户籍制度范文10篇

一、官方改革思路

“公安部的有关人士认为，全面推进户籍管理制度改革要着力从4个方面着手，其中：要严密户口登记，强化户籍管理基础性工作。建立城乡统一的户口登记制度。积极调整户口迁移政策。在全面推进小城镇户籍管理制度改革的基础上，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，由各地政府根据当地经济和社会发展的实际需要及综合承受能力制定城市发展总体规划和人口发展规划，以落户条件取代计划指标。特大城市和大城市要保持人口的适度机械增长，对其周边地区和卫星城镇，要制定相应的鼓励措施，以吸纳城区人口和本市农村人口为重点，促进其人口规模的形成和逐渐扩展。”(廖卫华著：《公安部等14个部委正协商户籍改革》,成都商报，2008年3月4日)

上述改革，一是有落户条件，二是地域有别，根本上还是限制了公民的迁徙自由权。

二、地方改革

很多地方的户籍改革，因为相关配套没有跟上，无力承担附加在户口上的诸多福利而紧急叫停。广东省2001年10月出台政策，提出建立城乡统一的户口登记制度，受到社会各界的好评，但不到半年即宣布暂缓执行户籍制度改革的有关内容。继上海市开始研究居住证与户口对接问题之后，从7月8日开始，湖北在全省范围内正式开始全面尊重与承认外来人口权利的户籍改革之旅，符合准入条件者已正式开始准入登记。“除武汉中心城区外”和“暂不涉及外省在湖北务工的农民”明显的地域差别。“符合准入条件者”，还是有条件限制。无论是湖北还是上海，都是逐步减少限制，逐步给予外来务工人员平等的权利。

三、本文的改革探索

3月17日—22日，优抚安置局组成工作组在福建省和浙江省就户籍制度改革对优抚工作的影响进行了专题调研。现将有关情况报告如下：

一、户籍制度改革的主要内容

2001年底，福建省人民政府下发了《福建省人民政府批转省公安厅关于户籍管理制度改革意见的通知》（闽政〔2001〕48号），对户籍管理制度进行了部署。随后，各地均出台了具体实施办法，目前，该项改革已在全省范围内全面落实到位。其指导思想是降低进城门槛，放宽政策，促进人才合理有序流动，加快城市化进程。其主要内容有五个方面：一是取消户口的农业与非农业性质划分，建立统一的户口登记管理制度，按照实际居住地将所有的户口统一登记为居民户口。二是降低进城门槛，以准入条件取代进城人口控制指标。三是对于在设区市建制区范围内的“城中村”，村委会成建制转为居委会，并规定原集体经济组织的权益保持不变。四是放宽小城镇户口的落户限制，全面推进小城镇户籍管理制度政策。五是对于到城镇落户的农民，在教育、就业、兵役、社会保障等方面享受与当地城镇居民同等的待遇，并承担相应的义务。

二、户籍制度改革对优抚工作的影响

我国从建国初期就开始实行二元制户籍管理制度，即把全国公民划分为农业与非农业的户口，实施不同的管理。在原有户籍管理制度下，优抚对象的抚恤补助优待标准城乡有别。优抚对象的服务管理也主要采取属地化原则，根据其户口性质，区别为城市、城镇或农村进行管理。此次户籍制度改革取消了农业与非农业户口性质，消除了公民一出生就存在身份不同的界线，使依附于原有的二元户籍管理制度上的优抚工作失去了划分城乡的依据，给落实优抚对象的优待抚恤补助带来新的困难。其对优抚工作的影响主要表现在：

1、确定城乡有别的抚恤补助优待标准缺乏依据，影响到各项待遇的落实。户籍制度改革对优抚工作的影响因对象类别的不同存在着很大差异。其中影响最大的是烈属、因公牺牲军人家属、病故军人家属和义务兵家属四类对象。而其他对象如伤残军人、在乡退伍红军老战士、在乡西路红军老战士、红军失散人员、在乡复员军人、带病回乡退伍军人等则影响不大，他们身份的确认都是以当年复员退伍是否安排工作为依据的，虽然有无工作也存在着难以划分的问题，但并不属于户籍制度改革带来的新问题，况且这些对象大多数都属于存量，几乎没有增量，其身份早已固化，受到的影响很小。对于“三属”而言，目前，中央财政对其负担的“三属”定期抚恤金标准分为城镇、农村两类，城镇户口的，参照城镇居民人均消费性支出确定；农村户口的，参照农村居民人均生活消费支出确定。烈属的标准分别为255元/月和195元/月，因公牺牲军人家属的标准分别为250元/月和190元/月，因公牺牲军人家属的标准分别为245元/月和185元/月,城乡差额均为60元，而且这种差距会随着今后几年的提标逐年扩大。在取消农业或非农业户口性质区分后，若再按原户口性质来确定烈属定期抚恤标准，显然缺乏依据。对于义务兵家属而言，发给其的优待金也是按照义务兵入伍时农业与非农业的划分区别标准的，农村义务兵优待标准一般不低于当地农民人均纯收入，城镇义务兵优待标准一般在当地群众平均生活水平的50%以下，两者标准差距很大，户籍制度改革后若要区分家属优待金的城乡标准，应该如何区分，区分的依据又是什么，这是无法回避的问题。

摘要：中国现行户籍制度不仅呈现典型的二元化结构，还将我国公民的迁徙自由、接受教育和享受社会福利等方面的基本权利限定在户籍所在地的区域内，大大削弱了公民权利的功能，间接导致了“户籍歧视”。笔者以为，户籍制度本身虽与公民权利无关，但户籍制度的改革成功与否，最终路归何方，却关系着公民权利能否得到切实保障。因此我国当前户籍制度的改革应以保障公民权利为核心，从社会保障、就业促进等方面多管齐下。

关键词：户籍制度改革；公民权利；户籍歧视；二元化结构

绪论

户籍作为确定自然人作为民事主体法律地位的基本法律文件，是对自然人按户进行登记并予以出证的公共证明簿，我国户籍记载的事项主要有自然人的姓名、出生日期、婚姻状况、学历程度、搬迁记录等。而户籍制度是国家对其所辖范围内的户口进行调查、登记，并按一定的原则进行立户、分类、划等和编制的社会制度，是统治者征调赋役、落实行政管理、执行法律的主要依据。

（一）研究当代户籍改革方略的意义

在加速改革开放的今天，我国城乡分割的二元户籍管理制度的弊端日益显露，严重阻碍了国家的经济发展和社会进步。户籍制度需要改革，这是大势所趋，因此加强对户籍改革方略的研究为国家户籍制度改革提供理论参考具有重大的意义。可从以下三个方面来论述。

户籍制度是政府对辖区人口进行管理的一种必要手段，但在特定的制度安排下，户籍有可能异化为政府对人口的等级化或阶层化管理的强制性工具，或者成为一种商品。新中国成立以后，由于我们选择了计划经济的体制，使得政府突然面临一个艰难的问题：大量农村人口希望进城就业而城市根本无法接纳，由此户籍制度逻辑地演化为限制国民自由流动的制度。改革开放以后，户籍制度异化为一种商品，国民流动的选择权以个人的财富多少来确定，客观上形成了对穷人的阶层性歧视和利益侵害。户籍制度改革，核心在于首先解决城市社保制度中国民待遇全国统一的问题，否则难有实质性推进。

户籍制度的关键是限制农村人口进城

户籍制度古已有之。新中国户籍制度框架的基本形成是在1958年。1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会，通过了《中华人民共和国户口登记条例》，并以中华人民共和国主席令的形式正式公布实施。在此之后的二、三十年，关于户籍管理的规定不断有更详细的内容补充，最终形成了在我国历史上，也是世界上最严密的户籍管理制度体系。

该管理体系最核心的特点是全面规定了全国人民在居住和迁徙上所必须遵守的法律性规定。其基本精神是：公民从大城市往中、小城市迁移基本自由，小城市往乡镇迁移基本自由，但反过来，则要受到十分严格的约束。其中特别是城乡之间的迁徙权力受到严格限制。1977年由国务院批转的“公安部关于处理户口迁移的规定”有一段文字比较集中地反映了当时的户籍管理政策，文件规定：“从农村迁往市、镇（含矿区、林区等，下同），由农业人口转为非农业人口，从其它市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。从市、镇迁往农村，从市迁往镇，从大市迁往小市的，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的，应准予落户；”“与市、镇职工、居民结婚的农村人口，（包括上山下乡知识青年），应在农村参加集体生产劳动，不得迁入市、镇，其子女也应在农村落户；”“市、镇职工在农村的父母，不得迁入市、镇。”

第二方面的特点是：把户口管理与城市居民的粮油关系死死地结合在一起。这种管理办法是从1953年11月，我国政府全面实行粮食的“统购统销”开始的。此后的几十年，中共中央和国务院几乎每年都要关于严格控制“农转非”人口，控制吃商品粮人口的文件。直到1979年，《全国粮食会议纪要》的精神仍然认为，“对农业人口转为非农业人口，要按照公安部的规定，控制在千分之一点五以内，不得超过。对于粮农转为吃商品粮的菜农，必须严格控制。”同时特别强调，“解决粮食问题，要严格控制非农业人口的增加”。这种办法，实际上已经远远超出了一般户籍管理的范畴，而是把公民吃饭的生存权也纳入到了户籍管理的权限中来，形成了事实上公民对所属组织的人身依附关系，颠倒了现代社会“国与民”之间的法律关系，构成了对公民合法权益的侵害。

改革开放以后直到20世纪80年代中期，户籍制度的管理仍然很严格。1984年10月13日，国务院了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定农民可以在自理口粮的前提下，在县以下的小集镇落户。这标志着我国户籍制度开始松动。但随着国民经济的快速发展和城市水平的迅速提高，在户籍管理上又开始出现了一些新的问题。比如，户口作为一种资源进行买卖的问题，城市扩张中的城中村问题，经济发达的村集体，以村规民约的方式，限制外来人口进入本村落户的问题和户口从城市反向向农村流动的问题，等等。

一、我国户籍制度的形成、发展与局部改革

当今中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。

从狭义的角度分析，我国现行户籍制度大体经历了形成（建国初―1958年）、发展（1958年―1978年）、初步改革（1978年至今）等三个阶段，其间颁布的主要法规、制度简列如下：

1951年7月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，使全国城市户口管理制度基本得到统一。

1955年6月，国务院《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。

1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。

一、推进我市城乡户籍制度改革的指导思想和基本原则

按照党的十七届三中全会关于在新形势下推进农村改革发展，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求的总体思路，着力推进一元化的户籍管理制度，逐步消解户口的社会区隔功能，强化其信息功能，理顺户口管理的社会功能。在推进户籍管理制度改革的同时，逐步改革过去粘附于户籍制度上的各种社会差别政策。

推进我市城乡户籍制度改革要坚持两个主要原则：一是坚持从实际出发的原则，要注意结合本地经济社会发展水平的实际，分步推进，使户籍配套改革与经济建设和社会发展相适应。二是坚持积极稳妥的原则，要充分尊重广大人民群众意愿，保障公民合法权益，切实维护社会稳定。

二、分步实施我市城乡户籍制度改革的基本思路

按照《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》及《中华人民共和国户口登记条例》的有关规定，根据*实际，我市城乡户籍制度改革的基本思路是，“分类分步推进”和“强化与弱化”相结合，即通过分类分步推进一元化户籍制度改革，强化户籍制度的民事登记与社会管理功能，弱化户籍管理的粘附性功能，尤其是差别分配功能；强化公民自主管理和自觉守法意识，弱化行政管制。具体要求，一是逐步取消农业和非农业户口划分，统一登记为*市居民户口，形成一元化户籍制度改革的“总体框架”。二是在二元户籍管理模式向一元户籍管理模式推进的过程中，由公安部门在*市居民户口底册上对原农业和非农业户口人员加注相关标识，明确原农业和非农业户口人员的组成；各配套政策相关的职能部门，根据原农业和非农业户口人员组成的实际，就区分农业和非农业户口人员在社会保障、劳动就业、计划生育、集体土地等制度方面加注相关标识。三是各职能部门、各区(县级市)综合考虑全市各地区经济社会发展水平差异，引导相关配套政策进行同步或逐步的改革和完善，确保城乡户籍制度改革落到实处。在推进各项配套政策一元化的进程中，逐步取消区分农业和非农业户口人员的标识，即完成一类一元化配套政策的改革，就取消该类标识。待各项配套政策全都实现一元化管理模式后，则由公安部门取消农业及非农业户口人员的标识，真正达到城乡一元化户籍管理模武。

(一)农业户口人员的户籍改革办法。

户籍制度是政府对辖区人口进行管理的一种必要手段，但在特定的制度安排下，户籍有可能异化为政府对人口的等级化或阶层化管理的强制性工具，或者成为一种商品。新中国成立以后，由于我们选择了计划经济的体制，使得政府突然面临一个艰难的问题：大量农村人口希望进城就业而城市根本无法接纳，由此户籍制度逻辑地演化为限制国民自由流动的制度。改革开放以后，户籍制度异化为一种商品，国民流动的选择权以个人的财富多少来确定，客观上形成了对穷人的阶层性歧视和利益侵害。户籍制度改革，核心在于首先解决城市社保制度中国民待遇全国统一的问题，否则难有实质性推进。户籍制度的关键是限制农村人口进城户籍制度古已有之。新中国户籍制度框架的基本形成是在1958年。1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会，通过了《中华人民共和国户口登记条例》，并以中华人民共和国主席令的形式正式公布实施。在此之后的二、三十年，关于户籍管理的规定不断有更详细的内容补充，最终形成了在我国历史上，也是世界上最严密的户籍管理制度体系。该管理体系最核心的特点是全面规定了全国人民在居住和迁徙上所必须遵守的法律性规定。其基本精神是：公民从大城市往中、小城市迁移基本自由，小城市往乡镇迁移基本自由，但反过来，则要受到十分严格的约束。其中特别是城乡之间的迁徙权力受到严格限制。1977年由国务院批转的“公安部关于处理户口迁移的规定”有一段文字比较集中地反映了当时的户籍管理政策，文件规定：“从农村迁往市、镇（含矿区、林区等，下同），由农业人口转为非农业人口，从其它市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。从市、镇迁往农村，从市迁往镇，从大市迁往小市的，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的，应准予落户；”“与市、镇职工、居民结婚的农村人口，（包括上山下乡知识青年），应在农村参加集体生产劳动，不得迁入市、镇，其子女也应在农村落户；”“市、镇职工在农村的父母，不得迁入市、镇。”第二方面的特点是：把户口管理与城市居民的粮油关系死死地结合在一起。这种管理办法是从1953年11月，我国政府全面实行粮食的“统购统销”开始的。此后的几十年，中共中央和国务院几乎每年都要关于严格控制“农转非”人口，控制吃商品粮人口的文件。直到1979年，《全国粮食会议纪要》的精神仍然认为，“对农业人口转为非农业人口，要按照公安部的规定，控制在千分之一点五以内，不得超过。对于粮农转为吃商品粮的菜农，必须严格控制。”同时特别强调，“解决粮食问题，要严格控制非农业人口的增加”。这种办法，实际上已经远远超出了一般户籍管理的范畴，而是把公民吃饭的生存权也纳入到了户籍管理的权限中来，形成了事实上公民对所属组织的人身依附关系，颠倒了现代社会“国与民”之间的法律关系，构成了对公民合法权益的侵害。改革开放以后直到20世纪80年代中期，户籍制度的管理仍然很严格。1984年10月13日，国务院了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定农民可以在自理口粮的前提下，在县以下的小集镇落户。这标志着我国户籍制度开始松动。但随着国民经济的快速发展和城市水平的迅速提高，在户籍管理上又开始出现了一些新的问题。比如，户口作为一种资源进行买卖的问题，城市扩张中的城中村问题，经济发达的村集体，以村规民约的方式，限制外来人口进入本村落户的问题和户口从城市反向向农村流动的问题，等等。2001年公安部提请国务院批转《关于推进小城镇户籍制度改革的意见》的文件，其中明确提议：“全国县级市、区、县人民政府驻地镇及其他建制镇，所有在当地有固定住所，稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常驻户口”。但这仍然指的是县以下的小城镇。2002年，广东省最先试行在省会级大城市广州市开放户籍制度。其后黑龙江省哈尔滨市也进入试点。目前我国原有的旧户籍制度正在受到越来越大的冲击，但总体框架尚未得到根本的改变。现行户籍制度的逻辑起点是计划经济由于新政权在社会制度上的重大变迁，使得全社会的生产结构、收入结构、消费结构，均发生了重大变化。据统计，从1954年到1960年，全国人口迁入、迁出的绝对数波动在2000万到3000万之间。而当时的城市总人口只有6000万到8000万。就城市的就业来看，当时的产业工人只有600多万人，失业人口在400万人左右，而在此期间每年涌入城市的人口高达500万人以上。面对当时我国历史上突然出现的人口流动大潮，政府被动地出台了一系列限制农民进入城镇的文件。1953年4月17日，政务院公布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，“盲流”一词由此出现；1954年3月，内务部和劳动部发文《关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》；1956年12月30日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的指示》；1957年3月2日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》；1957年12月18日，中共中央和国务院联合发文《关于制止农村人口盲目外流的指示》。由此可见当时农村人口向城市流动问题的严重。1958年，在全国人民代表大会常委委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》之前，公安部长罗瑞卿就这一条例草案做了一个说明，罗瑞卿部长讲：“我国社会主义建设的方针，是在优先发展重工业的基础上，发展工业和发展农业同时并举。无论工业生产和农业生产，都必须按照国家统一的规划和计划进行。因此，城市和农村的劳动力，都应当适应社会主义建设的需要，进行统一的有计划的安排，既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流。”1、当国家选择了计划经济的体制，选择了单一的公有制，并承诺代表工人阶级利益，保护全体劳动人民利益，而国家又不可能把推进工业化所必须的社会福利和保障覆盖到全体国民的情况下，实行多元化的有限公有制，即把社会福利与社会保障按区域，按所属层次，按核算单位分解开，形成有差别的社会保障制度就成为必然。差别的含义就在于，公有制是单一的，但在产权上并不单一属于国家，或单一属于“全民”，而是属于不同层次、不同区域、不同社区的群体。就社会保障的角度看问题，我国几乎不存在覆盖全体国民的“全民”所有制或“全民”公有制。但在资源有限的条件下，只有这样有限边界的公有制，才能保证以计划经济的方式推进工业化建设。2、新中国计划经济体制的确立，公有制对资源的垄断，导致原有市场经济体制下的资源价格、组合、分配、物流发生根本性的结构变化。其直接的反映就是市场供给与就业。1953年，我国实行对粮食的统购统销政策。该项政策的核心要点是要保证对城市的粮食供给。当时出现城市粮食供给的紧张，恰恰是在国民经济全面恢复，粮食连年大幅增产的背景下发生的。其根本原因是由于市场的供给结构发生了重大变化。中国传统农业社会的粮食市场存在这样的现象：粮食生产总量不足，不一定意味着市镇粮食市场的供给不足，同样，粮食生产的总量充足，也不一定意味着市镇粮食市场的供给充足。在中国传统的市场经济背景下，城市的粮食供给一般都比较宽松，价格偏低。其主要原因是农村的地租总量较高，大量农民在粮食收获季节有被迫集中出手变现的现象。新中国成立后，城市粮食的供给大致是四成靠征，六成靠购。尽管地租的很大一部分转为农业税，但其中原来可以稳定超量进入市场的数量流失掉了。由于粮食生产的总量毕竟不足，这就导致城市粮食市场发生供给短缺。可以说，粮食的统购统销政策是我国城乡户籍制度走向分割的第一步，同时也是最实质性的一步。从就业的角度看，大量农村人口突然涌向城市，其基本原因不会是造成的。恰恰相反，还会吸收相当一部分农村人口进入农业生产。城市的工业化也不是原因，因为当时城市的失业人口有400万之多，同时国家大力推行“三个人的饭五个人吃”的就业政策。这里的根本原因在于：传统的以集镇为核心的农村大量非农小私有经济，迅速萎缩以后，特别是1956年大力推进高级社以后，原本可以在农村从事大量非农小私有经济活动的人口，被挤向了城市。而城市大规模公有制经济的推行，特别是服务业的萎缩，又恰恰缩减了广泛的就业机会。这两方面的逆向调节，使得当时的人口问题迅速激化，加速了城乡户籍分割、区域户籍迁移设限政策的出台。正是由于这一内在逻辑的自身演化，新中国逐步形成了一种以户籍管理为手段的城乡分割，区域分割，行业分割，核算单位分割的多元公有制体系，即多元社会保障体系。也就是说，当初的决策，并非是出于城市对农村居民的歧视才制定了专门的户籍制度，而是计划经济体制的内在逻辑决定了这一制度的形成。实现城市社保制度的国民待遇全国统一我国目前存在的城乡户籍制度制定并形成于我国的计划经济时期，同时也被认定为是“二元经济结构”的最显著标志之一。这一制度被普遍批评为是一种城市对农村居民的歧视性制度。也有舆论认为，这事实上是在一个国度的范围内对城市居民和农村居民实施不同的国民待遇标准。多年来要求改革这一不合理制度的呼声极为高涨和普遍。近年来这方面的工作应当说有所推进，但进展并不理想，和改革开放27年整整一代人的时间相比，事实上这方面进展十分缓慢。计划经济时期，形成了多元公有制体系。多元公有制的基本含义就在于：社会保障和社会公共资源是一种有差别的，以某一核算单位为福利分享边界的制度。就城市来说，企业分为中央级、省级、县级；分为全民所有制和集体所有制；其中的福利享受是不一样的。农村在整体上与当时城市的社会保障体系是相脱离的，也就是说国家的社会保障并不覆盖农村。农村的社会保障依靠的是以生产队为基本核算单位的经济实体，主要依托的是土地上的农业产出。这样的核算单位，当时在我国农村大约有400多万个，其中有少部分是生产大队核算，所以也可以说在农村存在400多万个不同福利水平的经济实体。改革开放之后，市场经济引入，多种所有制经济纷纷出现，社会保障的方式与核算主体更加多样和复杂，要求平等国民待遇的呼声越来越高，对过去的差别社会保障和差别社会公共资源享用的体制造成了重大冲击。农村的情况发生了很大变化，一是出现了一批福利水平超过城市的集体经济主体，二是城市经济的迅速扩张，出现了“城中村”问题，出现了周边地区土地大幅增值的问题。原来农村的“土地福利”，已经异化为“地产资本”。在这些地区，户籍改革的难题恰恰不是“农民变市民”，而是农民普遍不愿意把户籍转向城市，已经转出去的，纷纷要求重新转回农村户口。农村高福利的集体经济单位，以“村规民约”的方式，把户口进村的门槛大幅度提高。户籍在这些地区已经异化成了“股民凭证”。其内在逻辑与计划经济时期的国家行为基本一致，地方政府称之为“逆城市化现象”。另一方面，从各地贫穷偏远地方来城市打工的广大农民朋友，恰恰是希望能够在城市落户，成为当地的市民，但地方政府对他们在户籍上一般并不放开。城市户口对外来人口敞开的对象，倒是社会上拥有较高资产的有产阶层。他们瞄准的是城市，特别是大城市高含金量的公共资源，比如教育资源，医疗资源，等等。但这样“嫌贫爱富”的户籍制度，把人权当做商品，把国民待遇的一致性推向市场的做法，显然是有悖于我国执政党的基本纲领。老的户籍制度问题还没解决，新的户籍制度问题又出现了。这其中的原因就在于：如果社会福利保障制度和社会公共资源享用制度，不是覆盖全体国民的，不着力熨平差别社会保障制度和差别社会公共资源享用制度，那么户籍制度的改革就难以取得实质性的结果，或者又会掉入另外一个“陷阱”。而这绝不是一个取消“歧视”性户籍制度所能解决的问题。对户籍制度问题的评估和建议新中国成立以后，在计划经济时期，我们在户籍制度上确实出了问题，但如果说当时是政府决策人设计了一种城市对农村歧视的等级政策，恐怕这就把问题大大简单化了。客观地讲，当时决策人在经济模式选择起点上的错误，在逻辑上导致了以后户籍制度必然的选择。也可以说，当计划经济模式在运行上，不得不让居民付出部分合法权益的时候，政府选择了削减“国民权益”的政策。那个时期，在户籍问题上绝不仅仅是农村居民的合法权益受到侵害，同样，城市居民在居住、迁移、家庭团聚，等方面的合法权益也受到了侵害。这种结果并不是决策层的主观故意，而是经济模式选择上的错误。改革开放以后，我们引进了市场经济的运行机制，原有计划经济体制时期所形成的多元公有制下的差别社会保障和差别社会公共资源享用权，一下子成了可以买卖的“商品”，于是户口买卖成了城市经营的一大手段。如某城市在近两三年，仅卖户口就引进了几百亿元的资金。相当多的城市入市户口明码标价均以政府正式文件的形式出台，这与计划经济时期的城乡户籍分割制度有本质的区别。因为这是以准法规的形式在进入城市的权力面前不平等，按财产拥有的多少把大多数低收入的老百姓与少数富人区分开。这种准法规是主观故意，可以说是落入了“等级歧视”加“阶级歧视”的双陷阱。这不同于计划经济模式自身逻辑运行的客观结果，虽然构成对公民合法权益的侵害，但决策人并不是一种主观故意。不过这前后两个时期，在户籍制度上两次掉入陷阱，改革之后长达27年却没有找到户籍制度改革的明确路线，这到是需要我们认真进行反思的重大问题。作者对这一问题的几点政策性建议：1、户籍制度的改革首先从改革社会保障制度上入手。放开户籍的难点在于社会保障在全国不是均一的，其支付是有界的。过去是职工所在单位负责，现在是地方政府负责，而且仅限于缴纳社保基金的就业人口。目前有些地区宣布一次性取消农业户口，变为统一的居民户口，但这并解决不了城乡之间、地区之间人口自主迁移的问题，而只是户口名称上的变化而已。其结果会在居民面前形成新的国民待遇不平等，甚至是更加有利于对农民财产的平调和侵害。因此第一步必须解决社会保障支付在全国的均一性和全覆盖问题。建议对社保、业保、低保三项，制定全国统一的低标准支付标准。地区差，纳入商业保险和社会救济的范畴综合考虑。不同所属单位的个人帐户，建议与商业保险挂钩，脱离统一的社会保障体系。医保和教育问题，单独制定保障的政策。2、户籍制度的改革在步奏上应采取先城后乡的办法。改革户籍制度事实上很难城乡一步到位，即使对城市的全覆盖社会保障也需要分步进行。农村的社会保障目前仍然以不断地加大减轻农民负担的力度，增加农民最紧迫需要的补贴，比如教育、医疗、养老等方面的支出；不断增加土地的“含金量”，比如对农业税的彻底减免，强化农业生产和农产品市场流通的基础设施建设，等等为上策。然后再逐步与城市的社保标准与规范对接。3、城市郊区可考虑为农民工建立在城市定居的过渡“平台”。农民进城务工，如果没有当地的户口，这在社保及相关福利上很难操作。但在城市定居的费用，特别是居住的费用很高，举家迁移和半举家迁移都很难。建议在大中城市的郊区，以村委会为单位，选择非基本农田，为农民工建立单独的生活居住社区，作为农民转变身份，申领当地户口的过渡性“平台”。这样也可以给当地政府一个统筹解决流动人口问题的缓冲余地。4、建议允许农民进城前把土地承包权和房地产出售。农民进城落户需要资金的支持，如果土地的承包权和宅基地，均能出售的话，农民多少可以获得一笔资金收入，这对他们进城定居会有很大的帮助。建议对这方面的相关政策大幅度放宽。同时，对农民进城后，是选择先“卖地”（承包权出售）后“入户”（申领城市户口），还是后卖地先入住（进城打工暂住），均由农民自主决定。但从长远来看，农民已经申领了当地的城市户口，仍然可以不放弃土地承包权的政策主张，恐怕会给城市的社会保障制度带来很大的实施难题，似不宜采纳。5、农民进城申领了当地户口，（不包含尚未注销农村户口，只领有城市暂住证的流动人口）城市社保的相关规定即自动生效。比如，劳动力按其年龄，60岁以上即可领取养老金，与当地居民待遇相同。也就是承认其过去的劳动年龄为城市职工工龄，视同已经缴纳了社保基金。同样，尚未到达退休年龄的劳动力，从领取城市户口开始缴纳社保基金，但以前在农村的劳动年限，直追溯到18岁，均应当视为已经缴纳了社保基金。医保也应当参照此办法制定。

四十多年横亘在我国城乡之间的户籍“壁垒”，终于在去年3月份开始出现松动。广东、浙江、福建、湖南和江苏等省份分别出台了深化户籍制度改革的具体办法，并进行了改革试点工作，其主要内容为：

一是取消了户口性质。改革后，取消了农业户口、非农业户口、地方城镇户口等户口性质，统一按照实际居住地登记户口，全称“居民户口”，实行城乡户口登记管理一体化。二是降低了入城门槛。除广州、深圳等大城市继续实行“控制总量、优化结构”的人口政策外，其它各省的大多数城市基本都取消了城市户口落户的计划指标限制，取消“农转非”制度，代之以户口迁移低条件准入制。三是保证了权利统一。各省都明确要求，相关部门必须确保新到城市落户的人口与城市原有人口在入学、就业、兵役和社会保障等方面一律平等，不得制订任何歧视性政策。

从总体看，户籍制度改革最终必将打破“城乡分治，一国两策”的二元制度结构体制，加速人口的流动，促使农村人口向城镇聚集，加快城市化步伐，实现城乡人口的待遇平等。

户籍制度改革是我国社会制度的一项重大变革，对社会管理将产生重大的影响。民政部门作为社会行政事务管理的重要部门，所承担的各项业务工作也将受到强烈的冲击，主要表现为：

（一）社区建设工作迫在眉睫。户籍制度改革后，城市化步伐必将加快，城市居住人口和流动人口将日益增多，必然带来计划生育、社会治安等一系列问题,客观上要求加快社区建设步伐，强化社区服务保障功能，扩大城市基层民主，实现社区居民的自我管理、自我教育、自我发展，降低目前高额的城市行政管理成本。同时，人口的自由流动，必将导致经济流通的进一步加速，使资本集中流向那些设施好、功能全的城市群体，这迫切要求尽快改变当前城市管理体制不顺、功能不强、条块分割严重的现状，为外资的引入和各种经济活动的开展营造良好的外部环境。

（二）行政区划调整需加强研究。户籍制度改革降低了入城门槛，大批农村人员将冲破“指标”和“户口”限制，走出村庄，流向城市，促进城市化发展。在这个过程中，越是有区域特色优势，越是经济发达的地区，吸纳流动人口的能力越强，其发展速度越快，区域面积就越大；而越是生产力水平低、经济欠发达的地区，流出的人口就越多，区域面积就会越小。这就要求民政部门密切关注区域经济发展的动向，全面加强行政区划的战略研究，及时提出行政区划的建设性意见，为资源优化配置和生产力合理布局提供科学依据。

内容提要：我国和户籍制度有关的问题是一团乱麻，解决这些问题需要以最大的耐心注意法律的技术。本文提出了对上书全国人大请求对《户口条例》进行违宪审查这种解决方式的疑问；通过现实中的一些具体事例的分析，说明户籍制度所涉及问题在中国的复杂性和法律技术的重要,表明笼统地谈论废除户籍制度无法实际上减轻弊端，甚至有适得其反的后果；讨论了基于居民和非居民身份的区别待遇、以居民身份或定居期限为享有某些权利前提条件问题的美国案例，也在于说明类似问题在美国的复杂性和法律技术的必要，强调在具体案件中发展精致的法律概念和运用区别与分类管理的技术；总结了怎样逐步消除户籍制度的僵硬性和弊端。

关键词：法律技术户籍制度中国问题美国案例

中国的许多不公平和弊端都和户籍制度有关系。那么一个问题提出来：通过法律手段——立法、司法和《立法法》第90条、91条规定的违宪、违法审查办法，如何能够在实际上减轻其弊端。我强调是要减轻弊端，而不是造成新的祸害。本文最初步的研究发现，我国和户籍制度有关的问题是一团乱麻，绝不是仅凭人权的抽象道德理论就可以解决，我们需要以最大的耐心注意法律的技术。

一、对《户口条例》进行违宪审查？

中国的户籍制度，有狭义、广义之分。

1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。

户籍制度改革重在剥离户籍背后的特权

户籍管理是国家行政管理的重要组成部分和重要基础性工作，也是国家行政管理的一项基本制度。世界上许多国家都实行户籍管理制度，并非中国独此一家，只不过称呼不同、具体的管理手段有所差异。

中国现行的户籍管理制度即城乡二元建构户口制度始于新中国初期，期间也几经变迁。这种制度在当时顺应了国家对劳动力、消费品等实行计划分配和严格控制城镇人口增长的需要，在促进城乡经济和社会发展，保障公民的合法权益以及维护社会秩序稳定方面发挥了积极作用。

但在大力发展社会主义市场经济，构件建和谐社会的今天，这种制度日益显现了它的弊端。严格划分农与非农、城镇与城市，实行城乡分割的户籍管理二元结构，造成了同一国公民在事实上的不平等，阻碍了作为最重要、[本文转载自最有活力生产要素的人的自由流动，阻碍了市场对资源的有效配置，不利于现代国家公民权利的实现，不利于城市化建设和农村产业规模化经营的发展，不符合“以人为本”的新一代领导集体的执政理念，为越来越多的人民群众所诟病，改革势在必然。

所幸的是，国家已意识到了这一突出问题，正着手进行户籍制度改革，不少省份已先行一步，力图打破城乡二元社会结构，探索建立城乡统一的户口登记管理制度。

但是要改革，就要首先了解症结所在，最大问题在哪里。当前的户籍管理制度之所以要改，并非户籍本身有多大问题，而是在于户籍背后、附着在户口本之上的那些衍生物、那些特权。同样实行户籍登记管理的其他国家为何没有如此严重的负面效应，就在于他们没有往户口上附加特权。明白了这一点，就明白目前科学推进户籍制度改革的关键，在于把长期受户籍制度保护的就业、住房、教育、社会保障等各种制度从户籍中剥离出来，还户籍制度本身应有的面目。