计划法范文10篇

一、十一五规划的性质以及与经济法的区别

十一五规划是根据中共中央建议编制,由全国人民代表大会审议批准的一个重要文件,因此,它在我国社会政治和经济生活中有着特殊的意义。为了正确厘定规划与经济法的关系,特别是在经济法中是否应当终结计划法,则需了解十一五规划的性质。关于规划的性质,有学者根据规划的程序,将它与法律等同,认为规划是一部有中国特色的宏观调控法和经济法的来源;〔1〕也有学者认为,规划就是计划,“是指人们为了实现某种目的而对未来的行动所作的设想和部署”〔2〕。但是,由于规划是根据中共中央的建议编制,并由全国人大表决通过,所以,许多学者从规划产生的特殊程序而将其视为法律或具有法律性质的文件,甚至认为它比普通法律应当具有更高的效力,意图使法律服从规划,并将法律当作实施规划的手段。显而易见,这种观点仅仅是根据产生程序而不是内容来界定规划的性质,属于形式意义的规划观。笔者认为,界定规划的性质应当依据其内容而不是产生形式,因为只有内容才反映了其基本属性以及与法律等社会现象之间的区别和联系。

法律是关于人的行为规范,它为人们指定了行动的方向以及违背后的不利后果,此即法律的规则性,也是构成法律的基本要素。规划是否属于法律,取决于其是否具有规则性。在法律规则中,权利和义务是最基本的内容,离开具体的权利和义务规范也就无所谓法律。从这一角度判断,如果规划属于法律,就应当具有明确的权利和义务内容。但是,从内容看,十一五规划只是明确了我国未来五年经济和社会发展的目标、战略以及政府的行动方向,并不是在社会主体之间配置权利和义务,不能成为社会成员的行为规范。正如规划所言:“主要是引导市场主体行为,是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图,是全国各族人民共同的行动纲领,是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。”（参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,人民出版社,2006年,6页。）此外,规划如果具有法律性质,还应当具有与权利和义务相一致的法律责任,以制裁那些违背规划或不执行规划的行为。但是,规划中没有也不可能存在法律责任或类似的责任,所以,无论是以何种形式通过,规划都不具有规范性。

由中共中央建议编制,并由全国人大通过,这是因为规划涉及到我国经济和社会发展战略问题,是宪法规定的须由全国人大批准的重大事项。虽然规划制定和通过的程序与法律具有形似性,但最高权力机关并非在行使立法权,而是重大事项的决定权,不能就此认为它具有法律的性质。从十一五规划的内容、目的、实施和阶段性等特征分析,它应当属于未来五年内我国经济和社会发展的基本政策而非法律范畴,因此,我们应当从政策的角度来审视其与经济法的关系。规划的政策性决定了它与经济法属于两种不同的社会现象,存在如下诸多区别。

其一,各自追求的价值目标不同。规划属于政策范畴,它追求的是经济和社会的持续、稳定和协调发展,包括宏观经济平稳运行、产业结构优化升级、资源利用效率目标、城乡区域协调发展、基本公共服务明显加强、可持续发展能力增强、人民生活水平继续提高和民主法制建设以及精神文明建设进展目标等。而经济法属于法律范畴,追求的是“实质正义、社会效益、经济自由和经济秩序”〔3〕,在立法中表现为维护社会经济秩序、保护公平竞争、维护消费者和劳动者权益以及维护社会公共利益等具体价值目标。显然,尽管规划中不乏公平的因素,但其主要是在发展的目标指导下形成的。经济法虽也重视发展,但其理论基础仍然是长期而稳定的法律固有价值。经济法稳定的价值目标和理念,决定了我们应当以此为坐标观察和分析规划的合法性和合理性问题,而不是以规划决定经济法的取舍。

其二,就其内容来看,规划是一个以产业政策以及相关政策为主的纲领性文件;而经济法则是一系列行为规范的总称,这些规范以权利和义务为基本内容,并附之以相应的法律责任。所以,规划不直接涉及人们的权利和义务,仅具有指导性;而经济法则是由一系列法律规范构成,诸如竞争法、消费者保护法、劳动者保护法和宏观调控法等,其中包括诸多权利和义务,是市场主体从事经济活动和政府进行监管以及宏观调控活动时必须遵守的规范。

一、十一五规划的性质以及与经济法的区别

十一五规划是根据中共中央建议编制,由全国人民代表大会审议批准的一个重要文件,因此,它在我国社会政治和经济生活中有着特殊的意义。为了正确厘定规划与经济法的关系,特别是在经济法中是否应当终结计划法,则需了解十一五规划的性质。关于规划的性质,有学者根据规划的程序,将它与法律等同,认为规划是一部有中国特色的宏观调控法和经济法的来源;〔1〕也有学者认为,规划就是计划,“是指人们为了实现某种目的而对未来的行动所作的设想和部署”〔2〕。但是,由于规划是根据中共中央的建议编制,并由全国人大表决通过,所以,许多学者从规划产生的特殊程序而将其视为法律或具有法律性质的文件,甚至认为它比普通法律应当具有更高的效力,意图使法律服从规划,并将法律当作实施规划的手段。显而易见,这种观点仅仅是根据产生程序而不是内容来界定规划的性质,属于形式意义的规划观。笔者认为,界定规划的性质应当依据其内容而不是产生形式,因为只有内容才反映了其基本属性以及与法律等社会现象之间的区别和联系。

法律是关于人的行为规范,它为人们指定了行动的方向以及违背后的不利后果,此即法律的规则性,也是构成法律的基本要素。规划是否属于法律,取决于其是否具有规则性。在法律规则中,权利和义务是最基本的内容,离开具体的权利和义务规范也就无所谓法律。从这一角度判断,如果规划属于法律,就应当具有明确的权利和义务内容。但是,从内容看,十一五规划只是明确了我国未来五年经济和社会发展的目标、战略以及政府的行动方向,并不是在社会主体之间配置权利和义务,不能成为社会成员的行为规范。正如规划所言:“主要是引导市场主体行为,是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图,是全国各族人民共同的行动纲领,是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。”（参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,人民出版社,2006年,6页。）此外,规划如果具有法律性质,还应当具有与权利和义务相一致的法律责任,以制裁那些违背规划或不执行规划的行为。但是,规划中没有也不可能存在法律责任或类似的责任,所以,无论是以何种形式通过,规划都不具有规范性。

由中共中央建议编制,并由全国人大通过,这是因为规划涉及到我国经济和社会发展战略问题,是宪法规定的须由全国人大批准的重大事项。虽然规划制定和通过的程序与法律具有形似性,但最高权力机关并非在行使立法权,而是重大事项的决定权,不能就此认为它具有法律的性质。从十一五规划的内容、目的、实施和阶段性等特征分析,它应当属于未来五年内我国经济和社会发展的基本政策而非法律范畴,因此,我们应当从政策的角度来审视其与经济法的关系。规划的政策性决定了它与经济法属于两种不同的社会现象,存在如下诸多区别。

其一,各自追求的价值目标不同。规划属于政策范畴,它追求的是经济和社会的持续、稳定和协调发展,包括宏观经济平稳运行、产业结构优化升级、资源利用效率目标、城乡区域协调发展、基本公共服务明显加强、可持续发展能力增强、人民生活水平继续提高和民主法制建设以及精神文明建设进展目标等。而经济法属于法律范畴,追求的是“实质正义、社会效益、经济自由和经济秩序”〔3〕,在立法中表现为维护社会经济秩序、保护公平竞争、维护消费者和劳动者权益以及维护社会公共利益等具体价值目标。显然,尽管规划中不乏公平的因素,但其主要是在发展的目标指导下形成的。经济法虽也重视发展,但其理论基础仍然是长期而稳定的法律固有价值。经济法稳定的价值目标和理念,决定了我们应当以此为坐标观察和分析规划的合法性和合理性问题,而不是以规划决定经济法的取舍。

其二,就其内容来看,规划是一个以产业政策以及相关政策为主的纲领性文件;而经济法则是一系列行为规范的总称,这些规范以权利和义务为基本内容,并附之以相应的法律责任。所以,规划不直接涉及人们的权利和义务,仅具有指导性;而经济法则是由一系列法律规范构成,诸如竞争法、消费者保护法、劳动者保护法和宏观调控法等,其中包括诸多权利和义务,是市场主体从事经济活动和政府进行监管以及宏观调控活动时必须遵守的规范。

近年来，在县委、县政府的正确领导下，在各有关部门的关心支持配合下，为做好《城乡规划法》的贯彻实施，我局做了大量认真细致的工作。根据县人大常委会《县人大常委会关于开展〈中华人民共和国城乡规划法〉执法检查工作方案》文件要求，我局认真开展了自查工作，现将自查情况汇报如下：

一、组织保障情况

我局领导十分重视该项工作，及时成立了工作领导小组，由局长亲自担任组长，分管副局长担任副组长，配备了兼职工作人员，切实加强《城乡规划法》的贯彻实施。

二、贯彻实施《城乡规划法》的情况

1、积极学习、宣传《城乡规划法》。2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施以来，我局精心制订了学习和宣传计划，多次组织干部职工召开专题会议，要求相关工作人员逐条熟悉具体内容，认真学习深刻领会《城乡规划法》内涵并在工作中严格落实。

2、积极做好房产执法监察工作。近年来，针对房地产行业存在的违规开发、变相经营房地产等违法违规行为，我局多次开展拉网式的排查。一是对每一个开发企业进行检查，通过开发企业自查及下小区走访调查等方式，查出问题要求立即整改处理；二是采取分片分路段进行暗访、取证的方式，对我县县城私人建房进行全面调查。2008年以来我局共查处8起房地产行业违法违规案件，其中开发企业5起，私人3起。

为贯彻落实《城乡规划法》，切实抓好我镇规划建设管理工作，现结合实际，制定如下实施方案。

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想。

认真贯彻落实党的十七大精神，以《城乡规划法》为指导，发挥城乡规划对城镇化道路的引导和调控作用，促进城乡统筹和人口、资源、环境相协调，为全面建设小康社会打好基础。

（二）基本原则。

城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展、先规划后建设。

为贯彻落实《城乡镇规划法》，切实抓好我乡规划建设管理工作，现结合实际，制定如下实施方案。

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想。

认真贯彻落实党的十七大精神，以《城乡规划法》为指导，发挥城乡规划对城镇化道路的引导和调控作用，促进城乡统筹和人口、资源、环境相协调，为全面建设小康社会打好基础。

（二）基本原则。

城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展、先规划后建设。

建设行政执法工作在市委、市政府的领导下。市法制办的具体指导下，深入贯彻落实《国务院全面推进依法行政实施纲要》国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》省《关于推行行政执法责任制的实施方案》和《市人民政府关于推行行政执法责任制的实施意见》等一系列文件精神要求，按照市政府的统一安排部署，结合我局工作的实际情况，建设局党组把建设行政执法工作列入重要的议事日程，认真开展法制宣传教育，端正行政执法指导思想，落实行政执法目标责任，坚持建设行政执法公开、公正、公平，努力提高行政效率，严格依法行政。做到依法决策、依法规划、建设与管理，提高依法办事，依法行政水平，用法律规范建设行政执法人员的执法行为，依法保护公民、法人和其他组织的合法权益，推行建设行政执法责任制工作上进行了新的探索。现将行政执法工作汇报如下：

一、充实完善领导机构，强化对行政执法工作的领导

我局把行政执法工作作为事关社会稳定、经济发展的一把手工程来抓。针对我局人员变动的实际情况，及时调整充实了行政执法领导小组，完善了普法组织机构，成立了《推行行政执法责任制领导小组》、《建设系统“五五”普法领导组》；制定出台了《市建设系统法制宣传教育和依法治建工作的第五个五年规划》；编印了《建设法律法规汇编》，为建设工作者提供了一套比较全面的工作手册和知识读本。此项工作受到了建设厅领导的充分肯定和高度重视，省建设厅已将此书作为目前建设行业最好最全的专业法律工具书。开展了多形式多层次的法制宣传教育活动，具体日常事务落实了专人负责。根据《市行政执法评议考核标准及细则》要求的各项内容，明确了建设行政执法工作年度计划及目标任务。领导小组定时不定时地专题研究建设行政执法工作，督促检查到位，形成了主要领导亲自抓，分管领导具体抓，干部职工配合抓的齐抓共管的工作格局，确保建设依法行政工作有组织、有计划、有步骤地稳步推进。

二、加强建设法律法规学习，强化行政执法队伍建设

进一步加强对干部职工的法律、法规和政治理论学习，把学法、用法与依法行政，廉政勤政、精神文明建设有机结合起来，组织干部职工深入学习宣传民主法制理论和建设社会主义法治国家的基本方略，学习宣传宪法和国家基本法律，学习《城乡规划法》、《建筑法》、《招投标法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政诉讼法》等与建设工作、生活密切相关的法律法规知识。在“五五”普法学习中，我局购了《住宅与房地产业法规知识读本》、《行政处罚与行政救济法规知识读本》、《城乡规划与建设法规知识读本》、《工程建设与建筑业法规知识读本》等“五五”普法教材81套，1600本，基本做到了科级以上干部人手一套，一般执法人员人手一本。3月14-16日举办建设行政执法人员培训班，建筑系统各相关执法单位政执法人员460余人参加了培训。培训内容以《国务院全面推进依法行政实施纲要》、《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》、《中华人民共和国城乡规划法》为主的建设相关法律法规和条例。邀请了省建设厅刘玉坤处长、杨璇副处长，检察、纪检部门领导讲授了城市规划法、预防职务犯罪和党风廉政建设有关知识，进一步提高了建设行政执法人员和领导干部的理论水平和法律素养，提高了依法决策、依法行政和依法管理的能力。

三、建全完善行政执法制度，落实行政执法责任制

经济法体系是指由经济法律规定所构成的一个有机系统。研究经济法体系，对于深化经济法自身的认识，概览经济法的外在全貌，明了经济法的内在构成要素，理清经济法与相关法律部门的关系，确立经济法的独立法律部门地位，完善整个法律体系，都具有重要意义。

一、传统经济法体系的缺陷

1.指导思想不正确。传统经济法体系建立在计划经济基础之上，认为计划法在经济法中占据重要地位，是经济法的“龙头法”，其他经济法都以计划法为轴心而展开，并认为这是社会主义经济法体系的本质特征，也是与资本主义经济法体系的区别所在。这是传统高度集权的计划经济体制在经济法体系中的反映，自然，高度集权的计划经济体制的弊端也为经济法体系所分享。随着经济体制向市场经济体制转变，传统经济法体系赖以建立的基础已逐渐丧失，内在构成要素在不断重组，正日益丧失其存在的合理性。尤其要指出的是，传统经济法体系尽管把计划和计划法奉为至上至尊，但对计划本身缺乏科学的理解，视计划为指令、集权、数字，把计划当作是可以不受市场规律制约的包揽一切的东西，这种经济法体系是注定难以建立的。而实质上，我国从来也没有制定过真正意义上的计划法，所谓的计划法只不过是各种行政命令，因此，以计划法为“龙头”建立经济法体系事实上只能是主观空想罢了。

2.按“身分”立法。如按所有制进行企业立法，有全民所有制工业企业法、集体企业法、私营企业法；等等。不同所有制的企业，地位不同，权义有别，税负不一，保护各异，区别对待，这样必然导致经济法体系的内在不和谐、不统一。从计划经济体制到市场经济体制就是从“身分”到“契约”，从不平等到平等，在市场经济体制下，经济法立法不应根据“身分”而应根据“行为”统一进行，因此，按“身分”立法所构建的经济法体系是与市场经济要求背道而驰的。

3.缺乏科学的标准。到底哪些法律法规属于经济法体系的内在构成要素，缺乏科学的标准，构建经济法体系具有极大的任意性。有的不属于经济法体系的被纳入其中，如合同法等，有的属于经济法体系的却被拒之于外，如产业政策法等。这必然导致经济法体系与相邻法律部门如民法、行政法体系的瓜葛难解，引发法律部门之争，甚至扰乱现有的整个法律体系，进而也影响到经济法作为一个独立的法律部门存在的根据。这从根本上违背了建立经济法体系的初衷。

4.具有严重的封闭性。传统经济法体系刻意强调姓“社”姓“资”（但并不清楚什么是“社”什么是“资”），过分注重“中国特色”（但有时是误解它滥用它），着力区分涉内法与涉外法，国内法与国际法，借鉴国外先进经济法经验制度文化技术不够，缺乏国际通约性，难以与国际接轨，甚至有时我们所建立的经济法体系与国际上公认的经济法体系相去甚远。现代社会是开放的国际性的大社会，立足于这种社会的经济法体系必须是开放的、面向世界的，那么封闭的经济法体系必然会与世隔绝、窒息生机。

引言

新中国的城乡规划法律制度建设，经历了一个从无到有、从单一到配套、从部门规章到行政法规再上升到法律的逐步完善过程。过去五十多年的城乡规划实践，既取得了多方面的成绩，但也有许多经验教训值得认真总结。当前，我国的城市化已经发展到了一个新的水平，城市数量明显增加，小城镇的发展加速推进。据统计，2000年全国转移就业的1.1亿多农村劳动力中，在乡和建制镇就业的占58.8%，进入县级市、地级市和省会城市就业的分别占13.5%、14.5%和13.2%1。新农村建设持续推进，城乡建设发展上升到一个新的水平。但是，从我国的城乡规划法律制度来看，还存在着很多困难和矛盾，特别是对城乡二元化问题的解决力度不够，措施不到位，已经影响到我国的新一轮的城乡建设发展进程。如何进一步完善我国的城乡规划法律制度，尤其是新的《城乡规划法》实施以后，如何通过规划法律制度的完善，促进城乡建设的和谐可持续发展，需要我们进一步研究解决。

一、我国现行的城乡规划法律制度基本情况

改革开放以来，我国城市规划法律体系的变革基本上是以渐进的方式推进的。在总结建国以来城乡规划和建设正反两方面经验教训、借鉴吸收国外经验的基础上，全国人大常委会于1989年颁布《中华人民共和国城市规划法》，标志着我国城市规划法律制度建设迈上了一个新台阶。1993年，国务院颁布施行了《村庄和集镇规划建设管理条例》。我国的城乡规划制定和实施管理依据这“一法一条例”，形成我国近20年的城乡规划基本运作制度。2008年1月起，我国实施新的《城乡规划法》。

（一）我国基本法律制度概况

我国近年的城乡规划基本法律制度主要包括《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》和现行《城乡规划法》中规定的各种运作制度。主要是：

摘要：结合作者工作实际，对动态规划在建筑材料管理中的应用进行简要分析，首先探究建筑施工材料管理内容，其次分析动态规划方法，最后对该方法的应用机理和实践进行讨论，仅供参考。

关键词：建筑材料；管理；动态规划；分析

要想全面提升城市建筑工程的质量、提升城市居民的生活质量，就必须要加强城市施工管理，所以在施工的过程中就应该加强施工管理，而建筑材料的管理又是其非常重要的一个组成部分。在施工的过程中，加强各个关键环节的质量控制，不能存在任何有损工程质量的因素存在，这样才能切实提高建筑工程质量，为城市的发展贡献一份力量。

1建筑施工材料管理

为了全面的提升建筑工程质量，在施工开始前应该设计出多个建筑材料应用方案，然后选择最优的方案进行施工，设计方案应该充分的考虑到成本问题，还要保证建筑与周边的环境和谐统一，形成了配套设施。城市中建设施工，必须要确保整个招标过程都是公开透明的，不存在任何形式的暗箱操作。同时还还应该打破大企业材料的垄断现象，采用严格的保障制度来确保工程的顺利进行，杜绝存在质量不合格的情况。这样才能最终保证工程的质量符合要求，在招标结束之后、施工开始之前，施工企业需要根据工程的具体情况建立一套完善的保障体系，明确每个职位的具体责任，切实保证建筑工程项目可以顺利实施。

2动态规划法

［摘要］我国现行规划体系在中华人民共和国成立后特别是改革开放40年来的发展取得了巨大成就，但是“多规并立”的弊端也逐渐暴露出来。为了化解矛盾、规避风险，从中央到地方纷纷探索将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划等进行整合，力争形成“一个县(市)、一本规划、一张蓝图”。为了确保“多规合一”的顺利实现，必须完善“多规合一”的法律机制。

［关键词］“多规并立”;“多规合一”;法律规制

1引言

1949年新中国成立以后，仿照苏联模式建立起了高度集中的计划经济体制，政府管理领域采取“大政府、小社会”的模式，各部门从履行自身管理职能的角度入手组织编制了不同类型的规划，我国规划领域呈现出“多规并立”的局面。不可否认，经过中华人民共和国成立后特别是改革开放40年来的探索实践，我国各项规划工作取得了巨大成就，在国家治理体系和治理能力现代化进程中谱写了光辉的篇章。但是，必须清醒地认识到，在“多规并立”的格局下，现行规划体系的弊端日益显现，已经出现了从“量变”引起“质变”的危险趋势。如何防范“多规”之利向“多规”之弊逆转已成为摆在我国规划决策者面前的一道亟待解决的难题。

2我国现行规划体系存在的主要问题

目前我国由政府出台的规划类型有80余种，其中法定规划有20余种，［1］较为重要的有国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划和环境保护规划等。为了研究方便，文章将以上述四种规划作为研究对象。通过研究发现，我国现行规划体系主要存在以下问题。2.1规划法制化建设滞后，规划实施缺乏法制保障。首先，我国规划法规体系尚不完善。不同类型的规划编制所依据的法规体系存在较大差异。国民经济和社会发展规划依据《宪法》编制，但是在该领域缺少基本法为其提供法律依据，配套法和相关法也处于缺位状态，法规体系尚未健全。［2］城乡规划依据《城乡规划法》编制，此外在该领域我国还颁布了一系列法规规章与之相配套。相对而言，城乡规划法规体系较为完善。土地利用总体规划依据《土地管理法》编制，在该领域同样有相关的法规规章与之相配套。整体而言，土地利用总体规划法规体系也较为完善。环境保护规划依据《环境保护法》编制，除此之外，直接涉及环境保护规划的法规规章数量很少，环境保护规划缺乏完善的法规体系。综上所述，我国目前尚未形成统一、完善的规划法规体系。就具体规划而言，除了城乡规划和土地利用总体规划以外，国民经济和社会发展规划、环境保护规划的法制建设进程仍较为落后。其次，我国规划法律关系模糊不清。根据有关法律的规定，城乡规划、土地利用总体规划和环境保护规划应当依据国民经济和社会发展规划编制。由此可知，国民经济和社会发展规划在我国现行规划体系中居于核心地位，具有最高的权威性和政策性。然而就城乡规划、土地利用总体规划和环境保护规划而言，三类规划的法律地位相同，这也就造成了当不同规划之间出现冲突时无法从法律层面解决谁服从谁的问题。上述法律对于不同规划之间的关系多采用“相衔接”这样的词汇描述，然而具体该如何衔接却未做说明，导致在很多情况下有关部门往往空有衔接的意愿但无衔接的具体措施，使得规划矛盾难以协调。2.2现行规划体系结构复杂，纵向、横向问题突出。我国现行规划体系可以描述为一个由纵向规划层级和横向规划类型交织而成的“条块分割”的规划网络，导致实践中大量问题的产生，可以用“上下不衔接，左右有冲突”来概括。［3］从纵向上看，一方面，我国规划层级间关系不尽合理。理论上讲，不同层级规划之间应当体现出明显的差异性，上级规划侧重于战略性、政策性而下级规划侧重于可操作性、适应性。但是目前却存在着上级规划战略性、政策性不足而下级规划简单模仿上级规划导致操作性、适应性不强的问题。［4］另一方面，不同层级政府之间的利益冲突会影响到规划的实施。当自身利益达到一定程度足以冲破政府行为规范约束的时候，下级政府就会不顾上级政府规划而追求自身利益进而出现“政策执行失真”的现象。［5］所谓“政策执行失真”是指公共政策在执行过程中出现与政策内容不符、偏离政策目标、违背政策精神的现象。［6］从横向上看，长期以来各部门围绕各自职责和管理权限从事规划的编制和实施。虽然部门分工是专业化的客观要求，但是各部门从自身利益出发争相编制“自己部门的规划”容易因为缺乏沟通协调而诱发“孤岛现象”。所谓“孤岛现象”是指政府机构间在职能、资源、信息、利益等方面因为不能满足多元组织主体充分整合、及时交流、高效利用的一种状态。［6］2.3规划决策缺少公众参与，规划科学性、民主性不足首先，我国公众参与限制性因素较多。从主观方面看，由于我国由传统的计划经济模式向新兴的市场经济体制过渡的时间较短，公众的民主意识普遍不高，导致参与规划主要是出于个人兴趣而非社会责任感。除非某一规划涉及公民的切身利益，否则很难想象一个人会为了与自己毫无利害关系的规划而“发声”。从客观方面看，各项规划的专业色彩浓厚而公众由于缺乏专业知识难以参与到规划的编制过程中。若要提高公众的参与程度，当务之急是向公众普及相关专业知识使其具备参与规划编制的能力。这项工作需要政府部门提供充足的资金支持，对于经济欠发达地区而言无疑是一笔不小的开支。其次，我国公众参与缺乏法律保障。目前我国尚无明确的法律规定保障公民参与规划的权利。法律规定上的缺失使得公众参与成为各项规划编制过程中的“备选项”而非“必选项”，不仅造成公众的合法权益得不到法律保障，一定程度上也影响了规划的科学性与民主性。反观国外，以英国为例，1990年颁布的《城乡规划法案》规定每一种类型的开发规划从编制、公布、审批到诉讼的程序都有法定的公众参与内容，公众参与因此被视作英国规划法规体系的“骨架”。［7］2.4权责不对等造成规划权力滥用与规划责任缺失。首先，现有法律法规内容不完善。我国相关法律法规对政府部门权力的规定常常采用高度概括的方式，造成了政府部门权力内容模糊不清、权力边界相互交叉，进而为政府部门随意扩张权力提供了可乘之机。由于实践中政府部门掌握了权力就等同于获得了利益，因而各部门争权现象屡见不鲜，不仅造成了部门之间关系的紧张，更影响了日常工作的开展。相较于高度概括的政府部门权力的规定，相关法律法规对政府部门责任的规定不仅更为模糊，很多情况下甚至是缺失的，这就造成了现实中“有权无责”的现象经常发生，导致规划权力成为各部门竞相争夺的焦点。其次，规划权力缺乏有效监督。规划权力的行使需要来自上级、同级部门以及公众的监督。而就目前情况来看，我国规划领域存在着上级监督虚化、同级监督弱化、公众监督缺失等问题。第一，我国上下级行政机关之间是领导和被领导的关系，上级行政机关对下级行政机关的领导主要集中在宏观方面，对于规划编制这样的具体事务则关注较少，这也就造成了上级监督虚化，往往流于形式而无法发挥应有的作用。第二，长期以来各部门将编制规划的权力看成自己的“一亩三分地”，往往不允许其他部门“指手画脚”。而由于各个部门之间并不存在隶属关系，“互不买账”造成同级监督弱化，无法避免各自为政的现象发生。第三，由于现行法律未就规划编制过程中的公众参与做出明确规定，导致各个部门编制规划时缺乏透明度以及公众缺少参与规划的途径和机会。再加上公众专业知识匮乏，无法对规划编制发挥监督作用造成了规划领域公众监督的缺失。