监管体制范文10篇

1金融监管更强调市场力量

从国际范围来看，在二十世纪八十年代以前，市场机制与政府监管之间的关系实际上被理解成一种平行替代关系，金融监管力量的强化也就意味着市场机制力量的弱化，从而形成金融监管对金融市场压制性特征。随着全球市场化趋势的发展，金融监管不再是替代市场，而是强化金融机构微观基础的手段，金融监管并不是在某些范围内取代市场机制，而是从特有的角度介入金融运行，促进金融体系稳定高效的运行。重视市场机制的理念在即将在全球金融界正式实施的巴塞尔新资本协议中得到了很好的体现，例如，新资本协议提供了可供金融机构选择的难度不同的风险管理体系，同时，那些选择难度更大的风险管理体系的金融机构，其所需配置的资本金要少，从而在金融市场的竞争中更为主动，这种监管理念较之1988年巴塞尔协议所采用的单一的8%的资本充足率要求，显然是更好地协调了金融机构的经营目标和监管机构的监管目标。另外，巴塞尔新资本协议不仅强调监管机构的外部监管约束，还补充强调了金融机构的自我约束，以及通过信息披露引入市场约束，有效的信息披露是加强市场约束的必要条件。各国的金融监管当局越来越强调市场约束对保证金融体系安全的重要作用。美联储认为：未来监管者不得不更多的依靠市场纪律─—通过有效的公开信息披露─—来更多地分担监管任，减少对政府监管的需要。

2金融监管更鼓励金融创新

对待金融创新，成熟市场经济国家的监管机构也经历了一个从严格抑制到积极鼓励的过程。实际上，在那些具有浓厚行政管制色彩的监管环境下，不少金融创新可能都是以绕开行政法规审批规定等为最初目的，但是，这并不能构成监管者消灭这些创新的理由，而应当成为改进监管方式的推动力，因为这些来自金融机构的创新，往往反映了市场的金融服务者的新需求，往往反映了金融体系发展的新趋势。例如，通过绕过税收法规等产生的金融创新，可能本身就反映了经济体系存在的一些问题，税收部门据此可以改进税收体系加强管理，这就是一个良性的互动过程。为了促进这一良性的金融创新互动过程，保持一套清晰透明公开的金融创新监管规则和程序最为关键，减少金融创新过程中的人为干预和随意性也最为重要，这样才会给金融创新主体一个清晰的创新预期和稳定的创新环境。

3金融监管更强调成本收益分析

金融监管在过去计划经济条件下，往往只注重监管的收益而忽视成本，使监管决策建立在非科学的基础上。金融监管的成本包括直接成本——金融监管机构日常运行的行政成本和金融机构为了满足各种监管要求所产生的成本；另外还包括间接成本——金融监管对国民经济体系运行带来的效率的损失，如过度的管制抑制了竞争，使优胜劣汰的机制得不到实现，导致资源配置不合理而带来的效率的损失。监管的收益主要包括金融体系安全稳定有效的运行和维护投资者的利益，增强公众的信心。科学的监管措施应对监管的收益和成本进行权衡考虑，只有监管的预期净收益达到最大时，才是理想的监管强度。因此，监管并不是越严越好。英国的《金融服务与市场法》要求金融服务局在推出任何监管法规和指南时必须同时公布对它的成本收益分析，证明该项措施的收益大于成本。

一、银证统一的分业监管体制

瑞士金融监管体制实行的是瑞士银行和证券由瑞士联邦银行业委员会（以下简称FBC）统一监管，瑞士私营保险业由瑞士联邦私营保险业监督局（以下简称FOPI）监管的分业监管体制。其中FBC又实行两级监管体系，既监管活动在FBC与授权的外部审计公司之间的监管职责的分工。

在瑞士，除了最主要的FBC和FOPI（这两个机构目前监管着大约330家银行和200多家保险公司），金融市场的监管职责还由很多监管机构承担。

（一）监管机构框架

1．联邦银行委员会（FBC）。（1）组织结构：FBC由7至11名成员组成，由联邦委员会选举产生。FBC在行政上隶属于瑞士联邦财政部（以下简称FDF），但独立于联邦委员会的指示。FBC基于其独立性对金融部门的各个部分的监管拥有绝对权威。（2）监管活动：瑞士的银证监管是采取两级监管体系，银证监管是基于作为国家监督机关的FBC和一些得到授权的审计公司之间的任务分工。在这两层监管体系下，FBC委托授权的审计公司进行现场审查，而自己保留负责全面监督和执法措施的权利。FBC只有在非常罕见的情况下才进行直接现场确认审查。由于大银行集团在瑞士金融体系起着非常重要的作用，所以FBC需要自己亲自对瑞士两大银行—瑞士联合银行（UBS）和瑞士信贷银行（CS）实施直接监管。同时，为确保监管体系的活力，FBC对授权的审计公司开展质量控制和检查，有时FBC会直接监察审计公司对银行或证券交易商的审计程序。（3）运行费用：为了维持运作，FBC每年向受其监管的机构征收监管费。监管费的多少是比照FBC上一年度的支出来征收的。因此，监督机构的活动经费是独立于邦联的财务预算的，同时也不用纳税人承担。

2．联邦私营保险业监管局（FOPI）。FOPI受联邦委员会委托对瑞士私营保险业：寿险、意外险、损害保险和再保险进行监管。它的主要权限有给保险公司颁发经营许可；对人寿保险公司和医疗保险公司的业务范围进行审批；审查保险公司递交的年报；为保险业起草有关法律文件；代表瑞士保险业签订国际协定等。此外，作为对联邦社会保险局（FSIO）监管的补充，FOPI开始监管可以接受的健康保险。从2006年初开始，保险中介机构也纳入FOPI的监管范围。

一、构建偏远农村食品药品监管体制，就是要构建乡镇政府负总责的监管体制。

《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十条规定县级以上地方人民政府应当将产品安全监督管理纳入政府工作考核目标，对本行政区域内的产品安全监督管理负总责，统一领导、协调本行政区域内的监督管理工作，建立健全监督管理协调机制，加强对行政执法的协调、监督；统一领导、指挥产品安全突发事件应对工作，依法组织查处产品安全事故；建立监督管理责任制，对各监督管理部门进行评议、考核。质检、工商和药品等监督管理部门应当在所在地同级人民政府的统一协调下，依法做好产品安全监督管理工作。

在管理方式上不管垂直与否的区县级食品药品主管部门都是区县一级政府的组成部门，作为监管主体具体承担着全区县人民群众饮食用药安全的责任。

过去以来，各区县食品药品监管部门在构建农村食品药品监管体制上做了大量的探索。有些地方聘请了乡镇卫生院和村卫生室工作人员为监督员、协管员和信息员，完善了监管网络，构建了乡镇政府分管领导负责，各乡镇成员单位参与的食品药品管理体制；值得一提的是有些地方还建立了以乡镇政府为主导或其政府机关个别工作人员为专干的监管队伍，这为推动广阔农村食品药品监管工作迈出了十分可贵的一步，但很尴尬的是，乡镇卫生院和村卫生室都是食品药品安全工作的被监管对象、加之无运行资金支持，其组建起来的监督网络，实际作用有待商榷。以政府为主导或个别政府机关工作人员为专干的监管队伍也因政府部门对自身职能定位不准和认识不够清楚，使监管工作流于形式；同时这项工作也只仅仅政府个别工作人员参与，加之又对其工作成效的考核未真正落到实处，因此，其乡镇政府的食品药品安全工作还没有形成组织合力，食品药品安全监管工作协管成效也就没达到主管部门的预期效果。

随着我国经济和社会的发展，无论是各级党委政府，还是各级食品药品监管工作主管部门都应该强烈意识到，乡镇一级政府是最基层政权组织，是各级政府的合法组成部分，强化基层政权组织社会管理和公共服务的职能是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条对其规定的法定职责，也是建设社会主义新农村的客观要求，这样，在乡镇食品药品监管领域没有具体主管机构设置的前提条件下，就理应承担起相应工作的具体职能。

二、构建偏远农村食品药品监管体制，还需各监管主体解放思想，合理定位自身职能，真正落实自身责任。

摘要：本文从金融监管主体的角度出发，阐述了中美现行金融监管体制，并将两者进行了比较。提出了在借鉴美国金融监管体制的基础上。中国应建立适合国情的金融监管体制。

关键词：金融监管；体制；比较

一、金融监管体制概述

金融监管体制是指为实现特定的社会经济目标而对金融活动施加影响的一整套机制和组织结构的总和。与之密切相关的基本要素：首先是体制参与者，即由谁监管和对谁监管，核心是金融监管机关的设置、职责职权的依法定位；其次是如何监管，即为实现金融监管目标而采用的各种方式、方法和手段，体制的各种参与者按照一定方式有规律地相互作用，以完成特定的目的。可见，对金融监管体制的研究涉及到对金融监管机关组织构成、职权的分析、金融监管机关对金融机构作用机制的分析等。

根据监管主体的多少，金融监管体制可分为一元化监管体制与多元化监管体制。前者是独家监管型，即只有一家执行金融监管的机关，实行高度集中的单一型监管体制。后者是多家监管型，即执行金融监管的机关为两家或两家以上共同分工负责进行金融监管。实行这种体制的国家根据监管权限在中央与地方的划分的不同，又可分为一线多元监管体制和双线多元监管体制。实行一线多元体制的国家或地区，金融健全权力集中于中央，在中央一级又分别由两个或两个以上的机关负责监管。这种体制实际上是以财政部和中央银行为主题开展工作。实行双线多元体制的国家主要是联邦制国家，以美国和加拿大为典型代表。其基本框架如下：

二、美国金融监管体制

1、上市公司数量增加、结构有所改善。截至2000年底，中国境内上市公司达1088家。其中A股上市公司从1990年的13家增加到955家，B股上市公司114家。2000年，经过科技部和科学院认证的高科技企业和金融类企业发行上市，开始改变传统产业一统天下的局面，上市公司结构也正在发生积极的变化。境外上市公司52家，其中38家单独在香港上市，8家在香港和纽约同时上市，3家在香港和伦敦同时上市，1家在香港、纽约、伦敦同时上市，2家在纽约和新加坡上市。

2、市场规模迅速扩大，直接融资进一步增强。截止2000年底，我国境内上市公司公开发行股票3791.70亿股，市价总值达48090.9亿元，相当于GDP的57％。10年中，通过境内外证券市场累计筹资近10000亿元。其中，2000年境内筹资1541亿元，加上境外上市公司和红筹股筹资,我国上市公司当年筹资金额3249亿元,比上年增长130.3%。宝钢等特大型企业在上海证券交易所的顺利发行上市,表明我国证券市场承受大盘股的能力明显增强。中石化、中石油等特大国有企业海外路演、和发行上市成功，表明亚洲金融危机对我国证券市场的影响已经消除。

3、投资者开户数大量增加，机构投资者队伍逐步壮大。截止2000年底，投资者开户数达到5801.1万户。其中机构投资者28万户，比上年末增长40％。尽管散户投资者仍占到开户数的99.5％，但机构投资者队伍在证券市场的影响正在稳步扩大。一是证券投资基金在试点的基础上稳步发展。到目前为止，已设立基金管理公司10家，另有4家获准筹建，发行封闭式契约型证券投资基金33只，总规模达560亿元。去年经国务院批准，中国证监会颁布了《开放式证券投资基金试点办法》，试点工作将在今年展开。二是证券公司的增资扩股工作稳健推进。在清理整理证券公司的基础上，26家证券公司进行增资扩股，其中13家成为我国首批综合类证券公司。现有101家证券公司的资产总额5753亿元，比1999年的3081亿元增长87％；净资本236.4亿元，比1999年的24.6亿元增长8.6倍。从客户交易结算资金情况看，2000年底，余额总计3037亿元，比上年末的1642亿元增长127％。三是证券公司与基金管理公司融资渠道得到解决。经中国证监会与中国人民银行商定，证券公司和基金管理公司可以进入同业拆借市场，债券回购市场，一部分证券公司还允许以股票作抵押向商业银行进行质押贷款。四是国有企业、国有资产控股企业和上市公司获准有条件进入股票市场。五是保险资金通过证券投资基金间接进入股票市场。

4、证券法规体系逐步完善，全国集中统一的证券监管体制初步建立。到2000年底，我国证券期货市场法律法规主要有：2部法律即《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国证券法》，20多件行政法规和法规性文件，150多件部门规章。证券期货市场初步形成了以《公司法》、《证券法》为核心，以行政法规为补充，以部门规章为主体的证券期货市场法律法规体系。与之同时，根据1997年11月全国金融工作会议的决定和1998年4月国务院机构改革方案，中国证监会作为国务院直属正部级事业单位，是全国证券期货市场的主管部门。中国证监会在全国中心城市设有9个证券监管办公室，2个直属于中国证监会的办事处，25个证券监管特派员办事处，并直接管理2家证券交易所和3家期货交易所。

5、证券市场风险进一步化解，历史遗留问题正在逐步解决中。从1998年开始，中国证监会对证券市场开展了五项清理整顿工作，即清理整顿场外非法股票交易、清理整顿证券经营机构、清理整顿证券交易中心、整顿和规范期货市场、清理规范原有投资基金。到目前为止，期货交易所由14家撤并为3家，交易品种由35个压缩到12个，179家期货经纪公司完成增资和重组，69家证券公司完全归还了客户交易结算资金。由于各项清理工作基本完成，证券市场的风险与隐患得到了有效化解和消除。与之同时，长期以来形成的历史遗留问题正在妥善解决中。2000年4月，中国证监会允许转配股在2年内分期分批上市流通。目前，已有128家公司的29.85亿转配股上市流通，没有对市场造成大的冲击。为我国进一步解决其他历史遗留问题提供了宝贵经验。

二、中国证券监管体制的形成、发展和完善

内容摘要:在对美国、日本、德国、英国、法国等大国的金融监管模式进行比较研究对比发现，当今世界金融监管的主流模式已经是综合监管，各国中央银行在金融监管方面仍然保持着极其重要地位。中国在加入WTO后,为了应对加入WTO后来自金融强国的激烈竞争，本文就目前我国在金融监管实践中存在的问题，并提出有利于发展和完善我国金融监管体制的若干政策性建议。

关键词:金融监管；监管模式；监管体制

一、欧美发达国家金融监管体制的比较

20世纪80年代以来，世界金融体系发生了巨大变化。与金融体系的变化相适应，世界金融监管体系也进行了相当程度的监管组织、制度和技术上的创新和改革。西方国家金融监管创新的主要标志，一方面是在美国、日本、韩国等国废止了长期以来实行的金融分业监管的银行制度，代之以金融混业监管。另一方面欧洲则积极推进统一金融监管组织和制度的金融监管创新。金融监管体制的创新首先表现为金融监管主体法律地位和监管组织、制度的创新，世界监管制度趋同化、监管组织统一化的趋势，是世界金融监管创新的主流和方向。本文将以美国、欧洲和日本等西方国家为例来进一步说明各国监管体制的特征。

二、发达国家金融监管体制发展的总体趋势

纵观发达国家金融监管模式的发展过程，我们发现综合监管已经成为金融监管的主流模式。美、德、英和日已经采取了综合监管模式，只有法国仍采取分业监管模式。在综合监管模式中，美国是美联储的综合监管和其它监管机构的专业监管相结合，其它国家则为独立于央行的综合监管机构与央行合作进行监管，分业监管的法国正在考虑向综合监管转变。

2008年3月31日美国财政部公布《现代化金融监管架构蓝皮书》，提出对美国金融监管体制进行重建，建立目标性监管模式。由于该改革方案对美国现行金融监管体制提出了一系列重大改革措施，将对美国金融体系产生巨大影响，因而备受国际社会关注。我国在2003年4月形成的“一行三会”的金融监管结构基本上属于按机构性质划分监管权属的多边监管结构，与美国现行金融监管体制相类似。因此，深入了解美国金融监管体制的重构计划对未来我国金融监管结构的改革有着重要的启示。

一、美国现行金融监管体制及其缺陷

美国现行金融监管体制的形成始于20世纪30年代。1929—1933年经济大危机后，美国开始采取金融分业监管体制。在经过几十年的发展变化之后。美国形成了当今世界上最为复杂的多边金融监管模式——双层多头金融监管模式。所谓“双层”是指联邦和州均设有金融监管机构；“多头”则是指联邦设立多种监管机构，并主要采用“机构性监管”，按照银行、证券和期货业、保险业分别设立专门的监管部门。如对商业银行的监管由美联储(Fed)、货币监理署(OCC)和联邦存款保险公司(FDIC)共同负责；对证券期货机构及证券期货市场的监管则由证券交易委员会(SEC)、商品期货交易委员会(CFTC)和美国投资者保护公司(SIPC)共同负责；对信用合作社的监管由全国信用社监管署(NCUA)负责；对储贷会的监管由储蓄机构管理局(OTS)负责；而保险行业则由州一级进行监管，各州及华盛顿特区和美国属地的保险监管者组成全国保险专员联合会(NAIC)作为一个自律组织协调各地保险监管。

金融分业监管模式虽然可以发挥监管专业化分工优势，但在1999年实施《金融服务现代化法案》后，标志着美国金融业实现了从分业经营向混业经营的转变，这对现行的美国金融分业监管体制提出了挑战。特别是次贷危机的爆发，更加彰显了美国现行金融监管体制的缺陷：

一是监管机构过于复杂，易导致监管重叠和监管冲突，降低了监管效率，例如美国证券交易委员会对证券机构和全国性证券市场拥有排他性的监管权，而期货交易委员会对商品期货的交易机构和产品拥有排他性监管权，但是两者在金融衍生产品、特别是金融期货和金融期权的监管上存在交叉和冲突。此外，监管机构过多也容易造成监管缺位，如对投资银行的活动基本没有监管，而在美国次贷危机的形成过程中，恰恰是投资银行起了重要作用。

二是“多头”监管易造成监管标准不一致，加大了合作协调的难度，提高了监管成本，同时还容易导致监管信息交流不畅，从而错失处置危机的有利时机。如次贷危机从2007年年初显露迹象到7月份最终爆发，期间相隔了近半年时间。而在此期间，美联储、证监会等监管机构并没有共同采取有效的应对措施，最终导致危机愈演愈烈。

本文作者：李沫工作单位：中南大学法学院

“协商制定规则是以合意为基础的过程，通常由行政机关召集，利害关系人藉此可以就规则的实体内容进行协商。”⑧“协商行政立法旨在回应对抗性规则制定过程的失败，直接利害关系人就规则进行协商，可以恢复规则制定的正当性。”⑨但是，作为一种行政活动方式，协商性监管的内容不应当只限于制定监管政策本身，政策制定后如何实施、在政策中设定的主体的权利义务如何实现也是这种行政活动方式不可分割的一部分。因此，从程序上看，协商性监管应当包括协商制定监管政策和政策实施两个阶段；从实体内容上看，监管政策的制定主要是指监管目标的确定和实现目标的应然要素的明确，包括以契约方式明确主体的权利义务；监管政策的实施则是监管政策目标的实现过程，即通过契约方式或其他方式将主体的权利义务付诸实现。协商性监管在性质上类似于行政合同，但又不同于行政合同，比如，协商的结果可能是政府以行政许可的方式同意被监管主体从事某一行为以实现监管目标。从实践来看，协商性监管一般表现为监管者与被监管者之间的协商模式，例如，到1996年，约占荷兰工业能源消费90％的1000家公司参与了自愿协议。2000年，占荷兰大部分耗能的工业部门，包括石油、钢铁、有色金属、酿造、水泥、化工、玻璃、造纸、制糖业等，又与政府签署了新的协议，以应对国际形势的新变化。2001年12月，荷兰政府还针对中等规模的能源用户与16个部门的520家企业签署了新一轮的减排二氧化碳长期协议（LTA－2），协议期限为2001—2012年。⑩但是，协商性监管也有监管者与第三方组织模式。例如，1996年，德国高能耗行业和能源部门的14个工业行业协会《全球变暖工业宣言》，自愿承诺到2005年在1990年基础上降低能源消耗20％；法国政府与制铝、玻璃、钢铁、水泥、石灰、橡胶等7个行业以及许多企业签署了自愿协议，形成了企业承诺和行业承诺并存的格局。瑏瑡由此可见，协商性监管的主体范围并不仅限于监管者与被监管者。从当前各国行政管理的发展趋势来看，“第三方组织”在公共行政管理中的作用越来越突出，据有学者分析，“近年来，公共行为使用的技术在世界范围内发生了革命性变化。这些变化主要表现为解决公共问题的新工具数量激增。更重要的是，这些广泛应用的新工具有一个共同特征：它们的运作具有间接性，表现为由公共部门投资及授权的政策项目在执行中通常广泛地纳入各种‘第三方’组织。”“第三方组织”的兴起不仅在美国如此，“加拿大和欧洲大多数国家都如此，因此，将其称为一种趋势或者说潮流是不为过的。”为应对第三方组织带来挑战，药方就是推行“新政府治理”（thenewgovernance），其内容之一就是———谈判与磋商———这是为现已存在的第三方组织提供的实现公共目标的第三条道路（相对于命令控制与私有化道路）。瑏瑢由此可见，谈判与协商是同“第三方组织”天然联系的一种监管方式，即，“第三方组织”可以成为协商性监管的主体，并且从趋势来看，第三方组织将成为协商性监管的主要主体。综上，协商性监管是指为了实现政府监管目标，监管主体与被监管主体或第三方组织在对话协商的基础上，共同制定监管政策和目标，并围绕目标的实现以契约或其他形式明确各自权利义务且付诸实现的监管方式。

协商性监管带来的挑战

（一）复杂化的委托关系在传统命令控制性监管模式下，监管者与被监管者并非委托关系，而在协商性监管中，两者之间的关系则构成委托关系，即监管者以契约形式委托被监管者实现监管目标，这就带来了通常说的委托问题，人并非总是按照委托人的意志行事。在第三方组织参与的情况下，委托问题将更加突出，因为委托链条被加长，原来的监管者与被监管者之间的委托关系变为监管者委托第三方组织、第三方组织再委托被监管者之间的关系。对此，网络理论给出了解释，认为即使人认同委托人的目标，委托人在协作关系中仍然难以实现其初衷。究其原因，是因为复杂的网络关系通常具有以下4个属性：首先是多元性（pluriformity）———他们涉及各种各样的组织和组织类型，其中许多组织并不具备充足的合作经验，也不了解彼此的运作方式；其次是自我参照性（self－referentiality）———通常各组织都有其自身的利益和参照，因此也是从自己的角度与需要参与到网络之中；再次是不对称的互相依赖性———同一网络中的各方，包括州政府在内，尽管互相依赖，但这种依赖关系并不完全平衡，即使各方追求同一目标，他们仍然可能难以全面合作，因为它们对此目标的需求程度不同、排序不同或时间安排不同；最后是动态性———网络即便在实施其愿景时，所有的因素也仍会随时间的变化而发生变化。瑏瑣（二）对传统行政管理惯性的挑战不论现在以权力—服从为主要特征的行政国家有多么强大，我们仍不能否认一个事实：随着民营化、服务外包、公众参与的兴起，以协商为主导的合作治理模式发展迅速，并已然成为一种潮流。合作治理试图围绕联合解决问题与远离控制裁量权从而重新定位管制事业，回应对规则制定之质量、可行性与正当性连篇累牍的批评。瑏瑤协商性监管这种合作治理模式的产生对习惯于传统行政管理模式的行政机关是一种挑战。在协商性监管模式下（特别是在有第三方组织介入的情况下），行政管理变得更为复杂，它要求行政机关更具有主动性、能动性。正如美国学者莱斯特•M•萨拉蒙指出的，“原本在直接政府行为中可以由政府内部临时解决的问题，就变成了必须预先估计到且写入与第三方签订的具法律效力的合同中。类似地，激励机制必须设计合理，既要足以鼓励有益的行为，又不能导致暴利收入；必须在复杂的决策链条的众多节点上达成共识；必须将离散的组织打造成具有共同行动能力的有效网络。这其中的每一项任务不仅需要广博的项目知识，还需要足够的策略技巧、对不同工具在操作过程中涉及的指标的详细了解、对各种工具涉及的多方机构的内在需求有所认识、以及对工具应用的具体背景有精细的洞察。”瑏瑥同时，协商性监管也形成了对传统行政行为的挑战。尽管协商性监管的实施可能仍然采取传统的行政方式（如行政许可），但其实施已不再是传统简单的行政许可，以美国的杰出领袖工程为例，通过这个工程，环保署可以批准以单一的综合性许可取代公司传统上为了控制同一场所多种源头（例如管道或烟囱）的排放而要取得的多重许可；或者，环保署可以比传统许可适用期限更长，而且允许对排放限度进行不同配置的多重许可。瑏瑦试图获得这种许可的公司，必须与联邦和州行政机关协商一份不具有约束力的谅解备忘录，这被称为“最终方案协议”。该过程还要求获得利害关系人的支持。

协商性监管激励与约束机制的强化

协商性监管导致的委托问题主要依靠强化激励与约束机制来解决，通过有效的激励与约束使得监管者与被监管者或者监管者、第三方组织与被监管者尽量围绕监管目标的实现而行动。（一）对被监管者和第三方组织激励机制的强化对被监管者和第三方组织而言，协商性监管的激励包括两个方面：一是激励其参与到协商中来，二是激励其积极履行协议或积极实施行为，这可以从三组不同的主体及其之间的关系来考察：1．监管者与被监管者。监管者对被监管者的激励主要是扩大激励的范围和种类。这种激励方式同于另一种正在兴起的行政监管方式———激励性监管———若被监管主体自愿实现监管目标，可以给予其直接的经济利益，如减免税优惠、财政支持（财政补贴和技术开发援助等）、金融扶持（提供优惠贷款等）、优先采购、绿色采购、优先立项、奖励，等等。此外，社会契约制度（SocialContract）也是在国外正在兴起的这样一种激励机制：社会契约制度（或称成本调整契约）在美国电力事业部门中广泛运用，作为激励型规制在实际中运用的良策而闻名于世。具体而言，是指规制当局与被规制者之间在修订收费时就设备运转率、热效率、燃料费、外购电力价格、建设费等签订合同，如果能实现比合同规定的成绩好则给予企业报酬，否则给予处罚。当然，除了直接的经济利益激励，也可以是间接经济利益激励，如被监管者的投资倾斜、产品定价优惠、市场优先准入、提供经营便利、特许投标制度（FranchiseBidding）等等，市场主体可以通过监管主体的这些行为间接获得经济利益。2．监管者与第三方组织。对于第三方组织参加的场合，上述激励方式并非都是合适的。政府应根据第三方组织的性质确定不同的激励方式：如，对于盈利性组织，同样可以采取财税优惠、市场优先准入等适用于被监管主体的方式；对于下属政府机构，则除了财政分配上的优惠，更应强调政绩的激励作用；对于非盈利性组织，则包括办公场所、经费、设备等方面给予扶持，给予信息提供的便利等。此外要注意的是，在我国，由于特殊的历史原因，第三方组织与政府一般都有特定的关联，如或为国有背景（如国有商业承担第三方组织时），或实为政府控制，或本来就行使一定的行政职能（如某些行业协会），在这种背景下，保障第三方组织的独立性是前提，否则激励的结果可能变异为利益的转移，难以保障激励的适度。3．第三方组织与被监管企业。由于监管目标的实现最终要体现在被监管主体身上，因此，即使协商性监管中参入了第三方主体，也最终要突出第三方组织对被监管企业的激励。从理论上分析，第三方组织同被监管企业之间的关系主要是约束而非激励，因为在有限政府的潮流下，政府不一定能约束企业，而第三方组织则一般对企业起着事实上的约束作用，比如行业协会对企业的约束，企业离不开团体组织，它需要借助团体组织的优势实现自己的目标，团体组织往往便可以以其不遵守规则将其排斥在外为由迫使其遵守。这就是声誉机制，在一个团体中，不遵守组织规范的成员可能臭名昭著。但是，激励措施也是需要运用的，在第三方组织为政府部门或企业组织或非行业协会组织时，企业同第三方组织并无成员与团体的关系，第三方组织的内部规范不能约束企业，此时，第三方组织可以借助声誉机制（如评奖）来激励企业实现监管目标。（二）对监管者、被监管者与第三方组织约束的强化1．政府公信力建设。在我国当前转型时期，政府的公信力正遭受危机，对于协商性监管而言，这种公信力危机主要可能带来两个后果：一是权力寻租，监管主体不是真正为了实现监管目标进行协商，而是利用其实施协商监管时掌握的资源以权力为资本，去参与商品交换和市场竞争，谋取金钱和物质利益。这样，监管者实际被俘获，参与协商的市场主体不大可能成为诚信履行协议的主体，监管部门也不会关心其最终协议的履行情况。同时，寻租行为还会产生“逆向选择”效应，参与协商的市场主体最终都是为了追求“权力租”的主体，真正有心参与且诚信履行的主体被排除在外。二是监管主体毁约。在私法领域，协议必守是一项基本原则，但协商性监管并非纯粹的私法协议，它有公权力主体和公共利益和目的在内，因而协议的履行不可能完全适用私法原则。也正是基于此，监管者可能以公共利益、公共目的等为由而毁约。政府公信力建设是一个很宏观的问题，对于协商性监管而言，强化对监管者的约束主要解决三个方面的问题：一是要求协商监管公开，即，监管目标、监管标准公开，协商过程公开，协议履行情况公开；二是裁量权受限制，协商的过程是讨价还价的过程，否则就不称为协商，而这过程中必然要涉及监管主体的坚持与让步，也就是裁量权的行使问题，此裁量程序应当法定。三是责任追究制度。不论是权力寻租的监管主体及其成员，还是滥用自由裁量的主体，还是没有正当法定理由毁约的主体，均应当承担法律责任。2．协商性监管的信息披露。一是协商过程中的信息披露。这种披露同于上文谈到的“协商过程公开”，可以约束监管主体的滥权行为。这种强制性的信息披露约束也可以迫使当事人认真进行协商，而不是停留于走形式，有助于将来协议的实施，“规制者与排污企业之间由于分工的不同，导致两者之间在污染的产生与排放、治理技术等方面存在着严重的信息不对称，而充分的信息往往是市场有效运作的前提，因此能否获得充分信息是自愿性环境协议实施的关键。在谈判协商机制中，双方经过多个回合的动态博弈过程，环境管理部门逐步释放出影响决策制定的污染排放量、治污成本、技术、企业家的风险偏好等相关信息，而企业也会逐渐了解到政府部门的相关信息，这样，通过信号传递，实现充分的信息披露，从而保证自愿性环境协议的顺利实施。”瑏瑨二是被监管主体履行信息的披露。虽然协商性监管协议或协商颁发行政许可中都会有关于被监管主体的约束条款（如违约责任、收回许可），但这不能避免机会主义倾向的被监管主体的违约行为或不正确作为。况且，在协商性监管中，协议不同于私人协议，对于被监管主体的违约行为，监管主体追究责任的动力并不如私人主体那么强烈，协商颁发行政许可这种附条件的行政许可中监管主体也类似。履行信息披露可以克服这种缺陷：一方面，信息披露有助于监管主体方便掌握被监管主体的履行情况，对于违约或不正确作为倾向可以事先采取措施；同时，被监管主体的违约信息及不良信息披露也是一种声誉机制，可以借助市场的力量来惩罚违约者，例如，上市公司就很在乎声誉，声誉受损其股价将下跌。

本文作者：白冬梅工作单位：三江学院

我国成品住房的发展沿革

在我国商品房交付存在毛坯房与成品房两种类型并存的状态。过去之所以会出现毛坯房，主要是福利分房时代的产物。当时，房屋的建造成本均由国家承担，限于财力，国家不可能给所有房屋都装修。当时，一级、二级房屋的交房标准都是水泥地面、水泥墙裙。随着人民生活水平的提高，人们对居住质量的要求也逐渐提高。虽然当时分到手的房子产权并不属于自己，但人们通常会在拿到房子之后，打掉原先的水泥墙裙、水泥地面等，重新装修。后来，有人提出干脆以毛坯房交房，以免造成浪费。在福利分房的制度取消之后，这种以“毛坯房”交易的习惯却沿袭下来，这造就了今天毛坯房占领大部分商品房市场的现状。上世纪九十年代，伴随着我国住房制度的逐渐改革，市场逐渐认识到了发展“成品房”的重要性。1994年，原建设部印发了《住宅工程初装饰竣工验收办法》，其目的是“为了满足住户对住房再装饰的要求，克服由于家庭装饰管理薄弱造成的房屋结构破坏、影响使用功能、妨碍邻近居民生活，以及大量浪费等”；1999年国务院办公厅《关于推进住宅产业现代化提高住宅质量的若干意见》中提出“加强对住宅装修的管理，积极推广一次性装修或菜单式装修模式，避免二次装修造成的破坏结构、浪费和扰民等现象”；2002年，为了贯彻《关于推进住宅产业现代化提高住宅质量的若干意见》，建设部又编制了《商品住宅装修一次到位实施细则》，其根本目的在于“逐步取消毛坯房，直接向消费者提供全装修成品房；规范装修市场，促使住宅装修生产从无序走向有序。坚持技术创新和可持续发展的原则，贯彻节能、节水、节材和环保方针，鼓励开发住宅装修新材料新部品，带动相关产业发展，提高效率，缩短工期，保证质量，降低造价”；2008年，住房和城乡建设部了《关于进一步加强住宅装饰装修管理的通知》，提出“制定出台相关扶持政策，引导和鼓励新建商品住宅一次装修到位或菜单式装修模式。要根据本地实际，科学规划，分步实施，逐步达到取消毛坯房，直接向消费者提供全装修成品房的目标”。目前，北京成品住房占新建总量的30％、上海约占50％、广州占70％多，深圳力争在2010年底前，实现成品住房销售率100%。成品住房在新建住宅总量中的比例逐渐加大，市场份额正在以每年5%～10%的速度快速增长。成品房主要集中于经济发达地区的大中城市，尤其集中在北京、上海、广州等大城市，在一些普通的市、县、乡级等中小城镇里所占比重很小，甚至处于市场空白状态。以上现状这是多方面的原因共同决定的：其一，住宅市场上毛坯房已经成为交易主体，由于“路径依赖”的存在，取消原来的毛坯房以成品住房取代需要一段时间；其二，推广成品住宅需要相应的政策激励以及税收优惠，在目前形势下，如果没有优惠政策，消费者购买成品房的成本会大于购买毛坯房；其三，由于缺乏成品住房的质量标准以及相应的监督保障措施，住房的质量尤其是装修质量难以保证，消费者投诉的情况较多。从市场监督的角度来看，虽然成品住房的发起者是政府部门，但是政府部门在住宅的监督管理上并没有能走在市场的前列甚至缺位，这也是目前市场上成品住房的投诉尤其是关于装修的投诉特别多的原因。

成品住房装修的监管管理体系的缺陷

成品住房虽然提出的已经较长一段时间，但是由于激励机制以及监督机制等市场监督管理机制缺失，形成了成品住房“裹足不前”的状况，要形成良好的市场监督管理机制必须建立完整的市场监管体系。在我国，完善的市场监管体系应该是：以政府宏观调控为基础，行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合，实施政府主导、多主体分层监管、社会广泛参与的市场监管模式。其中，政府在市场监管中起主导的作用。良好的监督管理体系需要建立完整的监督管理体制以及配套完善的监督管理制度。前面的内容正是在这样理念的基础上，分析了成品住房及其装饰装修监督管理的组织机构以及相应管理制度，综合前文的内容，可以分析得出目前成品住房的监督管理体系存在以下的问题：（1）在组织结构方面。从宏观角度来看，成品住房及其装饰装修的内容应当属于住房和城乡建设部及其在各地的组织机构管理，其内部不同的机构负责管理成品住房及其装修不同环节的内容。例如，房地产开发监管负责房地产企业的资质、市场监督、交易合同等，建筑市场监管负责建筑企业的资质、市场监督、安全质量管理等等。但是对于装饰装修环节而言，有的地方存在多头管理的现象。以江苏省的组织结构为例，装饰装修市场的质量监督由江苏省建筑工程质量监督总站负责管理，但是同时又存在江苏省装饰中心负责装饰装修企业资质、质量安全的管理。这样的情况同样也存在于其他地方。（2）在制度建设方面。从前文的内容可以得知，现有的法律法规等虽然没有明确界定是针对半成品住房或者成品住房，但是无论从住房交易、招标投标、质量管理等方面而言，都是以毛坯房为基础的。现有关于成品住房的交易、招标投标、质量管理的法律法规并不健全。截止到目前为止，只有政府部门的相关的指导性文件和地方出台的一些关于装修质量标准，并没有专门针对成品住房交易、质量管理等方面的制度规定。目前，除重庆市于2008年出台了《成品住宅装修工程技术规程》、2010年江苏省颁布了《成品住房装修技术标准》外，还没有针对成品住房的一整套监督管理体系。

行政管理工作是各类行政机构的一项经常性、主导性工作，提高行政管理效能是行政管理的首要目标。行政管理效能评估是指对行政机构的行政管理能力和水平进行监督检查，看其是否认真贯彻执行了国家的法律法规、方针政策以及国民经济和社会发展计划，是否认真、正确地履行了自己的职责，是否努力为人民服务，是否降低了行政成本。具体内容包括，(1)是否依法依规办事。即在行政管理中是否执行了党和国家的方针政策，是否遵守国家的法律法规，是否按规定的程序办事，是否执行了内部行政管理制度。(2)是否完成计划。计划既是行政管理的指南，又是行政管理的目标，也是行政机构之间的一种定约形式。定约的执行情况就成为评价行政管理效能的一个重要标准。(3)是否合理。即在行政管理中是否合理地、有效地使用了人力、物力、财力、时间和条件，充分发挥了现有潜力，最大限度地调动了人员的积极性、主动性和创造性，取得了理想的行政管理效能。

一、行政管理效能评估的有效性

行政管理效能越来越多地成为考量行政机构行政能力的指标，但是由于行政管理效能评估机制的缺位，行政机构进行行政管理效能评估存在着不科学、不合理的现象。具体表现在：一是效能评估不及时，不能有效发现行政管理中出现的低效问题，不能及时对管理方案进行纠正和完善；二是效能评估不到位，不能评估到行政管理中的每个环节。评估了面上的工作，不能深入到点。或者正相反，评估了个别点上的工作，忽视了整个面的工作。

行政管理效能评估方法选择的不恰当，往往是由于不能选择成本一收益比最低的行政管理效能评估方法。为了更好地发挥行政管理效能评估的作用，就要提高行政机构科学决策的水平，就要设计更好的效能评估工作程序。以成本一收益为核心的绩效评估可以为行政管理效能评估提供科学工具，有助于工作程序的科学化，有助于提高行政管理效能评估质量。通过成本一收益分析，一是对不同行政管理领域及相应行政管理效能评估的成本和收益进行比较，能选择具有最高净收益的行政管理效能评估的目标；二是对不同行政管理效能评估方法的成本一收益比较，能选择行政管理成本最低、净收益最高的行政管理效能评估方法。

二、成本一收益分析方法

成本一收益分析是指以货币单位为基础对投入与产出进行估算和衡量的方法。它是一种计划方案，是预先做出的。在市场经济条件下，任何一个单位在进行经济活动时，都要考虑具体经济行为在经济价值上的得失，以便对投入与产出关系有一个尽可能科学的估计。成本一收益分析是一种量入为出的经济理念，它要求对未来行动有预期目标，并对预期目标的几率有所把握。经济学的成本一收益分析方法是一个普遍的方法。经济学可以用它来研究各种条件下的行为与效果的关系，探究如何以最小的成本取得最大的收益。将成本和收益的概念推而广之，几乎可以无所不包，其他社会科学也可运用它来分析人的行为。