经营预算范文10篇

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。建立国有资本经营预算制度，对增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，推进国有经济布局和结构的战略性调整，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题，具有重要意义。国务院决定试行国有资本经营预算，现提出以下意见：

一、试行国有资本经营预算的指导思想和原则

（一）试行国有资本经营预算，要以邓小平理论和“**”重要思想为指导，坚持科学发展观，通过对国有资本收益的合理分配及使用，增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，促进国有资本的合理配置，推动国有企业的改革和发展。

（二）试行国有资本经营预算，应坚持以下原则：

统筹兼顾，适度集中。统筹兼顾企业自身积累、自身发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要，适度集中国有资本收益，合理确定预算收支规模。

【摘要】我国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生了转化，必然引起国民经济管理目标的变化，从而导致国家财务管理目标、管理主体和管理职能发生变化，推动了国家财务理论的发展。国家现代治理体系的逐步完善与国家财务理论的发展促进了国家财务投资、筹资、运营、分配、调控、监督等实践的创新。基于此，探讨国家财务理论发展和实践创新，对实现人民对美好生活向往的奋斗目标具有重要意义。

【关键词】社会主要矛盾；国家财务；理论发展；实践创新

一、引言

1978年12月党的十一届三中全会以后，对社会主要矛盾的提法是“人民对经济文化迅速发展的需要，同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”[1]。在党的“十七大”时，又将社会主要矛盾表述为“人民日益增长的物质文化生活需要同落后的社会生产之间的矛盾”[2]。按照这一判断，党的基本路线是以经济建设为中心，坚持“四项基本原则”，坚持改革开放，国家经济发展是解放生产力，以经济高速增长为主要目标，从而尽快改变“短缺经济”的面貌，提高人民的物质文化生活水平。经过40年的改革开放和经济高速发展，我国经济总量已稳居世界第二位，钢铁、煤炭、谷物等等几十种主要工农业产品的产量也稳居世界第一，甚至产生过剩现象，全国人民的物质文化生活水平显著提高，从过去解决温饱问题的状态，一跃进入基本实现小康社会，向着2020年实现全面小康社会的目标前进。我国的生产力和综合国力空前提高，正由“富起来”向“强起来”转变。从党的“十八大”以后，中国特色社会主义逐步进入了新时代。2017年10月，党的“”正确判断中国特色社会主义已进入新时代，社会主要矛盾已改变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”[3]，迫切要求经济发展从追求数量增长转向追求质量的提高，实现人民对美好生活向往的目标。社会主要矛盾的转化，导致社会与经济发展目标的变化，必然要求国有企业和整个国有经济发展的目标从追求经济高速增长向追求经济发展质量的提高转变，从而要求以国家为主体的国有资本管理、监督、营运为主要内容的国家财务理论有新的发展，财务实践有新的创新。

二、国家财务理论的发展

国家财务理论是关于以国家为主体，对国有资本管理、监督、营运的理论，笔者于1986年在一次全国学术会议上首次提出国家财务的概念与内容，随后又先后发表了几篇文章对国家财务理论加以论述[4][5]，并于1993年出版《国家财务论》专著，初步形成了国家财务理论框架[6]。随后经过学术界的讨论，国家财务理论不断发展，到目前为止，该理论已形成包括国家财务的概念与本质论、国家财务独立论、国家财务投资论、国家财务筹资论、国家财务运营论、国家财务调控论、国家财务分配论、国家财务预算论和国家财务监督论等一系列比较完整的理论体系。该理论对推动国有资产管理体制改革，深化国有企业改革，保证国有资产保值、增值，防止国有资产流失等政策与措施的制订发挥了积极作用。同时，对完善财务学科体系，推动财务学科建设和课程建设也具有重要意义。当前，随着中国特色社会主义进入新时代，国家财务理论也迎来了一个新的发展机遇。（一）国家财务管理目标理论的发展。1978年党的十一届三中全会开启了中国改革开放的新时代，党和国家的工作重心由过去的“以阶级斗争为纲”，转移到“以经济建设为中心”。为了解决人民的温饱问题，必须高速发展生产力，解决“人民日益增长的物质文化生活水平同落后的社会生产之间”这一社会主要矛盾。因此，在这一时期，国民经济发展目标是追求经济高速发展和产品数量的高速增加。与此相适应，国家财务目标表现为追求国有资产的保值、增值和国有经济的经济效益的提高。2012年党的“十八大”后，我国进入全面深化改革、全面实现小康、全面依法治国、全面从严治党的新时期，经济发展进入新常态，实行供给侧结构改革，不仅经济稳定增长，而且经济结构逐渐优化，经济增长质量也不断提高。习在2017年10月党的“”报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这就是说，经过40年的改革开放，随着经济的高速发展，我国人民的温饱问题已经解决，从整体上实现了小康社会的目标。人民现在是在追求更美好的生活，但遇到了经济发展不平衡和发展不充分的矛盾，需尽快加以解决。社会主要矛盾的这一变化，导致国民经济发展目标由追求经济高速增长转变为追求经济发展质量的提高，及追求经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设各方面的协调发展与充分发展。与国民经济发展目标的转变相适应，国家财务管理的目标也由过去追求国有资产保值增值和经济效益的提高，转变为追求经济效益和社会效益相统一。不仅公益类国有企业要把社会效益放在首位，商业类国有企业也要把社会效益放在与经济效益同等重要的地位。这就是说，国家财务管理通过国有资本的经营，不仅要追求国有资本的保值、增值，提高经济效益，还要服务国家发展战略、促进社会稳定发展与社会公平发展，使全国人民都能共享国有经济发展的成果，显著提高人民物质文化生活水平。（二）国家财务管理主体理论的发展国家财务管理主体，是指独立进行国有资本投入收益活动，具有独立财务权力，财务责任和经济利益的经济组织[7]。十一届三中全会以后，随着国有企业实行“政企分开”的改革，国有资。产原来由财政部设立各行业财务司进行统一管理的体制暴露出了缺少独立产权主体、干预企业财务自主权、财政分配与财务分配混淆不清、影响企业财务投资和及时补充流动资金等问题。财务学术界对如何解决国家财政统一管理国有资产中出现的问题进行了讨论。笔者1986年在江西南昌召开的全国企业财务理论与学科建设座谈会上提出了财务可分为国家财务、部门财务（当时还存在企业主管部门，后来逐步撤销）和企业财务三个层次，从范畴上将国家财务与国家财政分开，为形成独立国家财务管理主体提供了初步的理论依据。紧接着，笔者又在1988年《财经科学》第3期发表《社会主义财务的三个层次》一文，提出设立国有资产管理部门进行国有资产投资和收益分配活动，进行财务监督和制定规范国有企业财务行为的财务制度，这是在理论上对如何建立国家财务管理主体的初步研讨[5]。在这一时期，其他学者也都逐步赞同设立独立国有资产管理主体的主张。1988年下半年，国务院决定在中央和省、地（市）、县四级成立国有资产管理局（简称“国资局”）管理经营国有资产，但国资局仍归口财政部领导，从而形成了国家财务管理主体的雏形；但国资局没有独立的财务权力、财务责任和财务利益，仍属于行政性管理机构，国资局下面也没有设立国有资产运营公司。1989年国务院精简机构改革中，其一度被财政部撤销，使建立独立国有资产管理体制的尝试遭受挫折。笔者在2001年发表了《开创国有资产管理的新局面》一文，认为撤销国资局的做法削弱了国有资产的监管工作，没有解决国有企业股份制改革后国有产权主体缺位的问题[8]。2002年召开的党的第十六次全国代表大会作出了在中央和地方建立国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）的决定，作为国务院的特设机构，不再归口财政部门管理，而是与财政部门平行，专门从事国有资产的监督与管理工作，使独立的国家财务管理主体初步形成，国务院赋予国资委的权力是代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合。但是，仍有两个问题没有很好地解决。一是国有资本经营预算仍由财政部门管理，国资委只是参与编制工作，并没有对国有企业上缴利润的分配权，实质上没有受益权，没有对国有企业进行资本再投入的财力。二是管资产、管人与管事相结合，使国资委仍然陷于行政管理与国有资产实物形态监管的事务中，不能专门从事国有资本的经营工作。2003年6月，笔者与吴树畅[9]提出在中央和地方两级政府下设立国有资产监督管理委员的同时，在国资委下设立国有资产运营公司和国有企业。国有资产运营公司专门从事资本运作，在国资委和国有企业之间起中介经营和隔离行政干预国有企业的作用。这三个层次中，国有企业对国有资产的运营与管理属于微观层次的管理主体，而国资委及其所属国有资产运营公司（一般称为“国有资产中介经营公司”）则属于宏观层次的管理主体，即国家财务管理主体。“十八大”后，国家出台了在国资委领导下建立国有资本投资、运营公司的政策，使学术界提出的建立国有资本中介经营公司的设想得以实现，形成了专门从事国有资本经营的母公司，由过去国资委重点进行资产管理为主转变为以管资本为主，能很好地行使出资人的财务权力、责任和受益权，这是国家财务管理主体理论的又一重要发展。但是，由于国有资本经营预算仍由财政部管理，国资委独立作为财务主体的问题仍未得到彻底解决，影响国资委职能的发挥，财务学者对这一问题还应做深入的研究。（三）国家财务职能理论的发展。国家财务职能，是国家财务本质所决定的基本功能。国家财务的本质是国有资本的投入产出（收益）活动，及其体现的经济关系体系[10]。作为国有资本的投入活动，首先必须有资本可投入，因此国家财务具有筹资职能；国有资本的投入，通过资本结构优化，实现国民经济结构优化，决定国家财务具有调节职能；对国有资本收益进行分配活动，决定国家财务的分配职能；国有资本投入与收益活动要能很好地统一，实现国有资本保值、增值的经济效益与社会效益相统一的目标，就要求国家财务发挥监督职能，使国有资本投入收益活动符合党和国家的方针政策与国资委的各项规章制度。国家财务作为宏观的资本投入收益活动，必须符合国家的发展战略，为国家宏观调控与实现“两个一百年”的奋斗目标服务，为世界各国合作共赢，构建“人类命运共同体”的目标服务，从而决定国家财务具有服务国家发展战略职能。在国家推行“一带一路”的重大战略举措中，国资委指导国有企业向“一带一路”沿线国家所进行的基本建设和基础设施项目投资，在取得一定经济效益的同时，对接受投资的国家的经济发展发挥了积极作用，这就是国家财务这一职能的体现。综上所述，国家财务具有筹资职能、调节职能、分配职能、监督职能和服务国家发展战略的职能。过去对国家财务职能没有做独立研究，更多的是结合增强国有经济的引导力、控制力和活力去研究国家财务应发挥的作用。但国家财务的职能和作用是有区别的。国家财务的职能是由本质所决定的功能，具有客观性；国家财务的作用是国家职能发挥的影响，同一职能的发挥可能产生多方面的影响，作用具有多样性。例如，发挥国家财务服务国家发展战略职能，当国家财务服务国家精准扶贫战略，增加贫困地区的投资项目时，就发挥了帮助贫困地区人民脱贫奔小康的作用；同是这一职能，当国家财务服务国家“一带一路”战略、增加对外投资时，就发挥了支持“一带一路”沿线国家经济发展的作用。因此，国家财务职能是相对固定的，而国家财务的作用则是变动和多方面的。（四）国家财务预算应由国资委管理的理论依据。研究国家财务职能，不仅对国家财务的基础理论发展具有重要作用，而且对进一步界定国家财务与国家财政的界限、完善国家财务管理体制有着重要作用。例如，上文所提出的国有资本经营预算是应该由财政部门编制和管理，还是由国资委编制和管理这一问题，在2012年“十六大”后至今未能解决，就是由于没有正确区分国家财政和国家财务的职能所造成的。国家财政在本质上是国家作为主权所有者，凭借其政治权力，对一部分国民收入所进行的再分配活动，其职能是保证国家上层建筑的资金供应、促进社会稳定和监督国民收入再分配合法合规地进行，所以财政具有供应职能、社会稳定职能和监督职能，这是其本质所决定的。国家财政的上述职能，是通过编制和执行国家财政预算与决算来实现的，其收入主要是税收和规费收入，其支出主要是各种行政性支出。与此不同的是，国家财务在本质上是国家作为生产资料所有者，凭借财产所有者权力，进行国有资本投入产出（收益）活动及其所形成的经济关系体系，其职能是筹资职能、调节职能、分配职能、监督职能和服务国家发展战略职能。从分配职能角度来看，国家财务是凭借所有者权力所取得的国有企业上交的一部分利润、国有股息红利收入或资本市场投资收入，其支出主要是对国有企业再投资，或进行新投资项目等经济性支出。国家财务的职能，是通过编制国有资本经营预算与决算来实现的。但国有资本经营预算与决算的编制主体应该是国资委和所属国有资本投资运营公司。现行制度是国家财政编制和执行国有资本经营预算与决算，国资委和国有资本投资、运营公司只有提供编制资料和提出建议的责任，这是以国家财政职能取代国家财务职能，使国家财务部门没有独立的国有资本受益权和再投资权，严重影响国资委和国有资本投资、运营公司职能的发挥，在理论上是站不住脚的，实践中也是弊大于利的。因此，笔者建议国务院将国家财政预算与国有资本经营预算分别交由财政部门和国资部门编制与执行，在每年召开全国人民代表大会时，由这两个部门分别向“人大”提交本年度预算执行情况和下年度预算编制情况，接受“人大”监督。有的人担心由国资委管理国有资本经营预算会出现资金混乱，笔者认为这一担心是多余的，国有资本经营预算收支与财政收支一样都要通过国库，国库对财政部与国资委分别立账，分别监管，不仅不会出现混乱，而且更能保证资金的合理使用。

［摘要］经营预算与财务预算均是企业全面预算管理系统的重要组成部分，且二者的衔接问题处理会直接影响到全面预算管理系统作用的有效发挥。笔者以公路养护工程施工企业为例，就经营预算与财务预算的具体衔接问题，从时间、内容以及编制原则等三个方面进行了分析，试图找出产生问题的症结所在，并针对性地提出了解决问题的对策建议。

［关键词］施工企业;公路养护;预算管理

当前，全面预算管理作为现代化企业的一项重要组织规划工具，在企业内部控制中日益发挥核心作用。全面预算反映的是企业未来某一特定时期（一般为一年或者一个经营周期）的全部生产、经营活动的财务计划，它以实现企业的目标利润为目的，以销售预测为起点，进而对生产、成本及现金收支等进行预测，反映企业在未来期间的财务状况和经营成果[1]。因此，不论是以规划和控制预算期间日常生产经营活动为内容的经营预算，还是集中反映预算期间现金收支、经营成果和财务状况的财务预算，都是全面预算管理系统的重要组成部分。经营预算侧重于业务方面，是企业直接反映生产经营活动的预算，一般包括销售预算、生产预算、直接材料预算、直接人工预算、制造费用预算、产品单位成本预算、销售及行政管理费预算等，是由企业各业务或职能部门按照各自承担的业务工作职能而编制的业务预算。财务预算主要是经营预算数据在财务三大报表上的指标反映，一般包括预计现金收支、预计损益表、预计资产负债表等，是由企业财务部门根据经营预算等汇总分析而编制形成的。在实际工作中，经营预算与财务预算之间的衔接是否科学、合理、顺畅，往往是全面预算管理系统能否发挥其有效作用的重要方面，必须引起现代企业管理者的足够重视。在本文中，笔者以主业为公路养护工程的施工企业为例，对经营预算与财务预算的衔接问题作一探讨。

一、时间上的衔接问题

财务预算在全面预算管理体系中具有总预算的作用，综合性最强，是预算的核心内容，其中的预计现金收支是实行全面预算管理过程中的主要抓手。从理论上来讲，财务预算应该以经营预算、资本预算等内容为基础和依据进行编制，并在整个预算期内发挥其使企业决策目标具体化、系统化和定量化的作用。但在以公路养护工程为主业的施工企业，由于其主营业务的特殊性，客观上导致了在预算期初其经营预算的编制依据并不十分充分、完善和可靠，从而极有可能对财务预算，尤其是预计现金收支的编制质量产生重大不利影响。因此，虽然理论上要求经营预算与财务预算均应在预算期初编制完成，但显然，预算期初并不是经营预算与财务预算进行衔接的理想时间节点。公路养护工程施工企业在预算期初难以获取较为理想的经营预算编制依据资料，是由其在特定预算期内可能获取的业务总量规模和业务项目类别存在很大不确定性而造成的。首先，依据交通运输部2018年的《公路养护工程管理办法》[2]之规定，“公路管理机构或公路经营管理单位应当结合安全运行状况，按照公路技术状况评定、养护需求分析、养护技术方案确定等工作流程进行前期决策，并作为制定养护计划的依据”，“地方各级交通运输主管部门、公路管理机构或公路经营管理单位应当根据年度养护资金规模、养护目标要求、项目库的储备更新情况，合理编制养护年度工作计划”，可见，在特定时期、特定区域范围内，公路养护工程的业务总量确定受多个复杂因素的综合作用影响，存在很大变数，导致公路养护工程施工企业不易在预算期初作出较为准确的预测，并以之为依据合理编制经营预算。其次，《公路养护工程管理办法》将公路养护工程定义为“一段时间内集中实施并按照项目进行管理的公路养护作业，不包括日常养护和公路改扩建工作”，并按照养护目的和养护对象，将其分为预防养护、修复养护、专项养护和应急养护。其中，修复养护、专项养护和应急养护均涉及到公路的技术状况恢复和服务功能保持，具有一定的刚性安排需求；而预防养护是指公路整体性能良好但有轻微病害，为延缓性能过快衰减、延长使用寿命而预先采取的主动防护工程，其安排需求具有较大弹性。不同类别项目的实施目的和实施对象不同，具体实施方案和施工预算编制自然也会有较大差别。这是公路养护工程施工企业在预算期初编制经营预算不具备完备可靠依据资料的又一原因所在。那么，公路养护工程施工企业该如何安排经营预算与财务预算的具体衔接时间呢？笔者认为，在具体工程项目已确定并编制完成了该项目施工预算后再进行最终衔接比较符合实际。在实际工作中，公路养护工程施工企业可以在预算期初仅编制大框架的经营预算，以对预算期内业务规模与整体利润水平、管理费用控制等作出预测和要求；财务预算的预计现金收支仅针对经营预算中相对固定的、与具体工程项目实施无直接关联的管理费用等支出项目进行编制；预算期间，根据具体项目的承接情况与施工预算编制情况，将施工预算转换为财务口径的具体支出项目后，再对预计现金收支进行补充完善和动态调整，直至形成预算期内完整的财务预算控制指标，并据以执行。

二、内容上的衔接问题

摘要：建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资本经营预算是当前我国建立公共财政框架体系的一个重要内容，是建立激励与约束机制，确保国有资产保值增值的重要举措。在构建中应处理好其与公共预算之间的关系，界定好收支范围和内容，选择好编制主体及方式，通过预算真正为公众行使知情权和监督权搭造起一个信息平台。

关键词：国有资本经营预算公共预算

建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资本经营预算是当前我国财政改革的一项重大课题，也是贯彻党的十六大关于深化国有资产管理体制改革系列探讨的一项重要内容。

一、国有资本经营预算的涵义及与公共预算的关系

（一）涵义

严格来讲，我们当前要建立的应是国有资本经营预算而非国有资产预算，因为国有资本和国有资产不同，国有资本也可称为经营性国有资产，特指处在竞争性领域的国有资产，主要特征是具有盈利性而不是公益性，而国有资产则泛指国家所有的资产。目前，我国各级国有资产监督管理委员会作为“出资人代表”管理的主要是国有经营性资产，非经营性国有资产由财政部门管理，土地与其他资源性国有资产归各主管部门管理，因此作为公共财政框架下政府出资人管理企业国有资产与财务工作的结合点，作为市场经济条件下实现所有者职能、确保出资人到位的基本手段，当前需要的是将国有资本经营预算与公共预算分离，而非将全部国有资产预算和公共预算分离。因此，国有资本经营预算是指反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算，即是对政府在一个财政年度内经营性国有资本收支活动进行价值管理和分配的工具，反映国有资本所有者与国有资本经营者之间的收益分配和再投资关系。国有资本经营预算就是要通过计划，反映和监督国有资产管理机构履行出资人职责的活动，以实现国有资本的保值增值，推动经济结构战略性调整与国有企业的根本性重组，确保国有资产的优化配置，并服务于政府的社会和经济管理的总体目标。

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。建立国有资本经营预算制度，对增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，推进国有经济布局和结构的战略性调整，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题，具有重要意义。国务院决定试行国有资本经营预算，现提出以下意见：

一、试行国有资本经营预算的指导思想和原则

（一）试行国有资本经营预算，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，通过对国有资本收益的合理分配及使用，增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，促进国有资本的合理配置，推动国有企业的改革和发展。

（二）试行国有资本经营预算，应坚持以下原则：

统筹兼顾，适度集中。统筹兼顾企业自身积累、自身发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要，适度集中国有资本收益，合理确定预算收支规模。

[摘要]文章以国家财务理论和所有者财务理论为视角，探讨国有资本经营预算制度的意义和价值、现状述评与社会反响、理论依据、管理范畴、定位、编制主体、编制内容及主要观点和创新之处。通过探讨国有资本经营预算制度，对这一新生事物有一个全面的认识和了解，以利于共同探讨，更好地完善国有资本经营预算制度。

[关键词]国有资本经营预算；制度；价值；现状；国家财务管理；创新

一、研究国有资本经营预算制度的意义和价值

长期以来，我国对国有资产经营收支没有单独编制预算和管理，而是与经常性预算收支混在一起，混收、混支、混管，这种做法无法体现出政府作为社会管理者与国有资产所有者两种职能及其两类收支活动的运作特征。随着市场经济体制的逐步确立，以及政府两种职能的逐渐分离，如何尽快建立国有资产经营预算，以单独反映国有资产经营活动的状况，确保国有资产保值增值和再投资的有计划进行，已成为迫切需要解决的问题。因而完善国有资本经营预算制度具有重要的理论价值和现实意义。

第一，有利于维护国有资产所有者权益。为了保证国有资产所有者权益不受侵蚀，有必要通过建立国有资本经营预算，对资产收益分配和产权变动等经营活动进行规范，以抑制国有资产的流失，维护国有资产所有者应有的权益。

第二，有利于国家对国有资产的管理。通过单独设立国有资本经营预算，集中管理国有资产运营，尤其是对国有资本收益与再投资活动加强管理，有助于在预算制度方面将政府作为国有资本所有者所拥有的权力与作为行政管理者所拥有的行政权力相分离，实现国家对国有资产的管理从计划、行政管理为主向市场化运作的产权运营为主的转变。

国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。建立国有资本经营预算制度，对增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，推进国有经济布局和结构的战略性调整，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题，具有重要意义。国务院决定试行国有资本经营预算，现提出以下意见：

一、试行国有资本经营预算的指导思想和原则

（一）试行国有资本经营预算，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，通过对国有资本收益的合理分配及使用，增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，促进国有资本的合理配置，推动国有企业的改革和发展。

（二）试行国有资本经营预算，应坚持以下原则：

统筹兼顾，适度集中。统筹兼顾企业自身积累、自身发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要，适度集中国有资本收益，合理确定预算收支规模。

相对独立，相互衔接。既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，又保持与政府公共预算（指一般预算）的相互衔接。

市属国有企业资产管理现状及分析

(一)现状北京市市属国有企业主要分为两部分,一部分是北京市政府授权国资委监管的企业,一部分是政府未明确授权,仍由原主管部门(或投资部门)管理的企业。截止20ro年底,北京市市属国有一级企业86户,资产总额17106亿元,负债总额11097.49亿元,所有者权益总额印08.72亿元,20ro年实现净利润212.13亿元,其中国资委所监管企业的资产、负债、所有者权益和净利益分别占北京全部市属企业的97.22%、97.95%、95.88%和94.04%。具体情况见下表:(二)初步分析(以国资委监管企业为依据)1.整体盈利能力分析20ro年,国资委监管企业资产总额16630.82亿元,所有者权益总额5760.88亿元,实现利润199.48亿元,总资产报酬率为2.%%,净资产收益率3.66%。总体看来,资产的收益水平是偏低的。从资产构成看,市属国资委监管国有企业中有ro户企业承担着城市公共服务职能,如公交、地铁等政府限价企业都属公益性企业,属非完全市场化竞争的企业,这些企业影响了国有监管企业的整体盈利水平。按2010年决算看,这ro户企业20ro年资产合计4129.75亿元,实现利润0.36亿元,综合净资产收益率为0.02%,营业利润率为一43.51%(见上表)。从上表可以看出自来水集团、公共交通控股和热力集团三家分别亏损为7.2亿元、1.6亿元和2.6亿元,三家共计亏损达11.4亿元。剔除这ro家企业的数据后,国资委监管的其余43家企业资产总额为12501.83亿元,所有者权益为4132.60亿元,20ro年度实现净利润为199.25亿元,整体的总资产报酬率为3.66%,净资产收益率为5.12%。从以上看出,从事公益事业的企业由于实行了政府限价、政府补贴等措施,已经不同于社会一般性竟争企业对其监管的要求,一方面要考虑政府限价和政府补贴的情况,另一方面要考虑企业实际的管理情况,同时还要考虑政府对其提出的服务要求,制订切实的绩效目标,真正的提高企业的运营业效率和效益。2.行业结构分析按行业划分,国资委所监管企业分为工业、商贸旅游业、建筑施工业、房地产业、农业、投资业、社会服务业、市政公用业等八类,其20ro年度行业经营状况如下表:(l)从以上两表可以看出,我市的工业行业总经营性资产总额为7108.62亿元最大,占市属国有资产比例达到42%,综合净资产收益率为3.81%。工业行业内部资产分布和盈利能力差异较大,其中汽车行业的盈利能力是最高的,北汽集团和北汽福田的净资产收益率分别达到27.95%和27.13%,首钢集团的资产达到3rol.28亿元,在一级企业中资产量是最大的,占工业企业资产的43.63%,而其净资产收益率在行业中是较低的,仅有0.26%。电子信息行业中,北京电子控股净资产收益率为一5.2%,2010年度亏损额达19.2亿元。从上看出,汽车行业是我市的支柱产业,净资产收益率较高,符合我市产业发展规划;钢铁产业环境污染大、能耗高,净资产收益率高,应考虑合理布局外埠钢铁生产基地,将国有资本从钢铁行业中有一定的退出。而电子信息业是最近兴起的行业,决定其发展的最重要的因素是技术,同时投人大,投资回收期长,因此在支持电子信息行业业发展的过程中,我们可以考虑进行技术支持。而商贸旅游行业的综合净资产收益率在8.12%以上。旅游服务业作为第三产业,符合北京市利用本地资源优势的发展方向。投资行业的综合净资产收益率在6.12%,说明商贸旅游和投资行业的发展前景比较好,国有资本的保值增值能力比较好。由于农业只有一家,因此不具有代表性,但是也可以从一定程度反映农业企业资产收益率不是很高,这是需要我市政府支持的关系城市发展水平的行业。而社会服务业作为新兴行业,其净资产收益率高达到17.59%,充分说明社会服务业的良好发展前景。房地产行业由于2008年金融危机和国内市场调控的不稳定性原因,其发展受到一定的限制,并且,我市房地产业关系到民生,土地资源的有限性让政府不得不出台限购令,这一定程度上直接影响到我市房地产业的发展。因此,房地产的发展关乎首都居民的基本生活保障问题,应该像市政服务业一样,便利于市民。所以,我市的行业调整方向可以从房地产和金融业转向商贸旅游和新兴行业。综合上述分析,对我市国有企业的行业发展应按重要程度考虑以下情况,一是要考虑我市十二五期间国有经济的产业规划,符合产业规划的优先发展;二是要考虑国有经济对社会运行的支撑作用,要充分保障城市运行企业的稳定,为社会提供良好的环境;三是要考虑各行业资产盈利能力,发展前景好的,盈利能力强的优先发展,确保国有资产的保值增值。3.管理体系分析目前,北京市市属国有企业主要分为两部分,一部分是北京市政府授权国资委监管的企业,一部分是政府未明确授权,仍由原主管部门(或投资部门)管理的企业。国资委监管一级企业共53家,其中纳人国有资本经营预算改革试点的有46家,未纳人改革试点的有7家。政府未明确授权的企业有33家。经初步统计,33家未明确授权的企业中主要分为三类,第一类是有相关的制度对出资人有明确规定的。如国有文化类的企业,按照财政部等五部委《关于在文化体制改革中加强国有文化资产管理的通知》(财教【20()7l213号),应由财政部门作为出资人进行管理,如北京演艺集团、北京日报报业集团等.第二类是对于行业管理及专业性很强的企业。如公安局下属的保安公司、消防公司等,以及市安全局下属的北京实业开发总公司等;第三类是无行业主管部门且市场动作程度较高的企业,如北京机床研究所和北京热水厂等;第四类是由事业单位出资设立的企业。依据《企业国有资产法》,应结合上述分类,尽快指定出资机构,将这部分企业纳人到政府监管体系中来,确保国有资产不流失。4.社会责任分析我市国有企业在自身发展的同时,同时承担了大量的社会责任。从社会就业看,国资委监管企业2010年底,在职797,583人,离休7,673人,退休619,409人,支付离退休人员养老金及福利性补助n.88亿元。从企业上缴税利看,20ro年国资委监管企业实际上交税金总额366.14亿元,同时上缴国有资本经营收益135亿元。另外我市国有企业承担了大量其他社会责任和政府临时交办的任务,一是在重大事件和重大项目时,如奥运会、60年大庆、四月l地震对口支援等都承担了一定的社会责任,也相应负出了一定的企业成本;二是涉及社会稳定,如粮食、蔬菜等与民生相关的产品的保证供应、物价稳定等。综合考虑以上因素,市属国有企业虽然总体规模较大,因承担社会公益事业及历史包袱等原因,盈利水平不高,同时由于其目前处在转变经济增长方式和产业结构调整的关键时期,仍然需要大量的资金投入,所以今后一段时期国有资本经营预算资金来源仍需依赖一般预算投人。

北京市国有资本经营预算管理工作开展现状

(一)国有资本经营预算建立基本情况从2004年起,为规范政府与国有企业的分配关系,北京市开始了国有资本经营预算的探索,选择ro户资产规模较大、经营效益较好、管理相对规范的企业集团进行了税后利润收缴试点,发出了国有资本经营预算的信号。北京市在对国有资本经营预算的探索过程中,先后出台了《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》和《北京市国有资本收益收缴管理暂行办法》两个办法,规范了收益收缴流程,将国有资本经营预算纳人政府预算内管理,克服了预算资金“体外循环”的缺点,使政府预算的内容更加丰富,口径更加完整,管理更加科学,为最终形成完整的复式预算体系奠定了坚实的基础。截止目前,市级国有资本经营预算企业共上缴55.98亿元,支出巧5.75亿元,其中资本性支出110.61亿元,费用性支出45.14亿元,详细情况见下图。2004一20n年国有资本经营预算收支总表单位:亿元(二)国有资本经营预算工作取得的效果2004年以来,北京市积极开展国有资本经营预算的研究与探索,财政、国资、审计等职能部门共同协作,逐步建立健全国有资本经营预算制度,对优化首都国有经济布局、促进国有经济发展发挥了积极的作用。1.预算编制范围稳步扩大2004年,按照“分类、分级、分步”的原则,选择ro户资产规模较大、经营效益较好、管理相对规范的企业集团进行税后利润收缴试点,发出了落实出资人收益权、建立国有资本经营预算的信号。之后,在认真总结试点工作经验的基础上,向市国资委监管企业全面铺开。目前,按照《企业国有资产法》的精神,正在研究将监管外企业纳人国有资本经营预算编制范围,实现国有资本经营预算的全覆盖。2.收益收缴实现常态化自开展试点以来,收益收缴工作逐步得到企业认可,社会各界对政府履行出资人职责、向企业收取国有资本收益的认识也趋于一致。《企业国有资产法》的实施,更从法律层面统一了思想、明确了目标,规定政府应当从国家出资企业收取税后利润、产权转让收人、股利股息等收人,使政府行使出资人收益权有了法律保障。同时,依托企业财务决算、业绩考核等制度,企业税后利润收缴工作稳步推进,基本实现了规范化、常态化,为促进国有企业改革和发展积累了宝贵的资金。截至目前,政府累计向市属企业收缴国有资本收益49.1亿元。3.保稳定促发展,支出结构不断优化截至目前,国有资本经营预算累计支出86.4亿元,全部用于支持市属国有企业的改革和发展。一是按照保增长、促发展的要求,安排资本性支出52.2亿元,主要用于支持符合“十一五”发展规划的骨干企业,培育代表首都国有经济发展方向、具有核心竞争力的大企业集团,使国有经济的引导、示范和保障作用得到更好地体现。二是按照保稳定、促和谐的要求,安排费用性支出34.2亿元,用于劣势企业调整退出、农租房腾退等历史遗留问题,促进解决国有企业发展中的一些体制性、机制性问题。4.促进重大项目投资落地,服务首都经济杜会发展大局围绕市委市政府关于产业发展的战略部署,充分发挥国有资本经营预算的引导带动作用,吸引大量的金融资金、社会资金跟进投人,大力支持发展重点行业、重点产业、重点企业。截至目前,国有资本经营预算累计向现代制造业等市属重点支柱产业投人44.9亿元,有力推动了京东方五代线、八代线、汽车制造等一批重大项目投资落地,促进了上下游产业链的完善和发展,带动了较大规模的社会就业和税收增加,服务了首都经济社会发展大局。5.预算管理制度不断完善,为建立复式预算体系奠定基础按照预算工作的要求,我市陆续出台了一系列规范性制度,对国有资本收益收缴的范围、程序、比例和方式,国有资本预算的编制、审批、执行、调整和监督,以及预算支出的主要方向等做了基本地规范。《企业国有资产法》实施后,按照法律的新要求对原有制度进行了调整和完善,出台了《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》和《北京市国有资本收益收缴管理暂行办法》,搭建起全市国有资本经营预算管理制度的新框架。同时,改变以往专户管理的形式,将国有资本收益和支出纳人预算统一管理,克服了预算资金“体外循环”的缺点,使政府预算的内容更加丰富,口径更加完整,管理更加科学,为最终形成完整的复式预算体系奠定了坚实的基础。(三)北京市国有资本经营预算工作存在的问题1.预算改革全覆盖的问题按照全国人大的工作要求,“2012年全国汇编国有资本经营预算”,根据这个规定,全覆盖存在两个层面的问题,一是市级国有企业的预算改革尚未全覆盖,二是区县国有资本经营预算改革不平衡。2.预算收入规模偏小这表现在两个方面:一是企业资产盈利水平低。二是企业实际应上缴利润数额小。有限的预算收人致使国有资本预算规模难以扩大,相对于国有企业改革和发展的巨大资金要求,今后一段时期国有资本经营预算资金来源仍需依赖一般预算。3.项目评审和绩效考评困难国有资本经营预算的项目评审与绩效考评与公共预算有着很大的差别。项目评审和绩效考评需要考虑的因素很多,既要考虑经济效益又要考虑社会效益,既要考虑行业差别又要考虑经营周期,既要考虑企业历史又要考虑企业现状等等,要想建立科学的评审和考评机制是很难的。4.企业预算管理水平不高企业预算是国有资本经营预算的基础,国资委所监管企业实行全面预算已有几年了,仍存着管理水平不高、预算不实的现象,仍存在着为仅争取财政资金而申报项目的事项。5.国资预算与其他政府预算关系不顺从政策上来看,国资预算与公共预算的衔接没有明确的说法,从实践上来看,中央财政也仅有从国资预算向公共预算和社会保障预算转移的做法。而从地方改革看,预算收人规模偏小是主要问题,从公共预算注入国有资本经营预算则是可行做法。6.企业上缴部分和企业留用部分没有统筹管理从目前我市的做法看,国有资本经营预算仅仅是将国资收益的20%进行预算,面对企业留存的80%由企业管理,没有进行统筹,也就是说,出资人对大部分的企业收益没有进行统筹管理,而由经营者自行管理。

正确理解两个关系

(一)正确理解国有资本经营预算与公共对政预算的关系1.两者相互独立目的不同。国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生各项收支预算,其主要目的是规范国有企业的收人分配关系,增强政府宏观调控能力,促进国有资产的保值增值。而公共财政预算则是以政府为主体,以弥补市场失灵为原则、为主旨的公共经济活动。在公共财政体系中,政府以社会和经济管理者的身份参与社会分配,并将收人用于政府的公共活动支出,为社会提供公共产品和公共服务,以达到优化资源配置、分配公平、经济稳定和发展的目标。收人来源不同。国有资本经营预算的收人来源主要是国有企业的利润、股利股息、产权转让收人和清算收人等,是国有资本增量的预算,是一种出资人预算,其收人具有弹性。公共财政预算的收人来源主要是税收,是依据国家法律进行征收的,其收人具有强制性,是依靠国家政权的强制力来实现的,是一种政府预算,其收人具有刚性。支出方向不同。国有资本经营预算的支出主要方向是支持国有企业发展改革,促进国有企业的发展,是国有资本的再投人。在国有企业的不同发展时期,其支出方向是不同的,既可支持企业产业结构升级,也可以支持企业改制,既可以作为资本性支出,也可以作为费用性支出。公共财政预算支出方向主要是为社会提供公共产品和公共服务,解决市场的失灵问题,保障社会的正常运转。管理理念不同。管理理念不同之处主要在于“经营”两字。公共财政支出的管理主要是专款专用,达到预期绩效目标,无经营理念。而国有资本经营预算支出管理很重要的一个特点是经营,一方面,国有资本经营预算的支出对象是企业,企业是自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展实体,在市场机制处经营是其基本职能,而国有资本经营预算的支出实质是国有资本的再投人,其支出评审和绩效评价都要体现企业的经营;二是国有资本经营预算本身也要体现经营,经营主要是体现在要建立“投人一退出一再投人”的国有资本经营预算管理模式,形成循环的可持续的国有资本经营预算收支管理,做大国有资本经营预算蛋糕,为政府宏观调控和企业发展改革提供支持。2.两者相互联系按照《预算法》“政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算组成政府预算”。国有资本经营预算和公共预算只是政府预算的两个组成部分。它们与社会保障预算和其他预算共同形成了统一的政府预算。一方面两种预算承担各自的预算职能、体现各自的特点,有利于区分政府的不同职能,有利于提高预算管理的精细化程度,也有利于人大实现对预算的决策和监督。从形式上,国有资本经营预算和公共财政预算不再混合编制;从平衡方式上,两种预算力求分别实现收支平衡,继而在此基础上实现整体平衡。另一方面,两种预算是在坚持相互统一前提下的相对独立,机械地强调两种预算的独立性将会削弱政府的综合平衡能力,破坏预算的统一性。特别是在现阶段,两种预算各自所承担的职能并不是完全分离的,而是有交叉的,如公共预算中还有部分支持国有企业发展的资金支出,这种职能的交叉构成了两种预算实现统一的现实基础。从形式上,两种预算之间有衔接的通道。一方面,公共预算可以向国有资本经营预算注人资金;另一方面,国有资本经营预算做大后,通过管理和运营取得的净收益也可以用于公共预算等。综上所述,国有资本经营预算和公共财政预算是政府预算的两部分,两者既相互独立又相互衔接。建立复式预算体系,是为了体现政府的不同职能,提高预算管理的科学程度,而不是人为地把政府预算分割为互不相关的独立板块。现阶段,国有资本经营预算收益偏小,国有企业发展改革任务艰巨,为保证国企改革的稳步推进,公共财政在一段时间内应继续维持国有企业有关的改制重组支出。随着国有企业盈利能力的增加,国有资本经营预算规模逐步扩大,在适当的时机,如有需要,国有资本经营预算也可以向公共预算注入资金,也就实现了两种预算的有机衔接。(二)国有资本经营预算与国有经济的关系国有资本经营预算既是一种出资人的预算,也是政府预算的一部分。在市场经济条件下,国有资本收益用来做什么,国有资本应该发挥什么作用,国有资本与全社会资源配置效率是什么关系?要想搞清这些问题,就要搞清国有资本经营预算与国有经济的关系。1.国有资本经营预算来源于国有经济国有经济的主体是国有企业,国有资本经营预算的来源于国有企业。现阶段,国有资本经营预算收人主要包括利润,股利股息、产权转让收人和清算收人。前两项是来自企业的正常收人,后两项是来自企业的非正常收人。国有经济发展的一个重要目标就是优化国有企业产权结构,实现该目标的一个重要手段就是对劣势企业的调整退出。而现阶段我国国有企业中仍有大量国有企业处于亏损状态,而通过国有资本退出一般性竞争行业的方式,一方面可以实现国有经济的产业结构调整,另一方面也可以做大国有资本经营预算收益,这是一种实现共赢的国有经济管理措施,尤其是在产业结构调整的关键时期,加大一般性竞争行业退出,提高国有资本经营收益,从而可以加大对产业结构的升级力度,实现政策目标。2.国有资本经营预算服务于国有经济国有资本经营收益来源于国有企业,主要也是为国有经济服务。国有资本收益的支出主要有两层作用,一层作用是微观层面的作用,主要是为促进国有企业的发展,提高国有企业的运营效率,从而实现国有资产保值增值;另一层作用是宏观层面的作用,主要着眼于政府宏观调控的作用,把国有资本经营预算作为政府宏观调控的衍生手段,强化政府宏观调控的作用,推动经济结构根本性调整及产业升级,解决一些经济社会发展的深层次社会经济问题、支持公共财政职能的充分履行等。不同的国有经济发展阶段有不同的发展目标,要根据实际的国有经济发展需求确定国有资本经营预算的支出方向,从而适应国有经济发展的要求,实现国有资本经济预算的目的。从上可以看出,国有经济和国有资本经营预算是一种相互衔接,循环共生的作用。一是国有经济是国有资本经营预算的基础,只有国有经济发展好了,国有资本经营预算蛋糕才会做大;二是只有国有资本经营预算做大了,才会有更多资金支持国有企业的发展改革,实现宏观调控目标和微观发展目标,三是上述两方面实现了一个可持续发展的闭环,从而实现了国有经济和国有资本经营预算的可持续双发展。

一、国有资本经营预算的形成及作用

（一）市场经济的发展推动了国有资本经营预算的产生

长期以来，由于种种原因我国一直没有对国有资本经营收支单独编列预算和进行管理，而是与经常性预算收支混列在一起。无疑，这种做法是无法体现政府“社会管理者”和“国有资产所有者”两种职能及其分类收支活动的运行特征的。随着市场经济体制的建立，政府“社会管理者”和“国有资产所有者”这两种职能逐渐分离，必然会要求建立一种有效的管理体系——国有资本经营预算管理体系，来切实反映国有资本经营收支活动状况，进而确保国有资本增值和再投入计划的有效进行。

（二）国有资产管理工作的不断加强促进了国有资本经营预算的开展

近年来，全国各地国有资产管理工作不断加强，国有资本经营预算作为一种监督、管理、运作的重要手段日益引起各级政府的高度重视。因为将国有资本经营收入和支出纳入预算管理，可以充分发挥预算的分配、调节和监督职能，维护国家作为国有资产所有者的权利，提高国有资本的运营效率，增强国有资本的控制力，从而有效地促进国有资产的优化配置和国有资产管理体制的改革。

（三）公共财政体系的构建使国有资本经营预算的出现成为必然

摘要：国有资本经营预算作为国有资本经营管理的主线工作，与政府公共预算、社会保障预算共同构成我国的预算管理体系，是我国政府财政预算的重要组成部分。就目前而言，国有资本经营预算审计的具体实行机制还有在若干待解决的问题，如审计力度不够、相关制度不完善等，需要针对每个问题制定相应的对策，从而使国有资本经营预算审计体系良好运转，发挥应有的监管作用。本文研究国有资本经营预算的审计问题，希望能够对这方面的工作有所帮助。

关键词：国有资本；经营预算；审计

国有资本经营预算是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。根据《预算法实施条例》第二十条的规定，各级政府预算按照复式预算编制，分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资产（本）经营预算等。国有资本经营预算是一种具有中国特色的资本预算组织形式，不仅仅是政府预算工作中资本性收支的预算，更为重要的是对国有资本进行管理、运营、监督的手段。而在其中，加强对于国有资本经营预算的审计也是各级国家审计机关近年来的一个明显的工作重心。对于预算的执行，需要通过审计的手段来进行评估和监督，是国有资产能够发挥其应有的作用。

一、文献回顾

对于国有资本经营预算审计的研究，我国学者进行了大量的研究。关于审计人员的专业素质，宋玉珍（2017）提出，在我国经济发展过程中，国有资本经营预算审计力量有所欠缺表现在审计人员的数量不足和审计人员的素质有待提高这两方面。马曙光（2007）在统计了大量样本后得出结论，审计成果与审计人员的高学历显著正相关，高学历的审计人员显著地提高了审计成果。审计成果与审计人员的经验显著正相关。对国有资本经营预算审计的认知程度方面，宋玉珍（2017）在分析了审计实务操作流程后提出，目前我国国有资本经营预算审计的认知有着明显的不足。钟敏玲（2016）也指出，想要正确发挥审计对于国有资本经营预算的作用，一定要加强对国有资本经营预算审计的重视。但是，目前我国审计工作方式仍然过于单一，缺乏改进创新意识，有着较多问题。专门审计制度的建立领域，李宏旺（2015）指出，我国现阶段针对国有资本经营预算的制度未能对审计的范围、审计的内容、审计的主体资格等做出规定，不能完全适应国有资本经营预算审计的需要。现阶段，对国有企业的审计主要包含在企业财务审计中，只是对财务报表的真实性、完整性进行评价，审计的主体也大多为中介机构，很少有国家审计参与其中，这是由于针对国有资本经营预算审计的专门制度不全造成的。在这方面，宋玉珍（2017）认为，没有建立企业国有资本经营预算专项审计制度是目前国有资本经营预算审计存在的问题之一。国有资本经营预算审计还没有建立起相对应的专项审计制度，且对于国有资本经营预算也没有提出一个切实的评价标准，所以预算审计制度就不能够在产业结构调整方面发挥更好的作用。闫瑞霞和穆华泽（2014）结合国有资本经营预算存在的问题将国有资本经营预算审计的重点归纳为三点：审计预算编制、执行情况；审计国有资本经营收益的征收；审计预算支出的合规性、完整性和效益性。

二、外国政府预算审计分析