立法机制范文10篇

本文作者：宋才发工作单位：中央民族大学法学院

自治区自治条例立法机制是自治区自治条例从社会中产生、形成与监督等带有规律性的模式,即自治区自治条例立法的运行方式或者模式。它主要解决的是自治区自治条例立法的程序性问题,具有主体特定性、程序正当性以及结果确定性等特点。自治区自治条例立法机制的主要内容包括:自治区自治条例立法的准备机制、自治区自治条例立法的形成机制以及自治区自治条例立法的完善机制三个重要环节。

(一)自治区自治条例立法与立法机制的基本含义

立法是由特定的立法行为主体依据一定的职权,运用一定的技术制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动。在学理解释上,立法有/活动说0和/结果说0两个层面的含义。本文在这里采用的是/活动说0,即立法就是指立法者的立法行为。将/机制0引入社会科学研究领域后,机制的本来含义得到了进一步的丰富和拓展,并且在三个层次上予以使用:一是指各个组成要素的相互联系即结构;二是指事物在有规律的运动中发挥作用、效应及其功能;三是指发挥功能的作用过程和作用原理。把三者综合起来,机制就是/带规律性的模式0[1]。立法机制要解决的核心问题是立法的科学与合理性,关键问题是如何以科学的立法方法去指导整个立法活动。

(二)自治区自治条例立法机制的特征cl1987

自治区自治条例立法机制的特征体现在三个方面,一是立法机制发生的主体具有特定性。立法机制发生的主体指立法机制在运行过程中行为活动的主体,其范围的特定性是指在立法机制运行过程中[收稿日期]2008-01-21[基金项目]本文为国家社会科学基金项目(项目批准号:05BMZ007),教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目(项目批准号:05JJD850009),国家/985工程0二期建设项目(项目批准号:教重办[2004]1号)的研究成果。行为活动主体的范围是特定的。在我国这样一个/一元多级0的立法体制框架下,自治区自治条例的立法主体具有特定性。它由两个层次构成:一是自治区自治条例的制定主体,另一个是自治区自治条例的审批主体。自治区自治条例的制定主体专属于自治区的人民代表大会,自治区自治条例的审批主体属于全国人民代表大会常务委员会。二是立法机制发生的程序具有正当性。立法机制发生的程序设计的正当性是指我国立法程序的设计符合社会主义的立法目的,体现社会主体民主的基本要求[2]。自治区自治条例立法程序设计的正当性主要体现在如下两个方面:(1)自治条例的立法程序必须符合民主原则。这一点不仅是我国民主集中制的政治组织和活动原则的必然延伸,而且是5中华人民共和国立法法6的基本要求。5立法法6第5条规定:/立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。0[3]我国自治区自治条例立法程序设计中体现民主原则的关键,就是该程序的设计必须能够便于自治区内各民族人民的广泛参与。(2)自治条例的立法程序必须贯彻区别原则。5立法法6在规定地方性法规、自治条例以及单行条例的一般性立法程序的同时,也规定了地方性法规、自治条例以及单行条例的特殊程序,如法案的撤回程序、立法听证程序等。自治区自治条例作为自治区政府实施自治权的基本依据,是自治区依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的、调整本地方民族关系和与上级国家机关关系的综合性法规。所以,在自治区自治条例的制定中采用听证程序,乃是体现各民族人民的意志,发扬社会主义民主,提高自治区自治条例立法质量的重要措施。三是立法机制发生结果具有确定性。立法机制发生结果具有确定性指立法的结果)))自治区自治条例这一规范性的法律文件具有确定的法律位阶、法律效力。从/自治0角度看,自治区自治条例的法律效力应当是自治区内自治事务的基本法典,具有最高的法律效力,其他一切自治事务方面的法规和规章都不得与之相抵触。再从审批主体和审批内容上看,由于自治区自治条例的审批主体是全国人民代表大会常务委员会,所以有人认为,自治区自治条例在我国法律体系中的地位,属于必须由全国人民代表大会常务委员会审议通过的这一类法律范畴。自治区的自治条例,同国务院提请全国人大审议通过的法律,在我国法律体系中居于同等地位[4]。其实自治区自治立法权与省级普通地方立法权一样,都属于地方立法。尽管法律对其设置了相对严格的审批程序,但决不能因此而任意提升其地方性法规的效力等级。

一、我国新能源与可再生能源的立法现状

能源工业作为国民经济的基础，对于社会、经济发展和提高人民生活质量都极为重要。在高速增长的经济环境下，我国能源工业面临经济增长与环境保护的双重压力。从能源长期发展战略高度来审视，必须寻求一条可持续发展的能源道路。新能源和可再生能源对环境不产生或很少产生污染，既是近期急需的补充能源，又是未来能源结构的基础。我国具有丰富的新能源和可再生能源资源，包括水能、生物质能源、太阳能、地热资源以及海洋能源资源等。近20年来，我国新能源和可再生能源的开发利用有了很大发展，已经成为现实能源系统中不可缺少的组成部分。

20世纪70年代以来，鉴于常规能源资源的有限性和环境压力的增加，世界上许多国家重新加强了对新能源和可再生能源技术发展的支持。为了促进新能源的开发和利用，世界各国纷纷通过各种立法加以保障和支持。2005年2月28日，我国人大常委会审议通过了《中华人民共和国可再生能源法》(以下简称《可再生能源法》)，创造了中国法律出台速度最快的纪录，于2006年1月1日正式实施。该法实施一年以来，各级政府都对可再生能源产业给予了空前关注。同时，随着《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》、《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》等相关实施细则的出台，各类投资商、开发商和制造商纷纷涉足该领域，中国可再生能源产业进入了加速发展期。2007年新年伊始，《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》及《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》等新政策的出台，更是让可再生能源企业看到了光明的未来。总体而言，《可再生能源法》确立了以下一些重要法律制度：一是可再生能源总量目标制度；二是可再生能源并网发电审批和全额收购制度；三是可再生能源上网电价与费用分摊制度；四是可再生能源专项资金和税收、信贷鼓励措施。该法律具有出台速度快、对产业支持率高、影响大的特点，但同时，由于《可再生能源法》总体上是政策框架法，其有效实施有赖于国务院及其有关部门适时出台配套的行政法规、行政规章、技术规范和相应的发展规划。在一年的实际工作中，可再生能源产业遭遇了细则出台速度过慢、细则难以实施等一系列困难。

二、我国新能源与可再生能源立法的检讨

由于可再生能源的研究和开发需要大量的资金投入，使用成本仍高于传统能源，因此必须依靠政府的干预才可望得到推广。目前，我国相关立法中存在的问题主要表现在两个方面：一是政府干预不足，二是政府干预过度。

1.政府干预不足

本文作者：刘军魏丽华工作单位：潍坊医学院

确定医药采购以类似规范招投标的公开方式为现实的采购前提

原有的/药品集中招标采购0实际上并非我国招投标法中的招标,而仅仅是要求用类似于招标的方式增加采购环节的透明度。同时,在现实生活中,由于医药采购特有的零碎性、即时性,以及招标的成本相对于直接采购的扩大和招标周期相对于直接采购的延长,形成一些难以解决的矛盾,医药采购完全遵循招投标法的规定是不可能的。因此,药品采购有必要采取类似于招标而又非招标的方式来实行,它是一种/准招标0。111采购过程的部分活动应按招投标法中的规定执行,如规定公告式不定向邀请为唯一合法采购形式;规定在确定药品出售人之前,药品出售信息的保密性;规定确定药品出售程序的公开性。212允许采购经办机构自主确定公告的期限、评定药品出售人综合指标体系、资格审查方式;允许采购经办机构在出售要约人不满3人时按照有关规则择优确定药品出售人。313关于公开性的其他特别规定,如采购机构应当依照卫生主管部门的规定成立评审组织。评审组织负责评审方法、评审程序的指定。在确定采购对象时,应当保证纪检、卫生、药监、物价等部门适时、无限的监督权利。评审组织、评审程序、评审方法应当报卫生和药品主管部门备案。

确立卫生、物价、药监、纪检等各主管部门分工负责、各司其职的原则

在合理的立法框架中,应当规定如果出现医疗机构不采购依照规定确定的药品及采购后不依约支付款项造成较大影响的,由卫生主管部门来协调或处罚;药品经营生产企业的违章,如药品生产经营企业采取不正当手段参与采购活动,在要约有效期内不依照规定签订合同、违反规定私自向医疗机构出售药品的,或者机构、经办机构不具有药品招标资格而从事药品招标或采购经办的等,由药监部门负责对药品生产经营企业给予罚款或禁入某一地域医药市场1至5年直至吊销营业执照的处罚,对机构或经办机构依照规定给予警告、罚款、吊销营业执照等处罚;企业违反了物价的管理,由物价部门来处置;在药品营销过程中出现了贪污、受贿等行为时则由纪检部门来规范,情节严重的,还要移交司法机关追究刑事责任。

确立以集中采购为主、分散采购为辅的采购体制

本文作者：刘军魏丽华工作单位：潍坊医学院

1确定医药采购以类似规范招投标的公

开方式为现实的采购前提原有的/药品集中招标采购0实际上并非我国招投标法中的招标,而仅仅是要求用类似于招标的方式增加采购环节的透明度。同时,在现实生活中,由于医药采购特有的零碎性、即时性,以及招标的成本相对于直接采购的扩大和招标周期相对于直接采购的延长,形成一些难以解决的矛盾,医药采购完全遵循招投标法的规定是不可能的。因此,药品采购有必要采取类似于招标而又非招标的方式来实行,它是一种/准招标0。111采购过程的部分活动应按招投标法中的规定执行,如规定公告式不定向邀请为唯一合法采购形式;规定在确定药品出售人之前,药品出售信息的保密性;规定确定药品出售程序的公开性。212允许采购经办机构自主确定公告的期限、评定药品出售人综合指标体系、资格审查方式;允许采购经办机构在出售要约人不满3人时按照有关规则择优确定药品出售人。313关于公开性的其他特别规定,如采购机构应当依照卫生主管部门的规定成立评审组织。评审组织负责评审方法、评审程序的指定。在确定采购对象时,应当保证纪检、卫生、药监、物价等部门适时、无限的监督权利。评审组织、评审程序、评审方法应当报卫生和药品主管部门备案。

2确立卫生、物价、药监、纪检等各主管部门分工负责、各司其职的原则

在合理的立法框架中,应当规定如果出现医疗机构不采购依照规定确定的药品及采购后不依约支付款项造成较大影响的,由卫生主管部门来协调或处罚;药品经营生产企业的违章,如药品生产经营企业采取不正当手段参与采购活动,在要约有效期内不依照规定签订合同、违反规定私自向医疗机构出售药品的,或者机构、经办机构不具有药品招标资格而从事药品招标或采购经办的等,由药监部门负责对药品生产经营企业给予罚款或禁入某一地域医药市场1至5年直至吊销营业执照的处罚,对机构或经办机构依照规定给予警告、罚款、吊销营业执照等处罚;企业违反了物价的管理,由物价部门来处置;在药品营销过程中出现了贪污、受贿等行为时则由纪检部门来规范,情节严重的,还要移交司法机关追究刑事责任。

3确立以集中采购为主、分散采购为辅的采购体制

本文作者：刘升平

第一阶段,从新中国成立到1954年9月第一次全国人大的召开。这时期的立法体制,在当时起临时宪法作用的共同纲领中虽然没有明确规定,但实际上是实行中央和地方相结合的立法体制:中央一级的,在普选的全国人民代表大会召开以前由中国人民政治协商会议执行全国人大的职权,制定共同纲领和中华人民共和国中央人民政府组织法;中央人民政府委员会有权制定并解释国家法律,颁布法令。地方一级的,主要是各大行政区人民政府委员会(即军政委员会,1952年12月改行政委员会,1954年6月撤销大区一级建制),它们是各该区所辖省(市)高一级的地方政权机关,又是中央人民政府政务院领导地方政府工作的代表机关,它可以根据共同纲领、国家的法律、法令制定与地方政务有关的暂行法令条例;民族自治机关依照自治权限,可以制定本自治区的单行法规。在这个时期之所以实行立法分权制度,是因为建国之初,各地政治经济发展很不平衡,中央的各项政策还不可能一时都固定下来,形成为统一的法规。因此,国家的立法工作,不可能都集中到中央来进行,只能由各地区根据实际情况的需要,按照《共同纲领李和中央政策法令的基本原则,分散到各地区进行。根据国务院法制局的统计,建园后头五年所制定颁布的法规,大部分是由各大行政区制定的。这时立法工作的突出特点,是从实际出发,较好地发挥了地方的主动性和积极性。董必武同志在八大的发言中也充分地肯定了这一点。

第二阶段,从1954年宪法的颁布到1979年五届人大二次会议的召开。这个时期是实行立法集权,立法权由最高权力机关统一行使。1954年宪法第22条规定:“全国人民代表了大会是行使国家立法权的唯一机关。”这时期为了开展有计划的经济建设,提高工作效率,克服官僚主义,加强中央集中统一领导是必需的,但却忽视了发挥地方的主动性和积极性。1956年,同志在《论十大关系》中系统地总结了我国的建设经验,特别注意到了苏联在经济建设中所暴露出来的缺点和错误,严肃地指出,我们“不能象苏联那样搞法,什么都集中到中央,把地方卡得死死的,一点机动也没有”,提出要发挥中央和地方两个积极性,在巩固中央统一领导的前提下,扩大地方的权力,处理好中央和地方关系这十分重要的问题。他说,“我们的宪法规定,立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下,按照情况和工作需要,地方可以搞章程、条例、办法,宪法并没有约束”。以后的实践证明,同志对我国的立法工作和制度所做的深刻总结和阐述,提出的对我国立法体制改革的原则方针,是正确的。无论是苏联的经脸,还是中国的经验,木论是联邦制国家,还是单一制国家,片面地强调中央集权,忽视发挥地方积极性的做法,都不是成功的经验,是违背社会主义上层建筑发展的客观规律性的。

第三阶段,党的十一届三中全会后,党和国家实行了工作重点转移,根据新的形势有步骤地进行了繁重的建设和改革工作,其中包括对我国立法工作的建设和改革。1979年在五届人大二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定,省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本行政区域的具休情况和实际需要,在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下制定和颁布地方性法规,并报全国人大常委会和国务院备案。我国立法史上的这一重大改革,就从法律上改变了过去那种只认为国家最高权力机关才能立法的传统观念。在这次公布的宪法修改草案中,正式以根本大法的形式,肯定了这几年立法体制改革的成果,明确地规定了我国新的立法体制,这就为新时期的法制建设开拓了更为广阔的前景。彭真同志曾经多次强调立法体制改革的必要性和重要意义,特别在这次宪法修改草案的说明中指出:“草案根据发挥中央和地方两个积极性的原则,规定中央和地方适当分权,在中央的统一领导下,加强了地方的职权,肯定了省、自治区、直辖市人大和它的常委会有权制定和颁布地方性法规。我们国家很大,一个省就有几千万以至上亿人,相当一个大、中国家,各地政治、经济、文化发展很不平衡,这样规定,有利于各地因地制宜,发挥主动性、积极性,加速整个国家的建设。”在我国实行中央和地方相结合的立法体制的好处,首先就在于充分地体现了发挥中央和地方两个积极性的原则,它既保证了中央的统一领导,又加强了地方的职权,能较好地协调中央和地方的关系。其次,它能从实际出发,因地、因时、因事制宜,更能适应经济建设的需要,促进经济的发展。我国是一个统一的多民族的大国,各地情况不同,大量的立法工作,单靠中央一级的立法,而没有地方的立法,那是不行的。根据历史唯物主义的基本原理,上层建筑要为经济基础服务,为了适应经济体制的改变,立法体制的调整和改革,势在必行。第三,能克服和防止权力过份集中,避免产生法律形式主义和官僚主义。立法不仅要根据实际需要,而且要考虑实际可能。如果我们把国家的立法权限完全集中在中央,而忽视地方的特殊情况和条件,地方不能立法,那就很难适应千差万别的具体情况,势必使立法工作脱离实际,助长官僚主义。因此,实行两级立法体制,是适应发扬和健全社会主义民主与法制的客观需要的。

有人担心,实行两级立法体制,会不会产生分散主义,影响法制的统一性?我们认为,改革政治体制的目的,是要使国家权力的合理分工和有效行使。实行立法体制改革的出发点,不是削弱国家法制的统一性,而是要更好地发挥这种统一性。因为,法律规定地方权力机关可以制定和颁布地方性法规,并不是没有条件和限制的。地方立法的条件,就是要根据当地的具体情况和实际需要,不能脱离实际,主观主义地去立法。而限制就是地方权力机关制定法规,必须是和国家的宪法、法律、法令和行政法规不相抵触为前提,地方性法规必须服从中央的法律和法规。宪法草案规定,一切法律、法令和法规都不得与宪法相抵触,这就从根本上保证了国家法制的统一。

为了保障地方权力机关正确地行使地方立法权限,法律还规定了地方立法的程序和监督制度。凡是地方性法规都必须报全国人大常委会备案。全国人大常委有权撤销国务院制定的同宪法、法律和法令相抵触的行政法规、决议和命令,有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律、法令、行政法规相抵触的地方性法规和决议。所以,宪法赋予地方权力机关享有部分立法权,不仅不会损害国家法制的统一原则,而是更好地实现这一原则,是进一步完备国家法制所必需的。•总之,在国家根本大法中关于中央与地方相结合的两级立法体制的规定,是符合中国国情的,是我国现阶段较为合理,较为完善的立法制度。当然,在宪法草案中,还只是原则规定,但是在立法制度上,如何划分地方立法的权限、地方立法的范围和法规名称等问题,还须要作出具体规定。

本文作者：林立华工作单位：徐州医学院

一、产品责任立法概况

从时间上讲,产品责任法在民事法律关系中发展较晚。在对产品责任进行立法时,许多国家纷纷突破了传统合同法的框架,在侵权行为法体系内建立特殊的产品责任侵权制度,在产品责任制度中引人无过错或严格责任的归责原则,以期通过立法的方式保护在经济上处于弱者地位的消费者利益,从而实现社会关系的平衡。我国的产品责任立法,目前尚处于探索发展阶段,还未制定出一部完整的产品责任法,有关产品责任的法律、法规分散于《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)、《中华人民共和国产品质量法》(以下简称《产品质量法》)、《中华人民共和国消费者权益保护法))(以下简称《消费者保护法》)。然而,这些法律条文的规定大都过于简单,不易于操作,而且有些条文措辞欠妥、突出反映在“产品”和“缺陷”这两个概念上。随着经济的发展,关于产品责任的争议将日益增多,而我国关于产品责任的法律、法规零散分布状态显然不能适应社会需要。尤其在《产品质量法》中规定产品责任问题容易使人误将产品质量不合格的责任同产品缺陷引起的产品责任相混淆。所以,目前在我国制定一部统一的产品责任法是十分迫切的。

二、产品责任立法中对“产品”概念的界定

确定产品责任,首先必须明确产品责任立法意义上对“产品”概念的界定,这对是否承担产品责任至关重要。我国《产品质量法》第2条给“产品”下了一个明确的定义“本法所称产品是指经过加工、制作,用于销售的产品。建设工程不适用本法规定,但是,建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备,属于本法前款规定的产品范围的,适用本法规定。”同时,《产品质量法》第73条还规定:“军工产品质量监督管理办法,由国务院、中央军事委员会另行制定”。由此可见,我国“产品”的概念内涵是:第一,经过加工、制作,用于销售的物品,不仅是指有形的物质,同时也指无形的物质;第二,不包括初级农产品以及非工业用品;第三,不包括建筑工程等不动产;第四,不包括军工产品。在这里,尽管《产品质量法》对产品的定义比较明确,但仍有值得完善的地方。法学界比较集中的疑义在于两点:第一,“加工、制作”的含义过于广泛、笼统,不利于操作;第二,使用“销售”一词欠妥。有些产品并非直接由销售渠道进入消费者手中,由此引发的产品责任如何负担则成为争议焦点,因此,有人建议改为“流通”一词。随着科学技术的迅猛发展,各种各样的新产品将不断涌现,产品责任法应确保其对消费者提供的保护与高速发展的经济同步,根据形势的需要不断抛弃陈旧的观点,将更多的新产品纳人产品范畴之中。对照欧美国家“产品”概念,我们可以从中吸取一些有益的东西。《欧共体产品责任指令》第2条规定,“产品指一切动产,即使被组装或安装在另一动产或不动产中的动产也包括在内,但农业原产品和猎物除外”。该条采用排除法,虽不够准确,但仍有可借鉴之处,如“不动产”一词的使用,远比我国《产品质量法》使用“建设工程”一词妥贴。根据我国《最高人民法院关于贯彻执行(中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》第186条规定:“土地、附着于土地的建筑物及其它定着物、建筑物的固定附属设备为不动产”。因此,使用“不动产”这一法律用语代替“建设工程”更为科学。合格造成他人财产、人身损害的,产品制造者、销售者应当依法承担民事责任”。这里把“产品质量不合格”认为是承担产品责任的原因显然是不正确的。在制定《民法通则》时,部分学者对“瑕疵”和“缺陷”的概念混淆,将“瑕疵”概念定义为产品规格质量不符合法定或约定标准。而事实上,依据《合同法》属于瑕疵产品,并不一定具有对人身财产安全的危险,不一定属于产品责任法上的缺陷产品,而在产品责任法上属于有缺陷的产品,也可能在《合同法》上并无瑕疵,属于质量合格产品。另外,我国《产品质量法》第46条规定:“本法所称缺陷,是指产品存在危及人身、财产安全的不合理的危险。产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的,缺陷是指不符合标准。”这里把“不合理的危险”作为缺陷的标准是十分科学的,但后半句又把是否符合国家标准、行业标准作为缺陷衡量的依据,这就为衡量产品是否有缺陷提供了双重标准。而产品质量标准的制定是综合多种因素制定的,并不以产品无危险性或具有安全性为唯一标准。因而,符合国家、部门、行业产品质量标准的产品,并不排除其危及人身、财产安全的可能性。按照现行法律的规定无疑会令某些使用具有不合理危险却符合某些质量标准的产品的受害人难以获得赔偿。此外,随着高新技术的发展,新产品不断出现,国家若想在所有新产品投人流通之前,都制定相应的标准,是十分费时费力且可能出现指导标准偏差的情况。因此,我国的产品责任立法应确定统一的产品缺陷衡量标准,即以“不合理的危险”的存在为基本标准。

三、产品责任立法中对“缺陷”概念的界定

本文作者：张建伟王艳玲工作单位：河南大学环境与民商法研究所

农村环保立法现状：事实与规范的失衡

农村生态环境是农业生产的载体，是生态环境的重要组成部分。我国农村人口长期占总人口的多数，农村环境质量直接影响着广大群众的环境权益和生活质量，农业的发展也离不开生态环境的支撑。总之，对中国来说，农村环境有着至关重要的意义。因此，加强农村环保是我国国家环保总体战略的重要一环。然而，作为农村环保关键基础之一的农村环保立法却十分薄弱，这种薄弱突出表现为事实与规范的失衡。立法内容零乱，缺乏专门立法长期以来，农村环保立法内容零乱，相关法律规定过于原则化。农村环境保护活动的开展需要专门立法，而截至目前，这方面的立法仅有国务院办公厅转发的原国家环保总局等部门《关于加强农村环境保护工作的意见》（2007年）和环境保护部等部门《关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题的实施方案》（2009年）两项规范性文件，规范密度低且不够周延。组织与权限划分模糊农村环保事关中央与地方的纵向关系，还涉及环保与农业、林业、水利、国土等多个部门的横向关系，其组织与权限划分需要通过立法加以明晰，但现行农村环境保护立法对此的规定比较模糊。纵向看，中央政府具有较强的加强农村环保的政治意愿，地方政府则动力不足，造成执行“空洞化”；横向看，多部门的农村环境管理体制使农村环保缺乏专职专责的机构，导致“有利的事情争着管，无利的事情没人管”。制度安排存在缺失现行农村环保立法在制度安排上秉承着传统的环保立法理念，以“命令—控制”模式为主，注重规划、许可、制裁等核心管制工具的采用，而对为农村环保做出“特别牺牲”的客体的补偿不足，对环境权益受到侵害的群体的救济不够，且缺乏制度性的解决措施，这些都影响了核心管制工具功能的发挥。

农村环保立法不彰的关键：机制不完善

当前农村环保立法不彰，从大的背景来看，是源于长期以来城乡二元社会的分化，环境保护立法“突出表现出大中城市利益中心主义和大中企业中心主义的特征，环境法律原则和环境法律制度着重反映了大中城市的环保需要，并未认真研究和采取适应城乡整体环境管理的法律制度及其实施手段和形式”；具体到法律层面，立法机制本身的不完善是关键。有学者指出：中国法之不行或难行的根源，差不多存在于中国法制和法治的各个基本环节。首先是存在于立法环节，是立法环节的种种症状造成了法的先天不足，使法难以实行，甚至无法实行。现实中，我国农村环保立法机制确实存在诸多不完善之处。重政府主导，轻公众参与农村环保涉及广泛的利益冲突，农村环保立法的本质应是一个利益识别、利益选择、利益整合及利益表达的过程。《立法法》规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”，但实践中政府在农村环保立法过程中一直发挥着主导作用。近年来，虽然立法机关越来越多地参与农村环保立法，但政府部门的意见仍是一个决定性因素，这样的直接后果就是农村环保立法的“部门利益化”。与此相对，公众却缺乏参与立法的有效途径，公众尤其是农民的环境利益在立法中更难以得到体现。重事后立法，轻事前立法“预防原则”是环境法的基本原则，然而在农村环保立法中，长期以来采取的都是事后立法，即当有损于农村环境的某种现象、某些行为发生、发展，成为突出的严重农村环境问题时才启动立法。农村饮用水源问题就是典型。据统计，目前全国有全国农村环境保护工作会议和第七次全国环境保护大会对农村环保工作的部署，表明了党中央、国务院加强农村环保的决心。制定农村环保专门立法的时机已经成熟。43NVIROEMENTALCROTEPTION012.1023亿多农民饮用着不合格的水，农村饮用水符合饮水卫生条件的仅有66%，一些地区由饮用水源污染引发的各类疾病明显上升，严重威胁农民的身体健康；一些地区农村环保信访量不断增加，由水源污染引发的群体性事件也呈上升之势，影响了农村社会的稳定。

完善农村立法机制的方向：从单一静态到多元动态

【摘要】面临老龄化日益加重的社会趋势，我国已经初步建立起具有本国特色和符合本国国情的养老保险制度框架。然而，由于我国对这一社会问题关注过晚，相应的法律法规还需要更多的时间来检验。城市农村同时抓、加大法律覆盖面、整改部门机构、完善老年人福利内容以及权力效力都是我国需要进行的方面。

【关键词】中日养老保险人口老龄化立法机制对比研究

一、中国老龄化现状

随着社会生产力的持续发展，人类社会开始迈向老龄化进程。人口老龄化的到来及其引发的一系列潜在问题，都会对世界各国的经济政治等产生直接的影响。人口老龄化的加剧已引起我国政府部门和学术界的高度重视，因此，有关部门制定切实可行的计划措施来缓解老龄化带来的压力就显得尤为重要。中国和日本文化背景较为相似，而日本作为较早迈入老龄化社会的发达国家，已经确立了一套较为全面立体的养老保险立法体系。因此，通过对中日两国养老保险立法制度的比较研究和学习，挖掘日本方面的可取之处，这对于我国完善和发展养老保险立法制度进程有着十分深刻的意义。

二、中日养老立法对比研究

经过多年不断摸索与反思，我国养老保险立法已取得了较为瞩目的成就，然而不足之处也显而易见，归纳总结起来主要表现在:缺乏对养老保险立法的理论分析与交流，严重影响中国养老保险改革的进程与深入发展；养老保险基本法尚未确立，缺乏最根本的法律基础；各地政策方针不同，法律法规受地域影响较大；养老保险收益对象局限，适配人群相对集中；养老基金方面未能引起重视，管理持续混乱等。由此可知，我国目前所面临的社会老龄化问题逐渐严峻，相应的改革也迫在眉睫。而邻国日本在上个世纪中后期也面临着人口老龄化带来的挑战，但到目前为止也有了一套自己的应对措施，并经过实践检验取得了很大成效。作为日本最基本的养老保险制度，日本年金制度也曾出现过被保险人拒交或滞交养老保险金等各项问题。但日本政府立即采取有效的立法活动，合理地缓解了社会老龄化带来的问题。因此，我国在面对老龄化问题时，就要看到日本在养老保险制度方面的优点，正确的意识才能更有效地指导实践的进行。以下即为日本养老机制的特点:日本养老保险立法机制基本健全。1944年，日本政府对《厚生年金法》做出了重大修改，将年金的支付年龄从60岁提高到65岁。1985年，日本颁布了新的《年金修改法》，并对各项保险立法制度进行调整、修复，实现养老金给付和负担的公平。2000年3月，日本政府通过《厚生养老金保险法》、《养老金制度改革方案》两部法律，对缴纳、领取养老金等政策做了大幅修改，使得养老保险政策更加的人性化、利民化。日本养老保险法律适用对象广。1944年，日本政府修订《厚生年金法》，将保险对象扩展到普通工薪阶层的人员，扩大了适用对象范围。随着二战结束后经济政治文化的逐渐恢复，日本政府分别在1956年和1959年制定了新的《国民健康保险法》与《国民养老保险法》，其目的是使全体国民都成为医疗保险和养老保险制度的适用对象。20世纪60年代初，日本实施《国民年金法》，将全体国民都纳入年金体系，真正实现了“国民皆年金”。日本养老保险法具有全国统一性，利于宏观调控。法律规定，日本的公共养老保险全部由日本政府直接管理。日本政府在1875年到1942年期间颁布的有关养老保险的法律都是针对某些特定对象，但从1944年开始，日本政府所颁布的法律已经将使用对象扩大至一般的工薪阶层。目前为止，日本颁布的《国民健康保险法》、《国民养老保险法》、《国民年金法》、《厚生年金法》等法律都是以全体国民为对象进行统一管理。日本拥有多层次的养老保险法律体系。日本政府在将近150年的时间里，通过多次立法和修改，最终形成了目前较为完善的养老保险立法机制。这些立法包含了养老制度的各个方面，如老年医疗、年金的额度及缴纳方式、适用对象及适用年龄等，并对这些方面做出明确规定，形成了一个多层次、多方位的养老保险机制。日本的养老机制及时改革、与时俱进。随着国民养老金逐渐空洞化以及日本财政压力日益沉重，日本及时改革养老保险管理运营方式，取回国民信任。为了解决养老基金在运营和管理方面的问题，日本政府组建年金经营基金会并设立投资委员会，严格审核和调查直接进入资本市场的资金。同时，日本政府大力推行以民间为主导的会计准则机制，并引入年金金额自动调整机制，提高养老机制的透明度和可信度。

本文作者：杨宗科工作单位：西北政法大学

一、法律体系形成与加强社会管理法律建设之间存

在张力2011年3月10日，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上庄严宣布，党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标已如期实现。同样是2011年2月19日，中共中央总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式讲话中，强调扎扎实实提高社会管理科学化水平。完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。加强社会管理的法律、体制和能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建立中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。①如何认识中国特色社会主义法律体系已经形成的政治宣告和加强社会管理法律建设的政治引领二者之间的关系?二者之间是否存在悖论?其一，从法律发展的规律来看，法律的完善是立法工作的永恒主题。中国特色社会主义法律体系的形成，标志着我国社会主义法治建设进入了一个新的历史阶段，并不代表立法工作停止，立法是一个需要不断完善的过程。其二，我国法律体系的形成，表明我国社会主义法律体系从整体上完成了体系化、整体性的架构。但总体体系的形成，并不代表社会生活的每一个领域都已经被法律所完全覆盖。因为，随着社会的发展和变迁，在某些领域，还不可避免地存在某些法律空白，新的社会生活领域的立法需求还会产生。社会管理立法，就属于此种情形。其三，无庸讳言的是，中国特色社会主义法律体系的形成，主要是从市场经济法律体系的构建角度来讲的。在我国最初的法律体系建设预想中，并没有充分规划和系统预设社会管理方面的立法。例如，时任全国人大常委会委员长的李鹏在2002年10月9日的讲话指出，“我国已形成了以宪法为基础，以民事、刑事、经济、行政和诉讼等方面的基本法律为核心，以各种不同层级的法律、法规、规章为内容的法律框架，初步形成了有中国特色的社会主义法律体系。”②其中所提及的法律体系，就没有涉及社会管理法律问题。1997年召开的党的十五大提出到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系的政治主张，是在中国的市场经济体制改革初期提出的，主要关注的也是市场经济建设立法。党的十六大报告的提法是:“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势……到2010年形成中国特色社会主义法律体系”，③同样没有明确提及社会管理立法问题。改革开放很长一段时间以来，我国一直是按照以经济建设为中心的立法指导思想制定法律，对社会管理立法的集中关注则仅仅是近几年的事。因此导致的结果是，经济立法在90年代走的是快车道，而社会立法则远远落后于经济立法。统计显示，在全国人大常委会的立法中，经济类立法107件，而社会法立法仅17件。其四，法律体系必须随着政治经济文化和社会生活的发展变化而不断发展，与时俱进，必须与经济、政治、社会管理体系的时代需要相一致。新的时代背景下，随着改革的不断推进和经济社会的全面发展，各方面对立法工作提出的要求会越来越高，积极适应广大人民群众的新要求、新期待，努力实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益而完善中国特色社会主义法律体系势在必然。此外，在既有社会管理体制功能不断弱化的情形下，构建新的社会管理体制当然需要不断依据社会变迁的时代特征而制定和完善相关法律。结合我国的立法成就及现状，分析当前我国面临的社会问题，笔者认为我国现行立法的基本特点和发展趋势应当为:其一，立法重点要转移。总体上，中国特色的社会主义法律体系已经形成，但许多法律尚待完善。20世纪80年代的立法，主要是制定、修改和完善我国的基本法律。20世纪90年代开始，我国的立法主要服务于“有中国特色的社会主义市场经济”建设工作。在改革开放三十多年后的今天，立法工作的重点应当转向社会管理立法的主战场。其二，现行法律体系的组成还存在一定的结构性不足，市场经济立法成就突出，社会管理领域的相关立法薄弱，大量新型的社会问题不断涌现，未来还需要根据社会发展需要，与时俱进，推进立法。其三，社会管理法律的系统化立法不足。既有社会管理领域的很多立法，条块分割、人为分割严重，没有从总体上予以统筹，法律之间的协调性还不足，不能完全适应时代需要。其四，立法应当由追求效率向追求公平倾斜。国家进入到社会转型期的新的发展阶段以后，急需要在加强经济建设的基础上，注重社会建设。为此，立法不仅应当注重提高经济发展效率，而更应当注重维护社会公平，促进社会“共同富裕”，保障人民大众充分共享改革发展成果。

二、创新社会管理应当首先创新社会管理的立法机制

在全面推进以法治国、加快建设社会主义国家建设的时代背景下，社会管理创新必须以法治作为主导方向而推行。理由在于:其一，依法治国是我国的基本治国方略。依法治国、建设社会主义法治国家，是中国共产党在总结长期的治国理政经验教训的基础上提出的治国基本方略，依法治国方略的确立也表明中国共产党治国理政观念的重大转变，标志着中国共产党彻底摈弃了“人治”的落后思想，坚定不移地走向了法治的治国道路。依法治国本身就包含着依法管理社会事务的内容和含义。依法治国有利于实现国家的长治久安，有利于为我国的改革开放事业创造长期和谐的社会环境，有利于长久维系社会稳定。④其二，社会管理创新是特定历史时期的阶段性政策选择。加强社会管理创新是中国社会在特定历史时期，即急剧的社会转型期，国家和政府为解决社会问题，为实现社会公正、福利共享等特定社会目标而制定的具有明显社会发展阶段性特征的社会管理政策。但是，任何为了解决特定社会问题的政策选择，都不能够逆转符合社会发展大方向和历史发展必然趋势的依法治国方略的推行。因此，社会管理创新工作不能够游离于中国的法治建设进程之外，不可能脱离建设法治国家的大背景而展开，更不能够与法治国家的建设总目标相背离，而必须与法治国家建设的大趋势相吻合。其三，社会管理创新的具体举措不应当与法律的基本规定和精神相抵触。作为社会调控的一种手段，社会管理的具体举措应当在法律框架内创新。如果发现某些具体制度与现实需求的确存在严重背离，则应当通过法律程序，完成法律的立、改、废，为社会管理创新提供新的制度基础。其四，新时期，政府需要由管理型政府向法治型政府转型，对社会的管理需要由统治转向为治理，管理手段需要从人治转向法治，需要从行政手段管理为主转变为行政、法律、市场手段以及社会自助和互助手段相结合，但应依法律手段为主。在法治的轨道和方向上，创新社会管理，加强社会管理法律建设，首先要创新社会管理的立法机制。这是因为:其一，立法机制的建立健全，是制定良性法律的制度基础。没有良性的立法机制，就犹如没有好的车床，很难加工出好的立法产品。良性的法律机制有助于发现现在立法供给所存在的不足，及时地反映社会需求，适应社会规律，构架符合国情的立法程序机制，为各种利益表达和利益博弈提供充分、合理的博弈平台，实现国家和社会的良性沟通，进而为立法中的公共选择提供好的筛选机制、决策机制，形成正当、合理、科学的法律规范，为社会矛盾的缓和建造制度缓冲器，从而更好地发现法、表述法、制定法。其二，建立健全社会管理立法机制，是为了使社会权利义务的分配更合理，更符合社会的公正价值追求。法律问题本质上讲就是利益和正义的关系问题，一切法律制度的基本要素就是利益和正义，利益规律和正义规律是法律运作的基本内核和基础，是法律发挥功能的客观依据，法律机制就是生活中按照利益规律和正义规律调整社会关系的方式。⑤机制是指带有规律性的模式，立法机制是指在立法过程中依照利益规律和正义规律为指导，形成的带有规律性的立法运作程序、制度和原理。立法的主要任务不是创造法律，而是能动的发现社会经济关系派生和决定的社会权利义务关系、发现社会共同意志、发现社会生活的规律、发现人类理性、发现法和表达法的要求，核心是合理化地调整利益矛盾和利益冲突。⑥但要实现合理化的利益调整结果，则必须对已有的立法机制进行创新。其三，建立健全社会管理立法机制是适应转型期社会管理规律的急迫需要。当今时代是一个高速发展的时代，但同时也意味着这是一个利益严重分化的时代，历史表明，社会的黄金发展期和社会矛盾凸显期往往是共时并存的。当前，我国社会利益关系日趋多样和复杂，社会矛盾日益增多，在此进程中，政府要协调和兼顾各方利益的难度越来越大，整个社会的利益整合难度也不断加大。主要表现在:我国地区之间、城乡之间、阶层之间、行业之间、群体之间利益差异越来越大;社会分配不公，阶层分化严重;弱势群体容易采用极端方式维权，地方政府经常感到无力调控。此外，社会流动的加快也导致了流动人口的管理面临巨大压力，群体事件频发，城镇化与拆迁矛盾突出，基层干群关系紧张等。上述问题的发生，有诸多原因，但主要原因在于:在社会转型期，传统的社会制度支持系统功能不断被弱化，社会管理模式与转型社会发展要求不完全适应。同时也表明，既有的立法机制尚存在一定缺陷，还不足以很好地适应转型期利益高度复杂化的时代需求。因此，只有进一步建立、完善和创新社会管理立法机制，才能够为依法管理社会事务，提供更多的良法、善法、有效之法，从而更好地实现社会利益的分配、再分配，有效缓解和化解社会矛盾和冲突。

三、建立健全立法评估机制

摘要]近年来，在生态文明制度体系建设背景下，我国生态保护补偿立法初步形成了一般立法、个案立法和以其他法为载体的立法模式，生态保护补偿的立法的基本内容也进一步丰富，但是随着生态保护补偿实践和立法进程的发展，进一步明确生态保护补偿概念、补偿类型选择、补偿标准、补偿方式、补偿条件等问题就尤为重要。

[关键词]生态保护补偿；立法机制；框架性

立法生态保护补偿作为我国生态文明建设的重要政策手段，在促进生态文明发展过程中发挥着能动的积极作用。在紧迫的生态形势和党中央生态文明理念的敦促下，我国“自上而下”地推进生态体制改革，从中央到地方，各政府部门在建立生态保护补偿机制方面发挥出职能作用，生态保护补偿机制和政策在不断完善、资金投入量扩大，试点工作逐步推进。

1生态保护补偿概念内涵

生态保护补偿作为复合型概念，具有复杂丰富的内涵和延展成长的外延。立法概念界定应该在两个方面引起注意：（1）以生态保护补偿的激励功能作为界定依据。激励机制的法律制度设计受到两方面的启发，一是经济学领域生态保护补偿科斯概念强调通过赋予或者创设一定的生态权利，对保护者增加生态服务行为提供奖励；另一种是政治学领域，该制度引用庇古理论注重突出政府的职能作用，要求政府满足生态权益的持续保护，通过政府的强制作用防治环境污染与资源浪费。（2）注重衡量法理学中正义理论和权利义务对等理论。对生态利益和生态服务的持续保护，给提供者造成一定程度上的损失，基于正义的考量，法理要求必须对此种生态付出提供等值补偿。综上，生态补偿的概念应该遵循马克思主义联系的观点和发展的观点，建立分阶段基础补偿和机制补偿结合的概念定义模式。在第一阶段，利用政策手段对权益受限者提供补偿，根据主体的不同可依据个人、单位划分类型。在第二阶段，运用市场激励和惩罚机制达成生态利用获益者和生态服务供应者之间的价值平衡。

2生态保护补偿立法的现有模式