官僚范文10篇

与西方的情况不一样，秦汉以来，皇帝制度、中央集权制度、官僚制度一直是中国传统政治制度的基本特征，而且，官僚制度是皇帝制度与中央集权制度的内生产物，有官僚必然就会有政客，尤其是两汉以来形成的特殊的外戚干政与宦官干政现象，使得中国前资本主义的官场结构中，存在着明显的官僚与政客两种政治角色。而且，中国古代官场中特有的幕僚制度，导致各级行政层次上存在着大量的技术官僚，并在明清时期形成了中国古代特有的亚官僚文化———幕僚文化或师爷文化。

一、有关中国传统官僚政治的研究文献

20世纪以来，国内外、海内外有关中国古代政治制度的研究积累了许多文献，其中也有部分与官僚制度有关的研究，例如曾资生的《两汉文官制度》、邓嗣禹的《中国考试制度史》、王亚南的《中国官僚政治研究》、杨树藩的《中国文官制度史》、日本历史教育会出版的《历史教育》杂志1965年6月号《中国古代的官僚制特集》等，梅原郁的《宋代官僚制度研究》、石桥秀雄的《清代的官僚制度》、村上哲见的《话说科举———考试制度与文人官僚》等。但20世纪以来，中国古代官僚政治的研究，实际上是关于官吏制度的研究，而非从政治学的角度开展的研究，或者说不是现代政治学中有关官僚与政客的政治角色的研究。上述文献中，最为值得注意的是王亚南的《中国官僚政治研究》，但王亚南的研究是为回答李约瑟之谜而进行的;同样，林毅夫在《制度、技术与中国农业发展》中关于中国官僚政治的研究，主要是讨论中国的官僚政治与工业革命的关系问题;黄仁宇在《资本主义与二十一世纪》中关于官僚政治的研究，主要是探讨中国的官僚政治与中国产生资本主义的关系问题。这些研究，与其说是关于中国古代官僚制度的政治学研究，毋宁说是关于中国古代官僚制度的政治经济学研究和历史研究。因此，现有文献中，有关古代中国官僚的政治角色的政治学研究是十分缺乏的。我们的研究，就是试图在这个方面作一些新的尝试。

二、中国古代的官僚政治

中国古代的政治体制历史悠久，内容丰富。一般认为，中国的传统政治制度形成了以下明显的特征:君主专制;中央集权制;官僚政治。其中，官僚政治对世界政治的影响尤其深远。在西方，官僚政治被视为封建主义与资本主义相互斗争的产物。在中国，官僚政治却是君主专制和中央集权的产物。官僚这种政治角色是从分封制下君主的家臣演变而来的。官者，管也;僚者，官也。先秦时期，官僚不过是君主的家臣或高级奴仆。秦统一六国后，废除了分封制，建立了郡县制。郡县则设官吏治理。秦以后，历代设官的同时往往设置官府中掌管簿书案牍的吏胥，辅助官员履行政务。秦汉时，流行“以吏为师”，高级官僚出身吏胥的不可胜数。魏晋时期，流行“九品中正”制，为吏者不得与清流为伍。隋唐之后，盛行科举制度，吏胥的选拔不被中央政府重视。但是，吏胥作为地方政府中的办事人员，仍然是官僚政治体制的重要组成部分。主官与吏胥的根本区别是职责与任期不同。中国古代各级地方主官实行异地制(回避本籍)、流动制(定期流动)、任期制，因此官场有“一朝天子一朝臣”，“朝中有人好做官，朝中无人莫做官”的俗语。而吏胥则实行常任制、本土制，而且职位往往父子兄弟相传，于是形成了吏胥实际左右官员的官场格局。幕僚是中国古代应聘帮助军政官员办理各类事务的专业人士，又称幕友、幕宾、幕客等。师爷则是人们对于幕僚的一种俗称。中国的幕僚制度，源于西周，成于秦汉。秦汉时期形成的选官制度主要是由下而上的察举制、由上而下的征辟制以及任子制。西汉时，幕僚制度已基本成型，朝廷公卿与地方郡守都有权聘用僚属。这个时期，不但幕僚盛行，还出现了所谓的“幕府”。东汉光武中兴之后，辟召之风尤其兴盛。征辟制度成为政府基层官僚的一种正式选拔制度。

中国古代特殊的政治权力的获得方式，往往导致两种突出的政治弊端，或是外戚专政，或是宦官专政。东汉末期，在朝政上不断形成了外戚专政与宦官专政交替出现的政治腐败。公元189年，外戚谋诛宦官，召西凉猛将董卓入京。董卓入京得势之后，废帝擅立，思谋篡逆，各路军阀于公元190年起兵讨伐董卓，历史进入三国时期。三国时期，先后在中原地区和周边州郡形成了逐鹿中原的十四个同质同构的政治军事集团，并逐渐演变成曹操、孙权、刘备三大集团，形成三国鼎立的历史。三国鼎立的局面是由三分的人才均势、三分的地理均势、三分的政治均势等多种历史原因交叉形成的，而且三分的人才均势起了主导作用。曹操、孙权、刘备为快速发展自己的势力，争将罗致天下名士，以壮势力，促使幕僚制度快速发展。例如，先后参与曹操制定战略的主要幕僚(不含武将)有93人之多，其中最主要的参与战略制定者当数荀彧、荀攸、贾诩、钟繇、程昱、郭嘉、毛玠、司马懿等。为了进一步加强对人才选举的控制，公元220年，魏王曹丕采纳吏部尚书陈群的建议，实行九品中正制的选官制度，以秦汉时期的征辟、任子制度作为补充方式。这时期，各级政府官员均是自行征辟僚佐掾属，而且不受名额限制，因此也造成了征辟泛滥。两晋南北朝时期，主官与幕僚的关系大多为宾主关系。尤其是西晋永嘉之乱以后，中原战乱不断，北方大批士人南下，并且失去了原有的生活资料，只好靠充当地方豪门望族的幕僚为生。例如，东晋时期权臣桓温密谋篡权，幕僚郗超参与谋划，桓温让他躲在幕帐之后偷听自己与谢安、王坦之有关国事的讨论，不料被风吹开帘帐暴露出来，被谢安讥为:“入幕之宾。”又如，南北朝时期，名士庾杲之受聘王俭的长史，有人说名士入幕，好比芙蓉出绿水，更加亮丽。因为这个典故，后人将幕府雅称为“莲幕”，正好与表示官府大堂的“琴堂”相对，以示宾主相得之意。这种文化也透露出当时的主官与幕僚的关系是一种宾主关系，通俗地讲就是雇佣关系。隋唐五代，九品中正制已经弊端丛生，不能适应经济社会发展的要求。隋炀帝开始建立进士科，用“试策”取士，科举制度成为选拔官员的主要途径。辟召作为一种补充制度，主要是针对有特殊才能或德行之人的一种特殊录用方式。与两晋南北朝不同的是，隋唐五代时，幕僚又成为地方政府的正式雇员。主官与幕僚之间虽有宾主关系，但本质上是长官与佐僚的关系。唐代地方长官虽然用人的自主权基本没变，但与魏晋南北朝时不同的是，幕府辟客要奏闻朝廷。征辟作为一条入仕之途，是刚刚兴起的科举制度的重要补充。未能从科举获得官职的士人，还可以通过幕府的辟署进入仕途，并由此参与政治。

摘要:官僚制是工业社会的一朵奇葩，它以其稳定、严格、精确、可靠的管理取代了早期人格化的行政模式，构成了传统行政模式的一大理论支柱。但是当社会发展进入后工业时代时，官僚制内在的痼疾逐渐凸显出来，成为阻碍社会发展的绊脚石。

关键词:官僚制；价值；弊病

一、官僚制及其价值

“官僚制”一词由法文bureau和希腊文kratos复合而成，本意是指实施管理的社会行政机构。与汉语中官僚主义不同，在管理学中，官僚制是一个中性词，是指一种以分部—分层、集权—统一、命令—服从为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。

在韦伯的官僚制中，对合理性的追求是其核心所在，也是建构官僚制的一个基本原则。韦伯从权威的角度出发剖析古往今来人类社会的组织形态，把它们分为个人魅力型、传统型和法理型三种。其中前两种只具备合法性而不具备合理性，只有法理型组织是建立在对于正式制定的规则与法令的正当行为的要求之上的，同时兼备了合法性与合理性。韦伯的理性官僚制正是这样一种组织形式。作为一种工业文明时代的组织形式，官僚制具有以下特征：第一，组织内部合理的分工，每个成员都有的明确职责权限并以法规的形式严格固定下来，并且只在本职范围内完成工作。第二，组织内部划分为若干层级，实行层级节制，等级与权力一致，各职位按照权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条。第三，组织内部要根据合理合法的原则制定一整套稳定的规则和程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性，使各机构各成员各司其职，依法行使自己的职权。第四，在官僚制组织中，一切重要的决定和命令都应形成正式的文件下达，并且要记录在案，以便于上级对下级加强控制，明确下级机构及其成员的任务、要求和应履行的权责。第五，实行非人格化的管理，官员间的从属关系是由严格的职务或任务等级序列决定的，权力关系并不具有权力的个性特点，而是基于职务本身的组织构造，完全排除了个人的情感纠葛。第六，拥有极为完美的技术化程序和手段，在专家的指导下日常工作都会拥有技术性的支持，而且，组织目标及这些目标的确立过程也倾向于技术化和合理化。第七，实行合理合法的人事制度，以契约的形式雇佣员工，根据工作性质的要求和人员本身所具备的资格条件任用，根据员工的资历和业绩进行奖惩和晋升；工作全职性的，与私人领域的活动分开。

虽然理性官僚制只是韦伯所设想的“理想类型”，是一种高度纯化的理论描述，在现实中很少有哪个组织能够完全具备上述特征，但官僚制的价值却不容否定。

在英语中官僚制(bureaucracy)这个词本身含义就十分复杂，有官僚政治、官僚制度、官僚组织、官僚体系、官僚作风等等多种用法，同时又是官僚的总称。历史上很少有政治家在提到“官僚制”时不赋予这个概念以强烈的感情色彩和难以把握的内涵，既有公众从情感出发的贬义理解，又有韦伯等的理性阐释。在汉语中，“官僚”通常表达的是贬义，不管是古代还是近代，社会公众总是将那些鱼肉百姓、草营人命、侵吞社会财富、中饱私囊、祸国殃民的官员与“官僚”、“官僚作风”联系在一起。只是随着现代政治哲学和社会理论的发展，特别是在德国社会理论家马克斯•韦伯那里，官僚制才被理解为现代市场经济和工业文明的产物，亦即一种政治统治和社会管理的政治组织机构和体制，从而使官僚制这个词逐渐“中性化”，学届也称其为“科层制”。

尽管如此，官僚制理论在其发展过程中对官僚制所提出的各种批判，又不能不让我们对官僚制作出理智的思考。特别是官僚制在西方后工业社会和信息时代体现出来的局限和弊端，日益成为新公共管理理论和治理理论的众矢之的，这也给社会组织模式的变迁提供了理论上的支持。本文拟从民主和效率两种价值取向概括和分析与官僚制问题密切相关的理论。

一、多元主义、专家政治论和法团主义

对民主价值的关注是官僚制理论中的核心问题。现代政治学中与官僚制问题密切相关的一些理论可以归人民主理论这一大的范畴。本文简要总结多元主义、专家政治论和法团主义有关官僚制问题的观点。多元主义学派认为，当代西方国家(主要是美国)的政治体系是各种相互交错的力量的汇集，是一种错综复杂的权力平衡。每个团体都对决策具有一定的影响，但没有任何一个团体对权力具有垄断地位或决定性的作用，不存在一个特定的权力精英团体。政府虽被赋予权力，但它越来越处于来自各种利益团体的压力之下，其独立权力非常小。官僚只是多元主义政治制度中各个否决团体中的一员。

在国家机构内，精英和团体经常为了促进各自的利益而互相竞争。官僚体系成为多元主义国家的一个部分，其本身是许多高度分立的机关的集合体，它们在某种程度上相互依赖又相互竞争。多元主义有助于驯服政府的力量，将强制减少到最低限度，并可以和平解决争端，所以有助于促进民主。进而，机构的分立、权力的多元化和政府超载等可以驯化官僚机构并将其威胁降至最低程度。专家政治论学派则提出与多元主义相对立的见解。专家政治是一种政治制度，在此制度内具有决定性影响的人是行政和经济方面的技术人员。该学派由帕雷托、莫斯卡和米契尔斯的理论发展而来，但不同于精英理论。后者关心的是统治精英，技术官僚精英只是其中的一部分；而前者专门关心官僚技术精英的权力，并认为这些人正在逐渐取代其他类型的精英人物在决策中的地位。

专家政治论学派认为，在西方国家技术官僚精英的权力已经在以民选政治机构为代价的情况下发生了增长，并对民主产生了一种威胁。法团主义也是精英理论的一个分支，认为国家政策的制定是由高层国家权势精英与一些数量有限的社团组织(包括工商业团体和工会)领袖彼此协调完成的。社团组织得到准许在各自的领域内保持一种谨慎的性垄断，但必须服从国家对他们施加的某种。国家通过名义上不属于国家的私人和组织来实施控制，由此产生非直接的、非正式的和非公开的行政形式。因此，国家干预并不一定要与官僚机构的干预联系在一起，法团主义是“一种没有官僚政治的国家控制体制”。之所以如此，是因为法团主义国家关心效率和成功，避免程序的正规化；只与少数权势机构打交道，使庞大的行政机构成为多余；可以通过半政府组织和非政府组织来完成一些公共事务管理工作。

邓小平指出：“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。”[1]（P327）因此，他对官僚主义问题始终密切关注，有生之年从未间断。他对不同时期、不同条件下形形色色的官僚主义现象，总是能够及时、敏锐地捕捉，并把这些现象及其背后的原因前后串联起来，形成链条，以便深刻挖掘其根源，找出对策。

一、邓小平对官僚主义的表现及其危害的揭批

表现之一：脱离群众

邓小平较早提出并批评官僚主义，是在1943年，针对政府在群众运动中的地位问题，他指出：“政府对于群众运动应是扶植的态度，所以不应对群众运动采取旁观或漠不关心的官僚主义态度。”[2]（P74）显然，邓小平把忽视、轻视群众，看作是官僚主义的一种表现。1958年党的八大，邓小平在《关于修改党的章程的报告》中，特别指出：“七年的经验同样告诉我们，执政党的地位，很容易使我们同志沾染上官僚主义的习气。脱离实际和脱离群众的危险……不是比过去减少而是比过去增加了”，[2]（P214）对脱离群众的官僚主义风气发出了警示。并多次在不同场合、从不同角度，批评、反对官僚主义：“我们的高级干部……其他方面的待遇太宽了。这样就要脱离群众，脱离干部，甚至腐蚀自己的子女和家庭，把风气带坏了，官僚主义也无法克服。”[1]（P220）1980年，邓小平在中国特色社会主义民主政治的纲领性文献——《党和国家领导制度的改革》中鲜明指出：官僚主义的首要表现就是“高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众。”[1]（P327）

表现之二：命令主义

邓小平讲：“官僚主义倾向还有一种比较大量的表现，就是命令主义。不少党的组织和干部，在作出决议、指示以前，既不同群众商量，在执行决议、指示的时候，对群众又不是采取说服教育的方法，而是企图一切依靠命令行事。”[2]（P222）“这种官僚主义常常以‘党的领导’、‘党的指示’、‘党的利益’、‘党的纪律’的面貌出现，这是真正的管、卡、压。”[1]（P141-142）“官僚主义、命令主义经过整风之后虽然好了一些，但至今仍然是干部中的最大的毛病。”[2]（P176）

一、日本官僚家族性的表现

本文所谓的“家族性”，是指根植于日本国会、政府和行政机关之间人事关系中的各种密切联系，包括利益关系、职务关系、行政层级关系等，不单指人们之间的血缘联系。

日本“明治维新”以后，仿照西方国家建立了近代行政机关。根据现代宪政原理，国家行政体制应以政务和事务相分离为原则，也即在官员的产生、职务、责任以及在政府决策过程中的作用上各司其职，互不关联。在具体操作上，行政政务官的产生和去职主要基于国民的选举，其地位、职权和作用主要由国家的宪法或宪法性法律规定，他们是国家政策的制定者和执行领导，对于决策的成败负有政治责任。1行政事务官的任职条件、地位、职权和作用等均主要基于议会通过的行政法规范，他们在国家政策的制定和执行方面起着政务官助手的作用，对于决策的成败通常仅负法律上的和业绩上的责任；他们在政治上保持中立，不依附于任何政党和政治势力，这是事务官与政务官的本质区别。2

虽然从法律制度上，日本的行政体制与上述近代行政制度的要求完全一样，但有着自己的独特之处。这种独特性之一就是日本官僚体制的家族性。《日本国宪法》第十五条第二款规定：“任何公务员，皆为全体之服务者，并非为一部分之服务者”；第四十三条规定：“两议院以代表全体国民之当选议员组织之”。然而，在政治实践中，似乎公务员和议员并不一定是全体的服务者和代表，与其他国家的政制相比，日本的政治实践中出现的政治家族及家族性似乎更为突出一些。根据笔者的观察，日本官僚政治中的家族性至少体现为这样三种现象：第一，某一家族可称为传统的“官宦之家”，代有政治家或行政官员；第二，行政各部门具有派阀特点，特定组织的内部形成一种类似于家庭式的小利益集团；第三，官、吏一体或互相包容和互相关心，公权力的执掌者多数从官僚步入仕途。

日本官僚制家族性的第一个突出表现是“继受型”，当一个人进入官僚系统内并取得一定的成功后，他的后代或亲属中总有人继承他或她的事业，要么成为国会议员、内阁成员，要么进入官僚机关，成为一名国家公务员，并可能逐步爬升至较高的行政层级。据统计，在二十世纪九十年代初，日本国会众议院中有26％的议员是世袭议员，占全体议员数的四分之一；3现在这一比例据说已达到29％以上。4日本各官僚机构中世袭官员的比例，其总数不得而详，但个案统计则不在少数。例如涉及铃木宗男众议员事件的日本外务省原驻荷兰大使东乡和彦，祖父是二战结束后的外务大臣，父亲是外务省官僚，可以说是子承父业、官僚世家。5再如列入《日本近现代人物履历事典》的、日本战后政府中有名的内政官僚281人中，虽然不知每个人的全部履历，但仅从其略历中就可以知道其中有64人为官僚之子女或子女为官僚，占281人的23％左右；如果算上兄妹等旁系血亲及婚嫁关系，则此数字可达129人，占281人的46％左右；若仅从他们的亲属关系与内政部门有关（主要是子女或父亲为内政官僚、旁系血亲及婚嫁关系中有内政官僚因素等）的角度看，也有33人，占281人的12％左右。6从同一事典中所列宫内官、外交官、内政官僚、经济官僚、部分初期官僚和外地官僚中粗略统计，825人中约有163人有官僚的父子或养父子关系，占20％弱。

第二个表现就是各个行政部门内部形成的类似小家庭的组织形式，也可以称为“同气型”，因而才有所谓的“大藏一家”、“建设一家”、“厚生一家”、“农水一家”等的称谓。尽管在一个“家庭”中，精英族、技术官和事务屋三个层级间等级分明、互不干涉，但每一个“家庭”中都强调团队精神，假如其中有一人去世，官房经理课就会借出厅用帐蓬，用公车载人参加告别仪式，派遣职员处理后事，为遗族募集“育英资金”，死者后代大学毕业后优先录用，等等；精英族官僚结婚时，大臣以下的干部都要出席。7

有关君权与相权的冲突问题虽是学术界的一个老话题，但其中一些关键性的问题似乎仍有讨论的必要。作为统一的封建国家机器的组成部分，君权与相权冲突的体制性根源究竟何在?其冲突的社会动力机制又是怎样的?与此密切相关的还有:如何从马克思主义国家学说的角度，对这种冲突的性质、影响作出较有说服力的解释?诸如此类的问题，都迫切需要作进一步的探讨。正是基于这样一种学术上的“焦虑”，本文拟在前人的基础上，尝试着利用政治学的有关背景知识，对上述问题加以初步探讨，切望得到批评回应。

显而易见的是，君权与相权可谓既对立又统一的矛盾统一体。一方面，君权是整个君主专制政体的核心与代表，而相权则是实现君主意志和君主专制的工具，相权必然服从于、从属于君权，宰相组织必然服务于整个君主专制政体的需要;另一方面，作为百官之长的宰相又是官僚组织的代表，又必然具有自己的相对独立性，宰相及其所代表的官僚组织并不等同于君权和君主专制。否则，也就谈不上君权与相权的冲突问题了。所以，从这种对立统一的大格局下审视君权与相权的冲突，实际上可以把问题扩展为君权与相权各自所代表的君主专制制度与官僚组织之间的冲突。本文后面的分析就是在这一前提下展开的。

君主专制制度对官僚组织的内在需求概括地说，君主专制制度对官僚组织可谓处于两难之间。一方面，和任何政治体系下的情况一样，专制制度下的官僚组织也是因其工具性价值而获得存在的。为了获得统治效益，君主离不开官僚组织这种“利器”，需要这种有组织的力量，官僚组织因而成了君主专制制度的重要组成部分。历史上所谓“君为元首，臣作股肱，齐协同心，合成而体，体或不备，未有成人”的“君臣同体”论，就充分地说明了这一点。①但在“效益需求”的另一方面，从君主专制制度的本质出发，又必然对宰相及其所代表的官僚组织形成另外的需求和排斥倾向，而这些需求、倾向实际上是与“效益需求”的实现相抵触的。

与其他政体相比，君主专制政体的本质规定性就在于，它公然赋予君主个人拥有至高无上、不受限制的绝对权力，并奉行“家天下”、“私天下”的原则，把国家权力视为私产，由君主一家一姓世袭私有。儒家思想家朱熹批评汉高祖、唐太宗这两个堪称“最有作为”的皇帝，说他们也不过是“假仁借义以性其私”;吕留良更直斥“秦汉以后许多制度……本心却绝是一个自私自利，唯恐失却此家当”②，都说明在具有悠久宗法传统的中国，君主专制制度的“私性”或“家天下”性质尤为突出。可以说，肯定和维护君权的绝对性、独占性、自私排他性是君主专制制度的应有之义。从这种本质属性出发，君主专制制度必然会产生以下内在需要和倾向:（一）目标取向的现实性与利益追求的狭隘自私性。

虽然我们后面还要指出，任何形式的政体客观上必须是实现统治阶级利益的工具，但相比较而言，君主专制制度最直接的目标却在于追求一家一姓的私利，维护君主个人的绝对统治。从制度的设计层面和专制君主的主观意识上看，这种制度所追求的利益和目标具有更为明显的狭隘自私性。如刘邦取得政权之后，一次得意地对父亲说，“始大人常以臣无赖，不难治产业，不如仲力。今某之业所就孰与仲多?”群臣听了不以为怪，反而“皆呼万岁，大笑以为乐”。③君主公开谋求私利，把国家视为私产，一般人也视为当然。这种利益需求方面的独占性与自私性，决定了君主专制制度必然把一切官僚组织和臣下都视为维护“家天下”统治长治久安、达到个人私利私欲的工具。但是，官僚组织不可能仅仅如此，客观上它还必然作为公共权力的重要组成部分，发挥维护整个统治阶级利益的“公共”职能;同时，作为官僚士大夫集团的一种组织形式，它还有自己独特的利益。这样，从目标取向上，君主专制制度必然潜伏着与官僚组织的冲突。(二)君臣关系的潜在对立与脆弱性。从君主专制制度的狭隘利益和目标出发，从君权的绝对性和排他性出发，客观上就必然会把君主及其家族置于和一切人对立的地位，使一切人、一切社会集团都成为专制君主的潜在对手和敌人，成为猜疑和防范的对象。对于这一层，王夫之早已看破:“(君主)道不足于己，则先自疑于心;心不自保，而天下举无可信:兄弟也，臣僚也，编氓也，皆可疑也。以一人之疑而敌天下，其愚不可疗，其或不可救也。亲亲而以疑，则亲非其亲;尊贤而以疑，则贤非其贤;爱众而以疑，则众非其众。”④黄梨洲也有非常精辟的论述:“三代之法，藏天下于天下者也。……后世之法，藏天下于筐箧者也。利不欲其遗其下，福必欲其敛于上。用一人焉，则疑其自私，而又用一人以制其私;兴一事焉，则虑其可欺，而又设一事以防其欺……。”⑤

在这种猜疑防范的心理下，虽然君权离不开官僚组织而独立存在，但君臣之间不可能建立真正的信任关系，而只能是且用且疑。这就决定了君臣关系、尤其是君相关系的脆弱性和暂时性。历史上许多元勋功臣虽然起初恩宠无比，显赫一时，但善始善终、常保富贵者却寥寥无几。如汉代的萧何，明代的刘基、宋濂等皆属此类。不过，相对说这几个人的下场还算是好的，更多的人则是沦为“奸臣”、“奸党”遭到无情的清洗。所以，历史上所谓“兔死狗烹”、“伴君如伴虎”的俗语，真可谓冷心铁面、血迹斑斑的经验之谈。历史上还有君主向功臣颁赐铁券(所谓“铁契丹书”)的做法，表示君主对功臣承诺，可以使功臣及其后代永远享有免罪特权。如《汉书·高帝纪》下记载:高祖“又与功臣剖符作誓，丹书铁契，金匮石室，藏之宗庙。”但西汉功臣并没有因此而逃脱杀身之祸。可见，这种颁赐铁契的做法，恰恰说明君臣关系是十分脆弱的，所以才需要外在的凭借加以保证。也正是因为有这种冷酷的事实，历代才会出现那么多的文字，感叹所谓的“明(主)良(相)”相遇之难。甚至连多次对臣下大屠杀的朱元璋也有过“明良相逢，古今为难”的议论。⑥也说明，君臣之间这种潜在的紧张、对立关系乃是专制制度的本质使然，并不以个人意志为转移。在这样一种君臣关系的大背景下，君主权相的冲突也就是不可避免的了。

按照《关于在全县开展形式主义、官僚主义集中整治的工作方案》要求，为认真贯彻落实关于坚决整治形式主义、官僚主义的一系列重要讲话和批示精神，深入推进我单位作风建设，现结合工作实际，制定如下工作方案。

一、集中整治重点

严格按照《关于在全县开展形式主义、官僚主义集中整治的工作方案》（以下简称《工作方案》）要求，认真对照《工作方案》指出的9个方面82类问题，结合市局党组巡察组发现问题整改方面、党组织建设方面、班子建设方面可能存在的形式主义、官僚主义问题，以领导班子及成员为主要对象，严格按照时间节点，抓好关键环节，务求取得实效，为气象事业更快发展提供坚强政治保障。

二、集中整治步骤

（一）加强谋划部署（2018年12月28日至2019年1月3日）

1．组织专题学习。利用全体干职工会议、民主生活会、党员活动日等时机，组织全体党员干部深入学习关于坚决整治形式主义、官僚主义的一系列重要讲话和批示精神，认真学习贯彻中央纪委《工作意见》、省市纪委《工作方案》和县委《工作方案》，确保广大党员干部掌握整治要求。

理性官僚制作为一种现代组织形式，在各国政府和大的企事业机构的行政管理中得到广泛采用，这个格局至今没有根本改变。但是随着时代的巨变，尤其是信息经济时代和后工业化社会的来临，理性官僚制在应对时局的变化方面显得缺乏灵活性，曾经值得称道的“效率”也大大下降。如何改革现有的官僚制，“建立和维持一个顺乎民意而负责的官僚机构，是现代化和正在现代化的社会－资本主义社会或社会主义社会、发达社会或落后社会－的难题之一”【1】。许多国家的政府和企事业机构为提高行政管理的效率而进行了卓有成效的改革努力，国外学者也在这个领域里进行了有益的新探索，总结了改革的经验和价值取向，提出了进一步改革的思路。他山之石，可以攻玉，了解和学习西方的先进经验，以及各国学者的最新研究成果，对推进我国当前的政治体制和经济体制改革、提高政府部门和企事业机构的行政工作效率会有重要的启迪作用。

一，现性官僚制的特点

要理解当前西方所进行的官僚制改革，就必须首先要了解现性官僚制的特点。现性官僚制通常指以相对专业化的官僚为主体，所构成的政府和企事业的一系列制度和原则的总和；它实质上是一种官僚体系，是近代尤其是产业革命后发明与创造出来的主要用来指导政府和企事业活动的组织形式，也是迄今为止最有效、最流行和最成功的组织形式。它意味着理性和效率，是极权主义统治滥用权力的取代物【2】。在现代政治制度里，由于官僚几乎包办了政治制度的输出，极大地影响着决策过程，起着大部分裁决和传达信息的功能作用，充当着利益表达者和聚合者的角色，所以，官僚制机构的作用不可或缺，人们不可能发明一种方法在没有官僚机构提供的组织、分工和专业的情况下进行大规模的社会工作。【3】历史上抛弃和砸碎官僚制的革命均以失败而告终就是明证。

德国著名学者马克斯·韦伯曾经对理性官僚制进行了详细的研究和总结，提出了系统化的理性官僚制理论，奠定了现代组织理论基础。他所说的理性官僚制是建立在合法型统治理论的基础之上的。他认为任何统治或权威都必须有某种形式的合法性做基础，历史上能被社会接受的合法统治大致有三种纯粹的类型，即合法型统治、传统型统治和魅力型统治。传统型统治是建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上；魅力型统治是建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性、或者英雄气概、或者楷模样板之上；而合法型统治是建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，是合法受命进行统治的，这种统治服从有合法章程的、事务的、非个人的制度和由它所确定的上司。传统型统治和魅力型统治都属于非理性的统治，不宜作为现代行政组织的基础。而合法型统治属于理性的统治，因为它建立在下述法制观念基础之上的，即“通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向（或者两者兼而有之），并制订成章程”，因此它可以作为现代官僚行政管理组织的基础,同时后者也是合法型统治的最纯粹类型。【4】

历史上任何制度的产生都需要特定的环境，理性官僚制的产生也概莫能外，它的产生至少需要以下几个方面的社会和经济前提：1，货币经济的发展；2，行政管理的范围和数量的扩大；3，行政管理强度的深化和现代交流手段（公共的陆路、水路、铁路、电报等等）的现代化；4，现代资本主义的经济交往要求行政管理具有尽可能快捷地、精确地、明晰地、持续地完成任务的纯技术上的优势；5，国家权力和行政管理运作手段的集中；6，现代群众民主的建立与人和物意义上的“法律平等”。【5】根据以上前提条件，理性官僚制的行政管理只能首先发生在西方的现代资本主义国家，因为它们拥有发育良好的理性法律、货币经济、发达的通讯和运输手段、先进的科学技术和行政手段的集中化，而象中国这样拥有悠久传统官僚制历史的国家，则由于缺乏这些条件难以成为理性官僚制的发源地和生长地。事实上，现代资本主义与现性官僚制有着不解之缘，因为它首先在历史上创造了对持久稳定的、严肃紧张的和可预计性的官僚制行政管理的需要，同时也提供了官僚制以最合理形式赖以存在的最合理的经济基础，如货币资金和现代技术条件等等。

具体而言，理性官僚制的行政管理有着以下几个突出特点：1，法制化。现代行政管理机构有其固定的权限范围，并且由法律或行政法规来加以规定，行政事务在权限范围内按法规持续地运作；有明确划分责权的规章制度和工作程序；采取档案制度化进行管理。2，科层化。实行机关等级制和职务等级制原则，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系，并按等级赋予相应的权力，各个层级的官员和机构都接受严格的监督；官员职务的升迁根据年资或政绩，或者两者兼而有之。3，公私分开。主张严格的公事公办，公私界限分明，公务活动领域与私人生活领域有明显区别，工作区域与生活区域分开；行政管理班子同行政管理物资和生产物资完全分开；任职人员对职位不能占为己有。4，专业化。主张技术专长，官员的选拔和任命注重知识和业务能力；注重专业培训；实行分工的原则，解决事务“不看人办事”，而是根据可以预计的规则，排除一切纯粹个人的、一切非理性的、不可预计的感觉因素。5，职业化。要求行政官员全身心地投入公务活动，职务就是“职业”，就任职务就要承担一种忠于职守的义务；采用固定的货币薪金支付报酬。6，效果的可预见性。理性官僚制作为一种社会组织的特殊形式，其存在便于将总体法规应用于具体情况，从而增加了行动的可预见性，“对于官僚体制来说，‘可预见的规则’，具有真正决定性的意义。”【6】

2018年是深入推进落实脱贫攻坚工作作风建设年，为深入贯彻关于坚决整治形式主义、官僚主义的重要指示精神，以作风攻坚促脱贫攻坚，坚决打赢脱贫攻坚战，根据《省委办公厅印发<关于对脱贫攻坚中形式主义官僚主义突出问题立行立改的意见>的通知》精神，结合我场实际，对脱贫攻坚中形式主义、官僚主义突出问题立行立改形成如下方案。

一、总体要求

近年来，我场以新时代中国特色社会主义思想和关于扶贫工作的重要论述讲话精神为指导，严格贯彻落实中央、省市脱贫攻坚决策部署，扎实推进脱贫攻坚工作，取得了显著成效。特别是今年聚焦“怕、慢、假、庸、散”等作风顽疾，深入推进干部作风提升年活动，有效纠正和克服了脱贫攻坚中的形式主义、官僚主义问题，促进了我场脱贫攻坚工作高质量发展。但从省市督查考核发现的问题及日常监督检查情况看，脱贫攻坚工作中的形式主义、官僚主义问题仍然存在，有的还很严重，必须予以坚决整治。

立行立改脱贫攻坚中形式主义、官僚主义突出问题，是贯彻落实好党中央脱贫攻坚重大决策部署的必然要求，是坚决扛起党委主体责任、纪委监督责任、职能部门监管责任的迫切需要，是确保我场如期全面打赢脱贫攻坚战的根本保障，要坚持以新时代中国特色社会主义思想和党的精神为指导，牢固树立“四个意识”，坚决做到“两个维护”，认真贯彻中央、省市关于精准扶贫、精准脱贫的重大决策部署，按照上级的要求部署，把立行立改脱贫攻坚中形式主义、官僚主义突出问题作为当前一项重要政治任务，提高政治站位，解决突出问题，以改作风转作风的实际成效，保障我场如期实现脱贫攻坚目标。

二、立行立改重点及责任分解

（一）在贯彻落实党中央脱贫攻坚重大决策部署中的形式主义、官僚主义突出问题

为深入贯彻落实关于进一步纠正“四风”、加强作风建设的重要指示精神，按照省、市、县委深入开展作风建设年活动集中整治形式主义官僚主义有关工作要求，局党组高度重视，结合工作实际，把整治形式主义官僚主义工作作为作风建设年的重点工作及时进行了安排部署，进行了深刻的自查，以实际行动积极参加全县作风建设年集中整治工作。现将自查自纠情况汇报如下：

一、切实落实党组主体责任

局党组坚持以新时代中国特色社会主义思想和党的精神为指导，认真贯彻落实党中央、中央纪委以及省、市、县委重大决策部署，按照关于进一步纠正“四风”、加强作风建设的重要指示批示精神，锲而不舍纠正“四风”不断巩固和拓展落实中央八项规定精神成果，深入推进全面从严治党各项工作。坚持将形式主义、官僚主义突出问题自查整治工作与“两学一做”学习教育常态化制度化和“不忘初心、牢记使命”主题教育工作要求结合起来，从严从实推动责任落实。

二、加强理论学习，深化思想认识

接到通知后，局党组及时召开党组会议，传达学习关于作风建设的重要指示精神，学习《县深入开展作风建设年活动集中整治形式主义官僚主义领导小组2020年工作要点》，切实提高思想认识，深刻认识开展形式主义、官僚主义突出问题自查整治工作的重要性，以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实关于进一步纠正“四风”、加强作风建设的重要指示精神和县委、县政府有关决策部署，加大监督检查力度，深入开展问题自查整治工作，引导党员干部积极改进工作作风、精简文风会风、厉行勤俭节约。并将相关要求融入日常工作，确保自查整治工作见实效。

三、明确责任分工，强化责任落实