绩效评价范文10篇

第一章总则

第一条为加强对国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）履行出资人职责企业（以下简称企业）的财务监督，规范企业综合绩效评价工作，综合反映企业资产运营质量，促进提高资本回报水平，正确引导企业经营行为，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》和国家有关规定，制定本办法。

第二条本办法所称综合绩效评价，是指以投入产出分析为基本方法，通过建立综合评价指标体系，对照相应行业评价标准，对企业特定经营期间的盈利能力、资产质量、债务风险、经营增长以及管理状况等进行的综合评判。

第三条企业综合绩效评价根据经济责任审计及财务监督工作需要，分为任期绩效评价和年度绩效评价。

（一）任期绩效评价是指对企业负责人任职期间的经营成果及管理状况进行综合评判。

（二）年度绩效评价是指对企业一个会计年度的经营成果进行综合评判。

摘要：开展财政专项资金的绩效评价，不仅可以督促规范资金使用管理流程，还可以及时发现资金运转阶段潜在的风险问题，对优化和提升财政资金使用效益有着重要意义。文章针对财政专项资金的绩效评价等内容，系统分析了资金的绩效评价方面存在的一些共性问题，进而就完善绩效评价体系的整体设计及强化财政专项资金的使用管理提出了几点建议。

关键词：资金；绩效评价；规范管理

财政专项资金作为具有明确项目及专门用途的政府性财政资金，对经济社会发展有重要的推动和保障作用。近年来，各级财政所拨付的专项资金的种类和规模不断加大，同时对专项资金的具体使用管理等各方面也提出了更高的要求。尤其是迫切要求不断提高财政专项资金支出的管理效益，充分实现资金综合价值效益的最大化，有效推动地方经济发展。因此，在各级专项资金管理实施方面，应该高度重视开展绩效评价工作的重要性，建立健全资金的绩效评价体系，对资金的具体使用绩效状况等进行客观准确评估分析，进而指导帮助各级政府部门及时调整改进资金使用管理办法，促进财政资金整体效益水平的提升。

一、财政专项资金的绩效评价概念及存在的问题分析

财政专项资金主要是指上级政府所拨付的，用于地方行政区域及本级政府部门开展社会管理、公共服务、经济发展、社会保障及政策补贴等方面有着专门指定用途的专项资金。其最大的特点是属于专用的财政支出性质的资金，资金不可用于其他无关方面的支出，所有的资金都需要按照资金本身的既定目标任务，严格执行财政预算管理规定，并进行单独的核算。绩效评价则主要是对专项资金的具体绩效情况所开展的系统评价分析，用于分析财政资金支出项目实施是否达标、是否存在资金的浪费损失问题，资金所带来的具体社会效益及经济效益状况等，并根据绩效评价的结果，作为后续财政资金预算安排的重要依据。当前，各级政府对于财政专项资金的重视程度不断增加，对于资金绩效评价的要求不断提高，然而一些地方在绩效评价的具体开展实施方面，仍然存在不少问题，尤其是在绩效评价组织管理、制度建设、方式流程及结果运用方面。

（一）绩效评价制度体系不具体

一、新形势下构建政府绩效评价体系的现实意义

构建科学的政府绩效评价体系是新形势下政府实现职能转变、改变行政职能、建立服务型政府的有效途径。同时也是我国进入改革发展新阶段的必然要求。它对于贯彻落实科学发展观，突破改革瓶颈制约，推进社会主义现代化建设，实现建立具有中国特色的社会主义市场经济，构建民主化法制和谐社会具有全局性的战略意义，具体可体现在：

1.建立科学的政府绩效评价体系是贯彻落实科学发展观的制度保障；

2.建立科学的政府绩效评价体系是建立政府与民众广泛沟通的有效渠道，落实公共利益、广泛接受社会民众监督的有效途径；

3.建立科学的政府绩效评价体系是深入干部人事制度改革、有效调动国家行政人员干事创业积极性的基本途径；

4.建立科学的政府绩效评价体系是深化政府行政管理改革、提高政府行政效率、建立政府绩效目标管理的切入点；

财政支出绩效评价是用科学的指标，合理的评价标准对财政资金使用产生的结果和效益进行客观、公正的评价。其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。改革开放以来，我国财政实力显著增强，收支规模扩大，有力地推进了经济社会持续快速健康发展。与此同时，党和政府十分关注如何进一步深化公共财政管理工作，十七大提出“完善公共财政体系”、十六届三中全会提出“建立预算绩效考评体系”。财政支出绩效评价已成为构建我国公共财政框架的重要组成部分，作为公共财政的三驾马车之一。通过绩效评价调整优化财政支出结构、提高财政资金使用效率、强化资金监督管理，建立科学、规范、高效的财政资金分配和管理体系，为我国经济社会全面可持续发展提供稳固的财力保障。

从财政部到我省市政府都非常重视这项工作，陆续出台了系列文件和实施办法并指出财政支出绩效评价就是对政府工作的绩效评价，也是提高政府工作绩效一个重要抓手。近年来，杭州城乡面貌焕然一新，各项事业蓬勃发展，杭州财政为此做出了很大贡献，发挥了重要的经济杠杆作用。1985～1989年四年财政收不抵支，四年赤字；94年摘掉赤字帽子；1998年，消化历年赤字，实现净节余，进入快速增长阶段；1999年，上百亿台阶；2005年，收入521亿，可用财力185.78亿，占收入35.67%；2004年1月，比全国提前两年停收农业税；1996年～2005年，7次调整最低保障标准，居全国大中城市前列；2003年，对失土农转非人员实行社会保障补助；2003年，设立教育资助券专项1480万元，33000名低收入子女受助；2005年，专项260万元补助外来农民工子女入学困难等；以上数字不难看出杭州财政支出更多地倾向教育、农民、城乡最低生活保障等民生方面，把钱用到了老百姓最需要、最紧迫的地方。2007年12月，杭州市被评上“中国十大最具幸福感城市”榜首是有充分依据和说服力的。

作为直接承担对杭州市财政资金使用效益考核和追踪工作的财政部门一直来进行了有益的探索。上个世纪80年代对专项经费实行跟踪反馈；90年代对事业周转金和经费使用效益进行考核，开展国有资本金绩效评价工作试点。成立评价办公室和专家咨询组，确定相关企业作为试点，探索绩效评价工作在企业效益评价、经营者业绩评价、企业管理诊断等方面的应用，对企业一定期间的经营效益和经营业绩做出综合评价；2003年在总结7年财源建设的经验上，提出了“绩效财政”新思路，在坚定政府引导、扶植、促进经济发展必要性的同时，明确了现阶段推进绩效财政着重需把握“扶植方向”与“规避风险”两大关键问题；2005年提出了对所有预算内外用于建设的资金坚持绩效考评的原则，对各专项资金都要建立资金管理办法和实施指南等制度。项目实施过程和结果要接受人大和审计、财政等部门审查监督，财政项目支出要逐步推行绩效考评制度。特别是杭州财政局财政监督局成立以来，开展了对部门预算编制和执行情况、专项资金管理和使用情况、会计信息质量等内容的监督检查；对财政局内部19个财政处室的内部规章制度及执行情况进行了检查。针对内部控制制度、专项资金管理、行政收费收支管理、基础资料管理、预算外资金管理及财政性专项资金追踪绩效工作提出了意见和建议。2005年，财政监督局将监督视野从财政资金使用的合法合规性拓展到财政资金的有效性上来，探索开展财政资金的有效性监督试点，提升财政监督层次。选择了部分建设项目进行绩效监督试点，对项目的目标实现程度和财政资金使用绩效进行分析和报告，对项目实施必要性、设计的合理性、实施过程中的财务管理情况和实施后的经济效益、社会效益等方面进行评价。

同时，杭州财政部门也开始关注怎样从财政预算管理体制和国库集中支付改革工作进步向财政支出绩效评价深化问题。如何最大限度地提高财政资金的使用绩效。2007年9月，市政府印发了《杭州市财政支出绩效评价试行办法》通知，对开展政支出绩效评价工作作了明确详尽规定并确定我市今后绩效评价工作重点是推进财政专项资金绩效全面试点工作，同时又开展了：

1.加强绩效评价体系研究：成立了以局长为组长的研究课题小组，通过分析杭州财政支出管理中存在的问题及其根源，借鉴国内外财政支出绩效评价的方法和经验，完成了《杭州市财政支出绩效评价体系研究》和《杭州市财政教育支出绩效评价体系研究》，分别获2005省财政系统调研课题和2006年财政学会课题成果二等奖，为开展我市财政资金绩效评价工作提供了理论基础。

2.积极探索试点项目：2005年对市属高校重点学科建设，实验室建设项目绩效评价试点；2003～2005年对5.1亿再就业资金实施评价；上塘高架延伸、西湖隧道工程、畜禽养殖污染整治等；2007年对工业企业技术改造财政资金绩效评价，涉及一百多个单位自评，在此基础上抽点评价，为建立全面系统的财政专项资金绩效评价制度打好基础，摸索出一条以企业自评为主、财政和主管部门进行指导、监督和重点评价的绩效评价工作机制；7～8月对省环境自动检测网络建设项目涉及7个空气质量自动检测站、8个地表水质自动检测站项目；对我市文化产业专项资金扶持的广电公交媒体等45个项目的资金使用绩效评价工作等等，开展了多项试点工作。

公共政策绩效评价的功能及标准

公共政策绩效评价考量的不仅是产出更是政策影响和效果，关注的不是预期目标的实现程度，而是公众对此政策的满意程度。在政府由“管制型”转向“服务型”的大背景下，绩效评价显得尤为重要。从政治学的角度来看，一方面绩效评价引入公众满意度，能考量政策是否代表了公众利益，为民众提供了表达意愿的途径，政府能够通过此过程了解民意；另一方面通过评价活动中的双方互动，亦能增进民众对政府意图的了解，对其他利益群体困境的了解。由此，政策绩效评价能够发挥沟通机制的作用，利于政权的稳定和政府信誉的树立。从行政学的角度来看，公共政策绩效评价作为公共领域绩效评价的一个组成部分，同样能向相关政府部门施加压力。长久以来“问投入不问产出”的体制容易让政府丧失责任心，部门私利的引诱易让政府失去道德心。绩效评价的制度化、评价结果的公示对政府而言无形中构成一种监督和问责，政府为了维持好的形象、赢得信誉，获取好的政绩，不得不更认真、更民主地进行决策，更严格地执行政策。鉴于绩效评价能够发挥如上功能，建立完善的公共政策绩效评价机制是建立现代行政体制的必然选择，是建立科学决策机制、民主决策机制的必然要求。当然，也有学者提出政府支持评价工作可能存在消极目标，诸如以评价为幌子，通过设立对自己有利的指标，得到想要的评价结果，作为炫耀政绩或者推辞责任的凭借或接口；通过组织评价工作达到追加预算、增拨经费的目的；为了反对某项政策，通过评价抓住其中某个环节或枝节层面上的不足来攻击整个政策等[11]327。关于公共政策绩效评价标准，众多学者都先后提出了自己的观点。其中，萨茨曼较早概括的政策评价五项标准即：工作量、绩效、绩效的充分性、效率以及执行过程[12]61。威廉•邓恩在《公共政策分析导论》一书中提出的评价标准为：效果、效率、充足性、公平性、回应性和适当性[13]306。其中效果标准即政策方案能否实现预期目标；效率标准即政策实施收益与成本的比率；充分性标准即政策效益满足引起政策问题的需要、价值或机会的程度；公平标准的衡量方法有很多，包括帕累托最优标准、卡尔多•希克斯标准、罗尔斯标准等；回应性标准即政策可以满足政策目标群体的需要、偏好或价值观的程度；适当性标准即政策的实施是否合乎社会主流价值与利益标准，例如是否有利于促进平等与效率，是否合乎人道主义，是否有助于保障公民权利等。张国庆在《现代公共政策导论》中提出评价的“首要标准”和“次要标准”的概念。他认为一项政策的整体评价是建立在若干单元评价的基础上，用于整体评价的标准即是首要标准，用于单元评价的标准即为次要标准[9]194。总体而言，根植于不同时代背景下的政府发展现实，针对公共政策进行绩效评价的标准变化也具有一定的延续性和普遍性。根据古贝和林肯的观点，第一代评估范式“测量”受“科学管理运动”大背景的影响，评估者的角色多为“技术性”，而评估标准的选择多为定量。从第二代评估范式“描述”开始，定性指标开始被应用。包括第三代评估范式“判断”在内的前三代评估在评价标准的选择上存在两个共同的问题：一是在采纳价值多元化方面的失败，“价值中立”的评价断言已经被证实是站不住脚，评价必然受不同价值观影响；二是过分强调科学范式，对正规的定量的测量工具过分依赖，易导致“当我们只注意普遍性因素时，某些局部条件就不能由评估结果很好地检验”，以及无法被测量的事物被认为是“不真实的”[14]14。公共绩效评价在评价标准的选取上较好地克服了如上问题，既包含衡量政策执行效果的事实标准，也重视价值标准；既有客观的衡量标准，也有主观参考标准。事实标准包括政策投入和产出、成本收益之间的比例关系、目标实现的程度和范围、政策对社会的影响程度等，价值标准包括是否满足了大多数人利益、是否有利于社会生产力发展、是否坚持了社会公正的原则的等等；客观标准主要是那些能够被量化的，比如投入的费用、提供的公共产品的数量等，主观标准主要指政策的不同方面或整体是否获得了公众的满意、满意程度多大等标准等。

治理转型与公共政策变迁

公共政策及其过程总是根植于特定的经济、社会基础和政治生态之中的，因此，公共政策本身及其评价方式的变化也离不开其特定的社会发展土壤，并与特定的社会治理形态密切相关。传统的政府管理模式是一种自上而下的政府主导型的管理过程，以权力集中和单向度的管制监控为主要特征。作为政府管理政策工具的公共政策绩效评价而言，大多是非正式的和非系统的，缺乏相应的组织制度和程序，评估对象和内容模糊，标准单一多变。虽然在现代民主政治体制下，公众获得了通过自己的人（代议制架构下的议员和选举制下的民选官员）来表达自身利益和价值意愿的机会，政府机构也由政治行政二分法架构下的公共责任划分来回应，实现推进民主的目的。但是，普通公众仍无法实质性地参与到关键性的公共政策进程策中来，也无法对公共政策的收益绩效进行评价。也就是说，在传统的政府管理模式中，民众对政府绩效没有多少发言权[15]。而随着治理范式的转型趋势日渐明朗，公共政策绩效评价又经历着一个新的治道变革进路。经济社会事务的日趋复杂，社会需求的多样化，过度的市场竞争造成的经济危机以及严重的社会不均衡发展造成的社会冲突，这些都使得西方国家开始对传统的政府管理模式采取改良措施：“限制垄断，强调均衡，支持多元参与，具有自治性和自主性的利益集团和非政府组织乃至社会个体在社会政治经济生活中的地位愈加重要。在这一方式中，公共行动（包括公共问题的建构、可考虑的解决方案及其实现形式）的协调不再通过政治行政精英阶层的行动，而是通过设立多层次、多角色的协调形式；这些协调形式总是不确定的，其结果则取决于公共行动者是否有能力确定公共意义、调动各种不同渊源的专门知识以及建立决策的合法化和责任化形式”[16]。正如法国思想家皮埃尔•卡蓝默所指出的那样：“没有什么比分析公共决策更有助于了解治理，以及需要进行的变革。在复杂的社会里，真正的困难不是在不同的方案中做取舍，而是经过一个漫长的过程制定一个令人满意的方案，它可以凝聚最大的共识，吸引所有的行动者参与必要的合作。这种情况是很普遍的：一个治理的特点不是它刻板的形式，而是过程。”[17]治理应更多地强调一种行政的理念，而这种新的行政理念的推行就必须经由公共政策及其政策过程来实践之。治理思维更多地强调除了主权国家政府以外其他治理层次的作用，即超国家、次国家、非政府组织乃至个体的作用与责任；同时，倡导新的治理手段和评价方法；主张建立一套多元化、分散化和网络化的公共政策体系，这才是公共政策朝向治理转向的必由之路。

公共政策绩效评价的治理转型：理论阐释与国外实践

20世纪80年代中期，西方国家为应对科学技术尤其是信息技术的发展，经济全球化、信息化、网络化发展和国际竞争日益剧烈等变化，为解决政府巨额财政赤字和社会公众对政府有效的、有回应力和高质量供给服务的能力失去信心的问题，普遍采取了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评价改革措施[18]42。这一改革为政府公共行政和公共政策提供了新的发展思路和进阶向度，政府绩效评价对于公共政策执行质量、效果、能力的提高等具有了一定的理论意义与实践价值。与此同时，民众和社会舆论对公共政策的评价、民众和社会舆论对权威机构公共政策绩效评价的再评价反映的是社会成员个体或社会团体或利益集团对公共政策的评价。在公众导向的理念下，不少国家引入公民参与政府绩效评价工作，从而使政府战略和工作更好地反映公众的需要，有利于突破在公共政策的博弈过程中决策难以反映公众意愿的困境。在实施评价的阶段，也让公民作为考官评价政府的工作，强化公民对政府绩效的发言权[15]。首先，在过去相当长的时间内，公共政策绩效评价主要采用自上而下的单向反馈方式，评估主体比较单一。随着治理取向的行政改革逐渐深入，公共政策绩效评价也由以政府为中心转变为以服务对象为中心，评估主体由公共组织自身扩展到社会公众。公民和服务对象的广泛参与，使单纯的政府机关内部的评估发展到社会机构共同参与评估。政府、媒体、公众和研究部门都可以成为评估者，并且引进第三方进行评估发挥着越来越重要的作用。由此，这些获得足够权能的利益主体也获得了评价公共政策绩效的合法地位。总之，正是在治理转型的进路中，公共政策绩效评价逐渐走向由单一主体评价到多元主体评价，由内部评价者到内外评价者的相结合评价，由官方的评价者到官方与非官方相统一的评价。其次，在政策评价过程中增加透明度，扩大公众的参与。这样不仅可以保证评价的客观公正，提高评价的质量，同时有利于真正实现政策制定过程和执行过程的责、权、利相统一。“参与式”绩效评价最大的特色就是一改昔日政府内部自我封闭式评价的方式，将公共产品和公共服务的享用者———民众纳入到正式的绩效评价机制当中。公众或者各种行政活动和职能的相对人成为各种绩效评价活动中不可或缺的评价主体，公众参与、民众满意度几乎成为所有绩效评价的“关键词”，甚至相当的绩效评价活动直接将不确定的公众作为唯一的评价主体展开评估[7]。在2001年的《欧洲治理白皮书》（WhitePaperonEuropeanGovernance）中，欧盟委员会曾提出了一个有关欧盟政策评价的建议报告，主要是提出促进欧盟立法的质量、效率和简化的途径和方法。其中特别倡议创建“一种更强的评价与反馈文化”（astrongcultureofevaluationandfeedback），以保证法案不至于规制过头和决定在适当的层面上做出和实施[19]。经过数年努力，欧盟委员会于2005年6月15日通过了一项《新的欧盟委员会影响评价指南》，列出在欧盟政策形成和运作中延请专家参与的建议，并对其各部门获取和利用外部专家意见作为协商程序的组成部分厘定了指南。由此，对于立法决策及其政策实践的反馈与评价也构成了欧盟独具特色的行政文化的要素之一。最后，就公共政策绩效评价的方法变化来看，在评价的技术路线上先后有两条进路：其一是价值评估，主要从政治公平、正义，社会回应性和适应性等价值观层面上来评判公共政策；其二是事实评估，主要评估政策结果与政策目标之间的对应关系，以验证政策的实际效果，表现为一系列实证与技术的结合，广泛运用“成本—收益”分析、民意调查研究、数学模型和系统分析等方法[20]11。事实评估是在20世纪50年代公共政策学产生以后，受行为主义和理性主义的影响而流行起来的，并逐渐取代了价值分析，成为公共政策绩效评价的主流。20世纪70年代，后行为主义和政治哲学的复苏促使公共政策绩效评价的两条技术路线走向了统一，即坚持事实与价值的结合来分析和评价公共政策。公共政策的绩效评价已经由过去的带有浓厚政策工具色彩的政府管理之器，演进成为兼顾公共性和技术理性的治道之术。这种治道变革的路径体现了现时代治理取向的政府管理在社会公平的基础上对公共责任和民主参与的强调，使效率、秩序、社会公平和民主成为了公共政策绩效评价的基本价值取向。效率的价值取向反映了社会对政府管理绩效量的要求；秩序、社会公平和民主的价值取向是一种解决各种社会关系和利益冲突的互动行为模式，反映了社会对政府管理质的要求。这些价值取向在绩效评价过程中，具体通过管理效率、管理能力、公共责任、公众的满意程度等价值判断来体现[18]。

第一条为进一步加强城市居民最低生活保障（以下简称城市低保）资金管理，提高资金使用效益，根据省财政厅《关于印发<河北省省级财政支出绩效评价办法（试行）><河北省省级财政支出绩效评价试行方案>的通知》(冀财[2006]205号)的有关规定，结合我省低保资金管理的实际情况，制定本办法。

第二条低保资金绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价办法、指标体系和评价标准，对当年低保资金筹集、使用过程及结果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。

第三条绩效评价的范围是各级财政当年安排的低保资金及上年安排结转当年使用的低保资金。评价的对象是筹集、管理和使用低保资金的部门。省对市绩效评价对象为各市财政部门、民政部门。

第四条城市居民最低生活保障资金绩效目标为：牢固树立公共财政意识，认真贯彻落实《城市居民最低生活保障条例》，足额列支专项资金，实行专户储存，专款专用，并积极推行保障金社会化发放；对保障对象实行动态管理，据实核定家庭收入，做到应保尽保，按月足额补差，切实保障困难群众的基本生活。

第五条省财政厅、省民政厅共同制定全省绩效评价的制度办法，组织实施全省绩效评价工作，各市财政局、民政局根据本地实际，制定具体的实施办法，对本地区工作进行评价。

第六条绩效评价的原则

第一章总则

第一条为了加强项目资金管理，进一步提高项目资金的管理水平和使用效益，根据《中华人民共和国预算法》、《预算法实施条例》及有关规定，结合我县实际，特制定本办法。

第二条本办法所称的项目资金，是指县财政（含上级财政）对行政事业单位和项目业主为完成特定的行政任务和经济社会发展目标所安排的具有专门用途的财政性资金。

第三条财政项目资金绩效评价（以下简称绩效评价）是指政府、财政部门、主管部门、单位运用科学、规范的评价方法，设置、选择合适的评价指标，按照统一的评价标准和原则，对财政支出行为过程及其效果进行客观、公正的衡量比较和综合评判的管理行为。

第四条绩效评价工作按照"先易后难、由点及面、突出重点"的要求，以项目资金评价为突破口，逐步建立"项目-单位-部门-财政"等四个层次的评价体系。

第五条绩效评价应遵循的原则：

1.存在财务指标权重过大、非财务指标权重偏小的评价倾向。例如国有企业效绩评价模型中财务指标占80%的权重；而中国诚信证券评估有限公司与《中国证券报》合作提出的上市公司业绩综合评分模型，选取的指标则全部为财务指标。由于财务指标具有综合性和数据易收集等特点，必然成为效绩评价指标体系的重要组成部分。但财务指标权重过大所带来的弊端也显而易见。首先，财务指标权重过大，导致企业过分重视短期财务结果，助长管理者急功近利思想和短期行为，使得企业不愿意进行可能会降低当前盈利水平的资本投资，从而影响了公司长期战略目标的实现。其次，由于知识经济时代的特殊性，企业只有投资和关注于顾客、供应商、员工和技术创新等各个方面，才能完成创造未来价值的行为，但财务指标评价体系显然不能实现对这一过程的指导，它评价和描述的是过去的事情，用来指导和评价知识经济时代的企业显得捉襟见肘。而且，现行的会计制度对企业无形资产的确认和计量做出了很严格的限制，企业的很多无形资产不能在企业的财务报告中体现，使得财务指标在评价企业无形资产方面也显得力不从心，而这恰恰是评价知识经济时代的企业长期竞争力的关键所在。因此在实际工作中，绩效评价体系中财务指标权重过大，易导致企业重短期业绩评价，轻长期业绩评价，重过去财务成果，轻未来价值创造；重有形资产业绩，轻无形资产业绩等倾向。

2.存在评价内容不具全面性的缺陷。由于财务指标权重过大，上述评价模型涉及企业战略性发展的指标较少，对顾客、员工和内部流程方面的指标涉及较少或几乎没有涉及，不利于企业的战略管理和核心竞争力的形成。例如财政部的绩效评价模型中，其定量分析指标全部是财务指标，没有对企业经营管理和核心竞争力等其他方面指标进行设计。此外，上述评价模型大多是从企业经济利益出发进行评价，追求企业价值最大化，较少考虑企业应承担的社会责任和取得的社会效益，对企业社会贡献未作评价。现代社会的企业追求的不仅是企业价值的最大化，还要考虑其作为社会组成部分应该承担的社会责任，企业应该将企业－社会价值最大化作为其价值导向。但在上述评价模型中，未涉及对企业承担社会责任的评价。

3.评价结果不够准确。上述评价指标体系存在由于设计不合理而导致评价结果不够准确的现象。在财政部的绩效评价模型中，整套财务指标体系中的指标，有些是正指标(如存货周转率)，有些是逆指标(如不良资产比率)，但却同时进行加权平均，影响了评价结果的可靠性。例如基本指标中的资产负债率，修正指标中的不良资产比率、资产损失率等都是适度指标或逆指标。模型对适度指标资产负债率进行了特殊规定，但对逆指标不良资产比率等未做说明，而是与资产负债率一道直接与其他指标进行加权计算，使计算结果缺乏科学性。此外，在中国证券报和亚商企业咨询股份有限公司公布的1999年和2000年“中证亚商中国最具发展潜力上市公司排行榜”上，东方电子连续两年位列排行榜首位，评价结果显示该公司在财务状况、核心业务、经营能力、企业制度、管理层素质和行业环境等方面均有良好的表现，公司具有良好的持续发展能力，但随着东方电子财务造假曝光，评价结果和公司真实情况之间的差异使得该评价体系也开始受到市场的质疑。

中国上市公司绩效评价模型的价值取向及设计原则

一、中国上市公司绩效评价模型的价值取向

企业的价值取向是指其经营目标的基本取向。作为经济活动的参与单元，企业经营目标的基本取向是实现收益最大化。追求收益最大化是企业的天性，中国上市公司的价值取向也离不开此。但随着市场形势和外部环境的变化，企业的经营目标和价值取向也在发生深刻的变化，经历了利润最大化、企业价值最大化和企业—社会价值最大化三个阶段。

摘要：综合绩效评价是指以投入产出分析为基本方法，通过建立综合评价指标体系，对照相应的行业评价标准，对企业特定经营期间的盈利能力、资产质量、债务风险、经营增长以及管理状况等进行的综合评判。如何更加有效地发挥其作用，需要进一步探讨和逐步去完善。

关键词：国资监管；绩效评价；应用

开展企业绩效评价是国际上一些国家加强国有企业管理的普遍做法，只是方法不尽相同。在我国，改革开放以后与经济管理体制相适应的国有企业绩效评价体系也逐渐得到了发展、完善，但在评价结果的应用中却没有得到充分的发挥。如何拓展绩效评价的应用、更加有效地发挥其作用，值得探讨。

一、国资监管的历史沿革

1978年12月召开的党的十一届三中全会是我国历史上的一个转折点，这次会议做出了把工作重点转移到我国现代化建设的战略决策，决定进行经济管理体制改革，相应地，企业绩效评价体系开始出台。财政部于1995年制定了《财政部企业经济效益评价指标体系》。1999年财政部、国家经贸委、人事部和国家计委联合了《国有资本金绩效评价指标体系》及《国有资本金绩效评价操作细则》。经过三年多的评价试点和试行，财政部、国家经贸委、中央企业工委、劳动保障部和国家计委在总结实践经验的基础上，对《国有资本金绩效评价操作细则》进行了修订，并于2002年重新颁布了《国有资本金绩效评价操作细则（修订）》。2003年国资委成立时，国务院在“三定规定”和《企业国有资产监督管理暂行条例》中明确规定，要建立企业绩效评价体系，开展所出资企业综合评价工作。经过三年的实践，国有资产监管体系框架已初步建立，各项基础管理制度日益完善。但是对国有企业包括中央企业经营行为的引导力度依然不够，一些企业只重视当期利润目标，忽视持续发展能力和市场竞争力的培养，短期行为比较严重。为了发展具有自主知识产权和国际竞争力的大公司、大企业集团，引导国有企业尤其是中央企业健康发展，需要一套全面评判企业盈利能力和资产运营质量，诊断企业经营管理中存在的问题，引导企业正确经营的综合绩效评价体系。基于这样的背景，国务院国资委研究制定了《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》，并于2006年4月7日以国资委令第14号颁布，又一新的国有资产管理监督手段呈现在大家面前。

《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》是根据出资人监管工作需要制定的，所规定的企业综合绩效评价体系具有综合评判、分析诊断和行为引导三大功能，充分体现了全面性、综合性与客观公正性的特点：一是以投入产出分析为核心，分析出资人资本的回报水平和盈利质量，这是出资人资本属性的内在规定。二是多角度综合评价，其中：财务绩效的评价包括了企业盈利能力、资产质量、债务风险和经营增长四个方面，以综合反映企业的财务状况；对管理绩效的评价包括了企业战略执行能力、经营决策水平、风险控制能力等八个方面，以全面反映企业的管理水平。三是定量评价与定性评价相结合，评价体系将企业经营绩效分为财务绩效和管理绩效两个方面，分别设置定量财务指标和定性评议指标予以反映，以克服单纯定量评价的不足。四是运用行业标准进行评价，包括国内标准和国际标准，这一方面可以增强评价结果的客观公正性；另一方面有利于引导企业开展对标活动，寻找自身差距，并向国内、国际先进标准看齐。

从近几年的实践来看，以上评价体系都只从一定的角度对企业的绩效进行了评价，并未能形成科学完整的绩效评价指标体系，很多问题值得商榷。

1.存在财务指标权重过大、非财务指标权重偏小的评价倾向。例如国有企业效绩评价模型中财务指标占80%的权重；而中国诚信证券评估有限公司与《中国证券报》合作提出的上市公司业绩综合评分模型，选取的指标则全部为财务指标。由于财务指标具有综合性和数据易收集等特点，必然成为效绩评价指标体系的重要组成部分。但财务指标权重过大所带来的弊端也显而易见。首先，财务指标权重过大，导致企业过分重视短期财务结果，助长管理者急功近利思想和短期行为，使得企业不愿意进行可能会降低当前盈利水平的资本投资，从而影响了公司长期战略目标的实现。其次，由于知识经济时代的特殊性，企业只有投资和关注于顾客、供应商、员工和技术创新等各个方面，才能完成创造未来价值的行为，但财务指标评价体系显然不能实现对这一过程的指导，它评价和描述的是过去的事情，用来指导和评价知识经济时代的企业显得捉襟见肘。而且，现行的会计制度对企业无形资产的确认和计量做出了很严格的限制，企业的很多无形资产不能在企业的财务报告中体现，使得财务指标在评价企业无形资产方面也显得力不从心，而这恰恰是评价知识经济时代的企业长期竞争力的关键所在。因此在实际工作中，绩效评价体系中财务指标权重过大，易导致企业重短期业绩评价，轻长期业绩评价，重过去财务成果，轻未来价值创造；重有形资产业绩，轻无形资产业绩等倾向。

2.存在评价内容不具全面性的缺陷。由于财务指标权重过大，上述评价模型涉及企业战略性发展的指标较少，对顾客、员工和内部流程方面的指标涉及较少或几乎没有涉及，不利于企业的战略管理和核心竞争力的形成。例如财政部的绩效评价模型中，其定量分析指标全部是财务指标，没有对企业经营管理和核心竞争力等其他方面指标进行设计。此外，上述评价模型大多是从企业经济利益出发进行评价，追求企业价值最大化，较少考虑企业应承担的社会责任和取得的社会效益，对企业社会贡献未作评价。现代社会的企业追求的不仅是企业价值的最大化，还要考虑其作为社会组成部分应该承担的社会责任，企业应该将企业－社会价值最大化作为其价值导向。但在上述评价模型中，未涉及对企业承担社会责任的评价。

3.评价结果不够准确。上述评价指标体系存在由于设计不合理而导致评价结果不够准确的现象。在财政部的绩效评价模型中，整套财务指标体系中的指标，有些是正指标(如存货周转率)，有些是逆指标(如不良资产比率)，但却同时进行加权平均，影响了评价结果的可靠性。例如基本指标中的资产负债率，修正指标中的不良资产比率、资产损失率等都是适度指标或逆指标。模型对适度指标资产负债率进行了特殊规定，但对逆指标不良资产比率等未做说明，而是与资产负债率一道直接与其他指标进行加权计算，使计算结果缺乏科学性。此外，在中国证券报和亚商企业咨询股份有限公司公布的1999年和2000年“中证亚商中国最具发展潜力上市公司排行榜”上，东方电子连续两年位列排行榜首位，评价结果显示该公司在财务状况、核心业务、经营能力、企业制度、管理层素质和行业环境等方面均有良好的表现，公司具有良好的持续发展能力，但随着东方电子财务造假曝光，评价结果和公司真实情况之间的差异使得该评价体系也开始受到市场的质疑。

中国上市公司绩效评价模型的价值取向及设计原则

一、中国上市公司绩效评价模型的价值取向