稽查机关范文10篇

自全市开展“三治三提升”活动以来，认真学习、贯彻落实全市和全局软环境建设提升年动员大会精神，严格按照“三治三提升”活动统一部署，结合工作实际，认真组织实施，扎实有效推进，较好地完成动员学习阶段任务。在查摆剖析阶段，领导高度重视，通过召开座谈会、个别谈话、征求意见等多种形式，认真查找存在的突出问题。按照边工作边查找、边学习边整改的原则，做到合理安排、统筹兼顾，确保软环境建设提升年活动各阶段任务落到实处。同时，完善各项制度，把治庸、治懒、治散与强化内部管理有机结合，通过强化监督管理，切实增强活动的实效。

针对《通知》中要求的十个方面，我局通过集体自查自纠，现就查摆剖析阶段情况汇报如下：

1、工作思路清楚、措施得力，但在工作创新方面还有空间，需要大家发挥各自的特长，在工作中勤思考、多动脑，努力创出工作的亮点和特色。

2、对市委、市政府和上级的决策部署坚决落实到位，全局上下政令畅通，没有有令不行、政令不通的情况。

3、稽查工作的出发点和落脚点就是为了群众的用药安全有效，一切以群众的利益为上，没有在执法、服务等环节侵害企业和群众利益的情况。

4、对上级部署的重大事项，局负责人亲自负责，保证服务到位。

自全市开展“三治三提升”活动以来，M认真学习、贯彻落实全市和全局软环境建设提升年动员大会精神，严格按照“三治三提升”活动统一部署，结合工作实际，认真组织实施，扎实有效推进，较好地完成动员学习阶段任务。在查摆剖析阶段，领导高度重视，通过召开座谈会、个别谈话、征求意见等多种形式，认真查找存在的突出问题。按照边工作边查找、边学习边整改的原则，做到合理安排、统筹兼顾，确保软环境建设提升年活动各阶段任务落到实处。同时，完善各项制度，把治庸、治懒、治散与强化内部管理有机结合，通过强化监督管理，切实增强活动的实效。

针对《通知》中要求的十个方面，我局通过集体自查自纠，现就查摆剖析阶段情况汇报如下：

1、工作思路清楚、措施得力，但在工作创新方面还有空间，需要大家发挥各自的特长，在工作中勤思考、多动脑，努力创出工作的亮点和特色。

2、对市委、市政府和上级的决策部署坚决落实到位，全局上下政令畅通，没有有令不行、政令不通的情况。

3、稽查工作的出发点和落脚点就是为了群众的用药安全有效，一切以群众的利益为上，没有在执法、服务等环节侵害企业和群众利益的情况。

4、对上级部署的重大事项，局负责人亲自负责，保证服务到位。

摘要:根据《税收征管法》规定，税务机关有权对纳税人、扣缴义务人进行税务检查。税务稽查是专业化的税务检查，其作为税收征管体系的重要组成部分，在“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”征管模式的改革中，随着由传统的税务检查向一级稽查转变，稽查工作的重要性已被广泛认可，充分认识税务稽查的职能和现状，对构建一个科学、规范、高效能的稽查体系，保障征管运行、维护税收秩序、促进经济发展都具有重要意义。但同时也应该看到，由于稽查法制建设的不规范，纳税人的整体纳税意识不高，素质发展的不平衡，以及税务稽查干部的工作水平和敬业精神离工作职责的要求还尚有一定的距离，有待进一步提高。

关键字:税务稽查职能思考对策

一、税务稽查与税务检查的区别

税务检查相对税务稽查范畴较大。首先，从字面来理解，“税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。”虽说税务稽查是税务检查和处理工作，但是对这种税务检查加了限定性的定语：是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查。可见，税务稽查的目的性很明确，是对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的检查，而且它的案源是经过选案分析系统和人工随机产生的，它必须经过四个环节，这种具有特定目的、经过特定程序所进行的税务检查才是税务稽查。其次，从目前税务机关的实际操作来看，有些税务检查也不是税务稽查。比如：管理分局对税务登记证所进行的检查、对停歇业户所进行的检查、对注销税务登记所进行的结算检查。因为这些检查都不是通过选案产生的，而是根据税务机关正常管理需要所必须进行的管理性检查工作。

税务稽查与税务检查的主要区别有4个方面：（1）主体不同。税务稽查的主体是税务专业稽查机构，税收检查的主体可以是各类税务机关，只不过征收、管理机构所从事的税收检查活动实际上是其管理活动的组成部分，是管理的一种手段。那种认为管理机构不能进行税收检查的认识是片面的。（2）对象不同。税收检查的对象可以是所有的纳税人和扣缴义务人，只要税务机关认为有必要即可对其纳税和扣缴情况进行核查；而税务稽查的对象是依据举报或科学选案而确定的有涉嫌违法行为的纳税人、扣缴义务人。（3）程序不同。税收检查的程序相对简单，而税务稽查必须根据国家税务总局制定的《税务稽查工作规程》，经过选案、实施、审理、执行4个环节。（4）目的不同。税收检查往往是由于某种管理上的需要对纳税人的某一税种、某一纳税事项或某一时点的情况进行检查和审核，而税务稽查一般是为打击偷逃税违法犯罪行为，对涉嫌违法的纳税人进行全面、彻底的检查，以震慑犯罪，维护税收秩序。可以看出，过去我们讲的管理性检查实际上属于税收检查的范畴，而执法性检查才是真正的税务稽查。

二、税务稽查的职能

随着税收征管体制的改革与完善，各级税务稽查局（分局）成为实施税务检查的专门机关，新《征管法》对税务机关实施税务检查赋予了更多的权限，同时对税务机关应承担的法律责任也作了进一步的明确，这就要求税务稽查人员必须以国家税收法律、法规为依据，对纳税人、扣缴义务人是否履行纳税义务进行严格的审核监督，防范和惩治纳税人的税收违法犯罪行为，维护税务管理和税款征收工作秩序。为推动税务机关依法治税建设，确保税务人员正确行使税务稽查权，当前对税务稽查人员行政执法的监督检查应把握以下几个问题：

一、充分认清开展执法监督检查的重要意义，准确把握对税务稽查人员行政执法监督检查的特征

开展对税务稽查人员行政执法行为的监督检查，对于保证税务机关依法行政，防止税务人员徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权，维护纳税人权益，树立政府机关良好形象，具有十分重要的意义。一是有利于保障税务稽查机关履行法定职责，维护税收的统一。税务机关的稽查权来源于法律、法规，税务稽查人员在行政执法中既不允许擅自超越法定权限，也不能随意放弃法定职责。但在具体行政执法过程中，确实存在一些税务稽查机关和稽查人员消极执法或越权执法的问题，造成有法不依、执法不严、越权执法以及违法不究的现象。二是有利于提高税务稽查人员的执法水平。通过开展执法检查，可以及时发现、查处和纠正稽查人员的违法行为，避免稽查中的随意性，提高执法水平。而稽查人员执法水平的提高，在一定程度上也改善了税务机关的形象。三是有利于维护纳税人的合法权益。在税收法律关系中，税务机关处于依法实施行政管理权的地位，纳税人处于接受管理的地位。如果对税务执法主体的行为不加以监督和制约，必然导致税务执法权的滥用，从而产生腐败，侵害纳税人的合法权益。因此，加强对税务稽查行政行为的监督检查，确保稽查人员依法办事，对维护纳税人的合法权益具有突出的意义。开展对税务稽查人员行政执法进行监督检查，是税收行政执法监督检查的重要内容之一，是各级税务机关依据国家税务总局的《税收执法检查规则》，对本级或者下级税务稽查机关执行国家税法的情况，进行检查和处理的活动。具有以下几个特征：一是开展执法监督检查是各级税务机关的内部自查行为。检查的实施主体是各级税务机关，《规则》规定，县以上各级税务机关的法制机构或承担法制工作的机构是本级税务机关执法监督检查的工作机构，代表本级机关对本级机关的直属机构或下级税务机关实施税收执法监督检查，税务机关内部其他部门（通常为监察部门或人事监察部门）予以配合，执法监督检查的对象是各级税务稽查机关及其稽查人员的执法活动。二是执法监督检查的内容是税务稽查机关及其稽查人员是否依法行政。主要是针对稽查机关和稽查人员执行税收法律、法规、规章的情况以及稽查质量、稽查程序等情况进行检查。检查的目的在于确保税务稽查权的正确运用，促进依法行政，提高税务稽查效率。三是执法监督检查具有直接、及时、灵活的特征。直接就是可以对稽查人员进行直接检查，无须予告；及时就是可以在税务稽查实施过程中进行跟踪检查；灵活就是检查的方式可以多种多样，可以抽查，可以重点检查，也可以自查，既可以对稽查案卷资料检查，还可以延伸到企业检查。

二、认真研究税务稽查执法的规律，找准执法监督检查的切入点

税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理的行政行为。稽查工作分为选案确定稽查对象、实施稽查、审理、执行等环节，各环节分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行税收法律、法规。在采用计算机选案分析系统进行选案和设立案件审理部门后，稽查实施成为整个税务稽查的重点工作，稽查机关的大部分人力也主要是用于稽查实施。在实施环节，稽查人员直接面对纳税人，通过查帐、询问、取证等手段，为税务案件的定性、处理提供第一手资料，因此，当前对稽查机关进行执法监督检查的重点应放在稽查实施阶段。要保证执法监督检查达到预期效果，必须掌握税务稽查执法的特点，有重点地进行监督。一是税务稽查是动态的执法过程。选案部门稽查计划下达基层稽查所后，由稽查所分解落实到稽查小组去实施，有时是在规定的时间段内一次性下达多户稽查任务，由稽查小组根据纳税户的规模、所在地点等情况具体安排稽查时间，实施稽查时通常是采取上门实地稽查的方式进行，在纳税户会计资料多、调查取证工作量大并且有其他不确定因素影响的情况下，为了提高稽查效率，有时需对两户以上纳税户交叉实施稽查，使得稽查人员工作时间、地点具有不确定性，从而对他们及时进行执法监督检查是一个动态的过程。二是税务稽查参与人员少、知情范围小。《税务稽查工作规程》规定，实施税务稽查应当两人以上，在当前稽查任务重、稽查人力有限的情况下，通常都是采取主查、协查分工合作制，由两人实施稽查。对稽查人员执行税收法律、法规以及遵守廉政规定的监督，主要依赖于稽查人员的自我约束和相互制约监督。三是稽查人员具有一定的自由裁量权。各项税收法律、法规和规章是稽查人员查处税收违法行为的基本依据，也是要求稽查人员必须严格遵守的。但在实际操作中，由于现行的税务行政处罚标准都有一个上限和下限，在处罚标准范围内，对税务违法行为处罚的具体定量，主要靠稽查人员依据税收违法行为的性质、情节去理解和把握，这就要求稽查人员不受任何外界因素干扰，正确行使稽查执法权。同时，通过严格的案件审理和案件合议，也可最大限度地减少自由裁量权。四是稽查质量受稽查人员综合素质的制约。首先是稽查人员的工作责任心，体现在稽查时是否尽职尽责，是否认真细致。其次是稽查人员的业务水平，包括对税收政策的学习掌握程度、财务会计知识、稽查业务技能等。再次是稽查人员的思想道德观念，是否站在维护税法尊严、维护纳税人权益的立场，是否廉洁自律、不徇私情，只有稽查人员的综合素质提高了，才能有效保证税务稽查执法的质量。

三、开展税务稽查执法检查应坚持标本兼治原则，建立和完善税务稽查执法责任追究制度

摘要：税务稽查在税收工作中的重要地位未能得到充分体现；稽查模式改革不彻底、实施不到位；稽查队伍的素质有待提高；工作规程发生扭曲；税收执法受到执法环境的制约。上述问题的存在很大程度上影响了我国税务工作的有序进行，因此，必须进行稽查制度的改革，以期有效推动我国税收工作的高效运行。

关键词：税务稽查；政策取向；执法环境；稽查管理体制

税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。其目的是通过查处各类税务违法行为，充分发挥其监督惩处作用，推进依法治税，促进税收征管，最大限度地减少税收流失，保证国家财政收入。税务稽查促进了社会主义市场经济的稳定发展和有序运行。保证了税收财政职能和经济调节职能的有效发挥。便于发挥税收监督职能，促进企业自我完善、自我发展。以确保税收征管质量，推动税务机关提高征管工作水平。总之，税务稽查工作是界定纳税人、扣缴义务人的纳税义务、扣缴义务履行程序的有效工具，是完善税收制度与税收征管体系的信息反馈系统，是促进企业发展，推动税务机关提高征管工作水平的重要手段，是完成税收任务，保证国家财政收入的重要环节，是维护税法权威、严肃税收法纪、惩处税收违法犯罪行为、培育良好纳税观念、实现依法治税的基础保证。同时，我国税务稽查在实际运行中也暴露出不少问题。

一、我国税务稽查中存在的主要问题

1.税务稽查在税收工作中的重要地位未能得到充分体现。

我国现行税务稽查工作仍停滞于以查增收或以查促收的阶段。国家为了应付财政支出的高速增长，将税收任务指标作为一项政治任务下达给税务机关，税务部门不得不在完成收入任务上狠下功夫，税务稽查围绕收入任务转的现象大量存在。大量的稽查对象是针对那些易于查出问题的有利可得的企业，而对那些隐蔽较深，有严重偷逃税现象的企业却没有进行有效查处。税务机构分设以后，国、地两税机关为了各自的利益，互不联系，加之纳税人存在缴纳税款时划分税种不清、申报资料不全等原因，造成大量重复稽查。此外系统内部征收与稽查为了完成各自任务发生磨擦，出现征收不能及时给稽查提供线索，稽查出来的问题也没有反馈到征收工作中去的现象。

一、税务机关的范围界定

《征管法》及其实施细则把各级税务局、税务分局、税务所以及省以下税务局的稽查局都称为税务机关，这一规定值得商榷。笔者认为，它扩大了税务机关的范围，把税务局的直属机构和派出机构也称为税务机关。行政机关是指依法行使行政职权，具有独立法律地位的各级政府和政府的组成部门。[1]它一般按行政区划设立，是一种全职能的行政主体。在行政法学界也称之为职权行政主体，即行政职权随着组织的成立而自然形成，无须经其他组织授予的管理主体。[2]这些行政主体一般是在宪法和国家行政组织法中作出规定。我国《宪法》第85条规定：中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。第105条规定：地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。在我国《国务院组织法》中明确规定：中央的行政机关主要是国务院、国务院各部委、国务院的直属局以及一些部委的直属局。我国《地方人大和地方人民政府组织法》对地方行政机关也做出了规定，它们是各级地方人民政府、地方人民政府的派出机关，以及县级以上地方人民政府的职能部门。所以，行政机关只能是各级政府、政府的派出机关以及县级以上政府的职能部门。对税务部门而言，只有作为县级以上政府职能部门的各级税务局(从国家税务总局到县税务局)才是税务机关。其中包括与税务局性质相同的一些税务分局，主要是一些直辖市、地级市税务局在本辖区内的区、县设置的税务分局(下文还将详细论述)。而税务局的稽查局就不是一个行政机关，在2001年《征管法》实施以前，只是一个内设机构。当然，它之所以能够成为行政主体，是因为2001年《征管法》及其实施细则特别授权后而取得行政主体资格。我国的行政主体理论把行政主体分为行政机关和法律、法规授权组织。从性质而言，税务局的稽查局不是税务机关，而只是一个授权行政主体。税务所同样也不是税务机关，而只是县税务局的派出机构，也是因法律的授权而成为授权行政主体。

如果把稽查局和税务所都定格为一个税务机关，在税务行政执法实践中也会造成许多混乱。第一，会混淆税务局与稽查局的关系。当我们把税务局的稽查局也称之为税务机关时，那么它到底与作为税务机关的税务局是什么关系?是税务局的一个直属机构?还是与同级税务局并列关系?很容易混淆二者的关系。第二，会把稽查局的职责与税务局的职责混淆。稽查局的职责与税务局的职责应该是有区别的。《征管法实施细则》第9条规定：稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。税务局和稽查局的职责应当区分，避免职责交叉。税务局所拥有的职权，稽查局就无权行使。例如：办理税务登记，征收税款，对发票违法行为的处理，对未按规定办理税务登记的行为的处理，对编造虚假计税依据的行为的处理等，都是税务局的职权，稽查局都无权管理。第三，把税务所也定性为税务机关，混淆了行政机关与派出机构之间的关系。在我国行政主体理论中，行政机关与派出机构之间的关系十分明确而无争议。派出机构只是行政机关的一个内设行政机构，由于法律、法规的特别授权之后，可以成为一个独立的行政主体，在行政复议时能够作为被申请人，在行政诉讼过程中，有资格成为被告。我国现行的行政复议法和行政诉讼法对此作了明确的规定。①而且，对于税务所这一派出机构的设立也应更加规范，应该参照工商所和公安派出所的方式，专门制定单行条例对其设立、职责、内部机构等从法律上进行严格的规范。②也利于税务所有效地行使其行政职权。

二、对税务分局的界定

《征管法》第14条所提到的四个税务行政主体，存在争议的有两个，即“税务分局”和“稽查局”。对税务分局的理解，在税务执法实践中存在两种观点。一种观点认为，这里所称的税务分局仅仅指一些直辖市、地级市税务局在本辖区内的区、县设置的税务分局，它是按行政区划设立，与一级政府对应的全职能的税务分局。如北京市税务局在各区、县设置的税务分局。它不包括一些县(市)、自治县、旗税务局按行业、区域或专业设置的税务派出机构，如个体分局、城关分局、乡镇分局、石化分局等。另一种观点认为，《征管法》第14条所提到的税务分局也包括县(市)、自治县、旗税务局所设置的税务分局。这里所称的税务分局包括与税务局性质相同、全职能的一级税务机关已没有争议，《征管法》的一些条文对此也予以了肯定。例如，《征管法》和《征管法实施细则》的一些条款规定，经县级以上税务局(分局)局长批准，税务机关有权对从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人采取保全措施、强制措施，有权查询其存款账户，有权调取其往年账簿进行检查；经该区的市、自治州以上税务局(分局)局长批准，税务机关可以查询案件涉嫌人员的储蓄存款。在这些条款中，括号里的“分局”就是指与税务局性质相同的一类税务机关。但在立法技术上，没有必要在《征管法》的第14条把这类税务分局单列出来与税务局并列，可以与上述条款一致，即表述为“各级税务局(分局)”。当然，最理想的是在这类机构设置、对外公告和挂牌时取消税务分局的称谓，直接称为“某某区(县)国家(地方)税务局”，与一级政府对应起来。

《征管法》第14条所称的“税务分局”是否包括县(市)、自治县、旗税务局所设置的税务分局，以及这样的分局是否具有独立的执法主体资格，在税务执法实践中争议很大。这一争议包含两个问题：一是《征管法》第14条所称的“税务分局”是否包括县(市)、自治县、旗税务局所设置的税务分局；二是这类分局是否具有执法主体资格。

一、税务机关的范围界定

《征管法》及其实施细则把各级税务局、税务分局、税务所以及省以下税务局的稽查局都称为税务机关，这一规定值得商榷。笔者认为，它扩大了税务机关的范围，把税务局的直属机构和派出机构也称为税务机关。行政机关是指依法行使行政职权，具有独立法律地位的各级政府和政府的组成部门。[1]它一般按行政区划设立，是一种全职能的行政主体。在行政法学界也称之为职权行政主体，即行政职权随着组织的成立而自然形成，无须经其他组织授予的管理主体。[2]这些行政主体一般是在宪法和国家行政组织法中作出规定。我国《宪法》第85条规定：中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。第105条规定：地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。在我国《国务院组织法》中明确规定：中央的行政机关主要是国务院、国务院各部委、国务院的直属局以及一些部委的直属局。我国《地方人大和地方人民政府组织法》对地方行政机关也做出了规定，它们是各级地方人民政府、地方人民政府的派出机关，以及县级以上地方人民政府的职能部门。所以，行政机关只能是各级政府、政府的派出机关以及县级以上政府的职能部门。对税务部门而言，只有作为县级以上政府职能部门的各级税务局(从国家税务总局到县税务局)才是税务机关。其中包括与税务局性质相同的一些税务分局，主要是一些直辖市、地级市税务局在本辖区内的区、县设置的税务分局(下文还将详细论述)。而税务局的稽查局就不是一个行政机关，在2001年《征管法》实施以前，只是一个内设机构。当然，它之所以能够成为行政主体，是因为2001年《征管法》及其实施细则特别授权后而取得行政主体资格。我国的行政主体理论把行政主体分为行政机关和法律、法规授权组织。从性质而言，税务局的稽查局不是税务机关，而只是一个授权行政主体。税务所同样也不是税务机关，而只是县税务局的派出机构，也是因法律的授权而成为授权行政主体。

如果把稽查局和税务所都定格为一个税务机关，在税务行政执法实践中也会造成许多混乱。第一，会混淆税务局与稽查局的关系。当我们把税务局的稽查局也称之为税务机关时，那么它到底与作为税务机关的税务局是什么关系?是税务局的一个直属机构?还是与同级税务局并列关系?很容易混淆二者的关系。第二，会把稽查局的职责与税务局的职责混淆。稽查局的职责与税务局的职责应该是有区别的。《征管法实施细则》第9条规定：稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。税务局和稽查局的职责应当区分，避免职责交叉。税务局所拥有的职权，稽查局就无权行使。例如：办理税务登记，征收税款，对发票违法行为的处理，对未按规定办理税务登记的行为的处理，对编造虚假计税依据的行为的处理等，都是税务局的职权，稽查局都无权管理。第三，把税务所也定性为税务机关，混淆了行政机关与派出机构之间的关系。在我国行政主体理论中，行政机关与派出机构之间的关系十分明确而无争议。派出机构只是行政机关的一个内设行政机构，由于法律、法规的特别授权之后，可以成为一个独立的行政主体，在行政复议时能够作为被申请人，在行政诉讼过程中，有资格成为被告。我国现行的行政复议法和行政诉讼法对此作了明确的规定。①而且，对于税务所这一派出机构的设立也应更加规范，应该参照工商所和公安派出所的方式，专门制定单行条例对其设立、职责、内部机构等从法律上进行严格的规范。②也利于税务所有效地行使其行政职权。

二、对税务分局的界定

《征管法》第14条所提到的四个税务行政主体，存在争议的有两个，即“税务分局”和“稽查局”。对税务分局的理解，在税务执法实践中存在两种观点。一种观点认为，这里所称的税务分局仅仅指一些直辖市、地级市税务局在本辖区内的区、县设置的税务分局，它是按行政区划设立，与一级政府对应的全职能的税务分局。如北京市税务局在各区、县设置的税务分局。它不包括一些县(市)、自治县、旗税务局按行业、区域或专业设置的税务派出机构，如个体分局、城关分局、乡镇分局、石化分局等。另一种观点认为，《征管法》第14条所提到的税务分局也包括县(市)、自治县、旗税务局所设置的税务分局。这里所称的税务分局包括与税务局性质相同、全职能的一级税务机关已没有争议，《征管法》的一些条文对此也予以了肯定。例如，《征管法》和《征管法实施细则》的一些条款规定，经县级以上税务局(分局)局长批准，税务机关有权对从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人采取保全措施、强制措施，有权查询其存款账户，有权调取其往年账簿进行检查；经该区的市、自治州以上税务局(分局)局长批准，税务机关可以查询案件涉嫌人员的储蓄存款。在这些条款中，括号里的“分局”就是指与税务局性质相同的一类税务机关。但在立法技术上，没有必要在《征管法》的第14条把这类税务分局单列出来与税务局并列，可以与上述条款一致，即表述为“各级税务局(分局)”。当然，最理想的是在这类机构设置、对外公告和挂牌时取消税务分局的称谓，直接称为“某某区(县)国家(地方)税务局”，与一级政府对应起来。

《征管法》第14条所称的“税务分局”是否包括县(市)、自治县、旗税务局所设置的税务分局，以及这样的分局是否具有独立的执法主体资格，在税务执法实践中争议很大。这一争议包含两个问题：一是《征管法》第14条所称的“税务分局”是否包括县(市)、自治县、旗税务局所设置的税务分局；二是这类分局是否具有执法主体资格。

税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。其目的是通过查处各类税务违法行为，充分发挥其监督惩处作用，推进依法治税，促进税收征管，最大限度地减少税收流失，保证国家财政收入。税务稽查促进了社会主义市场经济的稳定发展和有序运行。保证了税收财政职能和经济调节职能的有效发挥。便于发挥税收监督职能，促进企业自我完善、自我发展。以确保税收征管质量，推动税务机关提高征管工作水平。总之，税务稽查工作是界定纳税人、扣缴义务人的纳税义务、扣缴义务履行程序的有效工具，是完善税收制度与税收征管体系的信息反馈系统，是促进企业发展，推动税务机关提高征管工作水平的重要手段，是完成税收任务，保证国家财政收入的重要环节，是维护税法权威、严肃税收法纪、惩处税收违法犯罪行为、培育良好纳税观念、实现依法治税的基础保证。同时，我国税务稽查在实际运行中也暴露出不少问题。

一、我国税务稽查中存在的主要问题

1.税务稽查在税收工作中的重要地位未能得到充分体现。

我国现行税务稽查工作仍停滞于以查增收或以查促收的阶段。国家为了应付财政支出的高速增长，将税收任务指标作为一项政治任务下达给税务机关，税务部门不得不在完成收入任务上狠下功夫，税务稽查围绕收入任务转的现象大量存在。大量的稽查对象是针对那些易于查出问题的有利可得的企业，而对那些隐蔽较深，有严重偷逃税现象的企业却没有进行有效查处。税务机构分设以后，国、地两税机关为了各自的利益，互不联系，加之纳税人存在缴纳税款时划分税种不清、申报资料不全等原因，造成大量重复稽查。此外系统内部征收与稽查为了完成各自任务发生磨擦，出现征收不能及时给稽查提供线索，稽查出来的问题也没有反馈到征收工作中去的现象。

2.税务稽查模式的改革不彻底，实施起来不到位。

随着1997年我国征管体制的全面改革，新的税务稽查模式也在全国范围内逐步实施。但是现行税务稽查模式在实施过程中却存在着不少的问题，主要体现在：（1）由于税务稽查职责在范围上划分不够明确，使得上下级稽查机构之间相互争夺范围，抢夺税源，甚至出现两份稽查通知或处理决定下达同一企业，使得纳税人无所适从。这既造成了纳税人对税务稽查机关依法行政认识上的误解，有时又使稽查出来的问题因下达处理决定的不同而扩大化或者缩小化；（2）由于目前稽查的收入型模式和上述问题的存在，导致了稽查不深入，力度不够大，为收入而稽查，从而出现了对一些违法行为查而不清、决而不刚的现象，执法的严肃性、公正性受到极大地削弱；（3）由于多级稽查格局的原因，一个年度内企业接受二级稽查十分普遍，部分企业甚至接受三级稽查，乃至更多级的税务稽查，从而造成了重复稽查的问题，如果再加上地税部门的稽查，企业确实不堪重负，生产经营难免不受影响；（4）由于现行税收征管整体模式中征收、管理与稽查三者之间职责划分不清，征管也搞稽查、稽查又兼征管，相互混淆，又相互脱节，从而出现税收工作“盲点”。加之，由于我国市场经济在运行过程中，法律仍不够健全，社会上“拜金主义”等不良影响。目前在税务系统内部仍存在个别腐化堕落者，他们大肆利用手中的税收执法权力，以税谋私，索贿受贿，贪污挪用税款，乱征滥罚，擅自减免各项税款，甚至与纳税人内外勾结，代开、虚开、盗卖增值税专用发票，骗取出口退税，给国家经济建设带来巨额损失。

随着税收征管体制的改革与完善，各级税务稽查局（分局）成为实施税务检查的专门机关，新《征管法》对税务机关实施税务检查赋予了更多的权限，同时对税务机关应承担的法律责任也作了进一步的明确，这就要求税务稽查人员必须以国家税收法律、法规为依据，对纳税人、扣缴义务人是否履行纳税义务进行严格的审核监督，防范和惩治纳税人的税收违法犯罪行为，维护税务管理和税款征收工作秩序。为推动税务机关依法治税建设，确保税务人员正确行使税务稽查权，当前对税务稽查人员行政执法的监督检查应把握以下几个问题：

一、充分认清开展执法监督检查的重要意义，准确把握对税务稽查人员行政执法监督检查的特征

开展对税务稽查人员行政执法行为的监督检查，对于保证税务机关依法行政，防止税务人员徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权，维护纳税人权益，树立政府机关良好形象，具有十分重要的意义。一是有利于保障税务稽查机关履行法定职责，维护税收的统一。税务机关的稽查权来源于法律、法规，税务稽查人员在行政执法中既不允许擅自超越法定权限，也不能随意放弃法定职责。但在具体行政执法过程中，确实存在一些税务稽查机关和稽查人员消极执法或越权执法的问题，造成有法不依、执法不严、越权执法以及违法不究的现象。二是有利于提高税务稽查人员的执法水平。通过开展执法检查，可以及时发现、查处和纠正稽查人员的违法行为，避免稽查中的随意性，提高执法水平。而稽查人员执法水平的提高，在一定程度上也改善了税务机关的形象。三是有利于维护纳税人的合法权益。在税收法律关系中，税务机关处于依法实施行政管理权的地位，纳税人处于接受管理的地位。如果对税务执法主体的行为不加以监督和制约，必然导致税务执法权的滥用，从而产生腐败，侵害纳税人的合法权益。因此，加强对税务稽查行政行为的监督检查，确保稽查人员依法办事，对维护纳税人的合法权益具有突出的意义。开展对税务稽查人员行政执法进行监督检查，是税收行政执法监督检查的重要内容之一，是各级税务机关依据国家税务总局的《税收执法检查规则》，对本级或者下级税务稽查机关执行国家税法的情况，进行检查和处理的活动。具有以下几个特征：一是开展执法监督检查是各级税务机关的内部自查行为。检查的实施主体是各级税务机关，《规则》规定，县以上各级税务机关的法制机构或承担法制工作的机构是本级税务机关执法监督检查的工作机构，代表本级机关对本级机关的直属机构或下级税务机关实施税收执法监督检查，税务机关内部其他部门（通常为监察部门或人事监察部门）予以配合，执法监督检查的对象是各级税务稽查机关及其稽查人员的执法活动。二是执法监督检查的内容是税务稽查机关及其稽查人员是否依法行政。主要是针对稽查机关和稽查人员执行税收法律、法规、规章的情况以及稽查质量、稽查程序等情况进行检查。检查的目的在于确保税务稽查权的正确运用，促进依法行政，提高税务稽查效率。三是执法监督检查具有直接、及时、灵活的特征。直接就是可以对稽查人员进行直接检查，无须予告；及时就是可以在税务稽查实施过程中进行跟踪检查；灵活就是检查的方式可以多种多样，可以抽查，可以重点检查，也可以自查，既可以对稽查案卷资料检查，还可以延伸到企业检查。

二、认真研究税务稽查执法的规律，找准执法监督检查的切入点

税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理的行政行为。稽查工作分为选案确定稽查对象、实施稽查、审理、执行等环节，各环节分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行税收法律、法规。在采用计算机选案分析系统进行选案和设立案件审理部门后，稽查实施成为整个税务稽查的重点工作，稽查机关的大部分人力也主要是用于稽查实施。在实施环节，稽查人员直接面对纳税人，通过查帐、询问、取证等手段，为税务案件的定性、处理提供第一手资料，因此，当前对稽查机关进行执法监督检查的重点应放在稽查实施阶段。要保证执法监督检查达到预期效果，必须掌握税务稽查执法的特点，有重点地进行监督。一是税务稽查是动态的执法过程。选案部门稽查计划下达基层稽查所后，由稽查所分解落实到稽查小组去实施，有时是在规定的时间段内一次性下达多户稽查任务，由稽查小组根据纳税户的规模、所在地点等情况具体安排稽查时间，实施稽查时通常是采取上门实地稽查的方式进行，在纳税户会计资料多、调查取证工作量大并且有其他不确定因素影响的情况下，为了提高稽查效率，有时需对两户以上纳税户交叉实施稽查，使得稽查人员工作时间、地点具有不确定性，从而对他们及时进行执法监督检查是一个动态的过程。二是税务稽查参与人员少、知情范围小。《税务稽查工作规程》规定，实施税务稽查应当两人以上，在当前稽查任务重、稽查人力有限的情况下，通常都是采取主查、协查分工合作制，由两人实施稽查。对稽查人员执行税收法律、法规以及遵守廉政规定的监督，主要依赖于稽查人员的自我约束和相互制约监督。三是稽查人员具有一定的自由裁量权。各项税收法律、法规和规章是稽查人员查处税收违法行为的基本依据，也是要求稽查人员必须严格遵守的。但在实际操作中，由于现行的税务行政处罚标准都有一个上限和下限，在处罚标准范围内，对税务违法行为处罚的具体定量，主要靠稽查人员依据税收违法行为的性质、情节去理解和把握，这就要求稽查人员不受任何外界因素干扰，正确行使稽查执法权。同时，通过严格的案件审理和案件合议，也可最大限度地减少自由裁量权。四是稽查质量受稽查人员综合素质的制约。首先是稽查人员的工作责任心，体现在稽查时是否尽职尽责，是否认真细致。其次是稽查人员的业务水平，包括对税收政策的学习掌握程度、财务会计知识、稽查业务技能等。再次是稽查人员的思想道德观念，是否站在维护税法尊严、维护纳税人权益的立场，是否廉洁自律、不徇私情，只有稽查人员的综合素质提高了，才能有效保证税务稽查执法的质量。

三、开展税务稽查执法检查应坚持标本兼治原则，建立和完善税务稽查执法责任追究制度

《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第九条规定：稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。可见，税务稽查的职能主要应体现在执法上，税务稽查应通过其在查处税务违法行为中所表现出来的及时性、权威性和处理处罚的刚性，以及对征纳双方的监督制约作用而成为税务机关强化税收执法、推进依法治税、确保国家税收法律、法规正确贯彻实施的重要和有效的手段。而要确保税务稽查职能的实现，在稽查体制的建立上采取何种稽查模式显得尤为重要，科学、合理、适应我国国情的稽查模式对促进稽查工作，充分发挥稽查的职能作用具有十分重要的意义，总局2001年开始倡导和推行的一级稽查模式，通过各地两年多的实践，对建立以专业化管理和各环节相互制约为标志稽查体系，强化税务稽查的职能作用等方面都起到了积极的作用，但实践中仍存在一定的问题，有待进一步完善。

一、一级稽查模式的运行，全面推动了稽查工作

一级稽查模式是税务稽查体制理论和实践的创新。那么，什么是一级稽查模式？在弄清这个问题之前，我们首先要弄清什么是税务稽查，传统观点认为，税务稽查是税务机关对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况进行审查、监督和处理活动。可见，长期以来，我国对税务稽查和税务检查的概念是不加区分的，仅仅因为工作需要的时在文字上加以区别，这种将税务稽查和税务检查混为一谈的观念，不仅无助于正确界定征收管理、稽查各自的职责，而且容易导致对税务稽查职能认识上的错位。笔者认为税务稽查是税务稽查专业机构依据法律、法规和相应规程，对有涉税违法行为的纳税人或扣缴义务人所进行的税务检查和处理活动。其涵义有以下几方面：一是税务稽查的主体应是从事税务稽查的专业机构；二是稽查的对象应是经科学选案或举报等途径而确定的有涉嫌违法行为的纳税人或扣缴义务人；三是税务稽查应遵循法定的程序，必须经过选案、检查、审理、执行四个环节；四是税务稽查通过打击偷税、逃避追缴欠税、抗税、骗取出口退税等涉税违法行为，以达到震慑犯罪，维护税收秩序的目的。从上述分析我们可以把税务稽查的职能概括为监督、处罚、威慑和收入四个方面。由此可见，一级稽查模式首先要符合税务稽查的本质要求，其次要与其职能相吻合。笔者认为，一级稽查模式是通过在县以上税务机关设立相对独立的税务稽查专业机构，配备专业化的税务稽查人员，在本级税务机关和上级稽查机构的共同领导下，依法律、法规和法定程序的规定，独立行使税务稽查职能，查处涉税违法案件。由于一级稽查模式适合我国的的基本国情，与税收征管改革的总体思路相一致，符合税务稽查工作的内在要求，因此，具有先进性、适应性、法律性的特点，对推动稽查工作的发展，具有积极的意义。

（一）从宏观上看，实行一级稽查模式，有利于推进依法治税。依法治税是依法治国的重要组成部份，是依法治国方略在税收领域中的具体体现。依法治税要求征纳双方自觉遵守税法、自觉履行税法规定的权利、义务。税务稽查由于其在查处税收违法行为中的特殊的职能作用，是税务机关强化税收执法、推进依法治税的强有力手段。在一级稽查模式下，一方面，税务稽查机构具有相对独立性，并把税务稽查的独立性、整体性、权威性融为一体，大大减少了各方面的干扰，特别是独立执法权的行使，以事实为根据，以法律、法规为准绳成为税务稽查机构查处税务违法案件唯一标准，使稽查工作逐步由收入型向执法型转变。另一方面，税务稽查机构作为执法主体之一，其执法行为也受到了严格的监督，其监督主要来自以下几方面，一是各级税务机关对稽查机构的监督；二是上级稽查机关对下级稽查机构的监督；三是社会各界对稽查机构的监督。在方方面面的监督之下，促使税务稽查机构自觉依法行政，从而推进依法治税。

（二）有利于充分发挥税务稽查的职能作用，提高稽查工作效率。税务稽查原有的模式主要有“二级稽查”，其主要的形式是在县以上税务机关设立稽查机构的同时，在税收征管部门内设检查部门，稽查机构相当于各级税务机关的内设机构，无独立的执法主体资格或主体资格不明确，与征管部门内设的检查部门间职责不清，职能不明，从而导致实际工作中重复稽查、交叉稽查的现象比较严重，对同类性质、情节相似的税务违法案件处理结果大相径庭，显失公正，稽查力度被削弱，刚性不强，稽查的目的以收入为主，而非执法型，税务稽查的职能作用无法充分发挥，而在一级稽查模式下，稽查计划统一由稽查专业机构采取科学的选案方式进行管理，避免了重复稽查和交叉稽查，稽查实施按照法定的程序和规范化的要求进行，避免了稽查实施的混乱状况，体现了执法的规范性，对涉税违法行为的处理由于是同一机构作出的，可以有效地避免时轻时重，体现公正性。

（三）独立执法主体资格和上下联动态势的形成，有利于稽查机构加强自身建设。一级稽查模式下，一方面各级稽查机构在组织上、执法上、工作上、考核上都相对独立，特别是新《征管法》对稽查机构执法主体资格的明确，在一定范围内排除了各方面的干扰，有利于各级稽查机构依法行政，严格执法，为机构建设和培养一支高素质的稽查队伍提供了条件。另一方面，稽查机构实行各级税务机关和垂直稽查系列的双重管理，各级稽查机构既对本级税务机关负责，又对上级稽查机构负责，上级稽查机构对下级稽查机构既有工作的指导权，稽查业务的管理权，又有稽查经费安排权，在这种双重管理的体制下，既有利于稽查机构在各级税务机关和上级稽查机构的统一领导下开展工作，又有利于加强对稽查工作的监控管理，促进稽查机构的自身建设。