集体建设用地范文10篇

内容摘要：农村集体建设用地流转制度的建立涉及集体土地所有权实现形式等一系列制度的改革，是一项系统的工程。因此，本文立足制度设计，认为在逐步推广集体建设用地流转试点的同时，应注意控制数量，把握和遵循平稳推进集体建设用地流转的原则，逐步清除制度障碍，完善相关的支持体系。

关键词：集体建设用地流转试点收益分配

党的十七届三中全会明确了建立城乡统一的土地市场，允许集体建设用地流转的农村土地政策改革方针。从国土资源部批准成立第一个集体建设用地流转试点至今，全国很多城市都开展集体建设用地流转的试点工作，取得了一定的成绩和经验，同时也存在一些问题。因此，在已有试点工作开展的基础上，本文对建立集体建设用地流转制度的相关问题进行探讨。

合理确定集体建设用地流转的内涵

关于集体土地使用权流转的内涵，目前主要有两种观点：一种观点认为集体建设用地流转应包括首次流转和再次流转；另一种观点认为其应仅指集体建设用地使用权在土地使用者之间的转移。两种观点的矛盾是流转的集体建设用地是否包括初次流转的集体建设用地，是存量与增量的问题。

所谓集体建设用地“首次流转”，实质上是土地使用权与土地所有权的初次分离。在我国现行土地制度下，这种分离通常是在地方政府的操作下进行的。在“土地财政”以及不科学的政绩观的左右下，其结果通常是建设用地供给总量的增加，而不是现有存量建设用地利用率的提高。这种新增建设用地增加迅猛而存量建设用地使用效率挖潜不明显的结果显然不是我们的目标诉求。而“再次流转”仅限于建设用地使用权的流转，是对存量建设用地使用权的重新分配，其结果是使目前利用效率较低的土地资源得到更加充分、合理的利用，并不会增加新的建设用地。

各市、有关县（市）国土资源局：

《**省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》（以下简称《办法》）已经省政府颁布实施。为认真贯彻实施《办法》，确保集体建设用地使用权流转规范、有序、健康运作，现就有关问题通知如下：

一、认真学习，广泛宣传，充分认识开展集体建设用地使用权流转的重大意义

随着市场经济的发展、城镇化进程的加快和国有土地使用制度改革的深化，集体建设用地使用权交易越来越活跃有其客观的必然性。集体建设用地使用权流转是发展社会主义市场经济的客观要求，是实现土地集约高效利用和保护耕地的需要，是保护和实现农民土地财产权，维护社会稳定的需要，是加快城镇化进程的需要。各级国土资源主管部门要精心组织机关和试点乡镇认真学习《办法》，深刻领会其精神实质，充分认识集体建设用地使用权流转的重要意义,解放思想，提高认识，切实推进集体建设用地使用权流转试点工作。要开展形式多样的宣传活动，向广大人民群众宣传流转的意义、主要内容和要求等，为《办法》的实施创造良好环境。

二、规范流转行为，加强监管，切实保障试点工作有序、健康开展

试点工作要严格依据《办法》规范运作。一是要切实按法定程序和权限履行用地报批手续，做到先批后用；涉及占用农用地的，要依法办理农转用审批手续。二是集体建设用地使用权流转时，必须做到两证（集体土地所有权证和集体土地使用权证）齐全。凡两证不全的不得流转。对于少数地方确因条件所限，一时无法进行集体土地所有权登记发证的，可采取对拟进行流转的集体建设用地按宗地确认权属的办法，向土地所有者颁发集体土地所有权证，同时向土地使用者颁发集体土地使用权证。三是充分尊重农民意愿，增加流转的透明度，保护农民的合法权益。集体建设用地有偿使用必须经村民会议或者村民小组三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。四是流转要符合规划，重点放在存量集体建设用地上。各试点乡镇要摸清本乡镇存量建设用地家底，制定切实可行的消化、盘活存量用地的计划和方案，制定鼓励盘活存量用地的政策，采取有效措施加以落实；确需使用增量土地的，要实行总量控制。五是要加强资金使用管理，属于土地所有者的土地收益要实行专户储存，专款专用，实行村民民主决策，专项用于被用地农民发展生产、解决就业和不能就业人员的生活补助，资金收支情况要定期公布，接受群众监督，有条件的地方可建立被用地农民养老医疗保险基金，以解决农民长远生计。

摘要：目前，农村集体建设用地使用权流转现象大量存在。文章从城市建设、土地利用方式转型、农民增收与农村稳定以及流转博弈角度分析了导致流转的深层原因，并从法律法规缺陷、流转管理、收益分配和市场协调方面探讨了流转的主要问题，最后就规范农村集体建设用地使用权流转提出了针对性的对策建议。

关键词：农村；土地使用权；流转

关于农村集体建设用地使用权流转的讨论由来已久，尽管就是否放开农村集体建设用地使用权流转市场的问题理论界一直是各抒己见，争论不休，但实践中农村集体建设用地使用权的流转已经大量存在，其数量和规模也呈现明显上升趋势。资料显示，上海市截至1999年末，2万多个乡（镇）村工业企业在完成改制和改组过程中，大部分已经实现非农建设用地流转，涉及到集体建设用地面积25万亩左右；珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%，而在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20%；河南城郊结合部家电市场、建材市场和集贸市场等使用的土地全部是集体土地；湖北典型调研区域农村集体建设用地中参与流转的比例均在50%以上，部分地区甚至高达80%。面对农村集体建设用地大量流转的事实，继续讨论是否放开农村集体建设用地使用权流转市场显然是不合时宜的，既然流转市场已经存在，问题的焦点就应该是弄清导致流转的深层原因，流转中存在着什么问题，以及如何规范流转行为，促进市场的良性发展。

一、农村集体建设用地使用权流转的深层原因

（一）城市建设的步伐加快形成巨大的用地需求拉力

自1996年城市化率首次超过30%，近10年全国城市化速度明显加快，2006年全国城市化率达到43.9%，比1996年增长13.42个百分点，而1986-1996年的全国城市化率仅增长5.96个百分点。同时，国内生产总值保持高速增长，2006年全国国内生产总值为209407亿元，与1996年相比，年均增长8.76%，且近4年增长率一直维持在10%以上。土地要素作为城市经济增长的重要支撑，必然水涨船高。统计资料显示，2004年全国建成区面积30406平方公里，是1995年的1.6倍，1995-2004年间城市建设累计征用土地11563平方公里，《全国土地利用规划纲要1997-2010年》实施以来，不到规划期末，很多城市的规划指标已经捉襟见肘，一些地区甚至5年就用完10年指标。面对巨大的用地需求，依靠征地的传统供地方式必然陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地纠纷增多一定程度反映出土地供求的紧张状态。农村集体建设用地使用权的流转作为土地供给的新途径，无疑是缓解土地市场紧张局面的福音，尤其在城郊结合地带和经济发达地区，由于能够较好的避免征地纠纷，同时让土地流转主体得到更多的实惠，因而受到各方青睐。

【论文关键词】：小产权房;集体建设用地使用权;流转;现实动因;理论依据;立法探索

【论文摘要】："小产权房"的问题实质上是集体建设用地使用权流转能否合法化的问题。集体建设用地使用权流转的合法化有其深刻的现实动因，所有权、用益物权以及平等保护的法理为其合法流转提供了理论支撑，目前也已有试点经验可以借鉴。

2007年的中国楼市，"小产权房"成为万众瞩目的焦点。2007年3月12日，北京市建委发出购房风险提示，提醒购房者不要购买无产权的或房屋权属有争议纠纷的房屋，如宣传为"乡产权"、"小产权"的房屋，此类房屋无产权保障，不具有房屋所有、转让、处分、收益等权利，且不能办理房屋产权过户手续。与之相应，3月27日，北京市房山区青龙头村的144栋刚建成的"小产权"别墅被拆除85栋，其余被没收。由此引发了各相关利益方关于"小产权房"是否合法、能否合法化的论争。这个"相关利益方"，包括了"小产权房"的几百万住户、开发商、其所属的村委会和乡政府、管辖着住房市场的建设部和国土房管局，还有相对而言的"大产权房"的开发商们等等，他们都不同程度地卷入了这场论争的方方面面。

其实所谓的"小产权房"并非一个规范用词，更非法律术语。根据建设部风险提示的指向，当前所谓"小产权房"，又称"乡产权房"，是在农民集体所有土地上建设的房屋，未经规划、未缴纳土地出让金等费用向集体组织之外的居民销售，没有由国家房管部门颁发的产权证，只有由乡政府或村委会颁发的产权证或者根本没有权属证明。具体而言，"小产权房"又分为两种，一种是在农村建设用地和可转为建设用地的土地上所建的房屋，一种是在耕地或基本农田上所建的房屋。①

小产权房"的问题实质是集体土地使用权流转的问题。对于使用耕地或基本农田所建的房屋，现行法律对此有一系列的程序规定，如果不符合规定自然就是违法的，如果符合了规定就可以转为建设用地。所以"小产权房"能否合法化的关键问题就是集体建设用地使用权能否合法流转的问题。现行《土地管理法》是禁止集体建设用地使用权流转的。私以为，集体建设用地使用权的流转有深刻的现实动因，其合法流转既有必要性也有可行性。

一、集体建设用地使用权流转合法化的现实必要性

当前，农村集体经营性建设用地改革，与农村征地制度改革和农户宅基地管理制度改革，并称为“农村土地制度三项改革”，在盘活农村集体土地资源、赋予农民更多财产权利、壮大农村集体经济等诸多方面，具有重大意义。2020年中央“一号文件”明确指出：“农村集体经营性建设用地可以通过入股、租用等方式直接用于发展乡村产业。”按照“放管服”的改革要求，在全面实施乡村振兴战略中，农村集体经营性建设用地的“入市”经营，显得尤为重要。在一般情况下，农村集体经济组织对所拥有的土地资源（包括农用地、建设用地和未利用地），因不符合资产确认条件，不在资产负债表中反映，只按土地面积（数量）在备查登记簿中予以登记。但是，农村集体经济组织对符合规划和用途管制，并依法取得且支付农村集体经营性建设用地权证费用的，特别是在以租赁、作价出资（入股）以及出让（转让）等方式“入市”时，应对其依法取得的农村集体经营性建设用地所发生的成本费用进行入账，同时应确认为农村集体经济组织的资产，确保农村集体经济组织集体资产的准确性和完整性。为真实反映农村集体经济组织资产的总量和经营性建设用地的真实价值，现就农村集体经营性建设用地取得的成本、市场公允价值以及“入市”经营管理等问题进行探讨。

一、农村集体经营性建设用地取得时成本的确定

按照“建设用地指标平移、耕地占补平衡和土地利用规划”等相关政策要求，农村集体经济组织在取得农村集体经营性建设用地指标及权证时，应区分不同的土地性质、土地等级和土地类型，支付相应的土地出让或土地转性等费用。首先，预选符合规划的农用地转用的，必须符合土地利用总体规划、城市建设总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标。其次，依据土地利用现状分类的国家标准进行土地等级分类，并确定其价值。第三，应明确此地块属于生地、毛地、净地还是熟地。一般而言，生地、熟地重点着眼于建设的土地，而毛地、净地则更多着眼于出让的土地。农村集体经济组织在缴纳相关土地补偿、安置、选址规费以及审批等相关费用后，应将该幅土地交付给农村集体经济组织使用，并发放建设用地使用权证。农村集体经济组织也应根据其支付的全部费用，确认其农村集体经营性建设用地成本，并记入相应的农村集体经济组织资产账户中，作为农村集体经济组织“无形资产”进行确认与核算。

二、农村集体经营性建设用地“入市”公允价值的确认

为快速发展壮大农村集体经济，给农村集体经济组织带来朝气蓬勃的生机和活力，加快推进农村集体经济组织投入到乡村振兴战略中，各级党委、政府要积极引导工商资本、社会资本和金融资本入乡发展，发挥工商资本、社会资本和金融资本联动作用，形成承载城乡要素跨界配置的有效载体，促进城乡公共设施联动发展。农村集体经济组织应积极对其取得的农村集体经营性建设用地进行“入市”经营管理，提高农村集体经营性建设用地的使用效率和经济效益。在农村集体经营性建设用地“入市’前，农村集体经济组织必须对其取得的农村集体经营性建设用地，经有资质的社会中介评估机构进行评估，按照农村集体经营性建设用地与国有土地“同权、同市和同价”的原则，以其市场公允价值体现其农村集体经营性建设用地的真实价值，并确认为农村集体经济组织“无形资产”，确保农村集体经济组织集体资产的安全完整和保值増值，防止农村集体资产的流失和损失。

三、农村集体经营性建设用地“入市”经营管理的模式

对于农村集体建设用地，目前按照土地管理法的规定，主要有三类：一是兴办乡镇企业用地；二是农村建设住宅用地；三是乡（镇）村公益设施和公益事业建设用地。在法学界，对于农村集体建设用地使用权能否也像国有土地使用权一样进行流转，能否像国有土地使用权一样建立一级市场——由农村集体土地所有权人直接以“划拨、出让、租赁”的方式给使用人；或建立二级市场——由农村集体土地所使用人以一级市场获得土地使用权再行“转让、转租”给其他使用人；或用于抵押、入股、联营（笔者统称之为农村集体建设用地使用权流转）是一个是一个颇存争议、仁者见仁、智者见智问题。本文就是对上述问题进行一下初步的探讨。

一、农村集体建设用地使用权流转的法律空间。

在农村集体建设用地使用权流转问题上，有很大一部分人所持的观点就是农村集体建设用地使用权不能用于流转，他们所持观点的法律依据就是《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号,以下简称《决定》）第十条规定：“…改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”等规定，笔者认为，以此来作为农村集体建设用地使用权不能用于流转的法律依据，是极其偏面的，是对法律规定的断章取义。

对于农村集体建设用地使用权流转这一概念，尽管在我国国家层面的土地管理法律规范中没有明确的概念或规定，但并没有排除法律为其留存的空间。对于农村集体建设用地使用权能够用于流转,包括出让、转让、租赁、转租和抵押、用于入股或联营，我国的土地管理法及相关规定是留有一定的法律空间的。

我国《土地管理法》第九条“国有土地和农村集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”，第十一条“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确定建设用地使用权”，第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，为集体建设用地使用权流转提供了大的原则。

而《土地管理法》第四十三条尽管规定了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的内容，但其同样也规定了“兴办乡镇企业和农村建设住宅经依法使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公益设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”内容。《土地管理法》第六十三条尽管也同样规定了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，但也同样规定了“符合土地总体利用规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移”除外的内容；《乡镇企业法》第二十八条“举办乡镇企业，其建设用地应当符合土地利用总体规划，严格控制、合理利用和节约使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。举办乡镇企业使用农村集体所有的土地的，应当依照法律、法规的规定，办理有关用地批准手续和土地登记手续”；《决定》第十条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”；《担保法》第三十六条“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”《土地管理法》第六十条“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月1日实施）第四十三条“乡（镇）村办企事业单位和个人依法使用农村集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权”等等规定，对我国农村集体土地建设用地使用权流转都进行了明确的规定，就是农民集体土地建设土地使用权可以确认给单位或个人用于非农建设并予以流转。但根据上述规定，其流转有着严格的条件，部分流转方式，如农村宅基地的转让及宅基地上房屋转让附带宅基地使用权的转让、抵押，农村承包经营的荒地，乡镇村办企业房地产抵押甚至受到更严格的限制，但总的说来，其表现如下：）主体限定，使用农村集体土地建设用地的主体只能是乡（镇）村办企事业单位，或因破产、实施兼并而取得、实现乡镇村办企业房产抵押而一并实现土地使用权抵押权的单位及符合在农村申领宅基地或接受房屋使用权转移（包括受赠、继承、购买）的个人；

摘要:我国的基本国情与社会经济的发展推动了农村集体经营性建设用地的入市改革。此次改革在我国的33个地区进行试点，主要围绕入市主体、范围及收益分配等三个方面进行探索。分析我国目前的集体经营性建设用地的入市现状，其存在使用权的法律定位模糊、入市范围窄以及收益分配制度不完善等问题。在当前的《民法典物权编》与《土地管理法》修订过程中，应明确集体建设用地使用权的用益物权定位并明确其特殊规则，增量集体经营性建设用地应当纳入入市客体，并建立健全收益分配制度的法律规则体系。

关键词:集体经营性建设用地;现实障碍;破解路径

一、农村集体经营性建设用地入市的现状

(一)入市主体多元化。目前，农村集体经营性建设用地的入市主体呈多元化趋势。第一是以村委会作为入市实施主体，如在吉林长春的九台区，村委会可以签订土地出让合同;第二入市主体可以是农村集体经济组织，如上海市松江区明文规定，集体经济组织可以代表村名行使集体经营性建设用地的所有权;第三是土地股份合作社，但要满足具有市场法人资格且是农民集体授权委托的条件，如四川省郫都区确定新型的农村集体经济组织作为入市实施主体，围绕先委托后的机制进行改革，成立农村股份经济合作社。(二)入市范围限定化。根据经济发展，此次入市试点改革的范围限定在存量集体经营性建设用地范围内，存量集体经营性建设用地是指土地利用总体规划和城乡规划已经确定为经营性用途的土地。而增量集体经营性建设用地，也就是将原农用地或公益性集体建设用地转变为经营性建设用地，并未获得试用。各试点改革地区对集体经营性建设用地的入市范围也是严格按照当前中国经济发展的要求，因此在一定程度上，将入市范围仅仅限定在存量集体经营性建设用地。(三)入市收益分配多样化。集体经营性建设用地入市改革的核心问题是如何完善收益分配制度，进行合理的分配收益，一方面就是解决农民集体与政府之间、农民与农民之间的土地收益分配不均衡问题，另一方面各地区的不同集体之间的土地收益如何平衡是最重要的难题。虽然各试点区域进行了相应的改革和探索，但各地仍然没有在收益分配方面达成统一标准。在农民集体与政府之间的外部分配上，各试点区因地制宜采取了不同的土地调节金的征收比例。另外由于试点地区中各个集体的建设用地存在很大的资源差异，不同农民集体之间内部在收益分配上也容易产生利益不均等以及分配不平衡的障碍。

二、集体经营性建设用地入市面临的现实障碍

(一)法律定位上的模糊。各试点地区的实践现状表明，入市主体呈现多样化的原因在于农民集体在现行法律上定性模糊，农民集体与集体经济组织的关系也没有法律法规予以明确。关于集体建设用地法律定位的模糊，使得法律并不承认集体建设用地使用权人的权利，导致金融机构不能同意其为抵押权的标的，最终使使用权人陷入融资的困境。集体经营性建设用地使用权法律定位模糊一方面不能让农地的资源得到有效配置，另一方面也会导致一系列问题不能到解决，例如集体经营性建设用地使用权实际上到底包含哪些具体的权能、使用权人如何合理进行分配等。现行的立法不仅没有对“集体建设用地使用权”有明确的法律定位，也没有设计出较为明朗的法律规则。在实践中，最为常见的就是通过官方正式试点，或者农民自发的方式来突破集体建设用地的流转限制。个别地方造法使法律法规互不统一，从而导致中国的集体建设用地在使用上一直是混乱不堪。(二)入市范围窄。关于集体经营性建设用地入市范围，目前学界和实践中都存在很大的争论，主要问题在于是否包括增量集体经营性建设用地。根据当前经济发展要求和构建城乡一体化的影响，各试点地区都规定只让存量集体经营性建设用地入市。虽然农村存在大量的存量集体建设用地，并且远远多于国有建设用地，而大部分农村将集体建设用地用来作宅基地，有的被作为农村公共设施用地，这类土地在现行法中都是禁止入市流转的。此外，存量经营性建设用地与乡镇企业建设用地不能等同，前者在范围上应宽于后者。新的改革情况下，集体经营性建设用地不能仅限于乡镇企业用地，否则将不能满足农村的实际用地需求，同时建立城乡建设用地使用权市场的改革目标也没办法达成。据统计，目前中国近一半农村并没有存量集体经营性建设用地，也存在未经县级政府及土地管理部门的审批手续等现象。因此集体经营性建设用地入市范围仅限于存量集体建设用地，对于发展农村集体经济的效果并不明显。(三)入市收益分配制度不完善。如何确定土地收益调节金的性质是入市收益分配制度亟待解决的问题的最重要的问题，根据《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》第15条，其中规定调节金按照非税收收入办法上缴国库，纳入公共预算，也不进行分成。因此可以得出，调节金并不是税收。对于国有土地的出让收入，通常是缴纳国库，由市级财政部门提取一定比例的收益基金和开发资金后，再缴纳相应的建设用地有偿使用费，最终剩余的即为国有土地使用权出让金，无需缴税。因此，调节金在制度设计上也是在土地使用权进行交易之后向政府缴纳相应费用，与国有土地使用权出让金相似，但是使用用途和计征方式都存在一定的区别。土地收益调节金性质不明确导致计征基数、收取比例在国家和地方分成时模糊不清，导致如是分配制度也不完善。

关键词：集体建设用地；集体建设用地的流转；土地级差收益；《物权法（草案）》

内容提要：现行立法对集体建设用地进入市场采取了严格限制的态度。伴随工业化和城市化的进程，农村土地的价值不断提升，集体建设用地隐性市场普遍存在，许多地方也在进行集体建设用地进入市场的探索。但是，地方政策和法规无法根本保护农村集体建设用地所有者和使用者的权利，集体建设用地市场急待规范运行。农村集体建设用地市场必须在政策和法律上寻求根本突破，必须从根本上改变土地制度的二元性，实现农民集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”；尽快修改《土地管理法》中禁止集体建设用地出租、转让的条款，制定规范集体建设用地进入市场的条文；充分保障农民获得集体建设用地流转的土地级差收益的权利；改造农村集体所有制，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。

在现行的制度框架下，我国的土地分为农地和建设用地，建设用地又分为国有建设用地和集体建设用地。农地可以通过征收和办理农地转用审批手续变为国有建设用地，但它要变为集体建设用地，除了要办理农地转用审批手续外，还被严格限定在农民自用或以土地合伙或入股与他人办企业、进行农村公共设施建设和自建宅基地的范围，而且集体建设用地流转处于法律严格限制的范围。事实上，集体建设用地占建设用地相当大的规模已成事实，据统计，全国集体建设用地总量1700万公顷，相当于全部城市建设用地700万公顷的2.4倍。集体建设用地的流转早已自发存在，甚至在数量、规模及地区覆盖面上有不断扩大之势。面对这一矛盾，在政策层面，国土资源部早在1999年开始，就陆续在江苏省、广东省、浙江省、河南省等地进行试点。本文将回顾集体建设用地在法律上的演变，并结合全国几个集体建设用地的试点，探讨集体建设用地进入市场的必然性、形式以及面临的问题。

一、集体建设用地的法律空间

（一）集体建设用地管制之变迁

改革开放之前，集体建设用地实行集体所有、集体统一经营；集体建设用地的流转局限于所有权人之间且完全依靠行政权力进行划拨和平调。[①]虽然这一时期集体建设用地基本上由社队自行管理，但在计划经济的严格管制下，并无土地市场的生存空间，更无集体建设用地进入市场之可言。

关键词：集体建设用地；集体建设用地的流转；土地级差收益；《物权法（草案）》

内容提要：现行立法对集体建设用地进入市场采取了严格限制的态度。伴随工业化和城市化的进程，农村土地的价值不断提升，集体建设用地隐性市场普遍存在，许多地方也在进行集体建设用地进入市场的探索。但是，地方政策和法规无法根本保护农村集体建设用地所有者和使用者的权利，集体建设用地市场急待规范运行。农村集体建设用地市场必须在政策和法律上寻求根本突破，必须从根本上改变土地制度的二元性，实现农民集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”；尽快修改《土地管理法》中禁止集体建设用地出租、转让的条款，制定规范集体建设用地进入市场的条文；充分保障农民获得集体建设用地流转的土地级差收益的权利；改造农村集体所有制，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。

在现行的制度框架下，我国的土地分为农地和建设用地，建设用地又分为国有建设用地和集体建设用地。农地可以通过征收和办理农地转用审批手续变为国有建设用地，但它要变为集体建设用地，除了要办理农地转用审批手续外，还被严格限定在农民自用或以土地合伙或入股与他人办企业、进行农村公共设施建设和自建宅基地的范围，而且集体建设用地流转处于法律严格限制的范围。事实上，集体建设用地占建设用地相当大的规模已成事实，据统计，全国集体建设用地总量1700万公顷，相当于全部城市建设用地700万公顷的2.4倍。集体建设用地的流转早已自发存在，甚至在数量、规模及地区覆盖面上有不断扩大之势。面对这一矛盾，在政策层面，国土资源部早在1999年开始，就陆续在江苏省、广东省、浙江省、河南省等地进行试点。本文将回顾集体建设用地在法律上的演变，并结合全国几个集体建设用地的试点，探讨集体建设用地进入市场的必然性、形式以及面临的问题。

一、集体建设用地的法律空间

（一）集体建设用地管制之变迁

改革开放之前，集体建设用地实行集体所有、集体统一经营；集体建设用地的流转局限于所有权人之间且完全依靠行政权力进行划拨和平调。[①]虽然这一时期集体建设用地基本上由社队自行管理，但在计划经济的严格管制下，并无土地市场的生存空间，更无集体建设用地进入市场之可言。

及时总结经验，针对梳理进去的问题，结合工作实际和各镇办登记发证计划，安排布置年度登记发证工作。计划分三个阶段完成：第一阶段，截止10月底完成总发证工作量的40%第二阶段，年全年完成总工作量的80%第三阶段，年6月底前完成剩余的20%最终达到集体土地建设用地使用权登记发证率85%以上”

加强农村土地管理，为深入贯彻实施《中华人民共和国物权法》依法维护农村集体土地权利人的合法权益。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规，结合我区实际，现就有关事宜通知如下：

一、指导思想

关系到广大群众的切身利益。做好农村集体土地登记发证工作，农村集体土地登记发证工作涉及农村千家万户。依法维护农村居民住宅用地使用权人合法权益的重要措施，加强农村集体土地管理的重要手段，集体土地使用制度改革和土地统一登记的重要保证。通过开展农村集体土地登记发证工作，可以明晰农村集体土地产权的状况，维护农村社会的和谐与稳定；将有效规范农村建设用地的管理，防止乱占滥用耕地，有力推进社会主义新农村建设。

二、集体土地建设用地使用权的确认

经土地利用现状调查和变卦调查属于集体所有的居民点及工矿用地、公路等，年10月31日之前。可确认集体土地建设用地使用权。