无强制约束力的规定，检察建议作为公益诉讼诉前程序，无法达到应有的监督效果。

三、加强和改进公益诉讼工作的建议

（一）讲政治、顾大局，坚持党的绝对领导，赢得党委支持。检察机关是国家的法律监督机关和司法机关，讲政治是第一位要求。要积极向党委汇报检察机关开展公益诉讼工作的目的、意义，重大事项要及时向同级党委请示汇报，赢得党委理解和支持。要顾大局，把公益诉讼工作放在党和国家的大局中去谋划，紧紧围绕国家重大战略实施、地方党委政府的工作重点开展工作，服务经济社会发展大局。（二）树立双赢多赢共赢的监督理念，加强沟通协调，争取同级政府和被监督单位的理解和支持。办理公益诉讼案件中，要加强与被监督对象的沟通，讲清楚双方目标是一致的，有着共同的价值追求，只是工作上的分工不同、职能不同，最终目的是为了维护社会公平正义，从而消除误解，达成共识，取得理解支持，建立监督者与被监督者良性、积极关系，形成维护社会公平正义的合力。各级政府是行政机关的管理机构，要向同级政府汇报检察机关开展行政执法监督的目的意义，争取支持，为行政检察工作的开展营造良好的外部环境。（三）自觉接受人大监督，争取人大支持。检察机关在开展公益诉讼工作中，要自觉将民事行政公益诉讼工作置于人大的监督之下，主动向人大汇报检察机关开展民事行政公益诉讼工作的重大决策和部署；对于重大的民事行政公益诉讼案件要及时向人大汇报，争取理解和支持；对于工作中遇到的困难和阻力，及时向人大汇报，争取人大支持，增强监督效果。（四）加强与纪委监察委协作配合，提升检察监督效果检察机关要与纪委监察委加强协作配合，建立公益诉讼案件线索双向移送反馈机制，纪委监察委在查办职务违法和职务犯罪案件中，发现公益诉讼案件线索的，移交检察机关办理；检察机关在办理公益诉讼案件和刑事案件中发现职务违法和职务犯罪案件线索的，移送纪委监察委处理，形成公益诉讼工作合力，提高监督的效果。（五）加强与人民法院的协作配合，解决公益诉讼判决难和执行难的问题。要与人民法院建立长效工作机制，规范公益诉讼案件的办理。起诉前，共同就诉讼的相关事宜进行商讨；开庭后，及时沟通，力争达成共识，确保顺利判决；判决后，要及时督促相关部门落实判决内容，对于不落实判决内容的，及时督促人民法院执行，以取得实实在在的效果。（六）强化自身素质，积极作为，大胆作为，打出监督声威。一要配齐配强民事行政检察人员。要把业务能力强、经验丰富的检察干警配置到民行部门工作，条件许可的，成立行政检察部门，以解决精力分散、顾此失彼的问题。二要加强学习，向素质要战斗力。向书本学，向实践学，争取尽快适应工作。三要积极作为，大胆作为。对于不作为的，依法提出督促履行职责检察建议；行政机关起诉有困难的，可以支持起诉；行政机关不依法履行职责的，依法向人民法院提起行政公益诉讼。对于发现的职务犯罪案件线索，依法移送纪委监察委处理；涉嫌其他刑事犯罪的，移交公安部门处理。

近期，山西省法院审结了两起由检察院提起的民事诉讼，一例是河津市中医院未经市国有资产管理局的同意评估而擅自转让办公用房及设施，为保护国有财产，检察院积极主动代表国家提起诉讼；另一例是国有企业乡宁县煤运公司在代替被保证人履行债务之后，怠于行使对被保证人的追偿权，检察院为追回国有的财产而提起诉讼。毫无疑问，检察院为保护国有财产而主动提起诉讼，这种做法是值得肯定的，也应当提倡。特别是在我国当前国有资产流失非常严重的情况下，为保护国有资产起到了良好作用。但问题是：检察院提起这样的民事诉讼没有足够的法律依据。

我国《民事诉讼法》第一百零八条规定，提起民事诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。据此，国有财产的民事诉讼保护，也只能由其主管的企业或组织及其主管部门来起诉，人民检察院没有这种诉权。但是，如果这些企业或其主管部门怠于保护国有资产或者私吞国有资产，应该由谁来监督呢？现实是，我们对国有资产的流失几乎束手无策。而只能在国有财产被挥霍流失之后，才由检察机关来追究负责人的刑事责任或者追究其行政责任，这种事后追究责任的做法对于保护国有资产是相当不利的。因此，建立以人民检察院提起诉讼为主的公益诉讼制度是必要的。

公益诉讼是指非利害关系人的组织和个人对于违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院追究违法者的法律责任的活动。公益诉讼起源于罗马法。现代的公益诉讼的创始国是美国。美国的公益诉讼制度体现在以下几部法律中：《反欺诈政府法》规定任何公民个人或者公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违约的一方，并在胜诉之后分享一部分罚金；《谢尔曼反托拉斯法》规定对于违反反托拉斯法令的公司、司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提起诉讼，后来的《克莱顿法》对《反托拉斯法》进行了补充，增加了诉权的主体；在环境保护法中，公民可依法对违法排污者或者未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼，要求排污者消除污染，赔偿遭受污染损害公民的损失。同样，德国、英国都规定公益诉讼制度。外国的理论和经验表明，建立我国的公益诉讼制度是可行的。从现实来看，建立公益诉讼制度是十分必要的，也是一项紧迫的任务。

那么，应建立怎样的公益诉讼制度呢？我们认为，首先，要吸收外国的经验，其次，应立足于我国的现状，解决[我国现阶段存在的问题，即如何保障国有资产不致流失。因此，我国的公益诉讼制度应包括以下内容：

一、公益诉讼制度的保护范围。凡是涉及到危害国家利益和其他公共利益的行为，无利害关系的组织和公民都可以提起民事诉讼来保护这种利益。这包括违反不正当竞争法的行为，违反环境保护法的行为，当然一个最重要的内容就是保护国有资产。

二、提起公益诉讼的主体范围。我们认为，应赋予所有知情国家和公共利益遭受到侵害的组织和个人提起诉讼的权利。但应注意的是，赋予公民这个诉权，知情的公民不一定会提起诉讼，因为许多人都会明哲保身而不愿诉讼。这样对保护国有资产显然不利，所以赋予一个专门机构以责任的形式来保护国有资产是必要的，而这人民检察院似乎是最合适的。因此，检察院应该成为提起公益诉讼的当然主体。