立法体制范文10篇

本文作者：孙莹工作单位：武汉大学法学院

一般认为，我国现行的立法体制，在横向上属于立法机关至上模式，纵向上属于具有明显集权特点的集权-分权模式。所谓立法机关至上模式，是指立法机关与行政机关所各自享有的立法权是一种从属性的关系，立法机关有权撤销行政立法。所谓集权-分权模式，是指中央和地方都有立法权，但主要和重要的立法大都由中央制定。我国现行立法体制的形成，有其历史与现实的原因。

一、立法机关至上模式的形成原因

马克思曾经说过“人们创造自己的历史，并不是随心所欲的创造，而是在他们直接碰到的、既定的，从过去继承下来的条件下创造。”①我国立法体制中的立法机关至上模式，既吸收借鉴了苏联立法体制的经验，也是对我国革命根据地时期法制实践的承继和发扬。

（一）苏俄立法体制对我国的影响

十月社会主义革命，俄国无产阶级“是在斗争的烈火中，在内战的烽火中开始规划出没有剥削者的国家的基本原则”，列宁曾要求“所有机关的全部工作都要适应于战争：按战时要求加以改造”。②这就必然要求集中权力，强化组织，实行铁的纪律。此外，在俄国这样一个无产阶级人数不多的国家实现社会主义，列宁特别强调国家管理的集中和无产阶级统一意志的重要性。他指出，“不要议会制共和国，而要从下到上由全国的工人、雇农和农民代表苏维埃组成的共和国。”③在上述思想的指引下，1918年7月，第五次全俄苏维埃代表大会通过了俄国第一部宪法。这部宪法规定，全俄苏维埃代表大会作为最高国家权力机关，有权修改宪法、制定法律，决定国家内政外交等重大政策；有权修改或撤销政府的一切决定，或停止政府决定的执行。这种制度模式对以后的社会主义国家产生了深远的影响。我国的人民代表大会制度，朝鲜的最高人民会议制度，都是仿照苏维埃代表大会的模式建立起来的。

本文作者：刘鹤挺工作单位：中共陕西省委党校,

立法权是国家权力的最重要表现形式,其设置是否科学,行使程序是否公正以及运行是否和谐顺利,都直接关系到国家政治的稳定与社会经济的发展。特别是在中国这样一个历来实行成文立法的国度里,科学合理地划分国家各机关的立法权限,健全立法程序,完善对立法的监督,加强立法的科学化、规范化,提高立法质量,维护国家法制的统一,都将显得尤为重要。新中国成立后的50多年间,中国立法体制外向层面上体现在立法权限的划分与立法主体的设置上,内向层面则表现在不同时期国家立法功能的配置和法律体系结构的规制。前者主要表现在中央与地方的立法权限的设置模式,后者则更深一层体现了对立法事项和法律体系建设的分工和限制。任何国家立法体制的形成都与本国政体形式不无关联,也受到本国政治、经济、文化、法制传统等深层次因素的影响。在这当中,一定立法理论的指导、立法制度保障和立法技术的规范,都会对一国立法体制的形成和完善起着相关的作用。50多年中国立法的历程表明,在中国这样一个缺少法治传统的国家里,这些诸多因素的影响在不同的历史阶段,对中国立法体制运行的影响力,显得尤为突出。为了从宏观上把握与分析中国立法体制的历程,笔者以为,可以将其划分为三个发展阶段,这三个阶段中又分别以一定的立法体制的修缮作补充来实现国家立法的功能。第一阶段:1949年至1954年的宪法颁布;第二阶段:1954年至1979年;第三阶段:1979年至今。

一、1949年至1954年是立法权的相对分权体制时期

新中国人民政权的建立,为新中国人民立法工作带来了曙光。然而,新中国的法制建设是在废除旧法制的基础上艰难迈步的,百废待兴的局面,尤其是建国初期政体的不完善(中央和地方普选制尚未形成),要使立法体制在短期内确定其相应模式,是有一定困难的。早在建国前夕,1949年9月召开的第一届政治协商会议上就确定了新中国的第一个人民政权的代表机关,通过了《共同纲领》。其纲领第12条明确规定:“中华人民共和国的国家政权属于人民,人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”“国家最高政权机关为全国人民代表大会,全国人民代表大会闭会期间,中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”[1]《共同纲领》中关于中央人民政府委员会行使的职权有:制定并解释国家的法律、颁布法令,并监督其执行;规定国家施政方针,废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令,处理战争与和平问题,批准或废除或修改中华人民共和国与外国订立的条约和协定等。同届会议上通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第四条还规定:中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国,对内领导国家政权。由此可见,1949年10月1日至1954年9月20日期间,中央人民政府委员会是国家最高权力机关。在这样的政体形式下,当时的立法体制深深烙上了历史的痕迹。建国后,在1954年第一届全国人民代表大会召开前的一段时期里,共和国的立法体制基本上是中央与地方相对分权的体制。这在当时的历史条件下不仅是可行的,也是必须的,它与我们党在战争年代尚未取得全国政权的条件下,为政权建设习惯采用的施政方式有直接关系。早在1931年,在江西瑞金召开的中华苏维埃第一次全国代表大会上通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》中已有规定:中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵会议(苏维埃)大会,在大会闭会期间,全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关,在中央执行委员会下组织人民委员会处理日常政务,一切法令和决议案。1949年2月,中共中央的《关于废除国民党的六法全书与确定解放区司法原则的指示》一文中指出,司法机关办事原则应该是:有纲领、法律、命令、条例、决议之规定者,从纲领、法律、命令、条例、决议之规定;无纲领、法律、命令、条例、决议之规定者,从新民主主义政策。第一届中国人民政治协商会议全体会议通过的《共同纲领》和《中央人民政府组织法》,作为建国初期两项重要的宪法性文件,基本上奠定了建国初期共和国立法体制的雏形。但其中却存在不完善的地方,在实践中也造成了一定的消极影响,从而也从一定程度上违背了立法活动的规律性。在中央,政协全体会议立法活动除只在1949年9月召开的第一届全体会议上通过了《共同纲领》和几个法律外便告结束。政务院作为国家政务的最高执行机关,《共同纲领》和《中央人民政府组织法》没有规定政务院享有立法权,但为了贯彻执行《共同纲领》和国家法律法令和执行中央人民政府的施政方针,政务院却行使着颁布决议和命令,废除或修改各委、部、会、院、署、行和各级政府与国家法律、法令和政务院的决议、命令相抵触的决议和命令,以及向中央人民委员会提出议案的职权。在这期间,事实上政务院制定和颁布的规范性文件被当作法,并且还批准了许多地方性的法令、条例和法规。在地方,也普遍存在地方立法的事实。在一般地方,根据1949年12月政务院通过的《大行政区人民政府组织通则》,大行政区、省、市、县的政府有权拟定与地方政务有关的暂行法令和条例,报政务院批准或备案。例如,各省有权拟定与省政府有关的暂行法令条例,报告主管大行政区人民政府转政务院批准或备案,并可废除或修改所辖人民代表会议和人民政府与上级人民政府决议、命令相抵触的决议和命令。在民族自治地方,根据1952年政务院125次政务会议通过的《民族区域自治实施纲要》第23条规定:各民族自治区自治机关在中央政府和上级政府法令所规定的范围内,依其自治权限,得制定本自治区单行法规,呈报上两级人民政府核准。其说明从基层的民族自治乡以上,各级民族自治机关都有权制定单行法规。建国初期形成的共和国相对分权的立法体制的状况,不难判断它带有深刻的历史原因,但它对巩固新生的人民政权,发展经济,曾经起到过十分重要的作用,奠定了新中国法制建设的初步基础。然而,从立法学的角度讲,还不能说是一个成熟的立法体制,因为它明显地带有过渡时期的特点,同时,它在当时也还未形成自己成熟的立法观念和立法制度。假如仅靠政策性的治国手段,在国家立法权的运作上就不可能找到法律的稳定性和连续性,以致在1954年使共和国立法体制发生了从分权朝集权体制跳跃性的变化。

二、1954年至1979年是立法权的相对集权体制时期

1954年9月,第一届全国人民代表大会第一次会议的召开和第一部宪法的通过,标志着全国人民代表大会作为新中国的立法载体被载入史册。在立法体制方面,《宪法》第22条规定:全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。第27条规定:全国人大有权修改宪法,制定法律。全国人大常委会有权解释法律,制定法令,撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令,改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议。从这些规定中可以看出,当时我国的立法体制是一种相对集权的立法体制。这虽然在当时是为了适应经济建设,需要加强中央的集中统一领导,但是实行过分集权原则,不可避免地会带来权力过分集中的严重弊端。后来,由于客观形势的发展,随着社会主义改造和建设的需要,急需制定各种法律,为—97—了加强中央立法工作,1955年7月,第一届全国人大第二次会议通过了《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》,并授权全国人大常委会依据宪法的精神,根据实际需要适时地制定部分性质的法律的权力,即单行法规。同时,宪法只规定国务院有权向全国人大及其常委会提出议案,没有其立法权,但规定国务院有权根据宪法和法律规定行使行政措施,决议和命令。这在当时国家立法形式尚无明确规定的情况下,国务院作为全国最高行政机关的行政措施决议,在实际上起着国家法规的作用。按照1954年《宪法》第49条的规定:国务院的职权只有根据宪法、法律和法令,规定行政措施,决议和命令,并且审查这些决议和命令的实施情况。这说明国务院及其所属部委并不享有国家立法权或行政法规的立法权,但在这一阶段,国务院及其所属部委依然在规范性文件,这些规范性文件无论在理论上或在法律上都不属于法的范围,这种活动也不能称之为立法活动。然而,在实践中,这些规范性文件被当作国家的法律规范,不仅被《中华人民共和国法规汇编》收录其中,而且被当作这一阶段的立法资料来研究。第一次全国人民代表大会还通过《关于中华人民共和国现行法律、法令继续有效的决议》,规定自从1949年10月1日中华人民共和国建国以来,由中央人民政府制定批准的现行法律、法令,除了同宪法相抵触以外,一律继续有效。实际上赋予了中央人民政府委员会颁布的法令具有立法性质的规范性文件的效力。在地方,1954年宪法取消了一般地方享有法令条例或单行法规的拟定权,实际上从立法上表明一般地方立法权不存在。在1954年的《宪法》第70条中,规定了民族自治地方的区、州、县的自治机关有权制定自治条例、单行条例,但当时民族自治地方同一般地方一样,仅有人大而没有常设的机关,不可能完全有效地行使自治条例和单行条例的拟定权。在这期间,特别值得注意的是,1957年至“”结束,在长达20年的时间里,中央和地方的立法几乎废止,全国人大作为享有国家立法权的唯一机关,除了通过了《1958年至1967年全国农业发展纲要》和1975年《宪法》外,再没有制定一个法律。根据有关资料统计,享有法令制定权和单行法规制定权的也仅有10个全国人大常委会自行通过的条例、办法。另外,还有为数不多的全国人大常委会作出的决议、决定的批复。而地方立法权的运行,除民族自治地方外,其他地方机关均无立法权,由于“”的兴起,民族自治地方的立法实际上也被搁置一边。在这种状态下,无法可依的局面是显而易见的。

加拿大至今没有一部完整的宪法，主要由在各个不同历史时期通过的宪法性文件构成了它的宪法，其中包括1867年英国议会通过的《不列颠北美法案》，1867－1975年通过的宪法修正案，以及1982年加拿大议会通过并由英国女王批准的《加拿大宪法法》。1981年12月2日和8日，加拿大议会两院通过了《加拿大议会致英国女王请求书》和《使加拿大参议院和众议院请求生效法》，并送交英国议会审议。呈文附件包括了《加拿大宪法法》。1982年4月17日，英国女王宣布：终止英国议会为加拿大立法的权力，英国议会的立法不再作为加拿大法律的组成部分适用于加拿大；女王还签署了《加拿大宪法法》。《加拿大宪法》规定，宪法是其最高法律；任何法律如果不符合宪法的规定，其不符合的部分是不发生效力的或者是无效的。

加拿大的联邦议会及其立法职权

宪法规定，加拿大是联邦制国家，联邦议会是最高立法机构，由英国女王的代表——总督、参议院和众议院组成。加拿大总督作为英国女王的代表，其职位只是象征性的，没有行政实权。总督的主要职责是召集和解散议会，任命民选产生的总理及其政府，签署议会通过的法案，接待来访的国家元首，接受外国使节递交的国书，为三军将领授衔和为国家做出杰出贡献者颁奖等。总督还是加拿大军队的最高统帅。

加拿大联邦议会每年开会约27个星期，时间通常从9月开始至次年6月。共约175个会议日。1991年改革为134个会议日，为了弥补减少会议日带来的时间损失，每一个会议日增加一个小时，并相应减少了施政演说、预算辩论、“反对党日”等的时间。逢国家法定节假日议会休息。议会休会期间，议员均回到自己的选区工作。参议院每周开会时间集中在星期二至星期四。众议院则从周一至周五都开会，星期一为上午11点至晚上7点，周二至周四为上午10点至晚上7点，周五为上午10点至下午2点30分。星期一至星期四晚上会议结束前半小时，是法定的众议院辩论时间。议会议员必须与选区选民保持密切关系，“在众议院开会的周末以及在休会期间，他们都必须尽可能多地回到自己的选区，只有这样才能与选民接触，研究他们的问题以掌握第一手资料。”

参议院共有105名议员，名额按各省人口比例和历史形成的惯例分配，任职无限期。从宪法理论上讲，参议院与众议院在立法中的地位是平等的，“除不具有财政立法的提案权外，参议院拥有众议院的一切权力。”参议院有权提出大部分法案，修改或者否决众议院的法案，但由于各种政治原因，参议院从一开始就只能起到从属作用，它的实际职权大致局限于审议私人法案、调查涉及公众利益的争议，以及出于政治考虑的有限范围内复议众议院所通过的或者等待通过的法案。加拿大历史上设立参议院的主要目的是制衡众议院的立法，使立法更加慎重、完备。虽然宪法授予参议院享有与众议院基本相同的权力，“虽然参议院在议会大楼中部那些装饰华丽的红色大厅内拥有表面上的权力象征，但事实上它在立法程序中远不及众议院那么重要。”在立法职权方面，参议院的主要职责是审议、通过众议院提出的法案。凡众议院通过的有关法案，均须经参议院通过，才能提交总督签署。参议院对众议院提出的法案有权否决和修改，但修改后的法案还须经众议院再次通过。参议院也有权提交议案，但数量很少，且不能主动提出任何涉及财政预算、税收和修宪的议案。

参议院很少完全否决一项议案，它总是对众议院审议通过的议案提一些修改意见，甚至对一些有关财政的议案也提修正案。参议院无权对有关财政的议案提增加开支的修正案。如果参议院提的意见好，众议院会原封不动地接受，如果参议院提交的修正案众议院不愿意接受，参议院必须将修改理由交到众议院，如果众议院还是不同意修改，而参议院又坚持要修改，就在两院之间成立一个联席会进行协商。虽然先由参议院审议的议案并不多，但参议员一般都在银行业、工商业工作过，他们经常处理一些技术水平要求比较高的法律，如破产法和公司法等，能帮助众议院制定出高质量的法律。私事议案（私人团体例如职业协会等提交的议案）一般都先提交到参议院审议。为更充分地审议议案，现在参议院总是在众议院尚未通过议案前就提前非正式地对该议案进行审议。1991年的议事规则规定，议长或副议长接受议员的动议，可将某一众议院正在审议的议案非正式地提交某个委员会审议。

本文作者：梁旺贵

立法体制主要包括立法权的归属、立法权的范围、立法权的行使、立法权之间关系等方面的内容。在加强法制建设的今天,谈谈立法体制及其有关这方面的问题,无疑将对立法实践产生促进作用。鉴于近几年来立法理论工作和实践工作者对此进行了广泛而深入的研究,也发表了不少专著和论文,为此,我只想从民族自治地方立法权着眼,就我国立法体制中的有关问题谈点粗浅看法。

一、民族自治地方立法权在我国立法体制中一直占有十分重要的地位。

新中国的立法可分为四个阶段。1949一1954年为第一阶段。这一时期,实行的是中央与地方相应分权。在中央,根据共同纲领,中国人民政治协商会议全体会议行使全国人大的职权,制定中央人民政府组织法;在一般地方,根据各地方政府组织通则,大行政区、省、市、县的政府可拟定法令、条例或单行法规;在民族自治地方,根据1952年民族区域自治实施纲要,民族自治地方乡以上的各级民族自治机关有权制定单行法规。1954一1956年为第二阶段。1954年第一届全国人大召开以后,立法体制变为中央高度集权,根据1954年宪法,全国人大行使国家立法权,有权修改宪法,制定法律;全国人大常委会有权解释法律,制定法令;国务院没有立法权,只有权向全国人大及常委会提出议案。在地方,1954年宪法取消了一般地方享有法令条例或单行法规的制定权,但规定民族自治地方有权制定自治条例和单行条例。1957年一1976年为第三阶段。这一阶段的立法体制仍如1954年宪法所作的规定,在中央,全国人大是行使国家立法权的唯一机关;在地方,除民族自治地方外,其他地方均无立法权。这一阶段,中国立法跃入低谷,在长达20年的时间里,全国人大除了通过了《1958年到1967年全国农业发展纲要》和1975年宪法外,竟没有制定一个法律。全国人大常委会也仅在1957一1958年通过了7个条例。1978年党的十一届三中全会以后,发扬社会主义民主、加强社会主义法制被提上日租,中国立法由此进入历史新阶段。在这一阶段,中国立法体制有过几次变化。1979年地方组织法规定,省级人大及其常委会享有地方性法规制定权,并确定了地方性法规制定权、自治条例和单行条例制定权的归属。1982年和1986年两次修改地方组织法,把地方法规制定权逐步扩大到省级政府所在地和经国务院批准的较大的市的人大及常委会。这样,初步形成了一个由国家立法权、行政法规立法权,地方性法规立法权、自治条例和单行条例立法权构成的立法体制。通过粗略考察新中国立法体制的变革,我们可以发现,尽管新中国的立法体制几经变故,但民族自治地方立法权始终被予以确认和坚持,即使在立法体制由中央高度集权时期和地方文法权被普遍废止的时候,民族自治地方的立法权仍然被充分肯定。由此,我们可以得出结论:民族自治地方立法权在中国立法体制中一直占有十分重要的地位。

二、研究中国现行立法体制应充分考虑民族自治地方立法权的法律地位。

根据现行宪法和地方组织法的规定,现行中国立法体制的结构是:(‘)全国人大及其常委会行使国家立法权;(二)国务院根据宪法和法律行使行政法规制定权;(三)省、自治区、直辖市和省级人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市的人大及其常委会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下一,制定地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案,(四)民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,报全国人大常委会批准后生效;自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省或自治区的人大常委会批准后生效,并报全国人大常委会备案。对于宪法上的这一规定表明现行中国立法体制是怎样的立法体制,法学界看法不一。有人认为是一级立法体制,有人认为是二级立法体制。“一级立法体制”说显然失之偏颇。“二级立法体制”说认为,宪法确立了中央和地方两级立法体制。“两级”是指全国人大及其常委会制定法律和国务院制定行政法规为一级,一般地方制定地方性法规、民族自治地方制定自治条例和单行条例为一级。在这里,“二级立法体制”说将一般地方制定的地方性法规和民族自治地方制定的自治条例、单行条例都作为一级看待,是不合适的。因为:第一,宪法规定地方性法规不得同法律和行政法规相抵触,但宪法并没有规定自治条例和单行条例不能同地方性法规相抵触,这表明自治条例和单行条例不需要象一般地方性法规那样必须以行政法规为依据,所以,在这一点上就不能说它们同地方性法规是同一级。第二,我国许多法律明文规定民族自治地方的人民代表大会可以根据当地民族特点制定变通规定或补充规定。以婚姻法为例,结婚年龄男不得早于22周岁,女不得早于20周岁的规定,省和直辖市的人民代表大会和它的常务委员会制定的地方性法规无权改变这个规定,但民族自治地方的人民代表大会则可以根据当地民族的风俗习惯等具体情况制定单行条例作出变通规定。譬如我省黔南布依族苗族自治州、紫云苗族布依族自治县、松桃苗族自抬县、镇宁布依族苗族自治县等都先后制定了执行婚姻法的变通规定,即把结婚年龄变通为男不得早于20周岁,女不得早于18周岁。从这方面着眼,自治条例和单行条例不应和地方性法规是同一级。那么,应当怎样表述我国现行的立法体制更为确切一些呢?分析中国现行立法体制,可以发现这样三个特点:第一,实行中央集中统一领导,国家立法在整个立法体制中处于领导地位,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例要以宪法和法律为依据,不得与之相抵触。第二,实行多级并存。全国人大及其常委会制定国家法律,国务院制定行政法规,一般地方制定地方法规,它们在效力上有着明显的级别之差。第三,多种立法权相结合。如前所述,由于一般地方性法规和自治条例、单行条例在效力等级上无法作出明显的划分、“级,的概念无法表明一般地方性法规同自治条例、单行条例的关系,所以,我们不妨用“种”的概念来反映各种立法权的关系,即多种立法权相结合。这多种立法权相结合的含义是:国家立法权、国务院行政法规立法权,一般地方性法规立法权、民族自治地方立法权。把以上三个特点综合起来,可作这样的表述:中国现行立法体制是中央集中领导的、多级并存、多种立法权相结合的立法体制,而不是所谓的二级体制。

本文作者：高克明

我国新宪法颁布以来,法学界对于它所规定的立法体制有不同的看法,有的认为是一级立法体制,有的认为是两级立法体制,还有的认为是多级立法体制或者是多层次立法体制。《人民日报》曾于1983年8月19日第五版报道过这些看法,并认为一级立法体制和两级立法体制看法分歧的焦点在于如何看待地方性法规。我认为这些看法都有一定道理,都从不同角度说明了我国新宪法是具有中国特色的新的立法体制的体现。

法是由国家制定或认可,体现统治阶级意志,由国家强制力保证实施的行为规范的总和。这个“总和”,按照现行宪法规定,应该包括宪法、‘基本法律、其他法律、行政法规、地方性法规、民族自治条例和单行条例。直接制定和拟定这些法的规范性文件的机关,包括全国人大和全国人大常委会,[II务院,省、直辖市和民族自治地方的权力机关。如果因此得出结论,我国实行的是中央和地方两级立法体制,或者是中央权力机关、行政机关、省级地方权力机关、民族自治机关多级或多层次立法体制,那么,这些看法是着眼于有权做具体立法工作、拟定法的规范性文件的国家机关,认为什么机关能够拟定出法的规范性文件,什么机关就有立法权。我认为这种看法只是看到了事物的一个方面。另一个方面,甚至是主要方面,还需要进一步研究立法权的标志。所谓立法权,大家公认是指国家立法机关制定、修改或废止法律和确定其他法的规范性文件的权力。我认为立法权的标志主要的不是表现为拟定法的规范性文件的是哪些机关,而是表现为能够最终确立或废止法的规范性文件的权力。正因为如此,新宪法才在第五十八条中明确规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”除此之外,没有任何条款规定其他任何机关可以“行使国家立法权”。全国人大和全国人大常委会行使国家立法权,并不独揽国家的一切立法工作,不包办一切法的规范性文件的制定,而是实行原则性与灵活性相结合,直接行使立法权与授权性行使立法权相结合的办法。从直接行使立法权来看,全p劝人大修改宪法、制定和修改签本法律,不受任何机关干涉,直接表现出最高权力,全国人大常委会制定和修改除应当由一全国人大制定的法律以外的其他法律,不需要呈报其他机关审批或备案就直接产生效力。从授权性行使立法权来看,虽然宪法条文没有“授权”或“授权性”的字眼,更没有说由谁来授权,但是,宪法是全国人大制定和修改的,宪法规定的各种职权都是由全国人民代表大会代表全国各族人民的意志和利益授予的。我国是十亿人口的大国,各地区、各民族的具体情况千差万别,如果具体的立法工作统统集中在最高国家权力机关,就不能发挥和调动地方的积极性,就会统得过死,照顾不了各地区、各民族的许多特点,不能及时制定有关的法规和条例,不利于社会主义现代化建设。另一方面,立法权需要统一、集中,避免法出多门、各自为法。所以,立法大权由最高国家权力机关统一掌握,具体的立法工作则大量地划分出来,授权给最高国家行政机关、省、直辖市和民族自治地方的权力机关去做,由最高国家权力机关总把关,实行监督,’拥有撤销权。具体表现是:

一、国务院根据宪法和法律可以制定行政法规,决定和命令;全国人大常委会则有权撤销其与宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。

二、省、直辖市人民代表大会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规,但必须报全国人大常委会备案,全国人大常委会亦有撤销权。

三、民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化的特点可以制定自治条例和单行条例,但自治区的自治条例和单行条例,必须报全国人大常委会批准后才生效,全国人大常委会拥有撤销权;自治州、自治县制定的自治条例和单行条例,必须报省或者自治区的人大常委会批准后生效,并报全国人大常委会备案。从以上分析中,我认为可以得出结论:我国最终确立或废止法的规范性文件的权力,只属于最高国家权力机关,即全国人大和全国人大常委会。从立法权的主要标志来看,我国实行的是一级立法体制。我国现行宪法规定的立法体制是一种具有中国特色的新型的立法体制。它突破了人们一般习惯上理解的那种一级、两级或多级、多层次立法体制的模式。它是从我国现阶段国情出发,以适应社会主义现代化建设需要为目的,总结了过去的经验,研究了各种立法体制,以通常所说的一级立法体制为基础,兼有两级或多层次立法体制的某些特点,不妨称之为中国式的立法体制。如果要说它属于什么级,那就可以说是中国式的一级立法体制。中国式立法体制,与资本主义国家(无论是联邦制或单一制国家)的立法体制比较,有本质的区别,在表现形式上也独具一格,在这里就不多谈了。

本文作者：高克明

从直接行使立法权来看,全p劝人大修改宪法、制定和修改签本法律,不受任何机关干涉,直接表现出最高权力,全国人大常委会制定和修改除应当由一全国人大制定的法律以外的其他法律,不需要呈报其他机关审批或备案就直接产生效力。从授权性行使立法权来看,虽然宪法条文没有“授权”或“授权性”的字眼,更没有说由谁来授权,但是,宪法是全国人大制定和修改的,宪法规定的各种职权都是由全国人民代表大会代表全国各族人民的意志和利益授予的。我国是十亿人口的大国,各地区、各民族的具体情况千差万别,如果具体的立法工作统统集中在最高国家权力机关,就不能发挥和调动地方的积极性,就会统得过死,照顾不了各地区、各民族的许多特点,不能及时制定有关的法规和条例,不利于社会主义现代化建设。另一方面,立法权需要统一、集中,避免法出多门、各自为法。所以,立法大权由最高国家权力机关统一掌握,具体的立法工作则大量地划分出来,授权给最高国家行政机关、省、直辖市和民族自治地方的权力机关去做,由最高国家权力机关总把关,实行监督,’拥有撤销权。具体表现是:一、国务院根据宪法和法律可以制定行政法规,决定和命令;全国人大常委会则有权撤销其与宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。二、省、直辖市人民代表大会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规,但必须报全国人大常委会备案,全国人大常委会亦有撤销权。三、民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化的特点可以制定自治条例和单行条例,但自治区的自治条例和单行条例,必须报全国人大常委会批准后才生效,全国人大常委会拥有撤销权;自治州、自治县制定的自治条例和单行条例,必须报省或者自治区的人大常委会批准后生效,并报全国人大常委会备案。

从以上分析中,我认为可以得出结论:我国最终确立或废止法的规范性文件的权力,只属于最高国家权力机关,即全国人大和全国人大常委会。从立法权的主要标志来看,我国实行的是一级立法体制。我国现行宪法规定的立法体制是一种具有中国特色的新型的立法体制。它突破了人们一般习惯上理解的那种一级、两级或多级、多层次立法体制的模式。它是从我国现阶段国情出发,以适应社会主义现代化建设需要为目的,总结了过去的经验,研究了各种立法体制,以通常所说的一级立法体制为基础,兼有两级或多层次立法体制的某些特点,不妨称之为中国式的立法体制。如果要说它属于什么级,那就可以说是中国式的一级立法体制。中国式立法体制,与资本主义国家(无论是联邦制或单一制国家)的立法体制比较,有本质的区别,在表现形式上也独具一格,在这里就不多谈了。

中国式立法体制,较之其他社会主义国家立法体制也有显著特色。苏联1936年宪法第三十二条规定:“苏联立法权,专由苏联最高苏维埃行使之。”又在第五十九条中规定:“加盟共和国最高苏维埃为该加盟共和国唯一立法机关。”从这种规定来看,可以说是两级立法体制。所谓“专由”、“唯一”是指联邦中央和加盟共和国各由其最高权力机关行使立法权,不能有第二个立法机关。显然中国式立法体制与苏联的立法体制迥然不同。其他社会主义国家实行的大都也是一级立法体制。例如罗马尼亚宪法第四十二条规定:“大国民议会,即最高国家权力机关,是罗马尼亚社会主义共和国的唯一立法机关。”德意志民主共和国宪法第四十八条规定:“人民议院是德意志民主共和国唯一的立宪和立法机关。”朝鲜民主主义人民共和国宪法第七十三条规定:“只有最高人民会议才能行使立法权。”中国式立法体制则不同,它是在最高国家权力机关中有两个层次即两个立法机关。南斯拉未有自己的特点,实行两级、两院立法体制。由联邦中央与自治共和国、自治省两级立法,而联邦议会中的两院,共和国和省院都具有一定范围内的平行式的立法权。我国最高权力机关不是两院,全国人大和全国人大常委会的立法权也不是平行分工,而是全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。”这与南斯拉夫的两院立法也是显然不同的。

中国式立法体制的特色,是在长期革命和建设实践中逐步创造出来的,它不依赖于任何模式。回顾建国初期,起临时宪法作用的《共同纲领》,由于其特殊的历史条件,缺乏经验,对于立法体制,未作’明确规定。在实践中,是全国政协(临时代行全国人大职权)、中央人民政府委员会、大行政区都有立法权。1954年宪法,在总结建国初期法制建设经验的基础上,仿效了一些社会主义国家的办法,采用了佳一的立法机关”的模式,把立法权集中在全国人民代表大会,同时规定全国人大常委会有权制定法令;国务院可以规定行政措施、决议命令,地方人大可以通过和决议;民族自治机关可以制定自治条例和单行条例。新宪法以54年宪法为基础,总结了三十多年来法制建设经验,特别是总结了党的十一届三中全会以来法制改革的经验,规定了新的立法体制,打破了“唯一立法机关”的框框,既不同于苏联式的两级立法,又相异于南斯拉夫的两院立法,也区别于罗马尼亚、民主德国、朝鲜等国的一级立法,而是规定全国人大和全国人大常委会行使国家立法权,开创了社会主义国家最高权力机关的常设机关拥有立法权的先例。并且,对于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定,无论在权限上、称谓上、彼此之间的关系上都规定得十分鲜明、确切和恰当,既符合现阶段我国国情,又适应今后发展的需要,内容的科学性和条文的规范性都是很好的。

本文作者：刘升平

在我国政治体制的改革中,立法体制的改革,是一个十分重要的问题。究竟如何来确立一种适应四化需要、反映中国特点的立法制度,这是需要认真研究解决的问题。

宪法修改草案总结了建国以来的政权和经济发展的经验,根据发挥中央和地方两个积极性的原则,规定全国人民代表大会和它的常务委员会行使国家立法权,制定法律和法令,国务院有权制定和批准行政法规;省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、法令、行政法规相抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规;民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。这就是说,在我国以根本大法的形式,确认了实行中央和地方相结合的两级立法体制。这种立法体制是我国长期实践经验的科学总结,是完全符合中国的实际情况的。建国以来,我国的立法体制的发展过程,大体经历了三个阶段。第一阶段,从新中国成立到1954年9月第一次全国人大的召开。这时期的立法体制,在当时起临时宪法作用的共同纲领中虽然没有明确规定,但实际上是实行中央和地方相结合的立法体制:中央一级的,在普选的全国人民代表大会召开以前由中国人民政治协商会议执行全国人大的职权,制定共同纲领和中华人民共和国中央人民政府组织法;中央人民政府委员会有权制定并解释国家法律,颁布法令。地方一级的,主要是各大行政区人民政府委员会(即军政委员会,1952年12月改行政委员会,1954年6月撤销大区一级建制),它们是各该区所辖省(市)高一级的地方政权机关,又是中央人民政府政务院领导地方政府工作的代表机关,它可以根据共同纲领、国家的法律、法令制定与地方政务有关的暂行法令条例;民族自治机关依照自治权限,可以制定本自治区的单行法规。在这个时期之所以实行立法分权制度,是因为建国之初,各地政治经济发展很不平衡,中央的各项政策还不可能一时都固定下来,形成为统一的法规。因此,国家的立法工作,不可能都集中到中央来进行,只能由各地区根据实际情况的需要,按照《共同纲领李和中央政策法令的基本原则,分散到各地区进行。根据国务院法制局的统计,建园后头五年所制定颁布的法规,大部分是由各大行政区制定的。这时立法工作的突出特点,是从实际出发,较好地发挥了地方的主动性和积极性。董必武同志在八大的发言中也充分地肯定了这一点。第二阶段,从1954年宪法的颁布到1979年五届人大二次会议的召开。这个时期是实行立法集权,立法权由最高权力机关统一行使。1954年宪法第22条规定:“全国人民代表了大会是行使国家立法权的唯一机关。”这时期为了开展有计划的经济建设,提高工作效率,克服官僚主义,加强中央集中统一领导是必需的,但却忽视了发挥地方的主动性和积极性。1956年,同志在《论十大关系》中系统地总结了我国的建设经验,特别注意到了苏联在经济建设中所暴露出来的缺点和错误,严肃地指出,我们“不能象苏联那样搞法,什么都集中到中央,把地方卡得死死的,一点机动也没有”,提出要发挥中央和地方两个积极性,在巩固中央统一领导的前提下,扩大地方的权力,处理好中央和地方关系这十分重要的问题。他说,“我们的宪法规定,立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下,按照情况和工作需要,地方可以搞章程、条例、办法,宪法并没有约束”。以后的实践证明,同志对我国的立法工作和制度所做的深刻总结和阐述,提出的对我国立法体制改革的原则方针,是正确的。无论是苏联的经脸,还是中国的经验,木论是联邦制国家,还是单一制国家,片面地强调中央集权,忽视发挥地方积极性的做法,都不是成功的经验,是违背社会主义上层建筑发展的客观规律性的。第三阶段,党的十一届三中全会后,党和国家实行了工作重点转移,根据新的形势有步骤地进行了繁重的建设和改革工作,其中包括对我国立法工作的建设和改革。

1979年在五届人大二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定,省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本行政区域的具休情况和实际需要,在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下制定和颁布地方性法规,并报全国人大常委会和国务院备案。我国立法史上的这一重大改革,就从法律上改变了过去那种只认为国家最高权力机关才能立法的传统观念。在这次公布的宪法修改草案中,正式以根本大法的形式,肯定了这几年立法体制改革的成果,明确地规定了我国新的立法体制,这就为新时期的法制建设开拓了更为广阔的前景。彭真同志曾经多次强调立法体制改革的必要性和重要意义,特别在这次宪法修改草案的说明中指出:“草案根据发挥中央和地方两个积极性的原则,规定中央和地方适当分权,在中央的统一领导下,加强了地方的职权,肯定了省、自治区、直辖市人大和它的常委会有权制定和颁布地方性法规。我们国家很大,一个省就有几千万以至上亿人,相当一个大、中国家,各地政治、经济、文化发展很不平衡,这样规定,有利于各地因地制宜,发挥主动性、积极性,加速整个国家的建设。”

在我国实行中央和地方相结合的立法体制的好处,首先就在于充分地体现了发挥中央和地方两个积极性的原则,它既保证了中央的统一领导,又加强了地方的职权,能较好地协调中央和地方的关系。其次,它能从实际出发,因地、因时、因事制宜,更能适应经济建设的需要,促进经济的发展。我国是一个统一的多民族的大国,各地情况不同,大量的立法工作,单靠中央一级的立法,而没有地方的立法,那是不行的。根据历史唯物主义的基本原理,上层建筑要为经济基础服务,为了适应经济体制的改变,立法体制的调整和改革,势在必行。第三,能克服和防止权力过份集中,避免产生法律形式主义和官僚主义。立法不仅要根据实际需要,而且要考虑实际可能。如果我们把国家的立法权限完全集中在中央,而忽视地方的特殊情况和条件,地方不能立法,那就很难适应千差万别的具体情况,势必使立法工作脱离实际,助长官僚主义。因此,实行两级立法体制,是适应发扬和健全社会主义民主与法制的客观需要的。

有人担心,实行两级立法体制,会不会产生分散主义,影响法制的统一性?我们认为,改革政治体制的目的,是要使国家权力的合理分工和有效行使。实行立法体制改革的出发点,不是削弱国家法制的统一性,而是要更好地发挥这种统一性。因为,法律规定地方权力机关可以制定和颁布地方性法规,并不是没有条件和限制的。地方立法的条件,就是要根据当地的具体情况和实际需要,不能脱离实际,主观主义地去立法。而限制就是地方权力机关制定法规,必须是和国家的宪法、法律、法令和行政法规不相抵触为前提,地方性法规必须服从中央的法律和法规。宪法草案规定,一切法律、法令和法规都不得与宪法相抵触,这就从根本上保证了国家法制的统一。为了保障地方权力机关正确地行使地方立法权限,法律还规定了地方立法的程序和监督制度。凡是地方性法规都必须报全国人大常委会备案。全国人大常委有权撤销国务院制定的同宪法、法律和法令相抵触的行政法规、决议和命令,有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律、法令、行政法规相抵触的地方性法规和决议。所以,宪法赋予地方权力机关享有部分立法权,不仅不会损害国家法制的统一原则,而是更好地实现这一原则,是进一步完备国家法制所必需的。

本文作者：欧阳仁根工作单位：安徽财贸学院法学系

我国农村立法虽然在建国以来取得了不少进展,尤其是改革开放以来,为适应以家庭联产承包责任制和双层经营体制改革为主要内容的农村经济体制改革和农村事业不断发展的要求而进行了大量的立法,但仍显得十分滞后,难以适应社会主义市场经济条件下农村各项事业的发展要求。农村立法所存在的问题主要表现在:第一,具有浓重的计划管理色彩和痕迹,难以适应市场经济的要求;第二,政策性、原则性强,规范性和可操作性差;第三,以义务为本位,权利、义务不对称,难以保护农民合法权益;第四,农村法律薄弱,与农村经济及各项事业发展的要求不相适应。为了更好地调动农民积极性,维护其合法权益,促进农业和农村事业的发展,应当在充分发挥中央和地方立法主体的积极性的基础上,构架出新型的农村法律体系。同时,只有明确中央和地方两个立法主体的立法权限、完善立法体制,才能更好地加快农村立法步伐。

一、农村法律体系的构建:以农业立法和农村经济立法为重心

今后一个时期是我国农村社会主义市场经济体制建立和完善的重要时期。农村立法的重点是农业立法、农村经济立法,同时包括农村社会发展、农村文教卫生事业、农村行政等方面的立法。初步形成农村法律体系的基本框架。1.农业立法农业立法的总体目标应当是确立农业在国民经济中的基础地位,逐步理顺农业的产前、产中、产后的各种经济和行政关系,保证农业持续、健康发展。=1>农业法律体系的基本框架包括四个层次:第一层次为农业法。在农业法律体系中处于基础地位;第二层次为就农业中某些重要领域进行规定的专门法律和法规;第三层次为实施专门法律而制定的全国性法规和规章;第四层次为地方性农业法规和规章。农业法律体系基本框架主要应包括以下几方面内容:¥农用土地使用制度方面法律、法规。在土地管理法等法律法规基础上,制定有关土地承包经营权及其转让方面的法律法规,以在稳定家庭联产承包责任制政策基础上鼓励农用土地的使用权向种田能手转移,以利土地的规模经营。¦农业投入及农业利益分配方面的法律法规。如农业投入法、农业信贷法、农产品价格保护法、农资商品价格限制法、农业税收条例等。以利增加农业投入,保护农民从事农业生产的正常利益等。§农产品流通方面的法律法规。如农产品批发市场条例、农产品期货贸易条例、粮食管理法等。¨农业生产安全方面的法律法规。除继续完善现有有关动植物检疫、水域交通安全管理等方面法律法规外,主要侧重制定农业保险法、农药管理法、肥料法、饲料管理法、乡镇企业环保管理条例等法律法规。©农业资源保护方面的法律法规。主要是完善现有的相关法律法规,同时制定种子法、蔬菜基地管理条例、商品粮基地管理条例、水利工程管理法等。ª农科教方面的法律法规。除继续完善农业科技推广法律制度外,抓紧制定农业教育法、农业科研法,以确保农业科研、教育、技术推广方面的投入增长,为农业发展提供知识和技术动力。«支农产业方面的法律、法规。首先,针对以化肥工业为重点的农用工业,包括农膜、农药、农机具、农产品加工机械等行业的支农特点,体现产业倾斜的要求,制定相应法律、法规;其次,在乡镇企业法的基础上,制定有关乡镇企业的支农义务条例,以贯彻乡镇企业法的要求;再次,对农业提供系列化服务的农村服务业制定相应条例予以规范和鼓励。2.农村经济立法农村经济立法的目的就是充分利用农村劳动力资源,继续把发展乡镇企业作为繁荣农村经济的重点,搞好农村小城镇建设等,同时规范农村市场运行秩序,加强国家对农村经济的宏观引导和管理。其立法重点包括:¥农村市场主体立法,明确农村市场主体的地位、建立农村市场主体的组织结构制度,规范其运作行为。主要包括:合作经济组织立法,如5合作社法6及各类专业合作经济组织(如生产合作社、供销合作社、农村信用合作社等)条例及股份合作制条例等;乡镇企业立法,在乡镇企业法的基础上制定配套的法规和规章;农民自营服务组织立法,如基金会条例、农业系列化服务组织条例等;农户经济行为规范条例等。¦农村劳动力资源利用方面的立法,以充分利用农村劳动力资源,提高农村劳动力素质和鼓励农村劳动力向非农产业有序合理流动为宗旨。如农村积累劳动用工条例、乡镇企业职工素质教育条例、农村劳动力流动管理条例等。§农村市场运行秩序立法,主要是在总体市场秩序立法的基础上,针对农村市场的特殊性制定相应的实施条例。¨农村经济的宏观管理立法,主要是针对农村经济宏观管理的特殊性制定相应的法律法规,如农业普查条例、乡镇企业会计条例、农村经济组织财务管理条例等。©农村小城镇建设立法,以鼓励发展乡镇企业与小城镇建设相结合,有条件的城镇发展为小城市,充分发挥其经济、信息、文化等方面的辐射功能。如:农村小城镇规划条例等。3.农民权益保障和农村社会保障立法主要体现公平原则,保障农民合法利益不受侵害和逐渐实现城乡平等的社会保障制度。包括:¥农民权益保障立法,首先,从总体制定5农民权益保障法6,受保障的权益不仅包括经济权益(如土地承包经营权、务农合理收益权、拒绝额外承担费用负担权等),而且包括受教育权、就业权、政治经济生活的民主权等多方面。其次,针对农民权益易受侵害的特定方面制定条例等法规和规章,如完善农民承担费用负担条例和制定5农村义务教育实施条例6等。¦农村社会保障立法,旨在初步建立农村社会保障体系,规范对农村社会保障的管理,为最终实现城乡社会保障)体化逐步创造条件。其立法主要包括:农村社会保障法、农民养老保险条例、农村合作医疗条例、农村社会救济工作条例、农村抚恤工作条例及完善农村五保供养工作条例等。4.农村基层政权和基层自治组织立法农村政权组织,按照现有法律规定分为县、乡两级。关于农村基层政权的立法,其侧重点是处理两个方面关系:第一,如何处理县级政权尤其是县政府职能部门的下派机构与乡级政权的关系;第二,如何处理乡级政权与村民自治组织的关系。在这两对关系中,乡(镇)政府处于重要和关键地位。因此制定乡(镇)政府组织法和乡(镇)政府工作条例是其主要内容。5乡(镇)政府组织法6应体现精简、效能原则,对该级政府的机构设置、政府行为界定作出明确规定。其中两个方面应得到充分考虑:第一,对县政府职能部门的下派机构在精简的前提下实行双重领导体制,如公安派出所、财政所、工商所、税务所等。第二,在村一级建立村公所,作为乡(镇)政府的延伸,以解决村级组织职能不清、事实上是基层政权的状况。村公所人员组成,根据情况由1至2名专职人员(国家干部身份)和村民自治委员会、村级经济合作组织、村党支部(总支)负责人兼职组成。同时,村公所及村级各类组织间职责分工要明确,并相互配合和协调。5乡(镇)政府工作条例6是依据5乡(镇)政府组织法6制定的法规,是其政府行为的细化,主要规范其职能范围、工作程序、工作人员的奖惩等。5.农村社会、文化等方面立法这方面的立法主要是对农村人口、农村户籍管理、农村社会治安、农村文化教育、农村社区建设等方面制定相应法律、法规且以法规为主。如5农村计划生育工作条例6、5农村义务教育条例6等。这些法规大多数应以调整城乡共同性特定法律关系的法律为依据,针对农村特定情况而制定,其目的是保证该类法律在农村的贯彻实施。

二、明确中央和地方农村立法权限,完善农村立法体制

立法体制是有关立法权限、立法权运行和立法权载体诸方面的体系和制度所构成有机整体。其核心是有关立法权限的体系和制度。0=2>限于篇幅,以下主要探讨农村立法中的立法权限划分问题及农村立法的规范性问题。1.农村立法应充分发挥中央和地方立法主体的积极性从总体上说,我国农村经历了十几年的改革,已超越了/放活0阶段,进入巩固改革成果、深化改革阶段,党和政府对农业和农村发展的一系列基本政策已基本成型。为了总结一些好的、成功的做法,需要由国家权力机关和国务院适时地把农村改革中的部分政策上升为法律和行政性法规,以保持其稳定性和增加可操作性。同时,在实行社会主义市场经济体制的过程中,农业和农村将面临着新的发展问题,此时,也要求国家权力机关和国务院在借鉴国外同类立法的经验基础上进行适当的超前农村立法。因此应发挥中央立法主体的农村立法积极性,加快农村立法步伐,尽快初步建立起农村法律体系的基本框架。由于农村无论在地理环境、经济发展水平、所有制关系、农村经济结构,还是在人们的观念素质、社会心理、改革模式等方面,各地都存在着重大差异。尤其是在农村改革中,很多地方都形成了有自身地方特色的并取得了较大成功的改革模式。这也就要求发挥地方立法主体的积极性,制定相应的农村地方性法规和规章。一方面,为高层次立法主体所立的农村法律法规能更好地在本地区实施而进行执行性、补充性农村立法。另一方面,更为重要的是根据本地区农村发展的实际和特性,在不与宪法、法律和上一层次的法规相抵触的前提下进行自主性农村立法。2.明确农村立法中中央和地方立法主体的权限鉴于农村法律体系建立的复杂性,要求充分发挥中央和地方立法主体的积极性,逐步构筑和完善我国农村法律体系。但应明确中央和地方立法主体的权限。首先,从中央立法主体看,全国人大及其常委会应尽快对农村法律的主要方面尽快制定相应的法律。如农业投入法、农产品价格保护法、粮食管理法、农药管理法、肥料法、农业教育科研法、农业保险法、合作经济组织法、农民权益保护法、乡(镇)政府组织法、农村社会保障法等。一方面把原来的一系列行之有效的农村政策法律化,另一方面为国务院制定农村行政法规和地方立法提供法律依据。国务院的农村立法重点:一是完善全国人大及其常委会所制定的农村法律,使其更具有可操作性,如相关法律的实施细则等;二是针对全国农村发展的共同性问题,在宪法和农村法律的精神指导下,制定相应的全国性农村法规,如农业税收条例、供销合作社条例、农村信用合作社条例、农业生产合作社条例、股份合作企业条例、乡(镇)政府工作条例、农民养老保障条例、农村卫生工作条例、农村义务教育条例、对支农产业鼓励支持条例等;三是针对农村发展中出现的新问题制定相应政策,这种制定政策的过程虽不是严格意义上的立法,但在没有相应农村法律的情况下也起到一定规范作用。其次,从地方立法主体看,基于宪法和地方人大和政府组织法的规定,一般地方立法主体包括三个层次。即:省级(省、自治区、直辖市)权力机关和行政机关;省和自治区人民政府所在市的权力机关和行政机关;经国务院批准的较大市的权力机关和行政机关。我们认为农村地方立法中,主要由省级权力机关和行政机关进行。而省级政府所在地的市及经国务院批准的较大市的立法应主要侧重于城市功能方面的立法,农村地方立法不是其重点。省级权力机关及行政机关的农村地方立法主要侧重于对中央所立的农村法律、法规制定执行性法规和针对所在地区农村实际的主动性立法,即在没有相应中央农村立法的情况下制定地方法规。但应当指出:第一,地方立法主体进行农村立法时,其所立的农村法规不得与更高层次的法律法规相抵触。这有两层含义:一是在有更高层的农村法律、法规存在的情况下,既不能与更高层法律、法规的条款相抵触,也不能与其法律法规精神相抵触(自治条例只需与更高层次法律法规精神不相抵触);二是在没有相应的更高层次的农村法律法规存在的情况下,不得与宪法相抵触,也不得与中央农村政策的精神相抵触。第二,地方立法主体尤其是省级权力机关和行政机关所立的农村地方性法规和规章,其实施范围既可以是立法主体所管辖的全部地域,也可以是其所管辖的部分地域。如可制定单独适用于特定的农村改革试验区或几个所辖地区的地方性农村法规、规章。这样更有利于引导和规范农村各项事业的发展并使所立的农村法规更具针对性、实用性和可操作性。3.注重农村立法的科学性注重农村立法的科学性,体现在立法原理的科学运用、农村立法活动过程科学性、农村法律法规名称和内容的科学性等方面。从立法原理的科学运用方面看,首先,农村生产方式是最主要的一种物质生活条件,是农村立法的最重要的基础,它决定着农村立法的各个侧面。其次,农村发展的实际情况和农村改革所取得的实践经验是农村立法的最基本依据。再次,农村立法需要以马克思主义理论尤其是邓小平建设有中国特色的社会主义理论为指导。因此,我国农村立法时机选择上应以常规的同步立法(即与所调整的社会关系同步)为主,辅以一定的超前立法,而应避免农村立法的滞后。农村立法活动过程包括立法准备、由法案到法、法的完善等方面,但应特别重视农村立法的准备环节。这不仅在于立法准备是否充分、科学,直接关系到所立的法是否成功,而且更在于立法准备就其主要倾向来说具有决策性。农村立法的准备阶段应在立法规划的指导下,及时有关立法意向信息,扩大参与起草和讨论法案人员面,尤其要注意吸收农民利益代表、农村经济和法律等方面的研究专家、各相关部门代表等,以增强立法的科学性。

本文作者：袁曙光张扩工作单位：济南大学图书馆济南市委党校

一、体制,通常指组织制度和规范的系统或体革

这些组织、制度和规范的承受对象,既有经济的,又有政治的、文化的等等,如经济体制、政治体制、文化体制等.立法体制,通常是指有关国家立法权限的划分和国家立法机构设置的系统或体系,它是上层建筑政治祛律制度中的重要细戎部分。任何一国立法休制的建立,都是从该国的实际情况出发,适应国家政治和经济发展的需要,为自己的经济基础服务‘子巩固和促进本国政治、经济的稳定和发展。建国四十年来,我国的立法休制经历了不同的发展过程,由不成熟到比较成熟,由不完备到比较完备,初步建立起了基本符合中国国情,适应劲建介段国家建设需要,具有中国特色的立法体制。当然,立法体制作为上层建筑,必须适应经济基础的要求,积极为自己的基础服务,因而,它不是凝固不变的,面是随着国家政治、经济的发展而不断发展完善。本文就我国现行立法体制的几个向题,旅一些看法。地只根据某一个具体条文来说明,而应该将有关法律条文,特别是有关宪法条文的规定进行综合的整体分析。和立法体制有关的宪法条文的规定,主要是:1.“总纲”第二条:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。2.“总纲”第三条:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。3.第兰章“国家机构,第58条:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。连.第62条、全国人民代表大会行使下列职权:(一)修改宪法;(二)监督宪法的实施;(三)制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律,(四)改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。5.第64条:“宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过,,。“法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过”。6.第67条:全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:(一)解释宪法,监督法律的实施,(二)制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;(兰)在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但不得同该法律的基本原则相抵触,(四)解释法律;(七)撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规决定和命令,(/又)撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。7。第89条:国务院行使下列职权:(一)根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,决定和命令,(二)向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案,(十三)改变或者撤销各部、各委员会的不适当的命令、指示和规章;(十四)改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。8.第90条:“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,命令、指示和规章,’。9.第100条:“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,柑全国人民代表大会常务委员会备案”。10.第104条:县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令,撤销下一级人民代表大会的不适当的决议尸•…:”。n.第116条一:“民族自治地方的人民代裘大会有依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效,并报全国人良代表大会常务委员会备案,。上述我国宪法关于划分中央与地方、国家权力机关和行政机关在制定法律、法规和规章方面的不同的职权的规定,就构成我国现行的立法体制的基本框架。总观我国四十年来立法体制的发展全过程,要建设具有中国特色的社会主义立法体制,概括地说,还必须注意遵循以下的一些基本原则:第一,要有利于全体人民能够更好地行使国家权力。廷是我国国家制度的核心内容和根本准则,也是建设我国立法体制的基本出发点。第二,要有利于协调中央和地方的关系。在我们这样的大国里要建设一个富强、民主、文明的社会主义强国,必须有中央的强有力的统一领导,同时又必须充分发挥地方的积极性,二者缺一不可,在立法体制上必须体现这种协调和统一。第兰,要有利于克服和防止权力过分集中的弊端。实践证明,过分强调权力集中,忽视必要的分权和自主权,都是不利于国家的发展的。当然,也不能片面强调分权而忽视必要的集中。第四,要有利于法制建设。法制建设的含义是全面的,包括立法、执法、司法、寺法、法律监督和法制宣传教育等各个方面的建设,其中首要的是立法建设。立法体制,作为一种系统结构,不仅要建立和健全中央的法制,同时还必须建立和完善地方的法傲。地方的立法,不仅可以保证中央立法的具体实施,还可以为中央立法提供经验和依据。正如邓小平同志指出的:“现在的立法的工作量很大,人力很不够,因此法律条文开始可以粗甲点,逐步完等。有的法规地方可以先试搞,然后经过总结提高,制定全国通行的法律,。¹第五,要能适应经济建设的需要。历史唯物主义的基本原理认为,社会主义的根本任务就是发展生产力,在我国社会主义初级阶段,为了摆脱贫穷和落后,尤其要把发展生产力作为全部工作的中心。是否有利于发展生产力,是我们考虑一切问题的出发点和检验一切工作的根本标准。也是检验我国立法体制是否正确、是否完善的主要依据。作为社会主义上层建筑的立法体制,必须为自己的经济基础服务,积极促进生产力的发展。

二、我国现行立法体制的特点和优点

我国现行的立法休制,既同资本主义国家的立法体制有本质的不同,也和其他社会主义国家的立法休制不完全相同;它既不同于联邦制国家,也和一般的单一制国家不相同,它的特点主要表现在以下几点:1一元性。何谓“一元性”?有的法学论著解释:一元性的立法体制是指立法权集中在中央,全国只有一个机关即中央立法机关集中地完整地行使制定法律的的权力,只有一个立法的源头,只有一种立法体系。我个人认为,所谓“一元”,是指国家权力属于人民,人民行使国家权力的机关是中央和地方各级人民代表大会,.人民意志的最高体现是国家的宪法,它是制定一切法律、法规的根太依据,构成国家立法体制的核心和基础。在这一点__仁,它决定了我国立法体制和整个国家法制的统一性。这种统一性,在我国宪法的序言和总纲中都有明确的反映。2.两级立法,即中央立法与地方立法相结合。立法体制问题,主要是立法权限划分的问题,实际上也就是中央和地方的关系问题。在国外,联-邦制的许多国家是在宪法中明确划分中央和地方立法权的范围。划分的方法大体有三种:一是列举的方法。把中央和地方的立法事项在宪法上一灵举出来,有的只列举联邦的立法事项,而把未列举的事项推定归属各州,有的则只列举各州的立法事项,未被列举的事项推定属于联邦,二是确定“原则立法”的方法。中央通过立法对某些事项规定总的原则,而具体实施这些法律原则的条例、细则由地方规定,三是“专有立法”和“并行立法”。自宪法明文规定哪些事项的立法权专属中央,哪些专属地方,哪些由中央和地方共有。单一制国象是以单一的宪法和单一的最高立法机关为基本特征。它和联邦制国家在立法方面的区别:不在于它是否允许地方有立法权,而在于它不允许地方有立宪权。允许地方在一定范围内享有立法权限,这是许多单一制国家的普遍情况,如意大利、荷兰、日本等国。我国是统一的、多民族的单一制的社会主义国家,它既不象有些单一制国家那样强调中央立法集权,也不完全仿效联邦制国家的权力分散,而是从中国的具体情况出发,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的宪法原则,在法净上以纲要式规定中央立法和地方立法的权限范围。把立法体制划分为中央与地方两级,宪法和法律赋予地方以制定地方性法规的权力,是我国立法体制的一项重要改革。从1979年以来的法制实践证明,立法体制的这一改革是完全正确的。3.多层次性。我国立法体制是统一的,又是多层次的。这种多层次是以统一性为前提的。从中央来说,首先表现在行使国家立法权的有全国人大和它的常设机关常委会。它们作为国家最高权力机关,属于同一级机关,但在立法权限上又区分为两个不同层次,各自享有特定的立法权限,在立法范围上有所分工,在效万与权威性上也有差别。全国人大可以制定和修改国家的基本法律,可以改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定,全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律,在全国人大闭会期间,可以对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。其次表现在法律与行政法规的层次性。前者为全国人大及其常委会制定,后者为国务院制定。它们都属中央一级,但有主从关系或源流关系之分,因此,它们各自制定的规范性法规文件,在法律地位和法律效力上存在有重大的层次差别。这一层次差别同全国人大和全国人大常委会之间的层次差别,也有性质不同。后者是同一权力机关内部的不同分工上的羊别,而全国人大和国务院是权万机关和执行机关之间的差别。无论在理论上或实践上,都是不能混淆七们之间的区别的。关于地方性法规立法的层次性表现在两个方面:一是省、自治区人大及其常委会制定的规范性法律文件,同省、自治区的人民政府所在地和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定的规范性法律文件,它们虽同属地方性法规,但在法律地位和效力上也是有差别的。后者不能违反前者。二是自洽区、自治州、自治县都有权制定自治条例和单行条例、它们之间具有层次性。自治州、自治县的自治条例和单行条例,要报省或自治区的人大常委会批准后生效,并报人大常委会备案。上述一元性、两级、多层次性,,既是我国立法体制的基本特点,也可以说是我国立法体制的实际构成(见示意图)。在我国实行中央和地方相结合的立法体制,是历史经验的总结,客观实践的需要,体现了中国的特色,它的优点突出表现在以下几点:(一)充分地体现了发挥中央和地方两个积极性的原财。它既保证中央的统一领导,又加强了地方的职权,能充分地调动地方的主动性,较好地调节中央和地方的夫系。世界各国的经验都表明,中央和地方的夫系是否协调,是一个全局性问题。我国近四十年来的政权和法制建设的经验和教刃比,也说明实行高度集权原则,利少弊多,只有实行必要的集权和恰当的分权相结合,才是最适宜的原则。(二)有利于从实际出发,因地因时因事制宜,使法律更好地适应经济建设的需要,促进经济的发展。我国是十亿人口的大国,又是一个多民族的单一制国家,各地的情况不同,特别是随着经济休制的改革和国民经济的发展,国家进一步实行对外开放、对内搞活经济的方针,大量的立法工作急待进行,如果单靠中央一级的立法,而没有地方的立法,那是很难适应客观形势发展的。同志在《关于发展国民经济的第二个五年计划的建设报告》中曾指出:“我们认为,中心问题是在中央,的统一领导下,适当扩大地方的权限。因为地方比中央更加接近企业和事业的基层单位,更加接近群众,也更加容易了解实际情况,适当地扩大地方的权限,就能够更好地把地方上的一切力量,一切积极因紫,组织到社会主义建设事业中来。,法律和一切法律制度作为上层建筑,必须适应经济基础发展的需要,立体制的改革与不断完善也是符合客观规律的。(三)有利于较好地克服和防止权力过分集中,避免产生主观主义和官僚主义。立法的直接目的,是为了解决国家和社会生活中的实际问题,它必须适应实际的需要,还要便于具体实施。这就要求每项立法都能够符合实际。如果我们把立法权限完全集中在中央,搞一刀切,而忽视地方的特殊情况和条件,地方没有立法的权限,那就很难适应千差万别的情况,容易使立法工作脱离实际,助长官僚主义和形式主义,因此,实行中央和地方相结合的立法体制,就能防止立法集权的种种弊端,有利于社会主义民主和法制的建设。(四)有利于更好地建设和发展具有中国特色的立法体制。我国则是多民族的、单一制国家结构形式下的中央和地方相结合的两级立法体制。它的突出特点,是既坚持了中央的统一领导,保证了国家法制的统一,又加强了地方的职权,给予地方以发挥自己优势的自主权力。特别是各民族自治地方比一般地方权力机关享有较大的立法权限,民族自洽地方依照当地民族的政治、经济和文化的特点可以制定自治条例和单行条例,就是说允许在一些具体间题上,“有权”作出不同于宪法、法律一般规定的特殊规定,这就能从我国这样一个多民族的、单一制•的大国出发,更好地照顾各个民族的特殊利益和特殊需要,有利于巩固国家的统一和加强民族的团结。尤其是我国宪法第31条规定。特别行政区较之一般地方政权和民族自洽地方,享有更大的立法权力。特别行政区的立法机头制定的法律可以周国象适用其它地区的法律不一致,只要符合特别行政区一10-的基本法和法定程序者,均属有效。这是“一国两拢’制’的方针在立法权方面的具体体现。它极大地显示了我国两级立法体制的适应性。

三、红何正确认识我国现行的立法体制

本文作者：常媛朱晓翠工作单位：江西司法警官职业学院江西省科学能源研究所

“依法治国”的前提条件是国家的立法活动，在我国政治体制改革、经济体制改革的深入进程中，在市场经济体系加快融入全球经济一体化步伐的背景下，立法工作质量和效率的提高、立法程序的完善、立法活动如何更有力地促进经济建设和改革开放等诸多方面要求我们应更加理性地思考我国现有立法体制的利弊，并在理性的思考和分析基础上，明确我国立法体制的后续完善措施和正确的未来走向，笔者拟就此提出一些浅陋看法。

一、我国现有立法体制的基本架构

从人大系统看，运行的是一元两级的立法体制。即：全国人大的统一领导下，人大及其常委会和有权的地方人大及常委会分别行使国家立法权和地方立法权。从行政系统看，也是中央和地方两级立法。在中央一级中，包括了国务院和国务院所属各部、委、局；在地方一级中，包括了各级地方人民政府和各级地方政府所属的行政机构。此外还存在着授权立法的情况。这种一元两级的立法体制实际上是多元多级的立法体制。人大系统负责法律、法规的制定；政府系统负责行政法规、规章的制定。全国人大和中央政府负责全国性的法律、法规、规章的制定；地方人大和地方政府负责地方性的法律、法规、规章的制定。

二、我国现有立法体制的主要缺陷

（一）全国人大与全国人大常委会立法权限划分不清。从我国现行宪法和法律的规定来看，中央国家机构和地方国家机构都是拥有立法职权的，但立法法对立法权限的划分并非尽善尽美。一个缺陷是未将全国人大及其常委会的立法权限和范围加以具体化和可操作化的划分，从而使常委会的立法权限更加广泛和没有限制，为常委会进入全国人大的立法权域提供了缺口和可能。全国人大与它的常委会之间对国家立法的权限分工存在的疑义有二：一是“基本法律”与“基本法律之外的其他法律”如何加以区别。二是全国人大常委会是否有权修改全国人大制定的基本法律。（二）全国人大、全国人大常委会与地方人大、地方人大常委会的立法权限混淆。在我国，二者立法范围的划分，采取的是原则限制、间接列举的办法。宪法关于地方性法规不得与宪法、法律、行政法规相抵触的规定，是对地方职权立法范围的原则限制；地方组织法对县以上地方国家权力机关职权采用具体列举。这样原则、笼统的划分，虽然简明灵活，但也在一定程度上造成了二者立法权限上的混淆。（三）立法授权活动不严格和不规范。一是没有立法权的国务院直属机构，得到了大量的立法授权。二是没有规章制定权的省、自治区、直辖市人民政府的工作部门，获得了授权。三是某些被授权机关与授权机关的地位差别过大。（四）法律规范与经济建设之间、各层次法律规范之间存在矛盾和冲突。一是旧体制下制定的法律规范与改革实践发生了冲突，妨碍了改革的发展。二是立法滞后于改革实践，改革中出现的新情况、新问题和新矛盾找不到法律规范加以调整、约束和保护。三是不同层次及同层次法律规范之间存在一些冲突矛盾，又缺乏解决冲突的法律依据和有效手段，使法律规范之间的矛盾冲突现象难以纠正。