官僚制范文10篇

摘要:官僚制是工业社会的一朵奇葩，它以其稳定、严格、精确、可靠的管理取代了早期人格化的行政模式，构成了传统行政模式的一大理论支柱。但是当社会发展进入后工业时代时，官僚制内在的痼疾逐渐凸显出来，成为阻碍社会发展的绊脚石。

关键词:官僚制；价值；弊病

一、官僚制及其价值

“官僚制”一词由法文bureau和希腊文kratos复合而成，本意是指实施管理的社会行政机构。与汉语中官僚主义不同，在管理学中，官僚制是一个中性词，是指一种以分部—分层、集权—统一、命令—服从为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。

在韦伯的官僚制中，对合理性的追求是其核心所在，也是建构官僚制的一个基本原则。韦伯从权威的角度出发剖析古往今来人类社会的组织形态，把它们分为个人魅力型、传统型和法理型三种。其中前两种只具备合法性而不具备合理性，只有法理型组织是建立在对于正式制定的规则与法令的正当行为的要求之上的，同时兼备了合法性与合理性。韦伯的理性官僚制正是这样一种组织形式。作为一种工业文明时代的组织形式，官僚制具有以下特征：第一，组织内部合理的分工，每个成员都有的明确职责权限并以法规的形式严格固定下来，并且只在本职范围内完成工作。第二，组织内部划分为若干层级，实行层级节制，等级与权力一致，各职位按照权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条。第三，组织内部要根据合理合法的原则制定一整套稳定的规则和程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性，使各机构各成员各司其职，依法行使自己的职权。第四，在官僚制组织中，一切重要的决定和命令都应形成正式的文件下达，并且要记录在案，以便于上级对下级加强控制，明确下级机构及其成员的任务、要求和应履行的权责。第五，实行非人格化的管理，官员间的从属关系是由严格的职务或任务等级序列决定的，权力关系并不具有权力的个性特点，而是基于职务本身的组织构造，完全排除了个人的情感纠葛。第六，拥有极为完美的技术化程序和手段，在专家的指导下日常工作都会拥有技术性的支持，而且，组织目标及这些目标的确立过程也倾向于技术化和合理化。第七，实行合理合法的人事制度，以契约的形式雇佣员工，根据工作性质的要求和人员本身所具备的资格条件任用，根据员工的资历和业绩进行奖惩和晋升；工作全职性的，与私人领域的活动分开。

虽然理性官僚制只是韦伯所设想的“理想类型”，是一种高度纯化的理论描述，在现实中很少有哪个组织能够完全具备上述特征，但官僚制的价值却不容否定。

在英语中官僚制(bureaucracy)这个词本身含义就十分复杂，有官僚政治、官僚制度、官僚组织、官僚体系、官僚作风等等多种用法，同时又是官僚的总称。历史上很少有政治家在提到“官僚制”时不赋予这个概念以强烈的感情色彩和难以把握的内涵，既有公众从情感出发的贬义理解，又有韦伯等的理性阐释。在汉语中，“官僚”通常表达的是贬义，不管是古代还是近代，社会公众总是将那些鱼肉百姓、草营人命、侵吞社会财富、中饱私囊、祸国殃民的官员与“官僚”、“官僚作风”联系在一起。只是随着现代政治哲学和社会理论的发展，特别是在德国社会理论家马克斯•韦伯那里，官僚制才被理解为现代市场经济和工业文明的产物，亦即一种政治统治和社会管理的政治组织机构和体制，从而使官僚制这个词逐渐“中性化”，学届也称其为“科层制”。

尽管如此，官僚制理论在其发展过程中对官僚制所提出的各种批判，又不能不让我们对官僚制作出理智的思考。特别是官僚制在西方后工业社会和信息时代体现出来的局限和弊端，日益成为新公共管理理论和治理理论的众矢之的，这也给社会组织模式的变迁提供了理论上的支持。本文拟从民主和效率两种价值取向概括和分析与官僚制问题密切相关的理论。

一、多元主义、专家政治论和法团主义

对民主价值的关注是官僚制理论中的核心问题。现代政治学中与官僚制问题密切相关的一些理论可以归人民主理论这一大的范畴。本文简要总结多元主义、专家政治论和法团主义有关官僚制问题的观点。多元主义学派认为，当代西方国家(主要是美国)的政治体系是各种相互交错的力量的汇集，是一种错综复杂的权力平衡。每个团体都对决策具有一定的影响，但没有任何一个团体对权力具有垄断地位或决定性的作用，不存在一个特定的权力精英团体。政府虽被赋予权力，但它越来越处于来自各种利益团体的压力之下，其独立权力非常小。官僚只是多元主义政治制度中各个否决团体中的一员。

在国家机构内，精英和团体经常为了促进各自的利益而互相竞争。官僚体系成为多元主义国家的一个部分，其本身是许多高度分立的机关的集合体，它们在某种程度上相互依赖又相互竞争。多元主义有助于驯服政府的力量，将强制减少到最低限度，并可以和平解决争端，所以有助于促进民主。进而，机构的分立、权力的多元化和政府超载等可以驯化官僚机构并将其威胁降至最低程度。专家政治论学派则提出与多元主义相对立的见解。专家政治是一种政治制度，在此制度内具有决定性影响的人是行政和经济方面的技术人员。该学派由帕雷托、莫斯卡和米契尔斯的理论发展而来，但不同于精英理论。后者关心的是统治精英，技术官僚精英只是其中的一部分；而前者专门关心官僚技术精英的权力，并认为这些人正在逐渐取代其他类型的精英人物在决策中的地位。

专家政治论学派认为，在西方国家技术官僚精英的权力已经在以民选政治机构为代价的情况下发生了增长，并对民主产生了一种威胁。法团主义也是精英理论的一个分支，认为国家政策的制定是由高层国家权势精英与一些数量有限的社团组织(包括工商业团体和工会)领袖彼此协调完成的。社团组织得到准许在各自的领域内保持一种谨慎的性垄断，但必须服从国家对他们施加的某种。国家通过名义上不属于国家的私人和组织来实施控制，由此产生非直接的、非正式的和非公开的行政形式。因此，国家干预并不一定要与官僚机构的干预联系在一起，法团主义是“一种没有官僚政治的国家控制体制”。之所以如此，是因为法团主义国家关心效率和成功，避免程序的正规化；只与少数权势机构打交道，使庞大的行政机构成为多余；可以通过半政府组织和非政府组织来完成一些公共事务管理工作。

理性官僚制作为一种现代组织形式，在各国政府和大的企事业机构的行政管理中得到广泛采用，这个格局至今没有根本改变。但是随着时代的巨变，尤其是信息经济时代和后工业化社会的来临，理性官僚制在应对时局的变化方面显得缺乏灵活性，曾经值得称道的“效率”也大大下降。如何改革现有的官僚制，“建立和维持一个顺乎民意而负责的官僚机构，是现代化和正在现代化的社会－资本主义社会或社会主义社会、发达社会或落后社会－的难题之一”【1】。许多国家的政府和企事业机构为提高行政管理的效率而进行了卓有成效的改革努力，国外学者也在这个领域里进行了有益的新探索，总结了改革的经验和价值取向，提出了进一步改革的思路。他山之石，可以攻玉，了解和学习西方的先进经验，以及各国学者的最新研究成果，对推进我国当前的政治体制和经济体制改革、提高政府部门和企事业机构的行政工作效率会有重要的启迪作用。

一，现性官僚制的特点

要理解当前西方所进行的官僚制改革，就必须首先要了解现性官僚制的特点。现性官僚制通常指以相对专业化的官僚为主体，所构成的政府和企事业的一系列制度和原则的总和；它实质上是一种官僚体系，是近代尤其是产业革命后发明与创造出来的主要用来指导政府和企事业活动的组织形式，也是迄今为止最有效、最流行和最成功的组织形式。它意味着理性和效率，是极权主义统治滥用权力的取代物【2】。在现代政治制度里，由于官僚几乎包办了政治制度的输出，极大地影响着决策过程，起着大部分裁决和传达信息的功能作用，充当着利益表达者和聚合者的角色，所以，官僚制机构的作用不可或缺，人们不可能发明一种方法在没有官僚机构提供的组织、分工和专业的情况下进行大规模的社会工作。【3】历史上抛弃和砸碎官僚制的革命均以失败而告终就是明证。

德国著名学者马克斯·韦伯曾经对理性官僚制进行了详细的研究和总结，提出了系统化的理性官僚制理论，奠定了现代组织理论基础。他所说的理性官僚制是建立在合法型统治理论的基础之上的。他认为任何统治或权威都必须有某种形式的合法性做基础，历史上能被社会接受的合法统治大致有三种纯粹的类型，即合法型统治、传统型统治和魅力型统治。传统型统治是建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上；魅力型统治是建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性、或者英雄气概、或者楷模样板之上；而合法型统治是建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，是合法受命进行统治的，这种统治服从有合法章程的、事务的、非个人的制度和由它所确定的上司。传统型统治和魅力型统治都属于非理性的统治，不宜作为现代行政组织的基础。而合法型统治属于理性的统治，因为它建立在下述法制观念基础之上的，即“通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向（或者两者兼而有之），并制订成章程”，因此它可以作为现代官僚行政管理组织的基础,同时后者也是合法型统治的最纯粹类型。【4】

历史上任何制度的产生都需要特定的环境，理性官僚制的产生也概莫能外，它的产生至少需要以下几个方面的社会和经济前提：1，货币经济的发展；2，行政管理的范围和数量的扩大；3，行政管理强度的深化和现代交流手段（公共的陆路、水路、铁路、电报等等）的现代化；4，现代资本主义的经济交往要求行政管理具有尽可能快捷地、精确地、明晰地、持续地完成任务的纯技术上的优势；5，国家权力和行政管理运作手段的集中；6，现代群众民主的建立与人和物意义上的“法律平等”。【5】根据以上前提条件，理性官僚制的行政管理只能首先发生在西方的现代资本主义国家，因为它们拥有发育良好的理性法律、货币经济、发达的通讯和运输手段、先进的科学技术和行政手段的集中化，而象中国这样拥有悠久传统官僚制历史的国家，则由于缺乏这些条件难以成为理性官僚制的发源地和生长地。事实上，现代资本主义与现性官僚制有着不解之缘，因为它首先在历史上创造了对持久稳定的、严肃紧张的和可预计性的官僚制行政管理的需要，同时也提供了官僚制以最合理形式赖以存在的最合理的经济基础，如货币资金和现代技术条件等等。

具体而言，理性官僚制的行政管理有着以下几个突出特点：1，法制化。现代行政管理机构有其固定的权限范围，并且由法律或行政法规来加以规定，行政事务在权限范围内按法规持续地运作；有明确划分责权的规章制度和工作程序；采取档案制度化进行管理。2，科层化。实行机关等级制和职务等级制原则，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系，并按等级赋予相应的权力，各个层级的官员和机构都接受严格的监督；官员职务的升迁根据年资或政绩，或者两者兼而有之。3，公私分开。主张严格的公事公办，公私界限分明，公务活动领域与私人生活领域有明显区别，工作区域与生活区域分开；行政管理班子同行政管理物资和生产物资完全分开；任职人员对职位不能占为己有。4，专业化。主张技术专长，官员的选拔和任命注重知识和业务能力；注重专业培训；实行分工的原则，解决事务“不看人办事”，而是根据可以预计的规则，排除一切纯粹个人的、一切非理性的、不可预计的感觉因素。5，职业化。要求行政官员全身心地投入公务活动，职务就是“职业”，就任职务就要承担一种忠于职守的义务；采用固定的货币薪金支付报酬。6，效果的可预见性。理性官僚制作为一种社会组织的特殊形式，其存在便于将总体法规应用于具体情况，从而增加了行动的可预见性，“对于官僚体制来说，‘可预见的规则’，具有真正决定性的意义。”【6】

编者按：本文主要从组织任务和完成任务的途径；官僚制体系在内部协调时的弊端；官僚制体系在组织外部适应中的弊端；对未来组织的展望四个方面进行论述。其中，主要包括：组织必须完成两项互相关联的任务才能存在下去、从理论上和实践上向官僚制体系提出挑战、技术的进步和企业的发展蚕食着刚刚赢得的个人自由、僚制体系成为将人的需要同组织目标联系起来的唯一工具、官僚制体系依靠着理性和逻辑、环境变革的速度在加快、各类企业组织的经营‘边界条件“开始发生变化、各种环境力量之间的因果关系变得越来越不稳定和具有扰乱性、企业之间合作范围将扩大、人们在工作中更希望全面地参与和授权、企业的任务将变得更加复杂，更难于事先计划等。具体材料请详见。

沃伦·本尼斯（WarrenG.Bennis），美国当代著名组织理论研究者之一，麻省理工学院博士，并曾在麻省理工斯隆学院执教。对于组织理论中关于组织发展新方向和传统官僚制的灭亡提出了创造性设想。

本尼斯曾经与沙因（因EdgarH.Schein）合作著写《通过群体方法改变个人与组织》（Personalandorganizationalchangethroughgroupmethodsl965），与南思（Nanus，B）合作著写《领导》（Leadershipl985），单独完成如《变为领导者》（OnBecomingaleader1989），<<组织发展>>（Organizationdevelopment：itsnature，origins，andprospects1969），《变革组织》（Changingorganizationsl966）等专著多部，并发表研究论文上百篇。本文主要介绍他于1966年对传统官僚制的批判和对未来组织的展望。

在虚拟组织、组织结构扁平化日趋流行的今天，我们会发现他所倡导的有机一适应型组织的特点，正在被逐渐实现。

一、组织任务和完成任务的途径

组织必须完成两项互相关联的任务才能存在下去，一个是协调组织成员的活动和维持内部系统的运转，另一个是适应外部环境。第一项任务要求组织经由某种复杂的社会过程使其成员适应组织的目标，而组织也适应成员的个人目标。这一过程也被称之为“互相适应”、“内适应”或“协调”。第二项任务要求组织与周围环境进行交流和交换，称之为“外适应”或“适应”。

摘要：范式理论自引入社会科学领域被广泛应用，公共管理领域尤其如此。官僚制行政范式始于理性官僚制和政治行政二分理论，随着古典行政原则的确立达到顶峰。新公共管理是该范式的突破和分化，而民主治理则是公共管理范式的转换和革命。民主治理兴起的直接动力是源于改革和救助官僚制这朵“恶之花”的需要。但在更深层次上，民主治理是议会制民主的超越和代议制民主的补充，涉及民主政治和公共行政的调适和相容性问题。

关键词：官僚制行政；民主治理；公共管理；范式转换

托马斯•库恩在《科学革命的结构》一书中提出“范式”概念和“范式”理论。库恩认为：“范式类似于学科基质，既包含科学公共体共有的范例和共同体成员共有的整套规定，更包含某种公认的共有价值和共同体成员的共同承诺及信念。”［1］288范式对于科学进步具有决定性作用，正是通过范式（或称范式革命）转换完成科学的发展和革命。在范式遭遇反常时，共同体可通过放松范式规则，将反常的东西在原有的范式框架内局部地进行化解。但在范式遇到危机时，新环境下的新现象的产生使得旧范式的规则遭遇混乱和挑战，常规范式不能解释的异常现象日益增多，不断累积，最终达成新的共识，完成范式转换［1］5。范式概念的意义不在于为某一理论加冕，即使是在社会科学，范式也应该严格地被使用。库恩的范式强调的是自然科学中“一致性的东西”，但社会科学的研究很多情况下并不具有一致性。完全按照一致性原则进行公共行政范式划分使得上述范式论要么是机械和静止的，要么是排他和非此即彼的。基于此，本文提出了“民主治理范式”和“官僚制行政范式”两大公共管理范式。这两个范式虽然存在很多一致性的东西，但它们在“价值承诺”上却是完全相反的。官僚制行政范式始于理性官僚制和政治行政二分理论，自古力克时期达至顶峰，西蒙的有限理性决策理论和代表性科层制表明了该范式的反常，民主治理是公共管理范式的转换和革命，是民主政治对官僚制的有效再控制。从“官僚制行政”到“民主治理”的范式转换表面上是学科层面的，但实际上是以整个社会结构和政治结构的变迁为现实材料的。

一、官僚制行政范式及其确立

对于官僚制的理论论述，最为人所熟悉的首推韦伯。韦伯的官僚制理论主要有两个来源：一是韦伯对于现代性社会的深邃理解。韦伯认为从中世纪到近代整个西方文明的发展，如信仰上的宗教改革、经济上的资本主义产生和政治上的市民社会兴起，这些相互独立领域的发展趋势事实上朝着一个相同目标在进行，那便是理性化。官僚制的理性化同样是无法摆脱和避免的趋势。二是韦伯对于权威及合法性来源的划分。韦伯认为任何一种权威的统治都具有正当性，他将权威分为三类。传统型权威认为源远流长的传统是神圣不可侵犯的，根据传统进行统治具有正当性，它构成了封建世袭制度的基础;魅力型权威则基于对克里斯玛式领袖的神圣性、非凡气质或杰出功绩的信仰，并对领袖制定的道德规范或社会秩序心悦诚服地接受;而法理型权威建立在理性和法律之上，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。由于法理型权威同时具有理性和合法性的特点，因此，具有处理大规模工业社会复杂行政管理任务的独特优势。在法理型权威基础之上，韦伯提出了理性官僚制的概念。理性官僚制并非政府类型，而是一种建立于法理型控制基础上的一种现代社会所特有的、具有专业化功能以及固定规章制度、设科分层的组织管理形式，它既是一种组织结构，又是一种管理体制。韦伯试图用理性官僚制来抽象出现代大规模行政管理体制所共有的最本质特征。这些本质特征包括制度化、科层化、专业化、非人格化等。如同经济学上对完美的市场的概念一样，理性官僚制的定义性模式只是韦伯所设想的“理想类型”，是一种高度纯化的理论预设。这种“理想类型”的组织形式最初在美国公共管理领域的实践是和政治和行政二分理论结合在一起的。正是韦伯通过官僚制科层组织理论的建构，解决了威尔逊政治和行政二分思想的技术性问题。威尔逊在1887年的《行政学之研究》提出了政治和行政二分的思想，强调政治和行政的分离以及行政运行的技术特殊性。而古德诺则把威尔逊的思想发挥到极致。自此，政治和行政的二分成为传统美国公共管理的至理名言。对于韦伯而言，官僚制包括所有承担大规模复杂行政管理任务的组织，比如企业、工会甚至政党。但官僚制越来越盛行于大型的公共管理组织。而政治和行政二分理论的提出使得公共管理具备韦伯理性官僚制设想中的价值中立、专业化、非人格化等先决条件，既然行政是技术性的事务领域，不包含价值因素，因此，行政部门运用理性官僚制的组织形态是理所当然的事情。至此，以政治行政二分为根基、以官僚制为实用的组织结构、以行政组织为最有效和最权威的组织载体、以效率为核心价值的经典公共管理范式———官僚制行政范式形成了。它强调权力的强力支配以及单向度的意志宣告，行政作为社会控制的中介而存在，工具性则是行政的主要价值体现。在官僚制行政范式建构过程中，韦伯的理论和威尔逊、古德诺的理论并不是全部的来源，除此之外，弗雷德里克•泰勒是这一范式蓝图最为重要的建构者。泰勒在《科学管理原理》中认为工作过程中效益最大化的途径是科学管理。泰勒的科学管理进一步确立了效率作为公共管理核心价值的地位，行政获得高效率的秘诀在于用更少的投入获得更大的产出。科学管理将管理从个人经验推向理性和专业化的普遍管理原则，这与理性官僚制具有类似的功能和意义，泰勒由此说道“：过去，人是第一位的，将来，体制是第一位的。”［2］科学管理对于官僚制的意义正在于此，它用组织化的体制去替代个人的“非科学”活动，极大地提高了官僚制的管理能力和组织规模，并使得官僚制进一步朝向大规模发展。继泰勒之后，法约尔、古立克、魏洛比等其他行政学者提出了许多古典行政理论，最著名的行政原则是古立克在吸收法约尔一般管理原理基础上提出的“POSD-CORB原则”。在这些古典公共管理学者的共同努力之下，官僚制行政达至有史以来声誉的顶峰，有学者对此评论道：“在那个官僚制的黄金时代，人们普遍认为美国行政官僚机构中最好的部门和领导者与世界上其他国家一样出色，甚至更胜一筹。”［3］

二、官僚制的工具性扩张和范式危机

与西方的情况不一样，秦汉以来，皇帝制度、中央集权制度、官僚制度一直是中国传统政治制度的基本特征，而且，官僚制度是皇帝制度与中央集权制度的内生产物，有官僚必然就会有政客，尤其是两汉以来形成的特殊的外戚干政与宦官干政现象，使得中国前资本主义的官场结构中，存在着明显的官僚与政客两种政治角色。而且，中国古代官场中特有的幕僚制度，导致各级行政层次上存在着大量的技术官僚，并在明清时期形成了中国古代特有的亚官僚文化———幕僚文化或师爷文化。

一、有关中国传统官僚政治的研究文献

20世纪以来，国内外、海内外有关中国古代政治制度的研究积累了许多文献，其中也有部分与官僚制度有关的研究，例如曾资生的《两汉文官制度》、邓嗣禹的《中国考试制度史》、王亚南的《中国官僚政治研究》、杨树藩的《中国文官制度史》、日本历史教育会出版的《历史教育》杂志1965年6月号《中国古代的官僚制特集》等，梅原郁的《宋代官僚制度研究》、石桥秀雄的《清代的官僚制度》、村上哲见的《话说科举———考试制度与文人官僚》等。但20世纪以来，中国古代官僚政治的研究，实际上是关于官吏制度的研究，而非从政治学的角度开展的研究，或者说不是现代政治学中有关官僚与政客的政治角色的研究。上述文献中，最为值得注意的是王亚南的《中国官僚政治研究》，但王亚南的研究是为回答李约瑟之谜而进行的;同样，林毅夫在《制度、技术与中国农业发展》中关于中国官僚政治的研究，主要是讨论中国的官僚政治与工业革命的关系问题;黄仁宇在《资本主义与二十一世纪》中关于官僚政治的研究，主要是探讨中国的官僚政治与中国产生资本主义的关系问题。这些研究，与其说是关于中国古代官僚制度的政治学研究，毋宁说是关于中国古代官僚制度的政治经济学研究和历史研究。因此，现有文献中，有关古代中国官僚的政治角色的政治学研究是十分缺乏的。我们的研究，就是试图在这个方面作一些新的尝试。

二、中国古代的官僚政治

中国古代的政治体制历史悠久，内容丰富。一般认为，中国的传统政治制度形成了以下明显的特征:君主专制;中央集权制;官僚政治。其中，官僚政治对世界政治的影响尤其深远。在西方，官僚政治被视为封建主义与资本主义相互斗争的产物。在中国，官僚政治却是君主专制和中央集权的产物。官僚这种政治角色是从分封制下君主的家臣演变而来的。官者，管也;僚者，官也。先秦时期，官僚不过是君主的家臣或高级奴仆。秦统一六国后，废除了分封制，建立了郡县制。郡县则设官吏治理。秦以后，历代设官的同时往往设置官府中掌管簿书案牍的吏胥，辅助官员履行政务。秦汉时，流行“以吏为师”，高级官僚出身吏胥的不可胜数。魏晋时期，流行“九品中正”制，为吏者不得与清流为伍。隋唐之后，盛行科举制度，吏胥的选拔不被中央政府重视。但是，吏胥作为地方政府中的办事人员，仍然是官僚政治体制的重要组成部分。主官与吏胥的根本区别是职责与任期不同。中国古代各级地方主官实行异地制(回避本籍)、流动制(定期流动)、任期制，因此官场有“一朝天子一朝臣”，“朝中有人好做官，朝中无人莫做官”的俗语。而吏胥则实行常任制、本土制，而且职位往往父子兄弟相传，于是形成了吏胥实际左右官员的官场格局。幕僚是中国古代应聘帮助军政官员办理各类事务的专业人士，又称幕友、幕宾、幕客等。师爷则是人们对于幕僚的一种俗称。中国的幕僚制度，源于西周，成于秦汉。秦汉时期形成的选官制度主要是由下而上的察举制、由上而下的征辟制以及任子制。西汉时，幕僚制度已基本成型，朝廷公卿与地方郡守都有权聘用僚属。这个时期，不但幕僚盛行，还出现了所谓的“幕府”。东汉光武中兴之后，辟召之风尤其兴盛。征辟制度成为政府基层官僚的一种正式选拔制度。

中国古代特殊的政治权力的获得方式，往往导致两种突出的政治弊端，或是外戚专政，或是宦官专政。东汉末期，在朝政上不断形成了外戚专政与宦官专政交替出现的政治腐败。公元189年，外戚谋诛宦官，召西凉猛将董卓入京。董卓入京得势之后，废帝擅立，思谋篡逆，各路军阀于公元190年起兵讨伐董卓，历史进入三国时期。三国时期，先后在中原地区和周边州郡形成了逐鹿中原的十四个同质同构的政治军事集团，并逐渐演变成曹操、孙权、刘备三大集团，形成三国鼎立的历史。三国鼎立的局面是由三分的人才均势、三分的地理均势、三分的政治均势等多种历史原因交叉形成的，而且三分的人才均势起了主导作用。曹操、孙权、刘备为快速发展自己的势力，争将罗致天下名士，以壮势力，促使幕僚制度快速发展。例如，先后参与曹操制定战略的主要幕僚(不含武将)有93人之多，其中最主要的参与战略制定者当数荀彧、荀攸、贾诩、钟繇、程昱、郭嘉、毛玠、司马懿等。为了进一步加强对人才选举的控制，公元220年，魏王曹丕采纳吏部尚书陈群的建议，实行九品中正制的选官制度，以秦汉时期的征辟、任子制度作为补充方式。这时期，各级政府官员均是自行征辟僚佐掾属，而且不受名额限制，因此也造成了征辟泛滥。两晋南北朝时期，主官与幕僚的关系大多为宾主关系。尤其是西晋永嘉之乱以后，中原战乱不断，北方大批士人南下，并且失去了原有的生活资料，只好靠充当地方豪门望族的幕僚为生。例如，东晋时期权臣桓温密谋篡权，幕僚郗超参与谋划，桓温让他躲在幕帐之后偷听自己与谢安、王坦之有关国事的讨论，不料被风吹开帘帐暴露出来，被谢安讥为:“入幕之宾。”又如，南北朝时期，名士庾杲之受聘王俭的长史，有人说名士入幕，好比芙蓉出绿水，更加亮丽。因为这个典故，后人将幕府雅称为“莲幕”，正好与表示官府大堂的“琴堂”相对，以示宾主相得之意。这种文化也透露出当时的主官与幕僚的关系是一种宾主关系，通俗地讲就是雇佣关系。隋唐五代，九品中正制已经弊端丛生，不能适应经济社会发展的要求。隋炀帝开始建立进士科，用“试策”取士，科举制度成为选拔官员的主要途径。辟召作为一种补充制度，主要是针对有特殊才能或德行之人的一种特殊录用方式。与两晋南北朝不同的是，隋唐五代时，幕僚又成为地方政府的正式雇员。主官与幕僚之间虽有宾主关系，但本质上是长官与佐僚的关系。唐代地方长官虽然用人的自主权基本没变，但与魏晋南北朝时不同的是，幕府辟客要奏闻朝廷。征辟作为一条入仕之途，是刚刚兴起的科举制度的重要补充。未能从科举获得官职的士人，还可以通过幕府的辟署进入仕途，并由此参与政治。

当代西方官僚制理论探讨的问题可大致分为三大部分。一是，官僚（注：官僚（bureaucrat）一词最早出现在18世纪的法国，最初指所有的政府官员。而在西方文官制度建立后，它一般指非经政治选举的、经考试进入政府、不受政府更迭影响的政府官员。本文即从这一意义上使用该词。）与政治家之间，官僚是仆人还是主人？二是，在提供公共服务方面，官僚机构与私人机构相比，是否更有竞争力和效率？三是，官僚机构内部关系较其它组织，是否更具合理性？第一个问题实际上涉及的就是官僚自主性（bureaucraticdiscretion）问题。所谓官僚自主性，是指官僚机构或个人超越其法定的地位和职能，超越政治家的控制，在公共决策过程中发挥主导作用的现象。

官僚自主性现象由来以久，可以说它是伴随着政府的产生而产生，但在现代民主制建立之前，它合理而自在地存在着，而作为一个“问题”被提出在西方则是近一百多年的事，因其对政治与行政二分原则的背离而受到关注的，近几十年已发展成为所有现代政府面临的普遍而又难以克服的问题，并成为政治学研究的重点之一。政治学研究官僚自主性问题的主要动因在于揭示官僚制与民主政治之间的悖论问题，即官僚制因民主政治发展的需要而建立，但其发展本身实际上又损害着民主政治发展的基本原则。

代议制民主奉行的人民主权原则，决定了政府政策必须代表多数公民的意志，决定了政府机构的运行必须完全控制在民选代表（政治家）手中。只有这样，当人民对政府政策不满时，才能通过选举等方式有效地撤换其不满意的政府官员，才能保证政府的工作能满足多数公民的利益和要求。但对西方国家正式建立常任文官制度以来的一百多年的历史进行仔细考察，就会发现决定政府运转的权力重心并非想象中的那样落在民选政治家一边，而是相当程度上旁落到官僚机构一侧，公民主权所必需的政治家主导体制已让位于官僚主导状况。这主要表现在，民选政治家只能对政策作出原则的、抽象的决定，而政策的解释和执行则完全操纵在官僚手中（注：美国佐治亚州众议员S.Levitas曾说，在美国，官僚以行政规章形式为国会制定的每一项法律制定80多条规章，这些规章并非法律的技术性细化。“引自JohnSheridan，”CanCongressControltheRegulators?"IndustryWeek,march29,1976,P.25—26.）。而且，这种解释和执行往往是发展性的、甚至是曲解性的。官僚日益脱离或超越了议会和行政领导的控制，已经成为“独立的、准行政、准立法和准司法机构”（注：Wilson,JamesQ.,"TheRiseoftheBureaucraticState."InFr

ederickLaneed.CurrentIssuesinPublicAdministration.4thed.NewYork:St.Martin''''sPress.Inc.1990.）。为此，已有学者发出“官僚已成为现代国家的核心”（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.36.）、“官僚国家”（administrativeorbureaucraticstate）（注：这一提法最早见于Waldo,Dewight,TheAdministrativeState,NewYork:RonaldPress,1948.）时代业已到来的感叹。那么，这一状况形成的原因何在？它对政治生活及公民利益的影响如何？它未来的发展前景怎样？本文拟从公共选择学派的角度，对上述问题进行一些初浅的探讨。

一、官僚自主性的形成机制

公共选择学派中，系统而又全面论述官僚自主性成因及影响的学者首推威廉·尼斯坎宁。他于1971年出版的《官僚制与代议制政府》（注：Niskanen,William,BureaucracyandRepresentativeGovernment.Chicago:Aldine-Atherton(1971).）一书，是该学派研究官僚机构首屈一指的代表作，按尼斯坎宁自己的话说，此书的出版“引起了小小的轰动、一些误解以及一些有价值的后续研究。”（注：Niskancn,W."BureaucratsandPolitics"TheJournalofLawandEconomics.InRowley.C.eds.PublicChoiceTheoryⅢAnElgarReferenceCollection.1993P217-243.）可以说，公共选择理论整个学派对官僚制的研究都是在讨论和发展尼斯坎宁此书的基础上展开的。尼斯坎宁在此书中分别阐述了官僚自主性形成的主客观因素。

一、善治的语境：中国政府再造的背景分析

20世纪90年代，治理理论在西方国家兴起，它提出了一套不同于传统行政范式的治理理念和善治的制度架构，认为“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”（注：全球治理委员会：《我们的伙伴关系》，牛津大学出版社1995年版，第23页。）善治作为一种“有效的”和“良好的”治理模式，强调政府与公民社会的合作，强调自上而下的管理与自下而上的参与相结合，强调管理主体的多样性，并以谋求公共利益的最大化为最终目标，适应了行政“公民本位”、“顾客导向”和“服务理念”的要求，对全球化背景下各国政府的治道变革产生了重要影响。

那么，何谓善治？“概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”（注：俞可平：《引论：治理与善治》，转引自俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第8-9、8、10页。）善治的衡量标准主要包括合法性(Legitimacy)、透明性(Transparency)、责任性(Accountability)、法治(RuleofLaw)、回应(Responsiveness)、有效(Effectiveness)、参与(Participation)、稳定(Stability)、廉洁(Honest)、公正(Justice)等，（注：世界银行和联合国开发计划署等有关国际组织提出的善治标准主要是八条，俞可平教授认为根据发展中国家的实际情况应再加上廉洁和稳定两条标准。俞可平：《全球治理引论》，北京：《马克思主义与现实》，2002年第1期。）从本质上讲，善治是一种立足于公民社会，探究治理主体(主要是政府)建构一个什么样组织、选择什么样的制度以及如何最大效能地提供最好公共产品和最优公共服务以实现公共利益最大化的行政模式。

90年代以来，随着全球市场化的发展和市民社会的发育，在理性官僚制行政范式备受批评和“政府再造”呼声渐高的背景下，治理和善治理论的影响不断增大，治理“在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无疑义的‘时髦词语’”。（注：〔英〕鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，转引自俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第55页。）善治也为众多的国际组织以及发达国家和发展中国家的官员和民众所普遍接受和广泛使用，成为政治学和行政管理学中耳熟能详的话语，“90年代以来，在英语和法语的政治学文献中，善治概念的使用率直线上升，成为出现频率最高的词语之一。”（注：俞可平：《引论：治理与善治》，转引自俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第8-9、8、10页。）近年来，治理和善治理论在中国迅速发展，成为中国行政改革的前导性话语和有效的分析范式。正是善治理念的这种国际国内的普遍运用和善治行政的变革取向，使得“善治”成为中国政府再造的全球性、国际性的话语语境和分析背景。

改革开放以来，中国的治理结构正在发生深刻的变革。

第一，由计划经济条件下“党国同构”、“以党代政”的治理模式转变为“党政分开”、“党执掌政”，这一转变的重大意义在于，重新确立了政府作为社会治理和善治主体的角色和地位，并为政府治理作用的发挥和行政改革的推行开辟了政治空间。

中国属于世界发展进程中的后发展国家,现代化水平低,我们面临推进工业化的基本任务,由农业经济占主导地位的相对封闭落后的国家向工业化方向发展。另一方面,我们处在经济全球化的大环境之下,我们同发达国家一样面临信息技术和世界经济一体化的挑战,在外部力量的推动之下,在知识经济的背景下回应世界发达国家经济和社会发展的挑战。必须认识到我国和进入后工业社会的差距,处理好继承和改革的关系。中国行政由于传统的惯性及其他历史性因素,总体上仍处于官僚制不足的阶段,比如普遍缺乏公务人员的专业化分工及与此相适应的专业化人才,政府人员及其行为轻视规则与规范,行政管理以“身份取向”凌驾于“成绩取向”之上,行政腐败现象严重,等等。“中国的问题在于官僚制不足”。官僚制理论是推动资本主义经济发展和社会进步的有力杠杆。现实中,我们会发现官僚制无处不在,当代社会大部分组织的管理方式都是有意无意地利用了官僚制的组织形式,这对我们所追求的中国行政现代化有何启示是值得深思的。官僚制是工业化的产物,是应工业社会的需要而产生的,在工业社会中它又反过来发挥着主导且不可或缺的积极作用。可以说,建立官僚制是工业社会对社会政治经济体制的必然要求。

然而官僚制存在以下几个方面的缺陷:(1)繁多而又陈旧的规章制度和工作程序,使官员失去了解决问题的主动性和实际操作的灵活性;(2)压制和阻隔了内部的交流与沟通,妨碍了个人的成长和个性成熟,鼓励了盲目服从和随大流;(3)压抑创新和趋向保守,阻碍学习新知识和利用人力资源;(4)忽视非正式组织的存在,不考虑突发事件。

但是理性官僚制作为被广泛利用的一种组织结构形态,无论是在理论上还是在实践中都有随着社会的发展变化而发展变化的过程。对官僚制的改革,并不是要埋葬官僚制,而是对其纠错,“甚至是超强纠错”。面对新的理论革新和世界经济发展形式我们将引入强大的纠错工具——新公共管理理论。那么，我们的思路应该是以理性官僚制为主体思想，吸收新公共管理理论的有益成果，力求克服官僚制的缺陷，构建有中国特色的符合中国当前国情的现代化官僚体制。

经合组织（OECD）公共管理委员会对新公共管理的界定是这样的：（1）从效率、有效性和服务质量等方面来更密切地关注结果。（2）用分权式的管理环境取代高度集权的料层结构。在分权体制下，关于资源配置和服务供给的决定更接近于供给的核心问题；分权式的管理环境也为顾客和其他利益集团反馈信息提供了机会。（3）灵活地寻求能够带来更加有效的政策成果的可行方案，以替代直接的公共供给和管制。（4）极大地关注由公共部门直接提供服务的效率，包括建立生产率目标、在公共部门组织内部和公共部门组织之间营建竞争环境。（5）其核心目的在于强化指导政府发展、要求政府自动灵活地以最低成本对外部变化和不同利益需求作出回应的战略能力。

那么结合新公共管理的精神，现代化的官僚体制必然有以下五个基本特点：

（1）现代官僚制必须健全法规,实现由“人治”到法治。由于种种原因,中国社会发展状况一直呈现出高度的不平衡,与此相应的组织管理方式是家长制与官僚制的奇特混合。当前,我国正处于经济社会的转型期,传统的行政组织管理体制已经成为阻碍社会发展的障碍。家长制已经不能适应知识经济开放的时代特性。但从另一方面来看,中国目前正处于社会主义初级阶段,官僚制的存在还是有其合理性的,我们排斥家长制并不能否认我们还需要官僚制,我们需要的是法制化的官僚制,从某种意义上说法制化的官僚制,将大大推动我国的现代化进程。

腐败现象由来已久，不仅封建社会、资本主义社会有腐败，社会主义社会也存在腐败现象。我国社会腐败的产生更有其特有而深厚的历史、政治、经济及文化原因。尤其随着现代社会的不断发展，经济的高速增长、政府规模的急剧膨胀及地方政府支配公共资源之权力的加强，腐败现象及其成因日趋多样化和复杂化。这些因素共同促成腐败的普遍化、集团化、严重化。它不仅已危及党政权威与效能，破坏社会资源优化配置;而且导致公共信用淡漠和伦理道德下降，严重影响到社会的稳定持续发展。因此关于腐败的研究显得更加重要。

一、行政腐败的定义

为相对精确和稳定地辨别出什么是腐败行为，多数学者依据法律规定和其他正式的规章的规定，用行为列举方式定义腐败。其反对者认为许多社会里法律缺乏合理性和一贯性，法律条文并未告诉我们社会行为的社会意义。国际相关组织对腐败的定义是“公共部门中官员的行为，不论是从事政治事务的官员，还是从事行政管理的公务员，他们通过错误地使用公众委托给他们的权力，使他们自己或亲近于他们的人不正当地或非法地富裕起来。”不管用何种标准界定腐败，都应该有这样一种认识:“行政腐败主要指国家政府机关以及工作人员尤其各级官员，没有履行被授予权力相应的职责，为谋取私利或所在小集团的不正当利益，非法用权的行为，危害了公共利益。”其应该包括四项基本内容:其主体不仅包括个体也包括集体;目的是私利;手段是非法用权;最终结果是损害公共利益。

二、官僚制范式描述

1．官僚制范式主要内容。在公共选择理论兴起之前最为流行的一种范式是官僚制范式，其用官僚制解释行政腐败的成因也是当时行政学研究的中心。官僚制是由马克思?韦伯在其《官僚制》一书中提出的。官僚制的特征主要表现为:一是它作为固定的、正式的权限范围;二是其权威由组织的层级结构和各种等级所授予，具有一种固定的且有秩序的等级制度;三是管理有章可循;四是管理人员专业化;五是官员具有较强的工作能力;六是公务管理遵循一般的规律。官僚制范式具有几个核心的假设:首先，官员是具有高尚道德的人，在政治过程中拥有崇高的地位，其行为受到官僚制度相应的约束而不致出轨;其次，存在着普遍的公共利益;三是组织拥有充分的理性且保证官员的行为不产生偏差。作为一种被全世界公共组织所普遍接受的组织形态，官僚制拥有诸多优点，如提倡法治、秩序、层级、权限范围等。但是，公共权力特殊的扩张性和垄断往往导致腐败现象的产生。研究行政腐败的官僚制范式，就是要试图在制度层面上探究腐败的成因并使之得以改进。

2．官僚制范式的自身困境。正如前文所述，官僚制范式是将公共组织中的个人看作是道德高尚的人，另一方面又保持一种对人性不信任的态度，力图通过立法来限制权力的滥用，并防止人性中恶的因素的膨胀。显然，官僚制在充分相信官员行为正义的基础上还加上了法治的约束，这又说明了对人性的否定。这既是官僚制的自相矛盾之处，也是腐败赖以滋生的一种制度空间。认为腐败是由制度性因素造成的理论也有着两种截然不同的说法:一是认为腐败主要由于制度、法规和监督的缺乏所造成的;二是认为腐败主要由于官僚制过分理性、制度化和过度控制经济的结果。随着时代的发展，官僚制面临着许多困境，其中之一就是官僚制的组织结构具有调节自身的内在要求，又由于官僚制自身的过分理性化和刚性僵化，导致了其组织结构内部功能的不断衰退。一方面要压制公共权力的扩张性，另一方面其内部的权力又在衰退，这就导致了公共组织在调节组织自身和外部社会方面的软弱无力，曾经一定程度上为美国抵制了腐败的制度为腐败滋生创造了机会。