公众参与范文10篇

摘要：公众参与制度被引入我国地方立法活动后,取得了丰硕成果，近年来更因《中华人民共和国立法法》赋予设区的市地方立法权引起高度关注。公众参与立法牵涉面广、问题成因复杂，忽视或脱离其客观规律的研究，成果的科学性与合理性有待完善。对地方立法公众参与研究中存在的问题进行探讨，有利于未来我国地方立法公众参与的良性发展。

关键词：量变；质变；公众参与；地方立法

公众参与立法是公众政治参与在立法领域的重要体现，是民主权利的实践表达，在约束和规范立法行为、表达公众利益诉求和加强民主监督等方面发挥着重要作用[1]。《中华人民共和国宪法》（下称《宪法》）、《立法法》《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》《全面推进依法行政实施纲要》和《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》等均对公众参与立法作出了明确规定，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称“《决定》”），2015年首次修改的《中华人民共和国立法法》（下称《立法法》）将享有地方立法权的市从49个扩大至284个。所有设区的市，可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。在此背景下，地方立法公众参与日益受到社会各界的重视，学界研究重点主要集中在五个方面：第一，研究地方立法过程中公众参与的必要性、价值及意义；第二，关于“公众参与立法有序性”的探讨；第三，聚焦于公众参与立法中“公众”的界定；第四，关注地方立法公众参与的实践现状及存在问题；第五，提出完善地方立法公众参与的对策建议。《列子•说符》有“大道以多歧亡羊”的说法。人文社会科学研究的目的，其一在于对社会现象作出解释；其二是预测，即根据已知条件展开推理；其三是控制，即通过操纵决定因素或条件，使得某事项包括参与该事项的主体朝着预期的方向发生改变。然而，进行准确而有效的解释、预测和控制的基本前提，是研究活动必须对准方向，找对思路。地方立法公众参与的研究，应当通过系统性的实证分析，寻找并发现事物发展客观规律在地方立法公众参与中的具体表现，方能确保研究成果的科学性与合理性。否则，不但无法进行准确有效的解释、预测和控制，反而可能对地方立法公众参与的后续发展产生不良影响甚至造成混乱和障碍。综观已有成果，或是基于研究者理论性的探讨，或是基于一线立法工作者的实践经验，鲜见系统性的实证研究，使得数量虽众却好似镜花水月、空中楼阁，结论有失严谨。因此在笔者看来，地方立法公众参与研究的当务之急应是解决研究思路和方向问题，对目前地方立法公众参与主流研究成果的关注点，很有必要进行思考和总结。第一，研究地方立法过程中公众参与的必要性、价值及意义，对于此类研究，笔者认为可以休矣。《决定》明确提出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，而“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”。《立法法》第一条开宗明义：“为了规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。”第五条：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”第六条：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”然而现实情况却如《决定》指出的“有的法律法规未能全面客观反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”，应当“拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。”可见，公众参与立法是社会主义民主与法治的题中应有之义，忽视和脱离事物发展客观规律而单纯探讨其必要性、价值和意义，已然不是未来地方立法公众参与研究的必选项。第二，关于“公众参与立法有序性”。笔者认为，目前既无必要亦无法有效对“有序性”进行探讨。我国地方立法公众参与正处于也将长期处于量变阶段，此时探讨“有序性”问题还为时尚早。众所周知，任何事物的运动变化总是先从微小的、不显著的变化开始，经过逐步积累而达到显著的、根本性变化，这就是唯物辩证法基本规律之二的量变质变规律。当前学界对“有序”的理解虽未完全达成共识，但无外乎或侧重立法机关的有序引导，或强调公众一方的有序参与。然而现实中既非立法机关故意不进行有序引导，更不是公众一方不愿有序参与。立法权，究其本性是一种反映和代表民意的国家权力，必须以民主为根本价值取向。我国是人民民主专政的社会主义国家，公众参与立法理所当然、天经地义，本不该出现若干法律法规与民意脱节的情况。然而，现实中的地方立法活动无论是地方性法规还是政府规章，从政府部门到政府常务会乃至人大常委会，立法活动基本是在体制内循环。这种局面的成因很复杂，笔者认为历史原因的影响尤大。首先是我国国情。新中国成立后一穷二白、百废待兴，在确定采取行政主导型还是民主推进型立法模式时，缺人缺钱缺经验的现实状况和数千年封建传统思想的共同作用很自然地使天平倾向了前者，而且在未来可预见的较长时期内，此种立法模式仍将占据我国立法活动的核心地位。

这是历史的选择，也顺利实现了从无法可依过渡到有法可依。尤其改革开放后，更将行政主导型立法模式最大限度满足效率需求，提高立法速度的优势发挥得淋漓尽致。短短数十年间，从中央立法到地方立法，从法律、行政法规、部门规章到地方性法规、政府规章，再到自治条例、单行条例，基本形成了中国特色社会主义法律体系。凭心而论，中国在长期面临内忧外患的困难局面下至今能够保持安定团结的政治局面，进而取得举世瞩目的全方位发展成就，高效的立法活动居功至伟。然而随着时代的进步，私权意识不断暴露，此种立法模式的不足之处日益显现。行政主导型主要是自上而下，民主推进型主要是自下而上。对公众参与立法而言，行政主导型存在与生俱来的缺陷，这也是我国公众参与立法在各方面的发展与西方国家尤其是英美法系国家相比明显落后的主要原因。其次是缺乏让立法机关积极推动公众参与的外部力量。虽然模式的选择已成事实，但如果能将公众参与立法形成制度化，也可在一定程度上弥补行政主导型的先天不足。然而，学界普遍认为虽然从《宪法》《立法法》到《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》再到各级地方性法规、政府规章及政策性文件都规定了公众参与立法的依据，但基本缺乏整体性和系统性，内容过于笼统，操作性不强，尤其是刚性规定严重不足。刚性的不足与行政主导型立法模式的影响叠加，使得让立法机关积极推动公众参与的外部力量显得微乎其微。最后是缺乏让立法机关积极推动公众参与的内在因素。如前所述，模式选择上存在先天缺陷，又无外力作用，那么立法机关自身的意识和思维方式就显得格外重要。然而，在中国几千年的历史长河里，专制是传统政治历史的基本要素，法律更多时候只是统治阶级的工具，政权更替带来的法律形式上的推陈出新不可能迅速改变长久以来形成的意识和思维方式。人类都有自己的各种习惯，生活和工作均不例外，一旦养成极难改变，意识和思维习惯更是如此。正如电视连续剧《亮剑》中说的那样，一支部队是有气质的，与它首任的军事主官的个性特征关系很大。同理，立法机关虽然是组织，但其具体活动是由人完成和控制的，因此立法机关的组成人群尤其是领导成员的意识和思维方式，基本决定了该机关的活动风格。建国之初，全国人民都在勒紧裤腰带努力解决吃饭问题，普通公众别说参与立法活动，很多人满足日常生活和工作的文化水平都需要培养，否则也不会有所谓“全国性扫盲”运动。因此立法机关也不太可能让几乎不具备参与能力的普通公众参与到立法活动中来，只能邀请部分专家以顾问或其他身份参与。随着社会的发展和文明的进步，公众中势必会出现部分精英要求参与，又或许立法机关领导者中有看到不足而希望加强，但往往难以改变整体局面。时间一久，就成了习惯。如前所述，立法机关的组成人群尤其是领导成员的意识和思维方式基本决定了该机关的行为，人类都会趋利避害，立法机关同样有。行政主导型立法模式未来将长期占据核心地位，加之缺乏让其积极推动公众参与的外部力量，此种背景下，还未从上至下深入贯彻民主立法理念的立法机关只会认为，公众参与这种事务对其自身没有现实益处反而可能造成如增加工作量、规定时限内无法完成文件出台任务等影响，其态度必然是能躲则躲，实在躲不了就走个过场，这是其理性思维下的自然选择。时间一久，同样成了习惯。因此，笔者才会得出现实中并非立法机关故意不进行有序引导的结论。至于不是公众不愿有序参与立法活动的原因则更简单。因为在行政主导型立法模式下，立法机关毫无疑问处于强势地位，公众基本没有话语权，只能被动接受立法机关的相应安排，此种情形下，所谓公众不愿有序参与的说法完全是站不住脚的。综上所述，笔者以为，立法模式的先天不足，与让立法机关积极推动公众参与的外部力量和内在因素双双缺失的影响三重叠加，使得目前对“有序性”的探讨既无必要性也无进行有效研究的可能。试想，连积极推动的条件都不具备，所谓的“有序引导”就更谈不上。现实中的无序是多重因素作用下的自然结果，也是量变过程必然要经历的阶段。第三，聚焦于公众参与立法中“公众”的界定。如有研究者认为，“公众”是立法主体之外的普通公众（包括个人和社会组织）[2]；也有研究者认为，“公众”仅指与公共机构相对应的私权利主体，主要指自然人（也包括营利性法人组织、非营利性的社会团体），但不包括公共机构的成员和作为立法助理的专家、学者[3]；还有研究者提出，“公众”应划分为不同类型，包括利害关系人、专家和普通群众三类。笔者认为此种界定是必要的，因为法律关系具有主体、客体和内容三大要素，公众参与立法牵涉层面广泛，至少涉及立法机关、行政机关、行业协会或相关社会组织、利害关系主体、专家和普通群众等。只有准确界定“公众”的范围，才能理清与其他主体间的关系，进而明确各自的权利和义务。但仅凭单纯的理论性探讨并无法直接进行界定，应先通过系统性的实证研究，将我国地方立法公众参与所处的量变阶段精准定位，方能为“公众”的合理界定打下坚实基础。第四，关注地方立法公众参与的实践现状及存在问题，此研究工作是笔者认为眼下最迫切也最应该做但也是难度最大的。主观难度在于应当尽快调整和修正现有的研究思路；客观难度在于研究者因经费、时间、精力和水平等方面的不足使得研究手段、调查广度、分析深度均受到较大限制。两者之中，主观难度更加突出，且更具现实性。客观难度虽然也不容易解决，但只要主观意愿强烈，工作意志坚定，整体思路对头，还是能够充分利用有限的资源，进行力所能及的研究。学界普遍认为我国地方立法公众参与在实践过程中存在的问题主要表现在：一是公众参与立法意愿低、热情缺失，法治意识淡薄。然而，这种长期以来形成通说的观点是与常理相悖的，人性都有自私的一面，尤其当涉及自身利益的事项，参与意愿应当是高涨的。包括笔者在内的部分研究者在实证调查方面进行的有益探索显示，这一问题应该不成其为问题。如张晓、岳盈盈进行的山东省地方立法公众参与研究获取的数据就表明，山东公众具有浓厚的家国情怀，自觉遵守法律，主动履行法定义务。90.4%的公众相信法律，84.4%的公众对“依法治国”心怀憧憬、充满信心。如果某项法律直接关系自身利益，高达88.0%的公众愿意表达自己的意见，明确表示不愿意表达自己意见的比例仅为2.6%[4]。这与笔者正在进行的湖南省地方立法公众参与研究初步调研所获取数据反映的情况基本一致，改革开放后随着我国法治进程的不断推进和普法工作的全面开展，全民法律意识已经有了很大提高。因此所谓的参与意愿低，热情缺失只是长期以来忽视和脱离事物发展客观规律的纯理论研究的结论，用网络热词来说就是“被低”和“被缺失”。科研工作同样符合量变质变规律，或许个别的研究成果影响不会很大，但如果大量实证研究反映出各地情况均为一般，则可充分说明现状并非公众不愿参与立法活动，而是顶层设计出了问题。惟有如此，才能引起决策层的重视，也促使立法机关的自省，继而真正为公众参与立法从量变往质变进行转化创造条件。否则，在决策层和立法机关看来，很容易认为问题是出在公众自身缺乏参与热情，那么学界的研究也只能是原地踏步，得出千篇一律的结论，无法对未来公众参与立法的良性发展产生任何实质性的益处。二是公众参与立法制度缺失、参与程序不健全。我们认为，这不应被视为我国地方立法公众参与的问题，恰恰是造成现有局面的原因之一。如果这种本末倒置的研究思路继续下去，是不可能对余翼：对地方立法公众参与的思考公众参与立法从量变往质变进行转化创造任何有利条件的。三是立法机构对公众参与重视程度不足。这确实成其为一个问题，然如前所述，其根源在于立法模式先天不足、缺乏外部力量和内生因素等多重影响的叠加。立法机构切实提高对于公众参与的重视程度，至少需要几方面持续地共同发力：其一是顶层设计，即大力加强公众参与的制度刚性化，对立法机关形成强大的外部力量；其二是使立法机关自身逐渐产出内生因素，即对于各级立法机关的组成人群尤其是领导成员大力灌输公众参与立法的理念，而这一点是必须以第一点为基础的；其三是公众自我觉醒，倒逼决策层予以重视，立法机关进行自省，最终实现与外部力量和内生因素的胜利会师，那时或许才具备从量变往质变进行转化的初步条件。限于篇幅无法一一展开，未来将另行撰文论述。

笔者对本课题进行初步实证研究后的感受是，要使我国地方立法公众参与步入良性发展的轨道任重而道远，惟有齐心聚力、统一思想、砥砺前行、长期坚持，方可显滴水穿石之功。喊破嗓子，不如甩开膀子。笔者在向长期关注地方立法公众参与的研究者们致以敬意的同时斗胆呼吁：本课题牵涉层面广泛，问题成因复杂，纯理论性研究所得结论稍显空泛，也无法保证其科学性与合理性。我们应当充分利用有限的资源，尽可能进行多区域、多维度、多视角、多变量的实证调查和研究，再通过对所得数据进行共享交流、横向比较及综合分析，准确定位我国地方立法公众参与所处的量变阶段，方能借助学界研究成果的影响力为地方立法公众参与争取更多重视，努力在积累量变过程中“量”的同时也注重提升“量”本身的“质”，为将来从量变往质变进行转化创造实质性有利条件。第五，提出完善地方立法公众参与的对策建议。按照提出问题、分析问题、解决问题的认识进路，对策建议是必须有的。但是笔者觉得，任何对策建议都不可能具有在一切时空条件下的普适性。曾说：“没有调查，就没有发言权”，忽视或脱离事物发展客观规律的对策建议好比病急乱投医，只有先清醒定位自身所处的量变阶段，才能有针对性地提出合理化的对策建议。这方面的既有成果，内容不可谓不细致不全面，但大多在时间性、合理性或现实性方面值得推敲。如建议重构我国地方立法公众参与的有关制度。殊不知“罗马不是一日建成”，任何系统性制度的形成谈何容易，动辄谈重构完全不切实际。又如建议学习西方国家尤其是美国公众参与立法的有关经验，这点笔者是认可的，关键是学哪些和怎么学。俗话说“知己知彼，百战不殆”，所以还是需要先准确定位自身所处的量变阶段，才能确定哪些是现在结合自身实际可以学的，哪些是未来可以创造条件尝试学的。有学者建议我国建立地方立法中的利益集团利益妥协机制[5]，笔者认为这就属于未来可以创造条件尝试学的，但在目前所处的量变阶段，现实可行性并不强。再如完善相关法律规定，提升地方立法公众参与程序制定的立法层次[6]。对此笔者的观点是，从公众维度影响地方立法公众参与的因素，至少分为参与意愿、参与能力和参与条件，提升参与程序制定的立法层次只是部分解决参与条件问题，目前更为迫切的应是尽快提升如何强化公众参与能力和增强公众参与意愿的立法层次。

总之，公众参与在地方立法中的规范化和制度化,是追求科学立法、民主立法的必由之路，是一项复杂的系统性课题。笔者的研究是初步的，很多观点和结论难免有失偏颇与浅薄。好在科学研究本就应当是“百花齐放，百家争鸣”，未来笔者将就本文未尽之处继续求教于学界前辈大方。如对未来我国地方立法公众参与的良性发展能有些许裨益，则为幸甚。

摘要:发达资本主义国家在20世纪60年代开始形成公众参与城市规划制度,现在已经形成比较完善的不可或缺的规划环节。然而,在我国公众参与城市规划还处于初级阶段,结合厦门PX事件浅析了目前我国公众参与存在的不足和产生的原因,并提出相关的建议。

关键词:公众参与;城市规划;夏门PX事件

1公众参与城市规划的相关理论

1.1公众参与城市规划的相关概念与本质

公众指的是政府为之服务的主体群众。公众参与城市规划,是指通过一定方法和程序让众多市民能够参加到那些与他们的生活环境息息相关的政策和规划的制定及决策过程中来,从而保证规划的公平、公正和公开,使规划能切实体现公众的利益要求,并确保规划工作能够成功实施,实质上是公众与项目主持方之间的一种双向交流。

1.2公众参与城市规划的意义

〔摘要〕由于种种原因，我国公共服务中的公众参与总体水平还不是很高。提升公共服务中公众参与总体水平，需要培养公众的参与意识，扩大公众知情权，畅通公众参与渠道，加强制度建设。

〔关键词〕公共服务，参与意识，知情权，参与渠道，制度建设

公共服务中的公众参与是指公众参与与自身利益密切相关的公共事务的管理，是公众积极主动参加社会公共事务和公共管理的行为，是公众对公共服务中各种决策及其贯彻执行的参与，是社会民主管理的具体体现。公众参与公共服务的目的是为了弥补政府和市场的缺陷，维护社会大多数人的利益、维护社会公平和公正、维护社会稳定和市场秩序。公众通过参与公共服务，为政治管理不断注入活力，有利于政府政策的顺利执行。从目前及未来的发展趋势看，公共服务中的公众参与日益增多，必将成为提升公共服务发展水平的重要因素。因此，要针对当前公共服务中公众参与中存在的问题，采取切实措施，有效提升公众参与的总体水平。

一、培养公众的参与意识

目前，公共服务中公众参与存在的一个主要问题就是公众参与意识淡薄，或参与能力不足，从而严重影响了公众参与水平的提升。因此，要提升公共服务中公众参与水平，必须培养公众的参与意识，提高其参与能力。

作为公民，其本身既是理性之人，又是道义之人，必须增强主体意识和公德意识，深刻认知自身的权利和义务，并且采取积极的参与行动，自觉地关注和维护公共利益。作为政府，首先，应通过网络、报纸、杂志、电视等途径来加强宣传教育，培养公众参与公共事务的兴趣和习惯，唤起公众参与意识;积极创造条件促进公民社会的形成，为公众提供便利和保障;通过具体的参与行动培养公众的参与意识和能力。其次，要大力发展文化教育，提高科学技术水平，进而提高公众的文化素质、服务意识和政治素质，使公众成为有理性思维的、有服务价值取向的、真正能运用自己的文化知识参与公共服务活动的人。再次，应加强对公众参与相关技能的传授和培训，努力培养公众的政治民主行为能力。以往的政治教育基本不从技术角度来讨论政治参与的问题，主要偏重于与政治意识形态相关内容的普及，有鉴于此，政府应当通过政治社会化向公众传授一些实际的知识，让公众懂得政策制定过程的相关知识，了解如何参与以及如何通过这种参与来保护和实现自己的合法权益，提高公众参与公共服务的技能，增强公众参与的有效性。

一、地方立法公众参与的价值

所谓地方立法公众参与，指的是除政府及其机构之外的个人或社会组织，通过一系列正式或非正式的途径，来直接或间接的参与立法的制定和执行过程。随着我国依法治国的程度不断加深，各种法律法规的不断完善，公众参与地方立法已经成为地方立法发展的必然趋势之一。具体来说公众参与地方立法具有以下几点价值:(一)促进地方立法的公正性。公众参与地方立法，首先可以来制衡某些权力主体和利益主义，从而实现大多数人民群众的共同利益，避免独裁、专断的情况出现。其次，公众参与地方立法可以促进法律的一步步不断完善、向良性发展。同时公众参与地方立法，会让人民大众感受到当地的立法是很正规的，程序、流程也是很符合人心的，当地政府也会更容易的得到人民大众的认同感。(二)促进地方立法的地方适应性。每一个法律的颁布，都是要符合一定的政治经济，尤其是对于地方立法来说，要符合当地的文化、风土人情、政治经济发展水平。通过公众参与地方法的定制，可以深刻感受到当地人民的需求、意见。公众参与程度高的地区所颁布的地方法的地方适应性就越强，反之则越弱。而适应性越强的地方法就越能促进一个地方的经济、政治、人民满足感等各个方面的发展。(三)有利于加强对政府权利的监督。所谓民主法治，就是说立法不仅仅是为了约束人民，同样的也是为了人民大众。在当今我国推行全面依法治国的现在，通过公众参与，广泛的听取人民大众的意见，会提高敌法立法的质量;而公民在参与立法的过程中，同样也是在监督的过程，制约着不合理的法律法规的颁布，让地方立法真正做到符合广大人民群众的利益。

二、我国地方法公众参与面临的困境

(一)公众参与方式单一。由于我国民主法治的体系尚不完善，所以我国目前的公众参与地方立法的主要方式是公民个人参与并提出相关意见。我们都知道一个人的力量是非常小的，而且每个人都有自己的想法，总会有和别人不一样的地方，所以公民个人参与地方立法不仅效率低下，而且使得讨论的主题被分散，最后的结果就是公民参与的效果得不到显现。所以很有必要去完善公民参与地方立法的机制。(二)地方立法信息不够透明、公开。就目前而言，我国对于立法的信息公开这方面还没有具体的法律法规来进行约束，所以就导致了各个地方在立法过程中的信息公开方面有很大差别。而且公布的形式大部分也是在当地的政府网站，传播度受到了限制，而导致绝大部分公民没能及时了解到相关的信息。公众无法知道对于政府征集的相关意见和建议是否被采纳，让公民无法感受到参与感，长此以往公民参与度就会越来越低。(三)公众参与意识淡薄。由于我国民主法治起步较晚，加上国家内部的文化环境等因素，导致我国现在地方立法公众参与程度较低，公民参与的意识不强。相当一部分人民群众认为自己与立法并没有什么关系而没有去关注地方立法，还有地方立法机关的主导性过强，对于公众的意见得不到完整、有效的反馈而导致公民感受到不论是否参与都无法自由的表达自己的意见，再加上上述的两点，都是导致我国公众参与意识淡薄的重要原因之一。

三、公众参与地方立法的完善

(一)健全立法公开制度。公民是否愿意参与地方立法，最主要的原因之一就是他们之前参与的过程中提出的相关意见等是否被采纳等，也就是公民是否能获得相关的信息。这就要求当地政府要完善立法公开制度，加大信息公开程度，减少公众和立法机关之间信息不对称的问题，例如:公开立法会议的时间、内容等信息;邀请一部分公众来旁听来增加透明度等。让公众切实感受到地方立法的具体过程，从而激起公民参与的意识。(二)完善反馈机制。我国目前公民参与立法的意识淡薄，除了政府的信息不够公开，最主要的源头就是公民参与之后的结果无法获取，提出的意见和建议是否被采纳等无法得知。所以对于反馈机制很有必要去完善。例如:成立相关部门，在政府网站上开设相关板块等，让公民可以清楚的看到自己所提的意见和建议是否有被相关部门看到，以及相关部门所采取的应对措施。只有这样，才会进一步提高公民的参与程度。

市场经济体制尊重市场在资源配置中的基础性作用，但也不可避免地存在市场失灵的现象。垄断作为市场失灵的主要表现形式之一，在市场经济发展完善的西方国家多表现为经济垄断。在经济转型国家，市场机制运行则更多受到来自硬件设施以及上层建筑等方面限制和影响。在我国，行政权力不当干预所引起的行政垄断就是较为常见一种特殊垄断形式，除与经济垄断一样违背市场经济自由竞争原则，具有导致经济运行低效、阻碍技术进步和生产率提高等危害之外，还具有其自身独特的危害特点。

1行政垄断及其表现

行政垄断是指国家各级政府、部门及享有行政权力的机构，运用公权力实施并保护的排除或限制竞争的行为。运用公权力而使部分或全部市场主体竞争意识不自觉、竞争行动不自主，这是正常企业无法直接办到的，其实施者只能是享有行政权的机关或被授予行政权的组织。这种行为不仅是对竞争的歪曲，而且是对市场经济制度本身的直接否定，因而与企业在市场竞争过程中滥用经济力量排挤竞争对手而形成的经济垄断有着根本的区别。［1］此外，与经济垄断不同的是行政垄断还表现为一种非法的行政行为:从主体上看，行政垄断的主体主要是各级政府及其部门或特权组织;从行为上看，行政垄断除具有公权力赋予的强制性以外，往往还以地方规章、决定、命令或者行业规章等公文的形式出现，具有一定的隐蔽性;从现象上看，常以传统习惯行为滋生，“你不告我不纠”而默许存在，“你控告我绕道”而规避嬗变，具有一定的顽固性;从目的上看，行政垄断往往成为开掘和保护地方、部门局部利益的得力工具，具有私利性;从救济途径上看，行政垄断的救济途径并不顺畅，由于行政垄断行为多为抽象行政行为，行政诉讼难以规制，即便表现为具体行政行为，我国《中华人民共和国反垄断法》(下简称《反垄断法》)做出的由上级机关责令改正的规定，实质上将此类行为的规制划入了一个较为暧昧的地带;从结果上看，行政垄断伴有的政治危害性和社会危害性，破坏社会主义法制统一，滋长不正之风，催生新的社会分配不公、加剧社会矛盾。可见相较经济垄断而言，行政垄断对市场经济的破坏性更大，危害更严重，是一种超越经济垄断的垄断。［2］为保障社会主义市场经济秩序，2007年8月第十届全国人大常委会通过了《反垄断法》，并自2008年8月1日起施行。结合《反垄断法》的规定，行政垄断可以大致归结为以下四类。

(1)地区垄断。它又称“地区封锁”、“横向垄断”、“地方保护主义”，是最严重、最典型的行政垄断形式。地区垄断指政府及其所属部门为了本地区利益，滥用行政权力排除、限制竞争的行为。它有两种基本形式:限制本地商品流向外地市场和限制外地商品流入本地市场。

(2)部门垄断。它又称为“纵向垄断”，是指行政机关和法律、法规授权的具有公共管理事务职能的组织，为了本部门的利益，滥用行政权力，排除、限制竞争，损害其他经营者或者消费者权益。部门垄断也有两种基本形式:部门分割和垄断定价。

(3)强制交易。它也称为行政指定交易，是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人只能将商品或服务出售给自己或自己指定的经营者，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品或服务，从而排挤其他经营者进行公平竞争的行为。它具体分为强制出售和强制购买两种基本形式。

摘要:司法信息公开的本质是信息透明，目的是解决公众参与司法面临的信息不对称问题;反过来，公众参与司法也能倒逼司法机关的司法信息公开，尤其是提升司法信息公开的效率和质量。良性互动中的司法信息公开和公众参与司法是提升我国司法民主水平的关键，两者不可偏废其一。为此，司法信息公开必须是及时公开、精准公开，增加公众话语在司法信息公开考核机制中的权重;司法公众参与必须有序有效，优化司法公众参与的责任制，统筹体制内和体制外司法公众参与者责任。

关键词:司法适用;司法信息公开;公众参与;良性互动;司法民主

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“保障人民群众参与司法。”［1］为实现这一目标，司法信息公开至关重要，只有司法信息公开，公众才可能掌握司法进程及其状况，才可能有序有效参与司法。从司法信息公开到公众参与司法的线性逻辑被学界广泛认识，然而，司法信息公开的实践困境似乎也提醒人们这种单向逻辑惯习有必要重新审视，重新发现司法信息公开和公众参与司法的关系对提升时下司法民主水平意义深远。

一、现状素描:从司法信息公开到公众参与司法

(一)揭开司法信息公开的面纱。所谓司法信息公开，是指各级司法机关依据法律规定将司法流程中形成的信息和其他相关信息及时、充分、有效地公之于众。司法信息公开的主体不仅是法院，还包括诸如检察院、公安局这类依据法律行使国家司法职能的机关。司法信息公开的内容应当是同案件法律适用相关的所有信息，不能仅限定为案件审判信息，还应包括诸如司法制度信息、司法行政信息、司法统计信息甚至包括司法人员违纪查处等依法应当公开的信息;也不能仅限定为庭审现场情况公开，还应包括诸如公诉意见书和辩护意见等信息的公开，总之，司法信息公开的核心是依法构建以“公众知情权”为基点的司法信息公开内容和体系，当然，这并不是说所有司法信息都要事无巨细地公开，这不可能也无必要。较为可取的做法是建立负面清单制度，对那些不应公开的信息通过法律用“例外”规定的方式排除。司法信息公开的渠道不仅包括传统社区墙板、报纸、电视、广播等方式，还包括门户网站、微信、微博等新兴媒体方式。俄罗斯近年来实施“电子法院”制度，网上立案、电子传唤、远程开庭、案件信息上网等多个方面就是适例。［2］理解司法信息公开应将其与司法公开区分开来，不能将两者混为一谈。司法公开偏向用特定技术手段打破司法程序的时空限制，将相关司法行为精准呈现给社会公众;而司法信息公开更多的是对司法流程形成信息的有效公开，某种意义上，司法信息公开是对司法公开的公开。［3］除此之外，司法信息公开阐释还经常同司法信息透明概念缠绕在一起，例如，我国台湾地区就用“司法信息透明化”来界定司法信息公开的基本内容。实际上，司法信息公开只是司法信息透明的手段和方式，而司法信息透明是司法信息公开的方向和目标。司法机关公开司法信息的目的有且仅是信息透明，如果司法机关是为了公开司法信息而公开就是表面上的公开，最后不可能真正实现司法信息透明化。(二)司法信息公开助益公众参与司法。德沃金曾言:“任何国家部门都不比法院更为重要，也没有一个国家部门会像法院那样受到公民那么彻底的误解。”［4］10误解是基于误会的理解，其实质是双方在信息不对称条件下的认知误判。由此可知，减少误解的关键就在于解决双方信息不对称的问题，而这其中的重要举措就是司法机关进行充分且有效的司法信息公开。高质量的司法信息公开不仅能够最大限度降低司法机关和公众的信息沟通成本，还对推动公众参与司法大有裨益，尤其在深受“民可使由之，不可使知之”传统文化熏陶的中国大地更是如此［5］。首先，司法机关对司法信息公开的认知影响公众参与司法的信心。如果所有司法机关认为只要聚焦认真办案的主业就可以，而司法信息公开可有可无，可多可少，那么，这就容易给公众一种心理暗示，即公众只应该做好自己本职工作，不应该卷入和自己不相干的司法事务;还有些司法机关将司法信息公开视为其专属权力，将公开司法信息看成是对公众的“赏赐”行为，这样，公众即便是有能力参与司法并提出好的意见和建议，也不愿意用自己的热情去贴司法机关的冷漠嘴脸，最后，公众参与司法的信心势必大打折扣。反过来，如果司法机关高度重视司法信息公开并将其作为日常工作的一部分，这样就会向公众传递欢迎公众了解司法并参与司法的积极信号，进而极大地鼓舞公众参与司法的信心。其次，司法机关对司法信息公开的质量影响公众参与司法的效果。高质量的司法信息公开不仅要求司法机关及时公开相关司法信息，而且公开的司法信息还必须全面、准确。就司法信息公开的“及时性”而言，它要求司法机关必须在法定时间内将司法信息公之于众，否则，公众可能就会因为信息的“后知后觉”而无法参与司法，或者是即便公众参与了司法事务也是仓促参与，难以取得预期实效;就司法信息公开的“全面、准确性”来说，司法机关对司法信息公开必须尽可能地无遗漏和无瑕疵。这是对司法机关公开司法信息内容的质的要求，残缺不全或者带有瑕疵的司法信息公开，不仅不能帮助公众有序有效参与司法，还可能因此误导公众参与司法，从而造成极坏的示范效应。总而言之，公众只有对司法信息“知情”才有可能参与司法，并且“知情”是“及时、全面、准确”的知情，否则公众很难在参与司法过程中发挥应有之作用。正如克拉克所言:“没有任何东西比秘密更能损害民主，公民没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句话。”［6］959以聂树斌案为例，先不谈该案件其他司法信息公开的问题，判决书是人民法院生效判决的文本证据，理应公开，可聂家从聂树斌一审到死刑被执行都没收到过判决书。［7］这不仅成为聂案日后申诉的障碍，也让公众对该案的司法参与和监督沦为空话。试想，要不是日后最高司法机关的主动纠错，蒙冤者的冤屈被沉雪的难度可想而知。反之，在许霆案中，广州中院司法信息公开工作就相对到位，特别在一审判决后，案件经由司法机关和媒体广泛报道，公众借助这些海量司法信息催生了一场关于法律与民意之间的对话，最后，不仅实现了个案正义，而且公众在参与司法的过程中也提高了法治意识。［8］

二、通说的发展:从公众参与司法到司法信息公开

摘要今年二月十九日在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上，总书记提出了“提高社会管理的科学化水平”，“建设中国特色社会主义社会管理体系”。这是针对国内国外新形势新变化，立足我国重要的战略机遇期，为实现党的执政目标和推进改革开放事业的不断进步而提出的新课题和新任务。本文以实际情况为视角，就公众参与与创新社会管理作了简要的分析和论述，以期对公众参与与创新社会管理有所助益。

关键词公众参与社会管理政府职能

自党的十六届四中全会以来，党和政府就提出了“转变政府职能，推进社会管理创新”，“建立健全党委领导，政府负责，社会协同、公众参与的社会管理新格局”。经过“十一五”期间的发展，党和政府在保持经济高速增长的同时，加强了以保障和改善民生为重点的社会建设，在社会领域的改革和发展取得了一系列显著成绩。今年是我国“十二五”规划的开局之年，总书记再次把加强和创新社会管理重新提到重要的日程，并明确提出“要坚持贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面”。这是党和政府首次把加强和创新社会管理和群众工作结合在一起。群体观念是中华民族的一种重要的优良传统。群众工作是党在革命战争年代积累下来的宝贵经验和政治优势。但群体观念并不排斥公民观念或公民意识。公民个人的法定权利得不到保障，群体观念就会被动摇，群体也就会缺乏内在的凝聚力。换句话说，确立公民的主体地位，保障和维护公民的权利和利益，才可以真正实现群体利益和国家利益。因此，公民主体地位的确立和群众工作互为前提、互为依赖，二者体现于公众参与和党的群众路线之中。

公众参与有狭义和广义之分。狭义的公众参与又称公民参与和公共参与，是指公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。它强调的是在立法、公共政策制定和公共事务治理中决策者与受决策影响的利益相关人遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则进行双向沟通和协商对话。公众参与的形式多种多样，如公示、听证会、论证会、咨询会、社会公开征求意见和民意调查。公众参与来自于西方的协商民主，是对选举民主有益的和必要的补充。它是公民在政治选举之外进行利益表达、诉求反映、协商沟通和化解矛盾的一种有效方式。

广义的公众参与是指公民广泛地参与到社会管理之中，调动一切有利于社会稳定的积极因素，排除一切不利于社会稳定的消极因素，增强社会与政府、公民与政府的合作，提高社会自我管理、自我服务和自我发展的能力。它既包括狭义的公众参与，即公民直接参与到立法、公共政策制定和公共事务的治理当中；也可以是公众参与社会组织建设，发挥社会组织汇集民情、反映民意以及传达党和政府的政策和命令的渠道作用，使社会组织真正成为沟通公众与政府的桥梁和纽带；还可以指公众自身伦理道德素养的提高，成为真正的权利主体、责任主体、发展主体和价值主体，以一种道德自律参与到社会管理当中，承担起公民个人的社会责任和道德责任，自觉维护社会秩序，保持社会稳定。

就当前党和政府提出加强和创新社会管理的背景和意义来说，我国的公众参与既强调其狭义，有强调其广义。发挥公众参与的作用，更多是为了配合政府做好社会管理工作，建立健全以政府为主导，社会组织为中介，社区为基础，广大群众广泛参与的新的社会管理格局。我们既强调公众参与的有序性和规范性，即明确公众参与的形式、领域和方式，将公众参与纳入到民主法治的建设当中，使公众参与在党和政府的领导下有步骤、有秩序地逐步推进；同时又重视公民广泛参与社会管理，加强社会组织自身的建设，提高企业组织和事业单位服务社会和参与社会管理的能力，并且在参与过程中培养公民参与意识、增强公民公共合作精神，构筑社会管理的群众基础。这不仅是现代政府的应有之责，也是党的群众路线的贯彻和落实。

本文作者：宋方青宋尧玺工作单位：厦门大学法学院

公众参与立法存在的主要问题及其原因分析

现代立法的权威来源于民主，而民主的实质是参与。在民主立法实践中，各级立法机关逐步实行开门立法广集民意。公众也通过听证会、论证会、座谈会、法律草案的公共评论、网络听证、立法调研等形式参与到立法过程中并取得了诸多成就。以近年来倍受公众关注的法律草案的公共评论为例，2011年4月，《个人所得税法修正案(草案)》面向社会公开征求意见，共收到意见23万余条，创全国人大立法史上单项立法征求意见数之最。在这些意见中，83%的公众希望提高个税起征点，改革原有税率结构，以降低中低收入者税收负担，促进收入分配公平和社会公正。同年6月30日，全国人大常委会表决通过该修正案，个税起征点由现行的2000元提高至3500元，税率结构由9级调整为7级，取消了15%和40%两档税率，将最低的一档税率由5%降为3%。①在该例子中，一方面，立法机关在事前公开立法草案，并提供网络征集和信件邮寄两种公众参与立法的渠道，在立法过程中倾听、尊重民意;另一方面，公众通过参与立法表达了自己的利益诉求，而从表决通过的法律文本观察，公众参与对立法确实产生了有效影响。这一互动过程反映出当下中国对公众参与立法强调的是公众的有序参与，其目的是通过公众的有序参与使立法机关和公众在制度框架内共同有序地推动社会治理向民主和善治转型。在肯定成就的同时也应看到公众参与立法还存在着若干问题。我们认为，公众参与立法的主体虽然是公众，②但立法活动本身却是双向的，即立法机关和公众之间理性且有序的协作。然而，在公众参与立法的过程中却存在这样的现象:一方面，部分立法机关权威有余、理性不足、垄断了立法话语权，未能给公众提供充足的参与表达渠道，并且在多元利益间产生冲突时缺乏有序的利益协调机制;另一方面，部分公众的法律意识、秩序意识、公民意识和参与能力不足，在参与的有序性方面未能达到维护社会秩序、遵守法律和程序规则进行自觉、自愿、自律参与的要求。如此种种导致了公众在立法实践中或处于淡漠的被动参与，或陷于非理性的过度参与。这些问题并非孤立产生的，需要将其置于传统观念和制度的关联脉络中予以考察。在我国，虽然封建等级制度和宗法传统随着近代革命的结束而遭到瓦解，但是传统观念却仍在相当程度上制约着公众参与立法的有序展开。第一，部分立法机关工作人员在立法活动中仍然存在着国家主义、官僚主义、形式主义的观念，致使公众参与渠道流于形式。他们或者主张国家全能和公权独大将“国家”与“社会”对立起来，侵入并屏蔽社会领域中的公共表达;或者缺乏民主观念，把公众参与和立法机关引导对立起来，对民意置若罔闻，未能提供充足的参与渠道;或者把公众参与立法和社会秩序稳定对立起来，把正常的公众利益表达视为不稳定因素而进行压制，怯于进行有序引导;或者将公众参与立法与行政权威管理相混淆，以行政权的管理逻辑代替立法权的民主原理，将公众视为行政活动中命令的绝对服从者，而非公共治理的民主参与者，致使公众只能被动接受命令。第二，在部分公众的观念中或者存在对官本位观念、宗法观念、等级观念的默认与忌惮而无力参与或不敢参与;或者对权威抱持依赖和崇拜心理，渴望清官治政而无心参与;或者对立法机关的公信力产生怀疑，突破法律与程序规则而过度参与;或者安于现状无所欲求，导致不愿参与或经过动员而被迫参与。传统观念是制度形成的重要渊源，同时也是制度实践的重负。在当代立法制度中仍然部分地存在着国家主义的迷思与羁绊。主要表现为:第一，在制度设计方面，立法机关与公众角色的定位以及权力(权利)配置存在不当之处。以地方立法为例，从现行的法律规定和立法实践来看，我国地方立法的体制从本质上讲是由地方人大常委会和政府主导的体制，公众处于该体制的边缘地带。其中，地方立法听证制度被视为公众参与立法中最为重要的形式之一，但从是否采取听证、如何听证、到听证的议题与内容、听证的主持人、听证参与人的确定等都是由地方人大常委会或人民政府决定，基本上没有给公众提供主动、自愿参与的制度渠道。这实际上是通过控制立法过程进而“预定”了立法结果。在这种情境中，公众参与的程度十分有限，何谈参与的有序性要求了;第二，在制度实践方面，除了因制度设计原因导致公众参与立法呈流于形式的现象外，部门利益法制化问题也是制约公众有序参与立法的主要障碍之一。现代立法本应是公众与享有立法权的机关之间、公众之间就公共(多元)利益进行平等、有序博弈的结果，但是在实践中却时常转化为部分享有立法权的机关(例如某些行政机关)垄断立法权，将本部门利益披上法律的“合法”外衣，与其他部门争利，与公众争利。公共利益被部分享有立法权的机关劫持，并通过立法的制度化形式进一步固化既有利益格局，而公众作为公共利益的承担者却被排斥在这一利益格局之外，无法获得有序参与利益表达、进而参与利益分配的机会和渠道。当然，我们同样认为不能简单的将中国传统法制和现代法治对立起来，脱离自身历史传统而盲目重构制度;也不能只看到陈旧观念对社会进步的阻碍，而忽视观念自身的演进及其在推动历史和社会发展中的作用;更不能全盘否定现有的公众参与立法制度，而贸然推行制度的激进变革。在公众有序参与立法问题上，我们需要的并不是破旧立新的巨大翻转，而是推陈出新的理性渐进。也就是说，要寻求一种能够平衡转型中国立法民主与社会秩序之间张力的有序参与模式。

公众有序参与立法的基本模式

中国社会转型问题的总体性和复杂性决定了由公权力推进社会转型的必要性，由此而来的问题是如何使公权力受到规制，以避免其与市场或私人利益结盟走向权力异化的危机。这就需要建立法治框架内的民主制度作为制约机制。中国传统社会虽然无法直接开放出民主制度与观念，但却蕴藏着“民为邦本”、“民贵君轻”的民本思想资源。中国社会要完成现代转型就必须实现从民本到民主的治道变革，即从“以民为本”的统治策略转变为“由民做主”的治理方式。这就要求建立一种共享性权力结构，将公众的话语和权利要求嵌入国家公共治理的框架中，形成合作共治的格局。“共享性权力结构的基础是政府的公共性……在共享性权力结构下，公民和政府不是谁大谁小，或者统治与被统治的关系，而是均以公共利益为依据，统一到公共准则上来”。［1］(P17)这种权力结构使公众和政府处于平等地位，并在寻求公共利益上获得一致，为二者的有序协作奠定了基础。该结构的意义在于一方面充实了公众话语权，通过公众对公共决策的形成施加实质影响而制约了公权力，另一方面，该结构并不排斥国家进行公共决策和公共管理，而是通过国家对公众民主参与的认同和包容，增强了自身的合法性和公共性。因此，它在本质上是一种民主的双向互动进程，它可以有效避免传统中国家主义对社会公共领域的侵袭，通过公众民主参与和平等共治打破官民对立的格局，化解社会秩序危机。具体到公众参与立法制度层面，如果要达致有序进而有效参与的要求，立法机关与公众均须以公共利益为指向，进行双向、平等的有序合作。进一步说，中国公众有序参与立法应当采取立法机关理性引导和公众自觉、自愿、自律参与相结合的有序协作模式。该模式可以分解为两方面问题:一是(国家)立法机关应当如何进行引导，以利于公众在公共事务中充分表达自身的利益诉求和价值偏好;二是(社会)公众自身应当如何行为，以达到有序参与国家立法活动的目标。我们认为，首先，立法机关在立法过程中应主要承担制度供给、保障参与秩序和做出理性回应的公共职能，理性引导公众有序参与立法。立法机关理性引导公民有序参与立法并不是要对参与加以管控，而是要求立法机关限定自身的权责边界，通过履行公共职能来为公民参与提供制度支持和公共服务，将公民参与纳入制度化框架，使多元利益之间的冲突得到制度化解决。而这些公共职能必须以民主、秩序和限权为价值取向，主要包括:第一，在制度供给方面，立法机关应当科学制定公众参与立法的程序和决策规则，保障多元利益格局中的每一利益相关者都能够拥有平等的利益表达机会和改善机会。第二，在保障参与秩序方面，立法机关要通过立法程序的设置引导公众依法有序参与立法过程。第三，在做出理性回应方面，立法机关应当以公共利益为依据，对公众提出的问题做出真实、合理的说明和反馈，不能敷衍、漠视公众的合理诉求，或者为维护部门利益顾左右而言他。其次，公众应当自觉、自愿、自律参与立法。自觉参与是相对于被动参与而言的，它一方面指向公众对自身作为治理参与者的角色，以及对参与的民主宪政价值有着充分的自我觉醒和自我认知。另一方面指向公众对公共议题拥有敏锐性和责任感，能够自发的、主动的将公共议题“问题化”，而非一味依赖立法机关发现公共议题。自愿参与是相对于被迫参与而言的，它强调参与者面对公共议题时应当具有参与的热情和意愿，而非政治淡漠。正如科恩指出的，“从长远来说，民主的安全与稳定，归根结蒂要依靠公民们自己有参与的内在愿望，而不能依靠任何外在的要求”。［2］(P19)自律参与一方面是相对于自利参与而言，它强调公众在参与过程中要保持自律的心态，从自利、偏私的个人利益中抽身出来，在与立法机关或其他公民进行理性论辩中开放出公共立场，寻求主体间的公共利益;另一方面自律参与是相对于过度参与而言，它强调公众应当在制度框架内依法寻求参与渠道，在参与过程中应当避免情感卷入，达致理性、客观、包容他者、尊重秩序的适度参与。公众自觉、自愿、自律参与既是公民权利的实践也是公民责任的承担。立法机关理性引导和公众自觉、自愿、自律参与相结合的模式明确了立法机关与公众的各自角色及其权力(权利)配置，有利于在互动中进一步发挥各自的功能。因此，这一模式可以有效平衡转型中国立法民主与社会秩序之间的张力。

公众有序参与立法的实现路径

本文作者：周春桃工作单位：广西大学

1国外公众参与立法相关制度及特点

1.1美国的相关制度

美国最高立法机关由参议院和众议院组成，由国会行使立法权。在公众参与立法机制方面，其正式和非正式听证制度、地方行政立法制度、公众提案、社会专家协助制度都较具特色。

1.1.1美国州议会立法的听证制度

美国是联邦主义制度国家，意味着各州的立法程序和方法各不相同，总体来讲一般分别包含四个阶段：提出并起草议案、委员会审议、议院院会审议、议院交由另一院审查并由两院协商并递交州长签署。在委员会审议阶段是社会公众参与地方立法的主要阶段，公众参与的主要途径是参加参议院和众议院分别举行的听证会，该听证会将决定其议案的命运。委员会的主要工作是对和该议案直接利害关系人进行取证，该行为被法律称为听证。按照惯例参议院和众议院会就一项议案分别进行一次听证会，一次为支持者召开，另一次为反对者召开。一项议案举行的听证会的数量取决于议案所涉及的利益关系多少和它的复杂程度、其他因素和时间上的安排配合等。

一、我国公共政策制定过程中公众参与存在的问题

1、参与意识淡薄

“在我国，行政决策权利的运行倾向于自上而下的单向化，而忽视了公众自下而上的民意表达机制。”由于历史上的中央集权体制，使得统治者在决策权力的架构中，拥有绝对的控制权而公众则很难拥有决定权，甚至为了在政策执行中寻求利益保护而转向寻求“关系网”，对政府做出的任何决策都无条件的服从。而政府与公众之间缺少沟通与交流，造成了决策没有做到真正的“从群众中来，到群众中去”。政府做出的决策不清楚公众真正需要的是什么，故难以满足公众的需要，政府的这种行为挫伤了公众参与的积极性。长此以往，公众会认为制定政策仅仅是政府官员、上层领导者的事情，与自身无关。导致公众参与的积极性、主动性下降，造成公众参与冷漠。

2、公众参与法律法规不健全

我国建立了一系列与公共政策制定过程中公众参与相关的法律法规，为我国公众参与提供了法律保障。如：《中国21世纪议程》第二十章规定：要实现可持续发展的目标，公众及社会团体的参与是必不可少的。但是，在操作过程中，并没有具体的实施办法，造成参与途径的缺失，参与方式形式化，浮于表面。法律法规的不健全，公民参与的程序缺失、参与的法律保障不足，放大了行政自由裁量的空间，使得公众参与的随意性很大，缺乏统一的标准。此外，法律并没有明确规定如何惩处侵犯公民权利的行为，公众的维权意识薄弱导致公众的参与权利得不到具体的法律保障，即使公众的参与权受到侵犯，也得不到法律的救济，无从追究。

3、信息公开机制不完善