国债管理制度范文10篇

分析国债首先要明确的是国债在整个经济中，在财政中承担着怎样的角色，在确定了其角色之后，紧接着就可以由国债的性质来确定其量的规定性，即国债的规模。在对国债的进行了定性、定量地分析之后，那么紧接着就会产生一系列国债事物操作上的问题，即国债是如何发行的、该由谁来充当国债的买者以及怎样才能将这类债券推销出去，到期应该如何偿还，而所有这些与国债运行有关的活动又都属于国债管理的范畴。

国债的性质与地位

遵循着这一思路，我们首先来对国债在整个经济和财政中所处的地位作一分析。从财政=税收+费用+……+债务这一等式中可以看出，在收支的总体平衡中，是由支出来决定收入的。因为有了支出的需要，才有了对足以支撑这些支出的收入的要求，因而才产生了财政。收入是随着支出的变动而变动的。在支出一定的情况下，各种收入之间则存在着此增彼减的关系。就如一个人可以有多种创收的方式，一个国家也有着不同的收入渠道，但收入的最终用途与这些收入形式之间并没有任何直接的联系。一个经济人在自身收入足以满足支出的情况下，是不会去借债维生的（当然，用贷款来投资除外，因为政府一般不存在这种行为）。从这里就可以看出债在财政收入中扮演着一种补充性的角色。为了加深对这一问题的说明，我们可以从政府在经济生活中应发挥的作用以及各种财政收入的性质来加以分析。首先，政府在整个经济生活中就相当于一个可以自动调节经济的砝码，当经济的天平由于种种因素不能趋于平衡时，政府就利用自己特殊的地位，适时地往天平的两侧添加重量不同的砝码，使之趋于平稳。而在市场经济下，政府这一砝码的作用恰恰就是满足市场所不能提供的公共需要。如此种类繁多、项目庞杂而经济效益又非常隐性的公共物品决定了政府用来满足这类支出的财政收入就必须具有稳定可靠、数额庞大等特征。那么与国债相比，税收恰好具有这一特性。税收凭借其强制性、固定性与无偿性这三大特性稳居财政收入的第一位，相形之下，国债的特征则是自愿性、有偿性和灵活性。自愿性是建立在群众自愿承受的基础上的。所以其收入的量不是很稳定可靠。有偿性是任何债务本身都具有的一大特征，借债就必须偿还。灵活性则是指国债的确立是以财政收支之间的差额为依据的，既不具有发行时间的连续性，也不具有发行数额的固定性。所以从根本上说，国债只是赤字的伴生物。因此，只有当税收、利润和费用等既定的收入形式不能满足政府的支出需要时，国债才能作为某种调节器在灵活性上使财政收支的公式得以平衡。由此可以得出国债的基本功能就是弥补财政赤字。

以上我们对国债应充当的角色作了规范性的分析。但是现实的经济生活并非如某个公式一样简单明了，各种影响经济的因素往往错综复杂并且交互发生作用，所以对于国债性质的分析也就不能只停留在规范的理论分析中。国债在财政收入中的补充性地位是国债的本质特征，但是在各个不同的经济时期国债所发挥的具体作用是不尽相同的。我国在建国初，税收制度不统一、收入不足，而支出却由于新旧交替、战争、通货膨胀等原因屡增不减，收入远远不抵支出，因此曾经发行过几年国债。从1959-1978年我国度过了二十年既无内债又无外债的国债空白时期，但并不是真正意义上的无债，而是以种种暗债的形式存在。这一时期，国债的作用不只是被大大弱化，而是国债彻底退出了作为一种财政收入形式的舞台。1978年经济体制改革以来，我国的国债规模却是逐年锐增，尤其是近几年来，其增长态势令人望而生畏。造成这一现实的原因，除了我们对国债的认识不够以外，与我国的经济体制改革也紧密相关。实际上，我国的改革就是以国债的连年增发为支撑的。从我国的发债史可以看出我们一直是在被动地利用国债，国债的性质、作用不是被人为地缩小就是被无谓地夸大。直到今天，对国债的依赖性几乎已不能自拔，所以我们的首要任务是要正确?乩斫夤谡鼍蒙钜约霸诓普杖胫杏τ械牡匚唬庋拍苁苟怨婺5暮侠砣范ㄓ肟刂谱呱险返墓斓馈?nbsp;国债的规模

国债在财政收入中所承担的角色就决定了国债应有的规模。从理论上讲，一国在每一特定时期的特定条件下，必然客观地存在着某种适度债务规模的数量规定性，也就是说，在这一规模上，国债功能可以得到最充分的发挥，对经济生活的正面积极影响作用最大，相对而言负面的不利作用最小。在现实生活中，决定或影响适度债务规模的因素是多方面的，如经济发展水平和金融深化程度，政府管理水平和市场健全程度，国债的结构状况、筹资成本与所筹资金的使用效益等等。这些因素都直接或间接影响着对国债总量的把握。一、我国国债规模的实证分析

我国从1981年恢复发行国债到1996年底，累积发行国债近6646.02亿元，到1996年底，国债余额达3803亿元。年度人民币国债发行额增长率相当高，从1981年的40多亿元增加到1996年的近2000亿元。另外值得注意的是，我国国债规模的变化还呈现明显的阶段性、阶梯式上升的特征。表1不同时期国债发行情况单位：亿元

分析国债首先要明确的是国债在整个经济中，在财政中承担着怎样的角色，在确定了其角色之后，紧接着就可以由国债的性质来确定其量的规定性，即国债的规模。在对国债的进行了定性、定量地分析之后，那么紧接着就会产生一系列国债事物操作上的问题，即国债是如何发行的、该由谁来充当国债的买者以及怎样才能将这类债券推销出去，到期应该如何偿还，而所有这些与国债运行有关的活动又都属于国债管理的范畴。

国债的性质与地位

遵循着这一思路，我们首先来对国债在整个经济和财政中所处的地位作一分析。从财政=税收+费用+……+债务这一等式中可以看出，在收支的总体平衡中，是由支出来决定收入的。因为有了支出的需要，才有了对足以支撑这些支出的收入的要求，因而才产生了财政。收入是随着支出的变动而变动的。在支出一定的情况下，各种收入之间则存在着此增彼减的关系。就如一个人可以有多种创收的方式，一个国家也有着不同的收入渠道，但收入的最终用途与这些收入形式之间并没有任何直接的联系。一个经济人在自身收入足以满足支出的情况下，是不会去借债维生的（当然，用贷款来投资除外，因为政府一般不存在这种行为）。从这里就可以看出债在财政收入中扮演着一种补充性的角色。为了加深对这一问题的说明，我们可以从政府在经济生活中应发挥的作用以及各种财政收入的性质来加以分析。首先，政府在整个经济生活中就相当于一个可以自动调节经济的砝码，当经济的天平由于种种因素不能趋于平衡时，政府就利用自己特殊的地位，适时地往天平的两侧添加重量不同的砝码，使之趋于平稳。而在市场经济下，政府这一砝码的作用恰恰就是满足市场所不能提供的公共需要。如此种类繁多、项目庞杂而经济效益又非常隐性的公共物品决定了政府用来满足这类支出的财政收入就必须具有稳定可靠、数额庞大等特征。那么与国债相比，税收恰好具有这一特性。税收凭借其强制性、固定性与无偿性这三大特性稳居财政收入的第一位，相形之下，国债的特征则是自愿性、有偿性和灵活性。自愿性是建立在群众自愿承受的基础上的。所以其收入的量不是很稳定可靠。有偿性是任何债务本身都具有的一大特征，借债就必须偿还。灵活性则是指国债的确立是以财政收支之间的差额为依据的，既不具有发行时间的连续性，也不具有发行数额的固定性。所以从根本上说，国债只是赤字的伴生物。因此，只有当税收、利润和费用等既定的收入形式不能满足政府的支出需要时，国债才能作为某种调节器在灵活性上使财政收支的公式得以平衡。由此可以得出国债的基本功能就是弥补财政赤字。

以上我们对国债应充当的角色作了规范性的分析。但是现实的经济生活并非如某个公式一样简单明了，各种影响经济的因素往往错综复杂并且交互发生作用，所以对于国债性质的分析也就不能只停留在规范的理论分析中。国债在财政收入中的补充性地位是国债的本质特征，但是在各个不同的经济时期国债所发挥的具体作用是不尽相同的。我国在建国初，税收制度不统一、收入不足，而支出却由于新旧交替、战争、通货膨胀等原因屡增不减，收入远远不抵支出，因此曾经发行过几年国债。从1959-1978年我国度过了二十年既无内债又无外债的国债空白时期，但并不是真正意义上的无债，而是以种种暗债的形式存在。这一时期，国债的作用不只是被大大弱化，而是国债彻底退出了作为一种财政收入形式的舞台。1978年经济体制改革以来，我国的国债规模却是逐年锐增，尤其是近几年来，其增长态势令人望而生畏。造成这一现实的原因，除了我们对国债的认识不够以外，与我国的经济体制改革也紧密相关。实际上，我国的改革就是以国债的连年增发为支撑的。从我国的发债史可以看出我们一直是在被动地利用国债，国债的性质、作用不是被人为地缩小就是被无谓地夸大。直到今天，对国债的依赖性几乎已不能自拔，所以我们的首要任务是要正确地理解国债在整个经济生活以及在财政收入中应有的地位，这样才能使对国债规模的合理确定与控制走上正确的轨道。国债的规模

国债在财政收入中所承担的角色就决定了国债应有的规模。从理论上讲，一国在每一特定时期的特定条件下，必然客观地存在着某种适度债务规模的数量规定性，也就是说，在这一规模上，国债功能可以得到最充分的发挥，对经济生活的正面积极影响作用最大，相对而言负面的不利作用最小。在现实生活中，决定或影响适度债务规模的因素是多方面的，如经济发展水平和金融深化程度，政府管理水平和市场健全程度，国债的结构状况、筹资成本与所筹资金的使用效益等等。这些因素都直接或间接影响着对国债总量的把握。一、我国国债规模的实证分析

我国从1981年恢复发行国债到1996年底，累积发行国债近6646.02亿元，到1996年底，国债余额达3803亿元。年度人民币国债发行额增长率相当高，从1981年的40多亿元增加到1996年的近2000亿元。另外值得注意的是，我国国债规模的变化还呈现明显的阶段性、阶梯式上升的特征。表1不同时期国债发行情况单位：亿元

1、国库券。韩国的国库券分为短期和中、长期债券，国库券期限逐渐缩短，中期的国库券已不再发行。韩国的短期国库券在政府债券中占有很大比例，是第一个被发行的债券，国库券是依照《短期融资法》规定，经国民大会认可，内阁及总统批准，为筹庥财政临时性资金不足。弥补财政赤字而发行，一年内由政府赎回，实际为30－180天赎回，反映实际的市场利率，以贴水形式出售。

2、外汇平衡基金债券。韩国在80年代对外贸易出现巨额顺差，1989年达50亿美元，导致国内货币流通量增加，为了吸收资金，调节国际收支平衡，于1987年发行“外汇平衡基金债券”，一年内到期，一次性偿付，此种债券占政府未偿债券的25％。

3、粮食基金债券。首发1975年，目的是为了弥补粮食价格双轨制而造成的财政收支不平衡而发行，该债券占到期末偿债券的25％。

（二）特别法债券

韩国的特别法债券是为特别项目融资和有效运用设计。其目的一是为了支持国内工业、农业、电力、交通运输及通讯等项目的技术开发而募集专项资金所发行。二是为特别信贷而筹措资金。三是为了控制货币增长，稳定币值而发行。

1、第一类为支持工业和技术开发项目发行的债券：

公共财政与市场经济发展相适应，有一个从功能型向管理型发展的过程。功能型公共财政作为财政的最基本功能，是在明确政府与市场关系的基础上界定财政职能，确保财政既不“缺位”也不“越位”；管理型公共财政是公共财政发展的新阶段，是在功能型公共财政基础上用公共管理的办法管理财政，确保财政资金使用的公开、透明、高效。现代国库管理制度通过新型的预算执行制度及运作机制，将管理融合于预算执行的各个环节，有利于提高预算执行的透明度，有利于提升财政资金的运行效率和效益，是管理型公共财政的正确选择。

一、现代国库管理制度：财政管理制度的一场革命

传统意义上的国库是指负责办理财政收入收纳、划分、留解和库款支拨的“国家金库”。随着经济与政府财政活动的日益扩展，现代国库职能逐渐拓展到公共财政管理的诸多方面。从国际货币基金组织（IMF）给出的定义可以看出，国库不单是指国家金库，更重要的是指财政代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。国库集中收付管理、国债管理和国库现金管理构成现代国库管理制度的核心内容，三者相互促进，有机一体，与其他国库管理制度共同构成现代国库管理制度，较好地实现了国库的一系列管理职能，是一个科学的财政管理体系。与传统国库相比，现代国库不仅内涵丰富，更重要的是确立新的制度安排和运行机制，创新管理方式和手段，革除传统国库存在的资金分散收付、运行效率和使用效益较低、透明度不高等弊端，实现了财政管理制度的革命。

（一）国库集中收付管理。

国库集中收付管理作为现代国库管理的基本制度，是指通过建立国库单一账户体系，规范财政资金收入和支付运行机制，进而提高预算执行的透明度以及资金运行效率和使用效益的财政管理活动。国库集中收付管理的主要内容一般包括三个方面。一是完善的国库单一账户体系，即财政部门作为接受政府委托负责管理财政资金收支活动的具体承担者，需要依托于国库单一账户体系，统一核算政府财政收支活动，财政收入通过国库单一账户体系直接缴入国库，财政支出通过国库单一账户体系直接支付到收款人，所有财政资金收付活动都纳入国库单一账户体系管理。二是规范的财政资金收付程序和方式，即财政收入按照规范的收入程序和方式直接缴入国库单一账户，财政支出通过规范的资金支付程序和方式将资金直接支付给商品和劳务供应者，在实际支付业务发生前，财政资金余额全部保留在国库单一账户中。三是对财政收支活动实行有效的监控，即财政部门通过引用现代信息技术，对每一笔财政资金收支活动进行实时监控，有效地解决财政资金运行中的信息不对称、风险控制以及透明度等问题，实现财政资金的安全、规范和高效运行。

国库集中收付管理为现代国库管理制度的建立奠定了基础。国库集中收付管理通过设立设计科学的账户制度和资金收支运行机制，可以提高财政资金运行的透明度，使财政部门在预算执行上程序透明，使每一笔财政资金的支付使用过程透明，保障财政资金支付使用的安全性、规范性和有效性；可以简化财政资金收付流程，减少资金运行中间环节，提高资金入库和支付效率。更为重要的是，国库集中收付管理还可以使所有尚未支付的财政资金保留在国库单一账户中，统一归于国库管理，实现财政部门对政府现金流的有效控制；同时，财政部门在及时了解国库库款变动和预算执行情况的基础上，通过建立国库现金收支基础数据库、加强财政用款的计划性和选择科学有效的预测方法等一系列措施，能够对未来某一时间段（如美国为9个月、英国为5个月）每日国库现金流量进行滚动预测。财政部门控制政府现金流、实现对国库现金流的准确滚动预测，为开展国库现金管理和加强国债管理与国库库款紧密衔接提供了条件，为实现提高财政资金运行效益、降低财政筹资成本奠定了基础。

1.我国国债市场发展现状

国债市场自1981年重新启动以来的发展，尤其是国债市场化改革二十年来所取得的成绩是有目共睹的。从1988年开放国债二级市场至今，经过市场管理者和参与者的共同努力，国债市场从无到有且规模不断扩大，国债品种不断丰富，国债发行方式不断创新。通过政府的辅助，我国国债市场已经建立了由商业银行和证券经营机构为主体的一级自营商的国债承销组织，形成了国债销售渠道和分销网络。我国国债市场为支援国家建设，促进国民经济协调、健康发展发挥了不可估量的作用。

但同时，也应清醒的认识到，目前我国国债市场的发展仍受多种因素的制约与影响，现有的国债管理制度阻碍了其进一步发展，还有待创新和完善。

2.我国国债管理制度存在的主要问题

2.1发行管理制度存在的主要问题

我国国债的发行市场存在着诸多问题，例如：发行的不确定性、利率市场化程度较低、国债品种单一、期限分布不够合理等。从国债负担率指标来看，2007年末我国的国债余额为46503亿元，国债负担率约为19%，远远低于欧盟“马约”60%的警戒线和同期主要市场发达国家87%的平均水平，可见我国在扩大国债市场规模方面仍大有可为。在定价机制方面，目前以混合式价格招标方式为主，该方式在一定程度上致使一级市场定价失真。而国债发行利率的确定多年来仍未脱离参照银行存款利率的做法，这使国债市场的利率化程度不能稳步提升。我国发行的国债品种较为单一，种类少，与其他国家相比，差距较大。有关资料表明，澳大利亚国债品种达31种、加拿大为20种、英国为17种，而我国到目前为止可以上市流通的国债只有5种左右。

「关键词」财政风险法律控制

「正文」

一、财政风险概述：

财政风险是指财政面临支付危机的可能性，集中表现为赤字和债务的膨胀，当这种膨胀超过一国经济和社会承受力时，将演变成财政危机，引发一国经济、政治的全面危机和社会动荡。如立足于社会各个领域的风险都会转移到财政，政府财政是社会最终风险的承担者；准国债规模也不应该太大，不能只看帐面债务，还要看政府各部门发行的债务。财政风险包含内容广泛，既包括财政系统的内部风险，如财政政策风险、财政体制风险、制度风险、管理风险等，还包括社会经济生活中各种不确定性因素引起并转化到财政领域的私人风险和一般公共风险，或称外部风险，如自然风险、政治风险、技术风险、社会经济运行风险和战争风险等。从某种程度来讲，外部风险是无法或者很难控制的，人类生存的世界本来就是充满不确定性的。因此，对财政风险的研究多侧重于内生风险，本文也把财政风险的讨论局限在内生风险的范围内。财政风险的内涵尽管现在对财政风险的研究日益增多，但对其内涵的界定还没有一个公认的统一说法，从现有的文献来看，多数侧重于从政府债务的角度来研究，也有的是按照传统的收入、支出、平衡、管理的思路来研究的，诸如收入风险、支出风险、赤字风险、债务风险等等。[1]

二、财政风险的成因：

从财政系统内部各种不利因素角度来看，这些不利因素主要包括：（1）政府职能界定不清导致政府与市场关系不协调，（2）财政立法滞后且有关法规制定不禁合理，（3）财政管理制度与专项管理制度不健全，（4）缺乏必要的公共决策过程，（5）事前、事后财政监督不力，（6）政府官员道德问题和职业技术问题。

20*年，金融财务监管工作要以*理论、党的*、**全会精神为指导，认真学习、贯彻《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，实践“*”重要思想，落实市财政工作会议精神和要求，深入调查研究、转变监管理念、完善各项监管制度、加强干部队伍等基础建设，进一步改进工作作风，全面推进依法办事程序，积极、慎重、有序地开展各项工作。

一、加强队伍自身建设，推动各项业务工作全面发展

（一）加强干部队伍的思想政治建设

20*年要把学习贯彻*和**全会精神作为全年工作的主线，结合金融监管的工作实际进行认真的查摆问题，找差距，提高财政金融监管工作水平，增强为首都金融发展服务意识。管理措施责任到人，监管服务工作到位。逐步建立起一支具有求真务实和开拓创新精神的高素质的干部队伍。

（二）继续加强内部制度的建设，用行政许可法规范行政行为

一是进一步改进工作作风，加强调研，提高管理工作质量，掌握第一手资料。不断提高监管服务水平。

「关键词」财政风险法律控制

「正文」

一、财政风险概述：

财政风险是指财政面临支付危机的可能性，集中表现为赤字和债务的膨胀，当这种膨胀超过一国经济和社会承受力时，将演变成财政危机，引发一国经济、政治的全面危机和社会动荡。如立足于社会各个领域的风险都会转移到财政，政府财政是社会最终风险的承担者；准国债规模也不应该太大，不能只看帐面债务，还要看政府各部门发行的债务。财政风险包含内容广泛，既包括财政系统的内部风险，如财政政策风险、财政体制风险、制度风险、管理风险等，还包括社会经济生活中各种不确定性因素引起并转化到财政领域的私人风险和一般公共风险，或称外部风险，如自然风险、政治风险、技术风险、社会经济运行风险和战争风险等。从某种程度来讲，外部风险是无法或者很难控制的，人类生存的世界本来就是充满不确定性的。因此，对财政风险的研究多侧重于内生风险，本文也把财政风险的讨论局限在内生风险的范围内。财政风险的内涵尽管现在对财政风险的研究日益增多，但对其内涵的界定还没有一个公认的统一说法，从现有的文献来看，多数侧重于从政府债务的角度来研究，也有的是按照传统的收入、支出、平衡、管理的思路来研究的，诸如收入风险、支出风险、赤字风险、债务风险等等。[1]

二、财政风险的成因：

从财政系统内部各种不利因素角度来看，这些不利因素主要包括：（1）政府职能界定不清导致政府与市场关系不协调，（2）财政立法滞后且有关法规制定不禁合理，（3）财政管理制度与专项管理制度不健全，（4）缺乏必要的公共决策过程，（5）事前、事后财政监督不力，（6）政府官员道德问题和职业技术问题。

1998年至今，我国坚持扩大内需方针，实施积极的财政政策，对保持国民经济持续快速增长发挥了明显的促进作用。目前，实施积极财政政策已进入第五个年头，有人提出，积极的财政政策到了“淡出”的时候。事实上，判定积极财政政策是否淡出，应综合考虑三个条件：一是通货紧缩趋势是否得到有效控制；二是国内投资需求、消费需求的内生增长机制是否形成；三是国家财政的承受能力。从我国经济发展的现实情况看，积极财政政策淡出的时机并不成熟。

首先，物价总水平仍在低位徘徊，通货紧缩趋势尚未消除。据国家统计局公布的数据，从去年11月份以来，全国居民消费价格总水平开始出现负增长。今年1—6月各月，居民消费价格指数同比分别下降了1．0％、0.0％、0．8％、1．3％、1．1％和0．8％，上半年累计同比下降0．8％，其中，食品价格下降了0．9％，衣着、家庭用品、医疗保健及个人用品、交通和通信价格下降1．1—2．4％之间。7月份，物价下降的趋势仍在继续，居民消费价格总水平比去年同月下降了0．9％，其中，食品价格下降0．9％，衣着类价格下降2．4％。生产资料产品出厂价格从去年6月以来就持续走低，至今没有回升的迹象。据统计，今年1—6月各月，生产资料价格与去年同月相比分别下降6．3％、5．4％、4．7％、4．4％、3．8％和2．6％。这些指标都表明：生产和消费两不旺，通货紧缩压力仍然存在。这种情况不利于消费需求的增长，不利于企业效益和农民收入的提高，也不利于生产经营者的正常投资和经营。我们认为，只要通货紧缩趋势存在，就应该继续实施积极的财政政策，通过发行长期建设国债，带动投资需求和消费需求，促进国民经济持续、快速、健康发展。

其次，有效需求不足的矛盾依然存在。—方面，消费需求增长的后劲不足。特别是今年以来，消费增长势头明显疲软，上半年，我国GDP实现7．8％的增长率，投资和出口分别增长21．5％和14．1％，而占最终消费较大比例的消费品零售额，今年1—7月仅增长了8．6％，增幅分别比2000年和2001年同期降低1．4和1．6个百分点。居民储蓄率仍居高位，有关资料显示，到今年7月末，城乡居民储蓄存款余额已突破8．3万亿元，同比增长18．4％。尽管实施积极财政政策以来，总体上消费需求有所回升，但主要靠的是政策拉动，在目前居民对社会经济预期并未实现根本好转、农民收入增长缓慢、新的消费增长点尚未最终形成的情况下，如果立即取消政策支持，消费需求则很难保持继续增长。应当看到，这几年我们实施的积极财政政策，发行长期建设国债，使投资保持了一定幅度的增长，成为拉动经济增长的主要力量。其中，国债投资一直是社会投资的主体，政府投资对民间投资的带动效应仍有待提高。据统计，2001年，全社会固定资产投资增长12．1％，其中，国有经济的投资增长为12．8％，占全社会固定资产投资总额的71．55％，集体经济和个体经济的投资增长分别为8．1％和12．7％，仅占全社会固定资产投资总额的28．45％。今年上半年，固定资产投资增势仍然强劲，全社会固定资产投资实现1．45万亿元，同比增长21．5％，其中，国有及其他经济类型投资增长24．4％，集体投资增长15．8％，个体投资增长19．4％。国有投资仍是今年投资增速上升的主要力量，而城乡集体、个体投资对经济增长的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我国国有企业改革、投融资体制改革和金融体制改革相对滞后，资本市场发展不力，致使货币传导机制近期内还不能有效发挥作用，不但国有经济没有进一步扩大投资的能力和动力，民营中小企业投资也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引导机制、激励机制和相应体制环境的情况下，投资的自发增长动力明显不足。因此，现在如果停止实施的积极财政政策，社会投资总量可能会变得起伏不定，甚至迅速下滑。在这些涉及体制、结构等深层次的问题得到有效解决之前，难以形成经济发展的自主动力，积极的财政政策也就不能中止。

第三，我国财政状况仍然可以承受。虽然1998年至今，我国累计发行了6600亿元长期建设国债，财政赤字有所增加，但据统计，都在安全线以内。从我国今年1—7月份的情况看，国家财政收入1．03万亿元，增长10．6％，预计全年财政收入将增长10％以上。尽管这一数字与前两年相比有明显回落，但仍高于GDP增长率，只要适当控制财政支出，估计今年财政赤字可能略超过但不会远远超过3％的警戒线。更何况，可以用来衡量一国资金供给能力的国民储蓄率在我国长期保持40％左右的高水平，相当于世界平均水平的2倍，这意味着我国可动员的信贷资金相当充裕，承受赤字和债务的潜力较大，略高于3％的财政赤字率完全可以承受。在具备一定承受力的前提下，为了避免经济出现停滞，政府主动承担适当的结构性赤字，反而有利于避免将来发生更为庞大的周期性赤字，从而维持相对稳定的经济增长。因此，目前国债发行还有一定的政策空间，实施积极财政政策的中长期化是必要的，也是可能的。

上述分析可知，目前我国物价低位运行，内需自主扩张动力不足，经济回升的基础并不稳固，通货紧缩仍是当前和未来一段时间我国经济工作面临的问题。这些问题在得不到有效解决的情况下就退出积极的财政政策，势必影响今后国民经济的健康发展，甚至可能影响社会稳定。特别是目前我国正处于改革开放不断深化的关键时期，保持合理的经济增长速度，是促进各项事业健康发展和改革开放顺利推进的基本前提。我国GDP增长率已从几年前的10％左右下降到目前的7％左右，一旦落入“低增长循环陷阱”，再恢复快速增长必然要花费更大的成本，我们改革开放所取得的巨大成就也将受到损失。因此，继续实施积极的财政政策、保持一定的政府支出规模成为当前最现实的选择。况且，目前我国经济结构调整、实施科教兴国战略、西部大开发战略、改善农村生产生活条件、继续推进环境保护和生态建设步伐、扩大就业和再就业、完善社会保障制度以及保证国家安全等，还都需要进一步增加财政支持的力度；另外，银行的不良资产，企业的亏损挂账，社保欠账，在现阶段也只能靠财政解决。

目前，我们选择积极的财政政策，不仅是出于启动国内需求的需要，也是为了保证合理经济发展速度、维持宏观经济稳定、促进经济体制改革、维护社会稳定发展等多方面需要，而最终得出的结论。从这个角度上讲，在我国所处的特殊经济发展阶段，只有继续实施积极的财政政策，才能保证政策的连续性及其成效。因此，目前还不是探讨积极的财政政策是否应该淡出这一问题的时候，当务之急，要认真研究如何通过调整其形式和内容，进一步丰富、完善积极财政政策的内涵，使其在我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新的发展阶段中，继续发挥积极的作用。为此，要从原来将积极财政政策作为应急的、短期的政策选择，逐步转向以启动经济内生增长动力为主要目标的中长期政策，把着力点放在解决有关经济和社会长远发展的重大问题上，在降低积极财政政策中长期化会引发的负面效应的同时，力求保持我国经济和财政的可持续发展。

构建科学、规范的分税制财政体制立法（简称“分税制立法”）体系是建立和完善社会主义市场经济法律体系的一项重要任务。1994年实施的分税制财政体制改革虽已初显成效，并从整体上勾画出我国财政体制立法的基本框架，但尚未构建出形式完备、内容规范的分税制立法体系。为进一步适应社会主义市场经济发展的需要，推进我国财政体制改革和立法，从理论和实践的结合上探讨我国分税制立法的若干基本问题，已显得十分必要。

（一）分税制的立法界定

财政体制，又称财政管理体制，经济学中的通说认为，它是“在财政管理中，划分各级政权之间以及国家与企事业部门、单位之间的职、责、权力和相应利益的制度”.[1]除通说之外，还有以下三种主要观点：财政体制是划分中央与地方以及地方各级财政收支范围和管理权限的制度；[2]财政体制是划分各级政府财力和财权的法规；财政体制既是财政管理制度又是财政分配关系。据此，我们认为，学者们均是从不同角度来界定财政体制的。实际上财政体制和财政体制法的涵义是不同的。国家立法时须首先界定财政体制的概念，否则会引起歧义。换言之，立法界定财政体制时，可参照但不宜直接引用上述某一种关于财政体制的定义，应综合考虑一些特殊因素，具体包括：（1）财政体制的法定涵义应与社会主义市场经济体制保持一致。在计划经济体制下，政府的经济事权十分广泛并且直接延伸到经济组织内部，政府财政管理权的范围较广。在市场经济体制下，政府的经济事权一般不直接介入经济组织内部，财政体制不直接决定国家和企事业单位、个人间的分配关系。（2）财政体制的法定涵义应是具体的而不是抽象的，是明确的而不是模糊的。（3）财政体制的法定涵义还应与财税法的其他法律规范相衔接。因此，财政体制可界定为划分各类、各级国家机关之间财政权的制度。相应地，财政体制法就是调整各类、各级国家机关之间财政权分配关系的法律规范的总称。简言之，财政体制法就是财政分权法，它在财政法体系中居基本法地位。各类、各级国家机关依财政体制法划定的财政权来理顺财政分配关系。

财政体制受经济体制的影响而形成集权式和分权式两种基本形式，分税制就是一种分权式的财政体制，故称之为分税制财政体制。关于分税制问题，在我国除少数学者主张它仅为一种税收体制外，[3]通常将其定义为“在中央与地方政府之间以及地方各级政府之间以划分各级政府事权为基础相应划分财权和财力的一种分权式财政体制”。[4]应当指出的是，上述定义虽在一定意义上反映了分税制的实质问题，但并未涵盖分税制的全部内容。概言之，分税制是依法划分各类、各级国家机关之间财政权的制度。从各国分税制立法的实践看，我们认为，分税制至少应包含以下几方面的涵义：

1.分税制是一种涉及多种财政要素、多种财政行为的综合性财政体制。以法定形式划分税收收入是划分财力的关键，而财力的形式受制于财政权的划分，财政权的分配又是依据各类、各级国家机关的性质和职责的，通过分税制可以将财政权分配关系的各个方面联系起来，因此，分税制是一种含税收管理体制的财政体制。财政权由财政立法权、财政行政权、财政司法权构成，分税制立法必须划清三种不同属性的财政权并进行合理分配。

2.分税制是分设机构、划分事权、划分财政权三者相统一的财政体制。依我国宪法，财政权中的立法、行政、司法三种权力是分别由不同国家机关行使的。世界上不少国家还分设国家税务行政机关与地方税务行政机关，并设置了专门的税务司法机关。各类国家机关的职责不同，事权也不一样，划分财政权应与各自的事权相一致。机构分设的目的是为了划分事权和财政权，划分财政权和事权亦要求机构分设。