公众良性预期范文10篇

论文关键词：监管失灵，适应性预期，低信任陷阱，消费者信任

论文摘要：近年来在多个领域政府监管屡屡失灵。本文对乳品行业质量监管进行了实证分析，结果为：初次发生食品安全事件时，公众对政府治理效果具有良好预期，消费者对违规企业的信任能迅速恢复；但财税分权的制度设计决定了地方政府与地方企业利益的高度契合，质检机构纵容、偏袒、保护违规企业是经济生活的常态，只有爆发大的食品安全事件危及社会公共安全时，政府才会对违规企业进行运动式打击；食品安全事件的频繁爆发导致消费者不断修正对政府治理的预期，最终导致消费者对政府和企业都丧失信任。政府监管频频失控比市场自发调整对消费者信任的损害更为严重。

一、引言

近年来在衣食住行领域，“房价居高不下”，“假药”、“假疫苗”、“毒奶粉”事件轮番爆出。治理机制有多种，但由于中央集权的经济体制转轨路径依赖，公众对政府依然具有强的依恋情结，所以每当爆发大的公共安全事件时，公众都把有效治理的重望寄托于政府，一系列的行政性治理手段也会应运而生，但政府治理效果并不显著。以近几年频繁发生的“三聚氰胺”事件为例，在2008年“三聚氰胺”事件之后，中央政府密集出台了一系列政策措施，如颁布了新的乳品标准、下发了《奶业整顿和振兴规划纲要》，出台了《中华人民共和国食品安全法》，成立了以国务院副总理领导下的食品安全委员会等措施，但是2008年的“三聚氰胺”的阴霾尚未褪去，2009年底、2010年“三聚氰胺”事件再次卷土重来。

本文关注的主要问题是：对于频繁爆发的食品安全事件，政府能否真正彻底治理？如政府不能有效治理，这将会对消费者信任修复起什么作用？本文通过主成分分析的方法，以乳品行业“毒奶粉”的治理为例，探寻政府在不同阶段所出台的政策措施对消费者信任修复、乳品行业发展的阶段性影响、最终影响，并提出相应对策。

二、适应性预期与政府调控效果的关联性分析

论文关键词：监管失灵，适应性预期，低信任陷阱，消费者信任

论文摘要：近年来在多个领域政府监管屡屡失灵。本文对乳品行业质量监管进行了实证分析，结果为：初次发生食品安全事件时，公众对政府治理效果具有良好预期，消费者对违规企业的信任能迅速恢复；但财税分权的制度设计决定了地方政府与地方企业利益的高度契合，质检机构纵容、偏袒、保护违规企业是经济生活的常态，只有爆发大的食品安全事件危及社会公共安全时，政府才会对违规企业进行运动式打击；食品安全事件的频繁爆发导致消费者不断修正对政府治理的预期，最终导致消费者对政府和企业都丧失信任。政府监管频频失控比市场自发调整对消费者信任的损害更为严重。

一、引言

近年来在衣食住行领域，“房价居高不下”，“假药”、“假疫苗”、“毒奶粉”事件轮番爆出。治理机制有多种，但由于中央集权的经济体制转轨路径依赖，公众对政府依然具有强的依恋情结，所以每当爆发大的公共安全事件时，公众都把有效治理的重望寄托于政府，一系列的行政性治理手段也会应运而生，但政府治理效果并不显著。以近几年频繁发生的“三聚氰胺”事件为例，在2008年“三聚氰胺”事件之后，中央政府密集出台了一系列政策措施，如颁布了新的乳品标准、下发了《奶业整顿和振兴规划纲要》，出台了《中华人民共和国食品安全法》，成立了以国务院副总理领导下的食品安全委员会等措施，但是2008年的“三聚氰胺”的阴霾尚未褪去，2009年底、2010年“三聚氰胺”事件再次卷土重来。

本文关注的主要问题是：对于频繁爆发的食品安全事件，政府能否真正彻底治理？如政府不能有效治理，这将会对消费者信任修复起什么作用？本文通过主成分分析的方法，以乳品行业“毒奶粉”的治理为例，探寻政府在不同阶段所出台的政策措施对消费者信任修复、乳品行业发展的阶段性影响、最终影响，并提出相应对策。

二、适应性预期与政府调控效果的关联性分析

论文关键词：监管失灵，适应性预期，低信任陷阱，消费者信任

论文摘要：近年来在多个领域政府监管屡屡失灵。本文对乳品行业质量监管进行了实证分析，结果为：初次发生食品安全事件时，公众对政府治理效果具有良好预期，消费者对违规企业的信任能迅速恢复；但财税分权的制度设计决定了地方政府与地方企业利益的高度契合，质检机构纵容、偏袒、保护违规企业是经济生活的常态，只有爆发大的食品安全事件危及社会公共安全时，政府才会对违规企业进行运动式打击；食品安全事件的频繁爆发导致消费者不断修正对政府治理的预期，最终导致消费者对政府和企业都丧失信任。政府监管频频失控比市场自发调整对消费者信任的损害更为严重。

一、引言

近年来在衣食住行领域，“房价居高不下”，“假药”、“假疫苗”、“毒奶粉”事件轮番爆出。治理机制有多种，但由于中央集权的经济体制转轨路径依赖，公众对政府依然具有强的依恋情结，所以每当爆发大的公共安全事件时，公众都把有效治理的重望寄托于政府，一系列的行政性治理手段也会应运而生，但政府治理效果并不显著。以近几年频繁发生的“三聚氰胺”事件为例，在2008年“三聚氰胺”事件之后，中央政府密集出台了一系列政策措施，如颁布了新的乳品标准、下发了《奶业整顿和振兴规划纲要》，出台了《中华人民共和国食品安全法》，成立了以国务院副总理领导下的食品安全委员会等措施，但是2008年的“三聚氰胺”的阴霾尚未褪去，2009年底、2010年“三聚氰胺”事件再次卷土重来。

本文关注的主要问题是：对于频繁爆发的食品安全事件，政府能否真正彻底治理？如政府不能有效治理，这将会对消费者信任修复起什么作用？本文通过主成分分析的方法，以乳品行业“毒奶粉”的治理为例，探寻政府在不同阶段所出台的政策措施对消费者信任修复、乳品行业发展的阶段性影响、最终影响，并提出相应对策。

二、适应性预期与政府调控效果的关联性分析

摘要：公众的司法信任分为三种类型，威慑信任、制度信任以及认同信任。威慑信任大多建立于陌生状态下，以威慑力为基础，即使公众并不了解司法也会因其威慑力而产生信任。制度信任则是在公众对司法机关及对司法有所了解的基础上建立的，了解司法运行机制便能够预测司法机关的行为，公众对司法活动出现认可从而产生信任。认同信任则是更高层次的、基于对司法价值的认同而产生的信任。

关键词：司法信任；制度信任；司法公信力

1引言

有一个与司法有关的现象正越来越多地出现在当下社会中：轰动性个案引发全民讨论热潮，普通群众与媒体竞相表达审判意见，舆论倒逼司法，法院的正式判决备受质疑。公众对法院判决产生质疑有很多原因，比如朴素正义观与法律职业思维的冲突，比如由于信息不对称而导致的偏听偏信，又比如判决结果与公众心理预期之间的巨大落差，但究其根本是公众的司法信任正逐渐流失。司法信任是司法公信力研究中经常出现的一个概念，通常表现为公众对司法机关及其工作人员的信任，但其本质是对国家司法体制及其运作过程和运作结果的信任。它集中体现了普通群众对于司法的态度，是衡量司法公信力状况的指标。司法信任表达了公众对司法的自愿信任，强调信任的自发性、主动性，是一种主观的心理状态。但也正因其源于主观心理状态，司法信任一旦流失便很难挽回。要挽救公众司法信任的流失，首先需要了解公众对司法产生信任的根源到底是什么。费孝通先生在描述中国乡土社会结构时，曾提出“差序格局”这个著名论断。以小农经济为基础的传统熟人社会中，一个人对他人的信任程度是由以自我为中心呈同心圆形态向外扩散的社会关系结构所决定的，位于最前面的是以血缘为基础的亲缘关系，其次是以地域为基础的地缘关系。传统社会的典型特点是具有封闭性，社会生活较为简单，社会纠纷也易于理解，大多数纠纷可以通过民间力量予以解决。但是随着经济迅速发展与人口大范围流动，社会的封闭性被打破，新技术新领域不断拓展，社会分工更加精细，社会纠纷也变得愈加专业、复杂。商业社会与全球化时代下，越来越多的纠纷无法借由民间力量解决，必须依靠司法机关居中裁判。而传统信任模式又与现代司法活动不相适应，在这样的情况下，公众是如何对司法机关产生信任的呢？笔者尝试对司法信任进行分类———威慑信任、制度信任与认同信任，通过研究三种信任关系来探索公众建立的司法信任。

2威慑信任：基于司法的国家属性产生的司法信任

威慑信任是指信任主体基于信任对象的威慑力而对其产生信任。这种信任关系是所有信任关系类型中最浅表的一种，因其建立在信任对象的威慑力基础上，无需信任主体与信任对象之间建立某种特定关系，只有信任对象失去威慑力，威慑信任才会消失。在司法信任关系中，威慑信任往往发生在那些对司法毫无了解、完全不知其所以然的群众身上。我国法院每年受理的案件逾千万件，其中有相当一部分人既不了解司法流程也不理解司法制度，甚至不是真的明白司法机关与政府有什么区别，但他们仍然对司法机关抱有信心。究其原因，是司法机关的威慑力引发了群众的威慑信任。这种威慑力来源于司法机关背后的政治国家，来源于司法机关所代表的国家公权力，这种威慑信任实际上是依赖于司法的政治属性产生的。无论西方学术理论界如何争论司法纯洁独立不受行政干涉，都无法抹消司法与生俱来的政治属性。法律是国家统治的工具，司法部门是国家的一个部门。司法作为法律适用的主要环节，不可避免会沾染上政治色彩。司法的国家属性主要体现在以下几个方面。2．1司法权属于国家权力司法权本质是司法机关代表国家对社会生活中的各类纠纷做出裁判的权力。王利明先生曾在其著作中为司法权下了定义：“从权力特征上看，司法权是一种国家权力或称为公权力，是国家职能的一种表现，国家通过建立专门的司法机构并赋予其司法权，从而实现其国家的职能。”正因为司法机关代表着国家，才能超脱于社会生活中的各类利益团体对社会纠纷做出裁判。有学者认为司法权是一种社会权力，从防止国家主义过分膨胀的角度来看，这种理论有其合理之处。但应当看到的是，“社会权力论”片面放大了司法权的社会属性，忽视了司法权所具有的以国家为后盾的强制力。一旦将司法权定义为社会权力，就失去了其赖以树立权威的强制属性，社会无法提供司法所需的强制力，而社会权力也不可能向国家权力请求帮助，否则就会失去其社会性。另外，现代政治国家几乎都设置立法权、行政权、司法权三足鼎立的权力运行模式，作为对立法权与行政权两大国家权力的重要制约的司法权，也必须是国家权力，才能发挥它在权力体系中的制约作用。2．2司法体制反映国家需要司法的结构和布局是应政治的需要而构成的。国家权力无论是鼎立还是分立，是分散还是集中，是相互监督还是相互制衡，都是为实现特定的政治目的、适应特定的政治需要而配置的。近代西方资产阶级借助分权制衡理论来为构建政治国家打下理论基础，西方国家所奉行的司法独立与司法至上主义正是为满足其宪政需要而从三权分立原则所演变进化来的。这一点在我国的历史经验中也能找到依据。封建中国高度集权的政治土壤没能培育出独立的司法系统，地方行政机关兼具审判职能，中央审判权则牢牢掌握在皇帝手中，这种行政司法合一的制度设计是为了巩固皇权维护统治。而在当代中国，中国特色社会主义司法制度与我国人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体相适应，司法机关在马克思列宁主义、思想以及中国特色社会主义理论体系的指导下进行司法实践活动，保障中国特色社会主义事业的进步与发展。虽然不同国家司法与政治的关系各不相同，但无疑司法的存在形态与发展过程都与特定国家的政治体制密切相关。2．3司法承担着特有的政治功能司法的政治功能主要由法院承载，随着现代社会的不断发展，国际交往愈加频繁，各种经济、政治、社会问题愈加复杂，法院出于对社会转型的呼应，在其基本的定纷止争功能之外也逐渐演变出其他功能。近年来能动司法的理念在我国得到推行，人民法院能动司法的特征之一就是要主动回应社会司法诉求，主动延伸审判职能，积极参与社会治理。纵观世界各国，法院也都各自延展出了作为审判机构以外的其他功能。法院通过裁判纠纷形成公共政策以影响社会发展的进程，通过填补法律漏洞或发挥造法功能以干预社会生活，甚至通过判断政治行为的合宪与否以维护宪法制度。法院因此成为政治生活中的重要角色，发挥着规范政治权力运行并维护宪法制度的政治功能。强调司法的国家属性，并不意味着某种国家主义的倾向。司法的国家属性赋予其威慑力，只要司法权仍然是国家权力，司法机关仍然代表国家进行审判活动，这种威慑力就会一直存在。尽管威慑信任是浅层次的信任，但它能够简单直接地被公众感知，这是公众产生司法信任的第一步。

编者按：本文主要从契合性探索：政府危机公关与公共性；现实困境：政府危机公关中凸显“公共性”的缺失；完善及对策进行论述。其中，主要包括：政府危机公关是特殊状态下的政府公共关系、公共性：价值取向与内涵界定、政府危机公关需要以“公共性”为支撑、不平等的危机公关自然无法取得预期的效果、公关主体能力局限同社会公众的预期之间出现偏差、主体－政府层面、其本质、价值理念、权力来源、活动依据都必须符合公共性的要求、资源公有性要求政府在进行危机公关的过程中必须本着“取之于民，用之于民”的理念等，具体请详见。

摘要：作为社会管理和公共服务提供者，地方政府必须以‘‘公共性’’统领危机公关的全过程，有效规范政府危机公关的主体一政府层面：即政府本质、价值理念、权力来源、活动依据；传播一媒介层面：即资源公有性、信息公开性、手段公治性、沟通平等性；客体一公众层面：即公权主体、利益诉求、公共舆论、参与需求等，以便及时有效处理危机，维护公共利益，实现社会和谐。

关键词：政府危机公关；公共性

1契合性探索：政府危机公关与公共性

政府危机公关是特殊状态下的政府公共关系，即在危机状态下，为了妥善处理危机事务，顺利化解危机、度过难关、重塑形象，政府部门(公关主体)与社会各界交往时开展的、应对公关危机的各种活动。在危机发生后，政府部门及时有效地处理危机事件，充分运用政府公共关系的相关理论，进行“危机公关”，将成为政府未来治理模式中不可或缺的一项重要内容。

1.1公共性：价值取向与内涵界定

摘要：小城镇决策实际上乡镇政府的决策，论文在分析其决策特点基础上，分析了面对公众如何决策。小城镇决策必须尊重民众意愿，公共参与是保证决策民主化、科学化的关键，基于这些认识，论文提出了要建立小城镇决策过程中的公共参与机制，将公共参与行为法制化和制度化，从而促进基层乡镇政府“善治”和农村社会的和谐发展。关键词：小城镇，决策，公共参与，机制小城镇决策过程是政府履行职能、完成对社会治理的过程，随着管理科学、决策科学进入新的历史阶段，理论有新的变革和发展，面对这些变革，政府要有所作为，有所不为，这是摆在政府面前的一项重大的课题。小城镇政府，我国政治体制的最基层的人民政府，因其自身的特点——基层，她的能力如何，能力如何得以体现，……直接关乎政治体制稳定发展和合法性的存在，同时影响政府体系合法性基础，关乎整个社会的稳定，这些，促使政府思考是继续延续传统的决策体制，还是革新以顺应时展和社会变革？传统的决策体系其效能如何，其相对应的决策成本——收益是否符合现时代人们对政府作为的要求等等，应对时展要求和社会变革，因此，小城镇政府决策应有科学的理念和思想，从可持续发展的战略高度推进社会政治经济的全面发展。科学地决策要求积极推动公共参与，因此政府在决策时要积极推进公共参与，建立健全科学的、合法的公共参与机制，以此对政府决策献计谏言，同时对其进行监督，保证公共利益得到保障，彰显公共利益优先的公共参与的核心价值。一、小城镇的决策决策正确与否关系到一个城镇的发展和未来。失败的决策是不尊重客观规律，不正视客观实际，不尊重科学的盲目决策，致使公共利益受到损害，从深层次看，公共利益和民主科学决策观念的缺失是其失败决策的原因，而因决策而发展良好的乡镇是因为他们在决策中尊重客观规律，充分利用公众和专家学者的作用，积极促使他们参与到决策的过程中。小城镇决策是小城镇政府遵循区域发展原则，依据国家有关法律、行政条例、条令，充分考量本地社会人文、经济基础、政治条件以及人民群众的合理合法诉求的基础上，科学、合法作出符合本地经济社会政治协调发展的短、中、长期发展战略、计划，或解决某一具体问题的决定政令等。它具有以下特点：（1）区域发展性。小城镇是中国政治最基层的人民政府单位，也是具有独立财政的最低单元，也是县域经济或以上的最基本组成要素，具有很强的区域性，不同的镇域，有着不同的自然、经济、社会、政治、人口等环境，这些都是决定小城镇决策走向的关键因素。（2）直接关乎最广大人民的根本利益。小城镇是中国经济、政治的基本单位，也是中国社会基本单元村社、社区的直接统治、管理的政府，她的每一决策直接面对处于社会基层的人民群众，直接关系到他们的根本利益。因此，小城镇决策的好坏、优劣、合法与否、科学与否，将直接面对广大群众的质询，这也就可能导致公共的合法参与和非法参与。（3）既具现实性又具前瞻性。决策不只是某一事件的补救措施，或是针对某一现时事件的解决办法，而且，它还是对由此可能引发的其他问题的前瞻性决断。在现阶段大部分的小城镇决策是国民经济社会发展计划以及突发事件的处理和政令，对于国民经济社会发展计划，有3-5年的短期、5-10年的中期、10-25年的长期的规划，这本身要求决策者有前瞻性的智慧，对未来时间有预见性和超前的把握能力。而对于突发事件，如自然灾害及农村地区可能出现的社会危机等，任何一事件本身不是孤立的，而是多种因素交错，前因后果及未来的影响都是决策者应该考虑的。（4）授权决策的原则。法律法规对乡镇政府的职能作了严格的法律规定，任何决策都不能超越法律，或者违反法律。法律明确了政府的决策活动，也规定乡镇政府决策的权限，随着小城镇建设的不断推进，法律赋予小城镇政府较大的决策权利和权限，同时也对小城镇政府的行政行为、决策行为活动进行指导和约束。二、面对公众小城镇政府如何决策乡镇政府不仅要应对属地经济社会发展的诉求，同时，也要应对日益突出民众参与公共事务，以及有组织保护自身利益的诉求。当前，小城镇政府决策应考虑以下问题：第一，面对群体性群众危机，政府决策是否正确关乎事件的后果，要求政府以极大的政治智慧解决问题[1]；第二，基层制度性的公共参与渠道缺乏，导致民意无处可疏，这在某种程度上加剧了冲突爆发的可能性；第三，在农民税赋减少，而政府财政供给能力不足的情况下，寻求新的渠道和机制，促进区域的社会经济政治良性发展。（1）必须科学决策和民主决策：科学决策指决策者依照科学程序，运用科学技术、现代的系统、信息、控制理论和方法去进行科学化民主决断，它包括三个环节：确定目标、拟定可能方案和方案优选。要实现科学决策，所有要素最终的归结是体制因素，也就是民主对决策的影响，也就是要求公众参与到决策中去。而决策科学化、民主化、程序化、制度化，最后落实到法制化。在小城镇的发展中，要做到科学决策和民主决策，必须科学规范决策程序，建立相应的监督机制。从小城镇的社会经济实际情况出发，小城镇决策应遵循如下4项程序：（1）调查研究，分析问题。乡镇政府的调查研究主要表现为直接的调查研究方式，即直接联系调查对象，直接获取第一手材料，直接同群众商谈问题。从而详细、真切地了解情况，发现问题，熟悉乡情民情。（2）专家论证，可行性分析。乡镇政府应组织以专家为主体的可行性论证小组，对决策所涉及的一系列问题进行可行性分析：一要确立经济、技术、社会等价值标准；二要分析实现条件，即现实可能性。三要设计备选方案。解决“做什么”和“怎样做”的问题,即运用系统观点寻找实现目标的各种途径，从不同角度大胆设想，通过定性、定量的分析论证，草拟出各种不同的备选方案。（3）群众评议，权衡利弊。在被选方案面前，乡镇政府领导者就要做出选择和决断,这是决策的关键。为此，政府需要进一步扩大征询意见的范围，使更多的专家与群众参加评议，评估备选方案的效能价值、后果及其影响、利与弊等。乡镇领导者可组织一定范围的听证会，使与决策有直接关系的人有表达意见、提供材料和证据的机会，扩大决策的民主参与,增强决策过程的公开性和透明度。（4）跟踪实施，信息反馈。在实施过程中要跟踪调查，掌握实施情况。乡镇领导者在决策实施过程中要深入实际调查，了解情况，特别是方案实施中的困难,主客观情况的变化，及时征询实施部门的主管、群众的意见，及时发现问题，进行指导与控制,并迅速对原决策方案做出修改，确保决策目标能实现。（2）人本决策小城镇建设涉及到诸多方面，方方面面都与民众有切身利益关系，如：土地征用、户籍改革、经济开发、村镇基础设施建设等，进行决策更应考虑公众的正义诉求。决策要体现公众的合理、合法、科学的诉求，也就是要进行人本决策。小城镇决策要切实体现人本原则，这是民主决策和科学决策的归宿和落脚点。小城镇决策虽然指政府针对行政管理相对人即行政管理对象在处理国家政务与社会公共事务过程中所做出的决策过程。所谓人本决策是从体现政府统治意志的政令式转变为实现区域可持续发展的政府治理行为，政府在决策过程中吸收公众参与到决策的各个环节，既最大体现政府意志，也合理体现公众意志，同时使得决策设计更具人性化、可接受性、可实施性，这无疑对政府、对决策涉及的执行对象都是有利的。人本决策还体现的是民主思想、科学思想、民本思想，这是现代决策精神的体现，更为重要的是，人本决策过程重要环节是公共参与决策。小城镇的决策要遵循科学决策、民主决策以及人本决策的原则，而保证这些得以贯彻的关键环节就是推行决策过程民主化、公开化，就是要建立决策过程的公共参与机制。三、决策过程中的公共参与（一）公共参与理念和目标选择公共参与公共参与是指公众因公共利益需要以一种合法的渠道通过公众集体或集体代表参与到政府的决策、施政等广泛的行政行为的行为，体现了社会发展中的民主治理精神，本质上要求政府的决策和实施行为处于公众的参与和监督中，具有以下特点：（1）公众主体性。公共参与的主体是公众或其委托的代表，公众主体性赋予公众的普遍知情权和监督权，其行使的参与行为在于确保普遍利益不受损害。（2）公益性。公共参与要调整的是公共利益，或是涉及区域内大部分民众或实体的利益，因个私利益与政府之间发生的参与关系不是公共参与。（3）合法性。合法性是公众与政府共同追求的目标，当然，政府或者说决策者与民众本身不在一对等的地位上，政府往往忽视公众存在，由此而造成的不合法但合理的参与过错不在公众。而政府和公众都是希望公共参与处于法律调整的范围之内，在合法的渠道下参与政府决策过程或接受公众的参与。（4）客体确定性。公共参与的客体是涉及公共利益的决策等外部行政行为，对于政府内部行政行为，即政府内部的奖惩、升迁等不具约束力，或者说公共参与不调整内部行政行为。（5）形式多样性。公共参与的形式、渠道是多样，有政府主动，如：座谈、走访、问卷调查、召开代表大会等，也有公众主动的：投票、选举、上访等。公共参与的目标（GoalsofPublicParticipation）选择包涵以下内容：

（1）提供信息给民众，让公众懂得决策的过程、议题和价值（TheValues）,并且能有效地参加。（2）提供完全的机会给公众以听取他们的观点和建议、意见和以此影响计划过程的结果。（3）建立舆论和公众的支持政府的远景计划和目标，并与政府一道为实现计划和目标而努力。（4）保证计划的有效开展，决策的有效实施。（5）公众的合理、合法的建议和意见能被接受，影响政府的决策行为，保障公共利益不受侵害。（6）推动政府科学、合法治理。

（2）公共参与的模式选择目前，决策科学的发展、管理科学的变革和政府价值取向革新为公共参与提供了多种模式选择和渠道。DemelzaBirch在一项调查中总结了公共参与的19种模式：申诉和建议计划（Complaints/suggestionsschemes）、服务满意调查（Servicesatisfactionsurveys）、民意测验（Otheropinionpolls）、互联网（Interactiveweb-site）、投票（Referendums）、社区计划/需求分析（Communityplans/needsanalysis）、市民座谈（Citizen’spanels）、合作委员会/委员会介入（Co-option/committeeinvolvement）、质询会议（Questionandanswersessions）、问卷调查（Consultationdocuments）、公开会议（Publicmeetings）、市民评审（Citizens’juries）、焦点组织（FocusGroups）、走访（Visioningexercises）、服务工作者讨论会（Serviceuserforums）、问题讨论会（Issueforums）、利益分配论坛（Sharedinterestforums）、区域/邻里讨论会（Area/neighbourhoodforums）、服务管理者论坛（Usermanagementofservices）[2]。在一个法制健全和政府效能高的体制下，这些模式的应用能够促使政府决策时考虑并接纳民众的建设性意见，因为忽视公共参与行为的合理、合法性的结果是可以预见的。我国的情况是民众对政府的预期是“不变坏”，而不是政府效能的提高，因此民众参与的主动性较差，而且由于缺乏必要的体制，公共参与水平较低，随着社会发展和政府变革，和民众理性预期的提高，民众对政府决策过程中的参与热情逐步提高，从现实看，放开较高行政级别政府的决策参与可能性不大，也就是这类政府决策的刚性较小，而基层乡镇政府实施决策过程的公共参与具有现实性，从我国小城镇决策特点看，发展公共参与具有非常重要的实践和理论意义，但其具有较强的区域性和针对性在某种程度上受到一定的限制了公共参与模式的多样化和效能的实现。目前，从全国各地乡镇实践看，公共参与的模式主要有：听证会、协调会、吹风会、网上调查、网上征求意见（有条件的乡镇）、党委政府主要负责人热线电话、信箱、上访、问卷调查、走访、座谈、投票表决、公民选举、蹲点了解情况等。这些形式中，有的是有严格的法律程序的，如公民选举、听证会、上访等，也是有法律保障的，一旦走这些程式，必须依据有关法律、法规规定，对于公众的合理合法意见和建议，决策者或政府有责任采用的，否则要追究其法律责任的。而其他的参与形式在法律法规上没有明文规定，因此选择这些形式，参与的程序是不定的，公众提的合理合法意见和建议法律没有规定决策者或政府有责任采用，因此可以说这些形式是非法律强制的公共参与形式，政府听取亦可，不听取也可，而这些形式大多数是政府主动要求公众参与的行为，政府主要用以听取民声，疏导民意的。在给定的条件下，不同的模式选择起到的效果是不一致的，公共参与的模式选择效能的最大化决定于三个方面，一是决策信息是否完全可知；二是民众的理性预期；三是是否有一系列的制度安排确保参与行为的实现。不同的模式，在这三方面都是有差异的；不同的国家、不同体制之下的模式在这几方面都有很大的差异，而且，每一种模式下这三方面的要素都是不完全的，都不是必然的存在，因此，选择公共参与的模式在于符合实际情况和不同群体的不同诉求。因此，建立相应的公共参与机制的必要性就体现出来，这种机制在于保证政府决策信息的公开，疏导民众的理性预期，以及公共参与过程公众合理合法的意见得以采纳，促使决策者作出合法科学的决策，同时保证公共参与的价值得到体现，原则得到遵循。（3）公共参与的原则和价值取向公共参与的主体应该是民众，民众的理性预期是公共参与的原始动力，是直接诱因，这种预期的本质就是利益最大化，从决策者的角度，决策的终极目标是实现社会公益，但是这并不是决策本身具备的天然素质，决策最终带来的是利益调整，政府的预期和民众预期有时是不同的，甚至是矛盾，这原因是不完全信息造成的，公共参与可能带来决策成本的增加，但从整体看，公共参与的预期应该是积极的，是能够符合公益和社会发展的原则。公共参与的价值取向是公共参与过程必须依据的准则，既是一种道德观念的体现，也是法理的体现，公共参与的价值取向在于保证公共参与预期符合公共利益，同时将公共参与调整在道德和法理共同的范围内。公共参与核心价值国际协会（TheInternationalAssociationforPublicParticipation''''sCoreValues）指出公共参与的核心价值是：①公众应该在影响他们的生活的决定中保留自己的意见。②公共参与包括民众的意见将会影响决定的许诺。③公共参与过程在于沟通利益而且要满足所有的参加者的参与需要。④公共参与过程在于寻求并促进包含那些潜在的影响。⑤公共参与过程包括参与定义他们如何参与的方面。⑥公共参与过程应提供给公众一些在参与过程中的需要的信息。⑦公共参与过程传达给参与者的是怎样使他们的意见影响决定[3]。总结起来，公共参与的价值取向应该包含以下涵义：一是必须尊重民众的意愿，政府的合法性不仅体现在法律条文赋予政府履行的社会、政治、经济和文化等职能，也体现在民众的认可，也即事实合法性，民众的意愿是政府应该响应的诉求，也是政府本身的行政的目标，政府事实合法性基础是民众的需求；二是合理的制度安排和设计，公共参与的实施需要其他制度安排来保证，民众理性不是天然的，政府也不是天然为公益的，合理的制度安排和制度设计在于约束民众和政府行为，从而能够更好地实现预期收益；三是信息对称和公开，民众对涉及自身权益的信息有知情权，而在政府行政行为，作为主体的政府和客体对象之间是不平等的，这种不对等使得民众很难获取必要的信息，同时也增加了政府行政的成本。社区发展协会（TheCommunityDevelopmentSociety）在研究公共参与在社区实践成效时，总结了以下好的经验和原则（PrinciplesofGoodPractice）：①促进活跃的和具有代表意义的参与使得所有社区成员能够切实影响影响他们生活的决定。②使社区成员学习而且了解社区问题，包括经济的，社会的，环境的，政治上的，心理学的,以及其他与改变他们行动过程的冲击。③将社区中不同兴趣和文化纳入社区发展进程；并且脱离那些对社区成员不利的影响。④积极地工作以提高社区成员、领袖和团体的领导能力。⑤要公开全部的促进社区健康和可持续发展的行动策略[4]。从小城镇实践和发展看，决策的根本目标是社会、经济和政治和谐健康发展，公共参与的原则主要是民主和科学两大方面，民主方面的原则有：（1）公众有表达不同意见、提出合理建议的机会和渠道，决策者或者说政府应该提供这些机会和创造相关的条件。（2）决策者或者说政府在决策时应吸纳公众的合理、科学的意见，不能走形式，走过场，漠视公众的意见。（3）公众要积极参与决策，对决策进行监督，决策者或政府要积极应对公共参与，不能消极应对，接受公众的监督、申诉和质询。科学方面的原则有：决策是系统工程，公众要充分了解决策的相关程序、内容等，科学地参与到决策中，提出可行的、合理的建议，以利于决策采用。而决策者或政府不能只针对现时事件决策，要有长远的眼光、开阔的视野，着力解决系列问题，要广泛听取相关各方的建议、意见。（4）影响公共参与的因素公共参与不管是机制性还是非机制性的，总是受到各种各样的因素的影响，有积极的影响，也有消极的影响；有显性影响，也有潜在的影响；有公共参与的主体即公众自身的影响，也有公共参与的对象也即决策者或者政府的影响……。DemelzaBirch在PublicParticipationinLocalGovernment——Asurveyoflocalauthorities中列举了7项促进公共参与的因素：合作战略、部门计划、中央政府、公众或社区要求、政策组织、个体、地方政府网络，在对216个权力机构的问卷分析得出，96个权力机构（44%）认为合作战略是最主要的因素，37个权力机构（17%）认为部门计划是最主要的因素，很少权力机构（3个）认为个人是最主要的，没有机构认为地方政府网络是最主要的。同时，该文也列出了六项公共参与的主要问题是缺少资源、时间、公共利益、国会支持、官方支持、法律支持等，其中缺少资源、时间、公共利益是主要的问题，这些都影响了公共参与[5]。从我国的小城镇决策中公共参与实践看，影响因素主要有，从政府角度看有：官员的能力、政治素养、相关法律不足、政府决策很少考虑公众，从公众角度看有：缺少资源、参与水平不高、缺少时间、没有法律保障、渠道少等。但是，我国宪法保障公民有参政议政的权利，我国信访体制是比较健全的，各级人民政府都设有信访机构，可以接待公众来访，但仅有这些是远远不能满足公众的需要的，而且，不是公众的所有参与都适合走信访路线的，因此，建立广泛的公共参与机制是非常重要的，也是非常必要的，这是民主政治的体现，也是决策民主化、科学化的要求。四、小城镇公共参与机制建设（1）小城镇决策过程中的公共参与机制当前，我国小城镇建设主要进行农村产业结构调整，大力发展乡镇经济，进行乡镇机构调整和建制村合并，农村耕地、建设用地、绿化用地整理，大力改善城镇基础设施，有效利用开发自然资源，进行生态建设，发展教育科技文化卫生事业，建立农村社会保障体系，进行社会治安交通综合治理，深化管理体制改革等等，所有这些都与广大群众有密切的关系，政府任一项都关系到他们的切身利益，特别地，在小城镇中的产业结构调整、农村用地整理、基础设施建设都直接关乎群众的生活。从小城镇建设中反馈的情况看，在农村产业结构调整中，政府有些决策不考虑实际情况和市场因素，违背市场经济规律，造成资源浪费，损害群众利益。因此，能否科学决策和民主决策直接影响群众的切身利益。而对于小城镇的决策怎样做到科学决策和民主决策呢？如何保证科学决策和民主决策？谁对最终决策负责，谁又能对决策的过程进行有效的监督？政府的非天然公益要求适当制度安排去约束其行为，建立一种制度性公共参与，一则可以保障公众的利益不受合法的非法的侵害，二则可以促使政府科学、民主决策，三则，有利于决策的实施，四则，有利于改善政府和公众的关系，维护社会稳定。公共参与行为贯穿政府决策的全过程，不仅是政府的主动的、积极的行为，也有民众的主动的、积极的行为，它所体现的是民众理性和政府对民众意愿的重视和对群众利益的关切，然而，在我国小城镇建设中的决策实践中，大多数情况下是公众的主动要求和对切身利益的关注，而要求参与到政府的一些决策行为中，提供必要的信息和进行必要的监督，是由下而上的诉求，在多数情况下，不能够有效的实施公共参与，政府对此认可度比较低，这种非体制性的参与并不能得到预期收益，目前，公共参与渠道的渠道缺乏或不畅通造成许多民众与基层政府的冲突性，民众的参与意识的提高与政府忽视公众的知情权、参与权的矛盾可能导致农村社会的不稳定和政府合法性受到质疑。美国能源部政府和公共事务办公室（OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability.U.S.DepartmentofEnergy）发表的《如何设计公共参与计划》(HowToDesignPublicParticipationProgram)认为一个有效的决策过程的公共参与计划包含三个阶段：决策分析（DecisionAnalysis）、公共参与计划（PublicParticipationPlanning）、实施计划（ImplementationPlanning），而决策分析包括：①解析为什么要作出如此的决策，②详细说明制定决策的步骤及日程安排，③决定是否需要公众参与，为得是什么目的；公共参与计划包括：①向公众详细说明在决策过程中需要完成的工作，②确定利害关析——内在的和外部，③确定过程中每一步要用到的方法，考虑不同群体的需要④整合整个计划中的方法；实施计划包括如何提高公共参与的主动性[6]。当前，公共参与制度化及法制化是有具有现实和理论意义，顺应政府“治道”变革和适应政府“善治”要求。公共参与机制是促进政府良好决策的制度安排，也是预防、化解社会问题的制度安排，同时也是保障群众利益的制度设计，就是政府与社会民众之间通过一种合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政决策、行政问题的解决等等行政外部行为进行的协商、协调机制。针对我国的小城镇建设和发展的实际情况，结合公共参与实践，对决策过程中的公共参与机制作如下描述：既然是决策过程中的公共参与，应该是一个完整的过程，它必须解决为什么而参与、公众为什么要参与、如何参与等问题。决策过程是一个系统工程，公共参与过程本身也是一个系统过程，决策过程中每一个步骤内含公共参与过程，也就是决策过程中有几个公共参与系统组成，按照系统工程理论，公共参与作为一种输入（Income）,而参与的结果是一种输出（Outcome），在这个系统中，还包括传递函数（Transferfunction）、反馈函数（Feedbackfunction），传递函数将系统中各个结构、功能、相互关系有机整合，是处理公共参与的核心，也是其中的关键所在，反馈函数包括机制内的反馈，也包括机制外的反馈，内外界因素对输出结果也即决策的反映，传递到公众，而后通过公共参与对决策进行修正。同时，公共参与机制既然是一种机制，其主体、客体、调整对象是有机整体，其顺利和良性运行需要动力、协调和推进机制等，一方面要求决策者的自觉行为，另一方面法律应该政府决策作法律上的约束，这是保障公共参与机制有效性和良性运行的关键，不仅要求参与过程、程序的法制化，也要求公共参与行为的制度化。（2）当前建立小城镇决策公共参与机制急需解决的问题第一、赋予民众参与的对等权利。（1）提高民众的法律认识，这对科学决策和民主决策也起到促进、监督和约束作用；（2）信息公开，保证决策信息能够得到传达和赋予公众的一般知情权和质疑权。法律赋予民众有知情权。政府应尽可能公开一些政务信息，使民众对政府决策、动态有所了解，这实质上也是民本思想的体现；（3）尊重民众的意愿和参与诉求。第二、立法为公共参与机制的运行提供法律保障。公共参与机制是一个系统工程，它涉及社会生活的许多方面，公共参与行为的法制化是公共参与机制运行的根本保障，没有法律法规等给予的保护和对政府的约束、监督，不利于公共参与的发展，也很难体现政府决策的民主化和科学化，最终影响政府施政能力，造成行政资源的浪费，不利于社会稳定发展。第三、提高政府依法决策和民主决策的意识。法律创制意义在于能够被毫无保留地贯彻执行。政府也以实现公众的最大利益为诉求，重视公众的意志。政府应以民本思想为指导，依法、积极、主动地就有关问题与民众磋商，听取民众的意见、建议。五、结论我国正处于剧烈的社会转型时期，社会问题、社会矛盾的凸现无疑会影响我国的改革开放和现代化建设进程。近年来，由于改革的不断深入，我国“三农”问题日益突出，政府面临强大的压力，乡镇政府能否解决好，关乎改革成败和我国现代化事业。我国政府正处于一种复杂的改革条件面前，随着小城镇建设和发展的不断推进，新的问题、新的矛盾将暴露，这使得政府决策变的更加复杂和困难，如何在这种复杂的变革和改革的条件下顺利实现政府的职能。处于最基层的乡镇政府作用突现，面对政府管理和决策的理论变革，政府决策无法避免地要面对社会发展和公众的科学化、民主化决策的诉求。决策科学化，要求决策者将现代的科学技术用到决策中，同时，对决策进行经济学分析，要求降低决策成本和风险，提高决策的成本收益。决策的民主化则为实现决策的科学化提供最可靠和最有效的体制保证，使决策的科学化程度达到一个新的、更高的水平。而科学和民主决策，需要公众参与机制的保证，确保政府以更科学、更合理的理念指导决策和管理；同时，公共参与机制为预防和化解农村社会问题，保持农村社会稳定提供保障机制，从而有利于农村社会及至全社会的和谐发展。参考文献[1]何明，谢威.群体性事件与公共决策[J].探索与争鸣，2002（2）：100-101.[2]，[5]DemelzaBirch.PublicParticipationinLocalGovernment:Asurveyoflocalauthorities.LocalandRegionalGovernmentResearchUnit,ODPM,Landon.2002.[3]，[4]TheCo-IntelligenceInstitute.PrinciplesofPublicParticipation[EB/OL].www.co-/CIPol_publicparticipation.html,2002-09-03.[6]JamesL.Creighton,LosGatos,CA.PublicParticipationPlanningGuide.OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability[EB/OL].web.em.doe.gov/ftplink/public/doeguide.pdf.Decision-makingoftheSmallTownandConstructionoftheMechanismofPublicParticipationAbstract：PublicDecision-makingofthesmalltownisitsgovernmentaldecisionactually,thethesisanalysesthecharacteristicsofitsdecision-making,atthebase,itanalysesthathowtodothedecision-makingforthesmalltowngovernment.Thesmalltowndecision-makemustrespectpeople’swill,andthepublicparticipationisthekeytoguaranteethedemocratizationandscientificinthecourseofdecision-making,baseontheseknow,thethesisputsforwardtoestablishingthemechanismofpublicparticipationinthecourseofdecision-makingofthesmalltownandmakingpublicparticipationlegalizationandsystemization,whichcanpromotegoodgovernanceofthesmalltowngovernmentaccordingly,andtheharmoniousdevelopmentofruralsociety.Keywords：Thesmalltown,thedecision-making,thepublicparticipation,themechanism.

摘要：小城镇决策实际上乡镇政府的决策，论文在分析其决策特点基础上，分析了面对公众如何决策。小城镇决策必须尊重民众意愿，公共参与是保证决策民主化、科学化的关键，基于这些认识，论文提出了要建立小城镇决策过程中的公共参与机制，将公共参与行为法制化和制度化，从而促进基层乡镇政府“善治”和农村社会的和谐发展。

关键词：小城镇，决策，公共参与，机制

小城镇决策过程是政府履行职能、完成对社会治理的过程，随着管理科学、决策科学进入新的历史阶段，理论有新的变革和发展，面对这些变革，政府要有所作为，有所不为，这是摆在政府面前的一项重大的课题。小城镇政府，我国政治体制的最基层的人民政府，因其自身的特点——基层，她的能力如何，能力如何得以体现，……直接关乎政治体制稳定发展和合法性的存在，同时影响政府体系合法性基础，关乎整个社会的稳定，这些，促使政府思考是继续延续传统的决策体制，还是革新以顺应时展和社会变革？传统的决策体系其效能如何，其相对应的决策成本——收益是否符合现时代人们对政府作为的要求等等，应对时展要求和社会变革，因此，小城镇政府决策应有科学的理念和思想，从可持续发展的战略高度推进社会政治经济的全面发展。科学地决策要求积极推动公共参与，因此政府在决策时要积极推进公共参与，建立健全科学的、合法的公共参与机制，以此对政府决策献计谏言，同时对其进行监督，保证公共利益得到保障，彰显公共利益优先的公共参与的核心价值。

一、小城镇的决策

决策正确与否关系到一个城镇的发展和未来。失败的决策是不尊重客观规律，不正视客观实际，不尊重科学的盲目决策，致使公共利益受到损害，从深层次看，公共利益和民主科学决策观念的缺失是其失败决策的原因，而因决策而发展良好的乡镇是因为他们在决策中尊重客观规律，充分利用公众和专家学者的作用，积极促使他们参与到决策的过程中。小城镇决策是小城镇政府遵循区域发展原则，依据国家有关法律、行政条例、条令，充分考量本地社会人文、经济基础、政治条件以及人民群众的合理合法诉求的基础上，科学、合法作出符合本地经济社会政治协调发展的短、中、长期发展战略、计划，或解决某一具体问题的决定政令等。它具有以下特点：

（1）区域发展性。小城镇是中国政治最基层的人民政府单位，也是具有独立财政的最低单元，也是县域经济或以上的最基本组成要素，具有很强的区域性，不同的镇域，有着不同的自然、经济、社会、政治、人口等环境，这些都是决定小城镇决策走向的关键因素。

摘要：小城镇决策实际上乡镇政府的决策，论文在分析其决策特点基础上，分析了面对公众如何决策。小城镇决策必须尊重民众意愿，公共参与是保证决策民主化、科学化的关键，基于这些认识，论文提出了要建立小城镇决策过程中的公共参与机制，将公共参与行为法制化和制度化，从而促进基层乡镇政府“善治”和农村社会的和谐发展。关键词：小城镇，决策，公共参与，机制小城镇决策过程是政府履行职能、完成对社会治理的过程，随着管理科学、决策科学进入新的历史阶段，理论有新的变革和发展，面对这些变革，政府要有所作为，有所不为，这是摆在政府面前的一项重大的课题。小城镇政府，我国政治体制的最基层的人民政府，因其自身的特点——基层，她的能力如何，能力如何得以体现，……直接关乎政治体制稳定发展和合法性的存在，同时影响政府体系合法性基础，关乎整个社会的稳定，这些，促使政府思考是继续延续传统的决策体制，还是革新以顺应时展和社会变革？传统的决策体系其效能如何，其相对应的决策成本——收益是否符合现时代人们对政府作为的要求等等，应对时展要求和社会变革，因此，小城镇政府决策应有科学的理念和思想，从可持续发展的战略高度推进社会政治经济的全面发展。科学地决策要求积极推动公共参与，因此政府在决策时要积极推进公共参与，建立健全科学的、合法的公共参与机制，以此对政府决策献计谏言，同时对其进行监督，保证公共利益得到保障，彰显公共利益优先的公共参与的核心价值。一、小城镇的决策决策正确与否关系到一个城镇的发展和未来。失败的决策是不尊重客观规律，不正视客观实际，不尊重科学的盲目决策，致使公共利益受到损害，从深层次看，公共利益和民主科学决策观念的缺失是其失败决策的原因，而因决策而发展良好的乡镇是因为他们在决策中尊重客观规律，充分利用公众和专家学者的作用，积极促使他们参与到决策的过程中。小城镇决策是小城镇政府遵循区域发展原则，依据国家有关法律、行政条例、条令，充分考量本地社会人文、经济基础、政治条件以及人民群众的合理合法诉求的基础上，科学、合法作出符合本地经济社会政治协调发展的短、中、长期发展战略、计划，或解决某一具体问题的决定政令等。它具有以下特点：（1）区域发展性。小城镇是中国政治最基层的人民政府单位，也是具有独立财政的最低单元，也是县域经济或以上的最基本组成要素，具有很强的区域性，不同的镇域，有着不同的自然、经济、社会、政治、人口等环境，这些都是决定小城镇决策走向的关键因素。（2）直接关乎最广大人民的根本利益。小城镇是中国经济、政治的基本单位，也是中国社会基本单元村社、社区的直接统治、管理的政府，她的每一决策直接面对处于社会基层的人民群众，直接关系到他们的根本利益。因此，小城镇决策的好坏、优劣、合法与否、科学与否，将直接面对广大群众的质询，这也就可能导致公共的合法参与和非法参与。（3）既具现实性又具前瞻性。决策不只是某一事件的补救措施，或是针对某一现时事件的解决办法，而且，它还是对由此可能引发的其他问题的前瞻性决断。在现阶段大部分的小城镇决策是国民经济社会发展计划以及突发事件的处理和政令，对于国民经济社会发展计划，有3-5年的短期、5-10年的中期、10-25年的长期的规划，这本身要求决策者有前瞻性的智慧，对未来时间有预见性和超前的把握能力。而对于突发事件，如自然灾害及农村地区可能出现的社会危机等，任何一事件本身不是孤立的，而是多种因素交错，前因后果及未来的影响都是决策者应该考虑的。（4）授权决策的原则。法律法规对乡镇政府的职能作了严格的法律规定，任何决策都不能超越法律，或者违反法律。法律明确了政府的决策活动，也规定乡镇政府决策的权限，随着小城镇建设的不断推进，法律赋予小城镇政府较大的决策权利和权限，同时也对小城镇政府的行政行为、决策行为活动进行指导和约束。[NextPage]

二、面对公众小城镇政府如何决策乡镇政府不仅要应对属地经济社会发展的诉求，同时，也要应对日益突出民众参与公共事务，以及有组织保护自身利益的诉求。当前，小城镇政府决策应考虑以下问题：第一，面对群体性群众危机，政府决策是否正确关乎事件的后果，要求政府以极大的政治智慧解决问题[1]；第二，基层制度性的公共参与渠道缺乏，导致民意无处可疏，这在某种程度上加剧了冲突爆发的可能性；第三，在农民税赋减少，而政府财政供给能力不足的情况下，寻求新的渠道和机制，促进区域的社会经济政治良性发展。（1）必须科学决策和民主决策：科学决策指决策者依照科学程序，运用科学技术、现代的系统、信息、控制理论和方法去进行科学化民主决断，它包括三个环节：确定目标、拟定可能方案和方案优选。要实现科学决策，所有要素最终的归结是体制因素，也就是民主对决策的影响，也就是要求公众参与到决策中去。而决策科学化、民主化、程序化、制度化，最后落实到法制化。在小城镇的发展中，要做到科学决策和民主决策，必须科学规范决策程序，建立相应的监督机制。从小城镇的社会经济实际情况出发，小城镇决策应遵循如下4项程序：（1）调查研究，分析问题。乡镇政府的调查研究主要表现为直接的调查研究方式，即直接联系调查对象，直接获取第一手材料，直接同群众商谈问题。从而详细、真切地了解情况，发现问题，熟悉乡情民情。（2）专家论证，可行性分析。乡镇政府应组织以专家为主体的可行性论证小组，对决策所涉及的一系列问题进行可行性分析：一要确立经济、技术、社会等价值标准；二要分析实现条件，即现实可能性。三要设计备选方案。解决“做什么”和“怎样做”的问题,即运用系统观点寻找实现目标的各种途径，从不同角度大胆设想，通过定性、定量的分析论证，草拟出各种不同的备选方案。（3）群众评议，权衡利弊。在被选方案面前，乡镇政府领导者就要做出选择和决断,这是决策的关键。为此，政府需要进一步扩大征询意见的范围，使更多的专家与群众参加评议，评估备选方案的效能价值、后果及其影响、利与弊等。乡镇领导者可组织一定范围的听证会，使与决策有直接关系的人有表达意见、提供材料和证据的机会，扩大决策的民主参与,增强决策过程的公开性和透明度。（4）跟踪实施，信息反馈。在实施过程中要跟踪调查，掌握实施情况。乡镇领导者在决策实施过程中要深入实际调查，了解情况，特别是方案实施中的困难,主客观情况的变化，及时征询实施部门的主管、群众的意见，及时发现问题，进行指导与控制,并迅速对原决策方案做出修改，确保决策目标能实现。（2）人本决策小城镇建设涉及到诸多方面，方方面面都与民众有切身利益关系，如：土地征用、户籍改革、经济开发、村镇基础设施建设等，进行决策更应考虑公众的正义诉求。决策要体现公众的合理、合法、科学的诉求，也就是要进行人本决策。小城镇决策要切实体现人本原则，这是民主决策和科学决策的归宿和落脚点。小城镇决策虽然指政府针对行政管理相对人即行政管理对象在处理国家政务与社会公共事务过程中所做出的决策过程。所谓人本决策是从体现政府统治意志的政令式转变为实现区域可持续发展的政府治理行为，政府在决策过程中吸收公众参与到决策的各个环节，既最大体现政府意志，也合理体现公众意志，同时使得决策设计更具人性化、可接受性、可实施性，这无疑对政府、对决策涉及的执行对象都是有利的。人本决策还体现的是民主思想、科学思想、民本思想，这是现代决策精神的体现，更为重要的是，人本决策过程重要环节是公共参与决策。小城镇的决策要遵循科学决策、民主决策以及人本决策的原则，而保证这些得以贯彻的关键环节就是推行决策过程民主化、公开化，就是要建立决策过程的公共参与机制。[NextPage]

三、决策过程中的公共参与（一）公共参与理念和目标选择公共参与公共参与是指公众因公共利益需要以一种合法的渠道通过公众集体或集体代表参与到政府的决策、施政等广泛的行政行为的行为，体现了社会发展中的民主治理精神，本质上要求政府的决策和实施行为处于公众的参与和监督中，具有以下特点：（1）公众主体性。公共参与的主体是公众或其委托的代表，公众主体性赋予公众的普遍知情权和监督权，其行使的参与行为在于确保普遍利益不受损害。（2）公益性。公共参与要调整的是公共利益，或是涉及区域内大部分民众或实体的利益，因个私利益与政府之间发生的参与关系不是公共参与。（3）合法性。合法性是公众与政府共同追求的目标，当然，政府或者说决策者与民众本身不在一对等的地位上，政府往往忽视公众存在，由此而造成的不合法但合理的参与过错不在公众。而政府和公众都是希望公共参与处于法律调整的范围之内，在合法的渠道下参与政府决策过程或接受公众的参与。（4）客体确定性。公共参与的客体是涉及公共利益的决策等外部行政行为，对于政府内部行政行为，即政府内部的奖惩、升迁等不具约束力，或者说公共参与不调整内部行政行为。（5）形式多样性。公共参与的形式、渠道是多样，有政府主动，如：座谈、走访、问卷调查、召开代表大会等，也有公众主动的：投票、选举、上访等。公共参与的目标（GoalsofPublicParticipation）选择包涵以下内容：

（1）提供信息给民众，让公众懂得决策的过程、议题和价值（TheValues）,并且能有效地参加。（2）提供完全的机会给公众以听取他们的观点和建议、意见和以此影响计划过程的结果。（3）建立舆论和公众的支持政府的远景计划和目标，并与政府一道为实现计划和目标而努力。（4）保证计划的有效开展，决策的有效实施。（5）公众的合理、合法的建议和意见能被接受，影响政府的决策行为，保障公共利益不受侵害。（6）推动政府科学、合法治理。

（2）公共参与的模式选择目前，决策科学的发展、管理科学的变革和政府价值取向革新为公共参与提供了多种模式选择和渠道。DemelzaBirch在一项调查中总结了公共参与的19种模式：申诉和建议计划（Complaints/suggestionsschemes）、服务满意调查（Servicesatisfactionsurveys）、民意测验（Otheropinionpolls）、互联网（Interactiveweb-site）、投票（Referendums）、社区计划/需求分析（Communityplans/needsanalysis）、市民座谈（Citizen’spanels）、合作委员会/委员会介入（Co-option/committeeinvolvement）、质询会议（Questionandanswersessions）、问卷调查（Consultationdocuments）、公开会议（Publicmeetings）、市民评审（Citizens’juries）、焦点组织（FocusGroups）、走访（Visioningexercises）、服务工作者讨论会（Serviceuserforums）、问题讨论会（Issueforums）、利益分配论坛（Sharedinterestforums）、区域/邻里讨论会（Area/neighbourhoodforums）、服务管理者论坛（Usermanagementofservices）[2]。在一个法制健全和政府效能高的体制下，这些模式的应用能够促使政府决策时考虑并接纳民众的建设性意见，因为忽视公共参与行为的合理、合法性的结果是可以预见的。我国的情况是民众对政府的预期是“不变坏”，而不是政府效能的提高，因此民众参与的主动性较差，而且由于缺乏必要的体制，公共参与水平较低，随着社会发展和政府变革，和民众理性预期的提高，民众对政府决策过程中的参与热情逐步提高，从现实看，放开较高行政级别政府的决策参与可能性不大，也就是这类政府决策的刚性较小，而基层乡镇政府实施决策过程的公共参与具有现实性，从我国小城镇决策特点看，发展公共参与具有非常重要的实践和理论意义，但其具有较强的区域性和针对性在某种程度上受到一定的限制了公共参与模式的多样化和效能的实现。目前，从全国各地乡镇实践看，公共参与的模式主要有：听证会、协调会、吹风会、网上调查、网上征求意见（有条件的乡镇）、党委政府主要负责人热线电话、信箱、上访、问卷调查、走访、座谈、投票表决、公民选举、蹲点了解情况等。这些形式中，有的是有严格的法律程序的，如公民选举、听证会、上访等，也是有法律保障的，一旦走这些程式，必须依据有关法律、法规规定，对于公众的合理合法意见和建议，决策者或政府有责任采用的，否则要追究其法律责任的。而其他的参与形式在法律法规上没有明文规定，因此选择这些形式，参与的程序是不定的，公众提的合理合法意见和建议法律没有规定决策者或政府有责任采用，因此可以说这些形式是非法律强制的公共参与形式，政府听取亦可，不听取也可，而这些形式大多数是政府主动要求公众参与的行为，政府主要用以听取民声，疏导民意的。在给定的条件下，不同的模式选择起到的效果是不一致的，公共参与的模式选择效能的最大化决定于三个方面，一是决策信息是否完全可知；二是民众的理性预期；三是是否有一系列的制度安排确保参与行为的实现。不同的模式，在这三方面都是有差异的；不同的国家、不同体制之下的模式在这几方面都有很大的差异，而且，每一种模式下这三方面的要素都是不完全的，都不是必然的存在，因此，选择公共参与的模式在于符合实际情况和不同群体的不同诉求。因此，建立相应的公共参与机制的必要性就体现出来，这种机制在于保证政府决策信息的公开，疏导民众的理性预期，以及公共参与过程公众合理合法的意见得以采纳，促使决策者作出合法科学的决策，同时保证公共参与的价值得到体现，原则得到遵循。[NextPage]

（3）公共参与的原则和价值取向公共参与的主体应该是民众，民众的理性预期是公共参与的原始动力，是直接诱因，这种预期的本质就是利益最大化，从决策者的角度，决策的终极目标是实现社会公益，但是这并不是决策本身具备的天然素质，决策最终带来的是利益调整，政府的预期和民众预期有时是不同的，甚至是矛盾，这原因是不完全信息造成的，公共参与可能带来决策成本的增加，但从整体看，公共参与的预期应该是积极的，是能够符合公益和社会发展的原则。公共参与的价值取向是公共参与过程必须依据的准则，既是一种道德观念的体现，也是法理的体现，公共参与的价值取向在于保证公共参与预期符合公共利益，同时将公共参与调整在道德和法理共同的范围内。公共参与核心价值国际协会（TheInternationalAssociationforPublicParticipation''''sCoreValues）指出公共参与的核心价值是：①公众应该在影响他们的生活的决定中保留自己的意见。②公共参与包括民众的意见将会影响决定的许诺。③公共参与过程在于沟通利益而且要满足所有的参加者的参与需要。④公共参与过程在于寻求并促进包含那些潜在的影响。⑤公共参与过程包括参与定义他们如何参与的方面。⑥公共参与过程应提供给公众一些在参与过程中的需要的信息。⑦公共参与过程传达给参与者的是怎样使他们的意见影响决定[3]。总结起来，公共参与的价值取向应该包含以下涵义：一是必须尊重民众的意愿，政府的合法性不仅体现在法律条文赋予政府履行的社会、政治、经济和文化等职能，也体现在民众的认可，也即事实合法性，民众的意愿是政府应该响应的诉求，也是政府本身的行政的目标，政府事实合法性基础是民众的需求；二是合理的制度安排和设计，公共参与的实施需要其他制度安排来保证，民众理性不是天然的，政府也不是天然为公益的，合理的制度安排和制度设计在于约束民众和政府行为，从而能够更好地实现预期收益；三是信息对称和公开，民众对涉及自身权益的信息有知情权，而在政府行政行为，作为主体的政府和客体对象之间是不平等的，这种不对等使得民众很难获取必要的信息，同时也增加了政府行政的成本。社区发展协会（TheCommunityDevelopmentSociety）在研究公共参与在社区实践成效时，总结了以下好的经验和原则（PrinciplesofGoodPractice）：①促进活跃的和具有代表意义的参与使得所有社区成员能够切实影响影响他们生活的决定。②使社区成员学习而且了解社区问题，包括经济的，社会的，环境的，政治上的，心理学的,以及其他与改变他们行动过程的冲击。③将社区中不同兴趣和文化纳入社区发展进程；并且脱离那些对社区成员不利的影响。④积极地工作以提高社区成员、领袖和团体的领导能力。⑤要公开全部的促进社区健康和可持续发展的行动策略[4]。从小城镇实践和发展看，决策的根本目标是社会、经济和政治和谐健康发展，公共参与的原则主要是民主和科学两大方面，民主方面的原则有：（1）公众有表达不同意见、提出合理建议的机会和渠道，决策者或者说政府应该提供这些机会和创造相关的条件。（2）决策者或者说政府在决策时应吸纳公众的合理、科学的意见，不能走形式，走过场，漠视公众的意见。（3）公众要积极参与决策，对决策进行监督，决策者或政府要积极应对公共参与，不能消极应对，接受公众的监督、申诉和质询。科学方面的原则有：决策是系统工程，公众要充分了解决策的相关程序、内容等，科学地参与到决策中，提出可行的、合理的建议，以利于决策采用。而决策者或政府不能只针对现时事件决策，要有长远的眼光、开阔的视野，着力解决系列问题，要广泛听取相关各方的建议、意见。（4）影响公共参与的因素公共参与不管是机制性还是非机制性的，总是受到各种各样的因素的影响，有积极的影响，也有消极的影响；有显性影响，也有潜在的影响；有公共参与的主体即公众自身的影响，也有公共参与的对象也即决策者或者政府的影响……。DemelzaBirch在PublicParticipationinLocalGovernment——Asurveyoflocalauthorities中列举了7项促进公共参与的因素：合作战略、部门计划、中央政府、公众或社区要求、政策组织、个体、地方政府网络，在对216个权力机构的问卷分析得出，96个权力机构（44%）认为合作战略是最主要的因素，37个权力机构（17%）认为部门计划是最主要的因素，很少权力机构（3个）认为个人是最主要的，没有机构认为地方政府网络是最主要的。同时，该文也列出了六项公共参与的主要问题是缺少资源、时间、公共利益、国会支持、官方支持、法律支持等，其中缺少资源、时间、公共利益是主要的问题，这些都影响了公共参与[5]。从我国的小城镇决策中公共参与实践看，影响因素主要有，从政府角度看有：官员的能力、政治素养、相关法律不足、政府决策很少考虑公众，从公众角度看有：缺少资源、参与水平不高、缺少时间、没有法律保障、渠道少等。但是，我国宪法保障公民有参政议政的权利，我国信访体制是比较健全的，各级人民政府都设有信访机构，可以接待公众来访，但仅有这些是远远不能满足公众的需要的，而且，不是公众的所有参与都适合走信访路线的，因此，建立广泛的公共参与机制是非常重要的，也是非常必要的，这是民主政治的体现，也是决策民主化、科学化的要求。[NextPage]

摘要：小城镇决策实际上乡镇政府的决策，论文在分析其决策特点基础上，分析了面对公众如何决策。小城镇决策必须尊重民众意愿，公共参与是保证决策民主化、科学化的关键，基于这些认识，论文提出了要建立小城镇决策过程中的公共参与机制，将公共参与行为法制化和制度化，从而促进基层乡镇政府“善治”和农村社会的和谐发展。

关键词：小城镇，决策，公共参与，机制

小城镇决策过程是政府履行职能、完成对社会治理的过程，随着管理科学、决策科学进入新的历史阶段，理论有新的变革和发展，面对这些变革，政府要有所作为，有所不为，这是摆在政府面前的一项重大的课题。小城镇政府，我国政治体制的最基层的人民政府，因其自身的特点——基层，她的能力如何，能力如何得以体现，……直接关乎政治体制稳定发展和合法性的存在，同时影响政府体系合法性基础，关乎整个社会的稳定，这些，促使政府思考是继续延续传统的决策体制，还是革新以顺应时展和社会变革？传统的决策体系其效能如何，其相对应的决策成本——收益是否符合现时代人们对政府作为的要求等等，应对时展要求和社会变革，因此，小城镇政府决策应有科学的理念和思想，从可持续发展的战略高度推进社会政治经济的全面发展。科学地决策要求积极推动公共参与，因此政府在决策时要积极推进公共参与，建立健全科学的、合法的公共参与机制，以此对政府决策献计谏言，同时对其进行监督，保证公共利益得到保障，彰显公共利益优先的公共参与的核心价值。

一、小城镇的决策

决策正确与否关系到一个城镇的发展和未来。失败的决策是不尊重客观规律，不正视客观实际，不尊重科学的盲目决策，致使公共利益受到损害，从深层次看，公共利益和民主科学决策观念的缺失是其失败决策的原因，而因决策而发展良好的乡镇是因为他们在决策中尊重客观规律，充分利用公众和专家学者的作用，积极促使他们参与到决策的过程中。小城镇决策是小城镇政府遵循区域发展原则，依据国家有关法律、行政条例、条令，充分考量本地社会人文、经济基础、政治条件以及人民群众的合理合法诉求的基础上，科学、合法作出符合本地经济社会政治协调发展的短、中、长期发展战略、计划，或解决某一具体问题的决定政令等。它具有以下特点：

（1）区域发展性。小城镇是中国政治最基层的人民政府单位，也是具有独立财政的最低单元，也是县域经济或以上的最基本组成要素，具有很强的区域性，不同的镇域，有着不同的自然、经济、社会、政治、人口等环境，这些都是决定小城镇决策走向的关键因素。

摘要：小城镇决策实际上乡镇政府的决策，论文在分析其决策特点基础上，分析了面对公众如何决策。小城镇决策必须尊重民众意愿，公共参与是保证决策民主化、科学化的关键，基于这些认识，论文提出了要建立小城镇决策过程中的公共参与机制，将公共参与行为法制化和制度化，从而促进基层乡镇政府“善治”和农村社会的和谐发展。

关键词：小城镇，决策，公共参与，机制

小城镇决策过程是政府履行职能、完成对社会治理的过程，随着管理科学、决策科学进入新的历史阶段，理论有新的变革和发展，面对这些变革，政府要有所作为，有所不为，这是摆在政府面前的一项重大的课题。小城镇政府，我国政治体制的最基层的人民政府，因其自身的特点——基层，她的能力如何，能力如何得以体现，……直接关乎政治体制稳定发展和合法性的存在，同时影响政府体系合法性基础，关乎整个社会的稳定，这些，促使政府思考是继续延续传统的决策体制，还是革新以顺应时展和社会变革？传统的决策体系其效能如何，其相对应的决策成本——收益是否符合现时代人们对政府作为的要求等等，应对时展要求和社会变革，因此，小城镇政府决策应有科学的理念和思想，从可持续发展的战略高度推进社会政治经济的全面发展。科学地决策要求积极推动公共参与，因此政府在决策时要积极推进公共参与，建立健全科学的、合法的公共参与机制，以此对政府决策献计谏言，同时对其进行监督，保证公共利益得到保障，彰显公共利益优先的公共参与的核心价值。

一、小城镇的决策

决策正确与否关系到一个城镇的发展和未来。失败的决策是不尊重客观规律，不正视客观实际，不尊重科学的盲目决策，致使公共利益受到损害，从深层次看，公共利益和民主科学决策观念的缺失是其失败决策的原因，而因决策而发展良好的乡镇是因为他们在决策中尊重客观规律，充分利用公众和专家学者的作用，积极促使他们参与到决策的过程中。小城镇决策是小城镇政府遵循区域发展原则，依据国家有关法律、行政条例、条令，充分考量本地社会人文、经济基础、政治条件以及人民群众的合理合法诉求的基础上，科学、合法作出符合本地经济社会政治协调发展的短、中、长期发展战略、计划，或解决某一具体问题的决定政令等。它具有以下特点：

（1）区域发展性。小城镇是中国政治最基层的人民政府单位，也是具有独立财政的最低单元，也是县域经济或以上的最基本组成要素，具有很强的区域性，不同的镇域，有着不同的自然、经济、社会、政治、人口等环境，这些都是决定小城镇决策走向的关键因素。