公益诉讼制度范文10篇

一、环境公益诉讼概述

公益诉讼法律制度最早可追溯到古罗马时代，乃与私益诉讼区分而言。私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，而公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。随着资本主义大工业经济的发展，一些政府部门、大的公司集团有能力从自身利益出发挑战公共利益，使得保护公共利益成为公众的实际要求，为公共利益而进行诉讼的案例不断增多，从而促进了公益诉讼制度的发展和完善。20世纪中期以来，日益严重的环境问题和逐渐高涨的环保运动使环境权作为人身权的一种受到重视。环境公益诉讼日益增加并不断得到公众的关注。

环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式。在三大诉讼中，都存在着相应的公益诉讼。实践证明，这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。相对于传统的诉讼方式，环境公益诉讼具有自身的特点：1、环境公益诉讼的提起者与传统的诉讼方式相比具有特殊性。传统诉讼方式的提起者必须是与本案有厉害关系的当事人，而环境公益诉讼的提起者范围较广，既可以是直接的受害人，也可以是无直接利害关系的人。包括社会成员，如公民、企事业单位和社会团体等。

2、环境公益诉讼的对象既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关。一般的民事主体，如企事业单位和个人，当其行为侵害了环境公共利益，而环境行政机构无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。国家行政机关未履行法定职责，构成了对环境公共利益损害的行政不作为时，也是环境公益诉讼的对象。

3、环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益。环境公益诉讼是与环境私益诉讼相对而言的。环境私益诉讼是为了私人利益提起的诉讼，即某种损害环境的行为直接损害到私人利益时，受害人针对加害人向法院提起诉讼的制度。而环境公益诉讼的起诉人不是因为自己的切身环境权益遭受侵害，而是因为环境公益受到损害或有遭受损害的威胁时，向法院提起诉讼，从而达到维护环境公益的目的。

4、环境公益诉讼的功能具有明显的预防性质，同时兼具补救功能。环境公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼。这就改变了传统诉讼事后的被动性，可以将危害公共利益的行为扼杀于萌芽之中。另外，对于已发生的环境公共利益损害，环境公益诉讼又通过民事赔偿和国家赔偿以补救被损害的环境公共利益。

一、我国现行证券诉讼制度的不足

证券市场中的中小投资者大都比较分散，各行其是，一旦与相关市场主体发生纠纷，它就处于相对被动、弱势的地位，自身合法权益很难及时、有效地得到救济。中小投资者所面临的如此困境，与我国现行的证券诉讼制度紧密相关，现就该制度的不足之处表述如下:(一)受案范围狭窄，不利于多层次资本市场的形成。根据我国现有立法的规定，证券民事赔偿案件的受案范围存在一些限制，很容易导致投资者受损的权益被排除在保护范围以外，久而久之，他们就会对我国的司法救济体制产生怀疑，从长远发展来看，不利于多层次市场的形成。(二)受理条件设限，不利于投资者合法权益的保护。一直以来，虚假陈述案件的诉讼前置程序备受争议，不可否认的是，它存在具有一定的合理性，但不足之处也逐步显现。前置程序很容易使受害人错过最佳追诉时间，而且以行政处理或刑事审判为发起民事诉讼的前提条件，也是对公民诉权的限制和侵犯。［2］总之，该受理条件的存在导致投资者的证券纠纷久拖不决，不利于投资者合法权益的保护。(三)判决效力扩张性问题悬而未决，有待立法明确。在解决证券纠纷的过程中，在面对具有相同法律或事实问题的案件时，虽然法院有为统一的裁判标准与尺度做出过努力，但个案的裁判结果还是差异较大，判决效力依然不具有扩张性，因此我国民诉法中有关判决效力间接扩张性的规定要在证券民事赔偿诉讼中得到应用尚有待于立法的进一步明确。总之，我国现行证券诉讼制度的不足越来越突出，显然已不能适应纷繁复杂的证券诉讼新实践。因此，我们急需探求一种新的诉讼模式解决证券市场的纠纷矛盾，引入证券公益诉讼制度有其现实的紧迫性与可行性。

二、引入证券公益诉讼机制的可行性分析

由以上分析可知，我国现行的证券诉讼模式存在诸多弊端，并不符合我国国情。现阶段，在证券监管力度不断加大以及证券司法已有相当程度进步的新形势下，在证券侵权司法救济中引入公益诉讼机制是可行的。(一)有利于减轻原告的负担，便捷投资者的司法救济渠道。［3］公益诉讼方式是通过集合大部分投资者的利益，由相对专业的机构提供更多权威、专业的服务，扫清单独诉讼中原告的很多阻碍，便于解决在单独诉讼或是普通共同诉讼中投资者既是原告、诉讼费缴纳者又是证据收集者的多重身份问题，为投资者的司法救济渠道提供了便利。(二)有利于缩小诉讼双方的差距，营造公平正义的市场环境。证券侵权案件中的诉讼双方往往实力悬殊，从而引起信息不对称，最终导致投资者利益遭受损失。而在公益诉讼中，公益组织或者公益代表较之与单个投资者，具有较大的信息来源渠道及较强的诉讼能力，缩小诉讼双方的差距;同时，在公益诉讼的过程中，实时地对信息进行公布，也有利于公众进行监督，为证券市场的健康稳定发展营造一个公平正义的平台。(三)有利于节约司法成本，统一裁判尺度。［4］一般地，为了加快个案的审判效率，人数众多的共同诉讼通常分为单独诉讼或人数较少的共同诉讼，如此以来却导致了案件整体数量增加，加大了司法成本。在公益诉讼中，公益组织或者代表将众多类似的案件进行归类、登记、汇总整理，实际上承担了法院的前期审查工作，提高了审判效率;同时将具有类似情形的案件进行综合分析，共同审理裁判，有助于统一裁判尺度，促进法律在证券市场的统一适用。面对当今证券市场繁荣稳定，证券产品日新月异的新趋势，证券诉讼制度也应该与时俱进，不断进行修改完善以适应其时代要求，证券公益诉讼制度就是具有可行性与操作性的一种新探索。［5］因此，确立证券公益诉讼制度，对受损的证券公益进行救济，成为亟待解决的制度构建问题。

［参考文献］

［1］芮跃华．建立证券公益诉讼制度［N］．上海证券报，2016(3):1．

摘要：为更好地保护公共利益，进一步强化对行政机关不作为或者乱作为行为的监督，党的十八届四中全会明确提出：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”自此，行政公益诉讼制度走上了快车道，开始了一系列的实践和探索。本文以试点地区之一———陕西省检察机关的实践为切入点，重点对其在实践中遇到的问题和困境进行分析，探索行政公益诉讼制度的发展方向。

关键词：行政公益诉讼；线索；诉前程序；完善

一、陕西省行政公益诉讼实践现状分析

（一）总体情况。陕西省是13个试点省份之一，自2015年7月以来，陕西检察机关在行政公益诉讼工作中取得显著成效。截至2018年7月，陕西检察机关已发现行政公益诉讼的案件线索3535件，办理诉前程序的案件2480件，向法院提起诉讼的案件105件，线索发现和诉前案件数量均居全国前列。通过办案，共督促行政机关补种、恢复被损毁国有林地1800余亩，挽回、复垦被非法改变用途和占用的耕地1700余亩，清理违法堆放的各类垃圾16000余吨，督促治理被污染水域近5000亩，督促保护、收回国有资产和权益7亿余元，有效维护了国家和社会公共利益。（二）具体情况。根据调研所掌握的情况来看，陕西行政公益诉讼的工作具有以下明显特点：1.案件线索办理率高，诉前程序发挥作用大。截至2018年7月，陕西检察机关共发现公益诉讼案件线索3535件，办理诉前程序案件2480件，占到案件线索数的70.10%，而同一时期最后提起诉讼的案件数量只有105件，只占了办理诉前程序案件数量的4.23%，提起诉讼或者办理诉前程序的案件占线索数量的73.41%。综合分析这些数据，我们可以发现，在行政公益诉讼开展以来，陕西检察机关提起行政公益诉讼或者办理行政公益诉讼诉前程序的案件占到线索数的2/3以上，接近3/4，这说明案件线索的办理率还是非常高的，体现了陕西省检察机关在行政公益诉讼工作中积极作为的态度。此外，最后提起诉讼的案件占比较小，说明诉前程序在行政公益诉讼中发挥着重要作用。2.案件涉及的领域范围基本集中在生态环境与资源保护、国有资产保护和国有土地使用权出让等领域，其中又以生态环境与资源保护领域为主。从调研的情况来看，涉及环境和资源保护的行政公益诉讼的案件占到行政公益诉讼案件总数的7成以上。例如，宝鸡市环保局凤翔分局因不依法履行其职责被凤翔县检察院起诉一案，分析其原因，主要在于当前我国环境和自然资源领域的严峻形势。3.案件的线索都是检察机关自身在履行职责中发现的。其中，检察机关在侦查职务犯罪和审查起诉时发现的案件线索占多数。对于社会公众检举控告、新闻媒体等提供的线索，检察机关大多谨慎对待，提起诉讼或诉前程序结案的案件相对比较少。就案件所涉及的行政机关违法行为的类型来看，不作为行为占比较大，而乱作为的案件数则相对较少。

二、行政公益诉讼制度存在的问题和困难分析

1.行政公益诉讼的原告主体单一。在试点之前，行政公益诉讼的原告主体具有明显的二元性特点，也就是既赋予了特定国家机关原告资格，也赋予了公民、法人以及其他组织原告资格。《行政诉讼法》修正后，确立了只能由检察机关来提起行政公益诉讼这一单一模式。虽然检察机关作为原告，可以很大程度上保护公共利益，但是，在行政公益诉讼中，检察机关既是起诉者又是监督者，当有社会公益需要保护时，而检察机关睁一只眼闭一只眼，公共利益由谁来保护？就充分保护公共利益的目的而言，检察机关独揽原告资格显然是不够的。2.案件线索获取来源单一。检察机关一直依赖于从刑事案件中挖掘公益诉讼线索，在行政公益诉讼试点阶段，不同部门间线索移送，基本满足了初期的需要。随着行政公益诉讼工作的全面开展，在反贪和反渎等部门转隶到监察委之后，原先的内部业务部门间的移送变为了国家机构间的衔接，检察机关在职务犯罪案件中挖掘获取线索的实效性大打折扣。另外，其他线索来源也不太畅通。一度重点推广的行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，也一直没有发挥有效作用。检察机关在平台上能得到的信息往往是经过执法机关精心包装修饰后录入的，很难从中提取到有价值的案件线索。对于社会渠道提供的线索，因为没有办法准确把握该线索属不属于其“履行职责”的范围，检察机关多不会采用，这就进一步限制了线索来源。3.行政公益诉讼专门机关业务人员和律师专业化水平不足。毫无疑问，不管是环境污染、食品安全以及国土资源等领域的问题，还是其他领域的问题，都是极具专业性的问题，检察机关、法院以及律师都要有相关领域专业知识的积累。对于检察机关来说，其业务繁多，检察机关工作人员往往身兼数职，而行政公益诉讼又涉及领域众多，所以应当在检察机关中由专业化人员办理特定领域的行政公益诉讼案件。一般法院在审理行政公益诉讼案件时，审理法官很少具有相关领域专业知识，也缺乏行政公益诉讼审理经验，这对于行政公益诉讼的全面开展影响很大。一般律师都是普通民事、刑事或者行政诉讼的，对行政公益诉讼的了解度和参与度还不够，因此，公益诉讼律师的专业能力提升也是行政公益诉讼中亟须提升的一环。4.检察机关在办理行政公益诉讼案件时遇到的行政干扰阻力较大。目前，由检察机关提起的行政公益诉讼的案件，在管辖上以同级管辖为主。基层的行政机关占行政公益诉讼被告的绝大多数。由于行政机关上下是领导关系，基层行政机关作为被告时，其上级机关为了维护其正面形象，往往会请求同级检察机关进行协调。行政公益诉讼的被告是行政机关，有些地方政府部门在检察机关提起行政公益诉讼后的行为过激，对涉案人员往往会进行严厉的人事处理，这使得行政机关对其“被告”的身份异常敏感，被检察机关提起诉讼后，行政机关自然会想办法做工作。另外，行政机关负责基层法院和检察院的人事任免和财政收入，一些地方的检察机关在办理行政公益诉讼案件时往往会考虑其自身利益,这使得行政公益诉讼在很大程度上失去了其建立的价值。

摘要公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼，当公众的公共利益遭受不法侵害时，无利害关系人是否可以通过合法的诉讼程序要求保护，这在我国目前的诉讼体制中无法得到圆满的解决。世界各国都有公益诉讼保护制度，相比之下，我国法律对公益诉讼却没有明确的规定。为了更好地保护公共利益不受侵犯，进一步完善现有诉讼体制，我国有必要构建公益诉讼制度。

关键词公益诉讼诉讼法公共利益必要性

公益诉讼起源于罗马法，当时的人们称为罚金诉讼或民众诉讼。但公益诉讼引起人们广泛关注则是在20世纪后，随着资本主义由自由资本主义走向垄断资本主义以及社会主义的兴起、高科技的迅速发展，人们的生产、生活日益社会化。为了维护国家利益、社会公共利益，公益诉讼逐渐被重视。现代公益诉讼制度起源于美国，至今为止，美国已规定了较为完善的公益诉讼制度。此外，法国、英国等国也不同程度地规定了公益诉讼制度。但公益诉讼不是独立于传统刑事诉讼、行政诉讼、民事诉讼以外的第四大诉讼形态，它只是民事诉讼框架内的一个以目的为导向的概念，在某种意义上是为了保护传统的三大诉讼法未能有效保护的利益而产生的。

一、弥补法治漏洞、完善诉讼制度的需要

我国目前的三大诉讼法(民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法)对公共利益的司法保护存在真空：民事诉讼对公共利益的保护也只能通过代表人诉讼的方式实现；行政诉讼只能通过对具体的行政行为进行司法审查来保护公共利益；刑事诉讼只能对被侵害、且侵害行为构成犯罪的危害公共利益的行为，通过刑事附带民事诉讼予以救济。并且均规定，原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织，普通公民无权起诉。

在司法实践中，存在大量侵害国家利益和社会公共利益的违法行为，有些无直接利害关系人，有些直接利害关系人因不知、不愿、不敢而未提起诉讼，所以形成违法行为出现而无人起诉的局面。如目前在我国发生较多的环境污染案。长期以来，由于我国环境公益诉讼制度的缺失，使环境保护问题日益严峻，仅西部地区每年因环境破坏造成的损失竟然达1500亿元，占当地同期国内生产总值的13%。国有资产的流失也是比较普通的损害公共利益和国家利益的现象。据国有资产管理局的统计和测算，目前平均每天都有近亿元的国有资产流失，许多国有资产流失案件令人触目惊心，却因种种原因无人主张权利，无法进入司法的管辖和监督范围。此外，还有严重损害社会公共利益的垄断经营、造假售假坑害消费者等违法行为。由于我国三大诉讼法理论和立法发展的滞后，导致受害人无法通过诉讼途径保护自己的合法权益或社会公共利益。而一些“打抱不平”者在为不特定的多数人赢得权益的诉讼多以败诉而告终。随着社会经济的不断发展，社会公共利益与人民生活日益密切相关，但这种公共利益同时又不是明确地与某个具体的人有利害关系，因而，通过法律途径寻求救济异常困难。现在我国是依法治国的社会，面对不公平、不合法的事情，任何一个有社会责任心的人，都应有权通过法律程序解决问题。赋予人民公益诉权，使人民管理国家和社会事务的权力通过司法途径得以实现，在一定程度上弥补法治漏洞，完善诉讼制度，从而扩大司法监督体系的覆盖面，更好地维护社会秩序和社会公共利益。

内容摘要:

从历史的角度看，公益诉讼制度一直是多数国家诉讼制度的重要组成部分。从我国的现状来看，对于侵害国家和社会公共利益的民事、行政违法行为，却没有相应的制度予以规范和救济，是我国现在法律制度的缺憾。本文结合外国立法、司法制度和我国的国情，对我国建立公益诉讼的必要性和可行性进行阐述，并尝试从三个方面对我国的公益诉讼制度进行构建：一、确立“以公诉制度为主，私诉制度为辅的公益诉讼制度模式”；二、我国公益诉讼的范围；三、在有关法律中检察机关提起公益诉讼时，必须以私法的方式进行。公益诉讼制度的建立，推动了我国社会主义法治建设和司法改革。

关键词：公益诉讼私诉制度诉讼主体私法关系

当一个公民、法人或其他组织的合法权益受到非法侵害或妨碍，或者因为权利相对人不履行相应的义务而导致自己的利益损失时，该公民、法人和其他组织有权以自己的名义向法院提起诉讼，追究行为人的民事责任。当犯罪分子实施了严重危害国家、社会和个人利益的行为时，检察机关有权代表国家提起公诉，追究该行为人的刑事责任。然而，由公民或国家机关通过诉讼，直接对侵害国家利益和社会公共利益的行为向法院起诉，由法院追究侵权人的民事责任或行政责任，在我国司法界和法学界却是一个崭新的话题。笔者认为，在推进依法治国、建设社会主义法治国家的今天，设立公益诉讼制度，制裁侵害国家利益和社会公共利益的违法行为，势在必行。这一制度的设立将对我国私法改革和社会主义现代化建设起到积极的推动作用。

一、公益诉讼制度的历史考察

（一）西方公益诉讼制度的产生和发展

摘要公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼,当公众的公共利益遭受不法侵害时,无利害关系人是否可以通过合法的诉讼程序要求保护,这在我国目前的诉讼体制中无法得到圆满的解决。世界各国都有公益诉讼保护制度,相比之下,我国法律对公益诉讼却没有明确的规定。为了更好地保护公共利益不受侵犯,进一步完善现有诉讼体制,我国有必要构建公益诉讼制度。

关键词公益诉讼诉讼法公共利益必要性

公益诉讼起源于罗马法,当时的人们称为罚金诉讼或民众诉讼。但公益诉讼引起人们广泛关注则是在20世纪后,随着资本主义由自由资本主义走向垄断资本主义以及社会主义的兴起、高科技的迅速发展,人们的生产、生活日益社会化。为了维护国家利益、社会公共利益,公益诉讼逐渐被重视。现代公益诉讼制度起源于美国,至今为止,美国已规定了较为完善的公益诉讼制度。此外,法国、英国等国也不同程度地规定了公益诉讼制度。但公益诉讼不是独立于传统刑事诉讼、行政诉讼、民事诉讼以外的第四大诉讼形态,它只是民事诉讼框架内的一个以目的为导向的概念,在某种意义上是为了保护传统的三大诉讼法未能有效保护的利益而产生的。

一、弥补法治漏洞、完善诉讼制度的需要

我国目前的三大诉讼法(民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法)对公共利益的司法保护存在真空:民事诉讼对公共利益的保护也只能通过代表人诉讼的方式实现;行政诉讼只能通过对具体的行政行为进行司法审查来保护公共利益;刑事诉讼只能对被侵害、且侵害行为构成犯罪的危害公共利益的行为,通过刑事附带民事诉讼予以救济。并且均规定,原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织,普通公民无权起诉。

在司法实践中,存在大量侵害国家利益和社会公共利益的违法行为,有些无直接利害关系人,有些直接利害关系人因不知、不愿、不敢而未提起诉讼,所以形成违法行为出现而无人起诉的局面。如目前在我国发生较多的环境污染案。长期以来,由于我国环境公益诉讼制度的缺失,使环境保护问题日益严峻,仅西部地区每年因环境破坏造成的损失竟然达1500亿元,占当地同期国内生产总值的13%。国有资产的流失也是比较普通的损害公共利益和国家利益的现象。据国有资产管理局的统计和测算,目前平均每天都有近亿元的国有资产流失,许多国有资产流失案件令人触目惊心,却因种种原因无人主张权利,无法进入司法的管辖和监督范围。此外,还有严重损害社会公共利益的垄断经营、造假售假坑害消费者等违法行为。由于我国三大诉讼法理论和立法发展的滞后,导致受害人无法通过诉讼途径保护自己的合法权益或社会公共利益。而一些“打抱不平”者在为不特定的多数人赢得权益的诉讼多以败诉而告终。随着社会经济的不断发展,社会公共利益与人民生活日益密切相关,但这种公共利益同时又不是明确地与某个具体的人有利害关系,因而,通过法律途径寻求救济异常困难。现在我国是依法治国的社会,面对不公平、不合法的事情,任何一个有社会责任心的人,都应有权通过法律程序解决问题。赋予人民公益诉权,使人民管理国家和社会事务的权力通过司法途径得以实现,在一定程度上弥补法治漏洞,完善诉讼制度,从而扩大司法监督体系的覆盖面,更好地维护社会秩序和社会公共利益。

一，诉讼主体

1．主体扩大化。

公益诉讼在古罗马已然形成，乃与私益诉讼区分而言，私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，而公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。随着资本主义大工业经济、垄断经济的发展，一些政府部门、垄断集团有能力从自身利益出发挑战公共利益，使得保护公共利益成为公众的实际要求，为公共利益而进行诉讼的案例增多，促进了公益诉讼制度的发展和完善。20世纪中期以来，日益严重的环境问题和逐渐高涨的环保运动使环境权作为人身权的一种受到公众的关注。因此，环境诉讼的主体资格的认定条件，已经不能仅限《民事诉讼法》第一百零八条规定：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。

美国侵权法的新的规定，即“为提起禁止或取缔公益妨害的诉讼，公民必须具有作为一般公民的代表，或公民诉讼中的公民，或集团诉讼中的集团的一个成员所具有的起诉资格。”在日本水俣病损害赔偿系列诉讼案也表明，由于环境公益诉讼涉及的利益范围广，波及的范围有区域化功能化的特点，法院在权衡各方利益之下所做重新分配社会有限资源和利益的判决，在某种意义上影响环境和地区经济制度的建设而不仅仅是个案的救济。因此，只有把诉讼主体做扩大化解释，赋予公民个人，社会团体，行政机关部门，检察院及其他相关组织等间接利害关系人有环境诉讼的主体地位。而把某些需要国家予以特别保护的情况列为例外。这样也符合我国《环境保护法》第6条规定的规定，也符合我国现行的司法实践。

2．鼓励诉讼。

自公众参与原则和公众知情权的确立，公众作为环境行政部门和污染企业的第三者，有最广泛的发言权。因此，公民环境诉讼的活跃程度也是判断环境法实施程度的标志。美国在《清洁空气法》、《清洁水法》等主要环境立法中规定了公民诉讼条款及返还诉讼费等措施。为了鼓励公民环境诉讼，美国《清洁水法》规定，起诉人胜诉后，败诉方承担起诉方花费的全部费用，国家再对其给予奖励；美国《垃圾法》规定，对环境违法人提起诉讼的起诉人可得罚金的一部分。这些鼓励诉讼措施和推行律师和当事人“密切合作”思想，可以在很大程度上面，提高公众的环境公益保护意识。

【论文关键词】行政公益诉讼现代法治公共利益构建

【论文摘要】行政权力的日益扩大，极易使社会会共利益遭受侵害。。如何维护社会公共利益，从域外经验看，现代法治国家大多把建立行政公益诉讼制度作为保障手段。但在我国，行政公益诉讼的立法尚处于完全空白的状态。这一法律制度的缺失，不利于构建社会和谐和建设社会主义法治。建立中国特色的行政公益诉讼制度成为当前理论讨论和司法实践的热点。构建行政公益诉讼制度，应当在的立法上，对诉讼主体、受案范围、举证责任和激励机制等问题作出明确规定。

随着行政权的日益扩大，损害公共利益的行政行为日益增多，为限制行政权的扩张，许多国家开始在行政诉讼领域引人公益诉讼制度。在我国社会经济生活中，同样存在大量国家利益、社会公共利益受侵害的现象，却由于现行公益诉讼的缺失，无法通过保护利益方式中最有效的方式—诉讼来维护国家利益、社会公共利益。近年来，随着一些直接关系国家利益和社会公共利益案例的出现，行政公益诉讼引起了广泛的社会关注，并逐渐成为一个司法热点话题。目前，我国法学工作者对行政公益诉讼理论的讨论和研究正在不断深人，但行政公益诉讼本身在立法上仍是一片空白。从保护公共利益、建设法治社会角度看，应在借鉴域外经验基础上，完善我国诉讼立法，建立有中国特色的行政公益诉讼制度。

一、建立并完善行政公益诉讼制度是现代法治的基本要求

公益诉讼起源于古罗马，是和私益诉讼相对而言的，“私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。”公益诉讼虽早在古罗马就已存在，但引起广泛关注却是在20世纪。随着高科技的迅速发展，人们的生产、生活日益社会化，现代社会的政府广泛地干预社会的教育、卫生、经济、文化、福利事业，管理范围不断扩大，随着现代行政法的发展，行政权日益强大、极度扩张，不时侵害私人权利主体的合法利益和社会公共利益。侵害前者的利益的违法行政行为，受侵害权利主体可以依法提起行政诉讼;对于侵害公共利益的违法行政行为，世界主要法治国家都建立了类似的行政公益诉讼制度。行政公益诉讼是指特定的国家机关、社会组织、个人认为行政机关或法律授权组织所实施的行政行为侵害了公共利益，以维护公共利益为目的，依法向人民法院起诉，人民法院依法进行审理和判决的活动。

同传统行政诉讼相比，作为公民、法人或其他组织针对损害社会公共利益的行为提起的行政公益诉讼有以下几方面的特征:第一，起诉主体的广泛性。“行政法上的原告资格概念与司法上的原告资格概念都不是静止不变的”，公益诉讼正是原告资格不断拓宽、公民提起行政诉讼的渠道越来越畅通的产物。行政公益诉讼的起诉主体不局限于具体合法权利直接受到不法侵害者，其他特定国家机关、团体和个人也可以以公众利益受到侵害为由代表国家和公众提起诉讼。第二，诉讼目的的公益性。虽然有的行政公益诉讼也会牵涉到起诉者的私益，但行政公益诉讼的目的主要是为了确保行政行为的客观合法性、维护社会公共利益、维护法律的尊严与社会正义。从这个意义上说，行政公益诉讼的设立承载着更多的社会责任。第三，诉讼功能的预防性。行政公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，当国家机关的违法行为、不当行为或者不行为，即使还没有达到使公民、法人的利益遭受现实损害的时候，无法律上直接利害关系的人也可以诉请司法机关对其进行司法审查，因此，行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质。

摘要：行政公益诉讼是指同被诉行政行为有或无法律上的直接利害关系的公民、法人或其他组织，认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义所提起的，直接以公共利益为诉讼目的的行政诉讼。我国《行政诉讼法》尚未建立行政公益诉讼制度，本文从行政公益诉讼的内涵、特征、起源等方面入手研究，对我国建立行政公益诉讼制度作了可行性分析，并对构建中国特色的行政公益诉讼制度提出了几点设想。

关键词：公益诉讼行政公益诉讼构建

行政公益诉讼作为一种新型的诉讼制度，在西方法治国家发展已相当成熟，但我国的行政公益诉讼制度与西方国家相比，在立法和司法方面都明显滞后。近年来，随着一些直接关系国家利益和社会公共利益的案例的出现，公益诉讼尤其是行政公益诉讼已引起全社会的广泛关注，逐渐成为一个司法热点话题。2004年出现的安徽省阜阳市劣质奶粉导致大头娃娃事件，法律博士李刚诉国务院论证认可监督委员会，对全国牙防组、中华口腔医学会不具备对外开展产品检测和质量认证权力而擅自接受委托开展对外认证的“行政不作为”案，雀巢奶粉产品质量事件以及环境污染问题、资源问题等，不胜枚举。笔者认为，这些案例、事件的出现与行政公权力的滥用有直接关系，许多违法、不当的行政行为是在维护公共利益的掩护下，谋取个人利益、部门利益或地方利益，而导致公共利益受到损害。因我国《行政诉讼法》尚未建立行政公益诉讼制度，使法律对一些损害公共利益的行为“鞭长莫及”，放纵和滋长了一些损害公益的违法行为，司法功能未能得到有效发挥。当前，对行政公益诉讼制度进行深入细致的理论研究，从立法和司法上构建与完善中国特色的行政公益诉讼制度，在司法实践中大胆探索和尝试行政公益诉讼，扩大司法的权利保护面，依法维护社会公共利益已势在必行。

一、行政公益诉讼的内涵与特征

（一）行政公益诉讼的内涵

1、公益

近年来，环境污染事件频发，环境公益诉讼作为保护环境公益的重要制度，效果却并不理想。学界当前对环境公益诉讼的研究，大多聚焦于起诉主体、裁判方式等相关领域，而对环境公益诉讼陪审制度的关注相对较少。从现代司法的基本规律看，陪审制度的完善，对环境公益诉讼审判的民主性、专业性以及判决结果可接受性的提升均大有裨益。2018年4月27日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国人民陪审员法》，其中第14、16、22条的规定标志着环境公益诉讼陪审制度的正式建立，是我国环境公益诉讼的一大制度创新，也势必为陪审制度的进一步发展开创新局面。然而也必须看到，新法对环境公益诉讼陪审制度进行规定的条文仅有3条，如果不进一步细化、明确化，不解决一些核心问题，比如陪审员选任方式、陪审员参审方式以及专家陪审员制度等，那么，环境公益诉讼陪审制度的运行依然会困难重重，仍然远远不能满足实践需求，无法发挥制度本身的预期效果。因此，本文试在分析法律文本的基础上结合既有的实践和研究，重点就《人民陪审员法》对环境公益诉讼特殊性回应不足之处进行研判并提出可能的解决方式，以期环境公益诉讼陪审制度进入良性发展的轨道。

一、《人民陪审员法》对环境公益诉讼陪审制度的基本架构

我国陪审制度长期存在“驻庭陪审、编外法官”和“陪而不审、审而不议”的现象，严重影响了陪审制度预设功能的实现，环境公益诉讼陪审制度概莫能外。这一情况招致了学界的广泛批评。2018年《人民陪审员法》的出台，是对我国长期以来陪审制度的实践经验，尤其是司法改革以来审判工作改革试点工作经验的科学总结，有利于扩大司法领域的人民民主。就环境公益诉讼陪审制度而言，新法的实施有利于形成法官和人民陪审员的优势互补，深化人民群众对公正审判和专业化审判的认知。根据新制定《人民陪审员法》的相关条文，我国环境公益诉讼陪审制度的现有架构主要有以下三层次核心内容。第一，明确了环境公益诉讼必须适用陪审制度。2018年《人民陪审员法》第16条规定：“人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行：……（二）根据民事诉讼法、行政诉讼法提起的公益诉讼案……”。作为一项新型诉讼制度，包括环境民事公益诉讼在内的民事公益诉讼于2013年《民事诉讼法》的二次修改并出台方才结束了“于法无据”的尴尬境地。包括环境行政公益诉讼在内的行政公益诉讼制度更是于2017年才确立。因此，与之配套的陪审制度也在不停的摸索、变动之中。根据2015年最高人民法院、司法部出台的《人民陪审员制度改革试点方案》第3条第2款“涉及群体利益、社会公共利益的……原则上实行人民陪审制审理”的规定可以看出，试点工作期间，环境公益诉讼案件并不一定使用陪审制度。在后续的其他司法解释中，这一立场并没有明显变化，如2018年“两高”联合出台的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第7条规定：“人民法院审理人民检察院提起的第一审公益诉讼案件,可以适用人民陪审制。”而陪审制度如被规避，势必影响到环境公益诉讼的审判质量。基于陪审制度对于环境公益诉讼案件审判的重大作用，《人民陪审员法》第16条在规定环境公益诉讼案件必须适用陪审制度的同时，进一步明确了合议庭人数，这是环境公益诉讼陪审制度的一大进步。第二，审理环境公益诉讼的合议庭具体人员构成基本确定。要最大程度地发挥陪审制度的作用，保障环境公益诉讼审判的公平、公正，仅仅对合议庭总人数作出规定是远远不够的。陪审员人数的多寡及其与职业法官人数的对比，直接决定了合议庭能否对尽可能多的不同种利益进行衡量以及相应的能力。基于此，《人民陪审员法》第14条规定：“人民陪审员和法官组成合议庭审判案件，由法官担任审判长，可以组成三人合议庭，也可以由法官三人与人民陪审员四人组成七人合议庭。”可见，环境公益诉讼的合议庭必须由三名职业法官和四名人民陪审员组成。这一安排既保证了人民陪审员在事实审方面相对于职业法官的人数优势，从而使得环境公益诉讼案件中的复杂事实有了被最真实还原的可能；也保证了职业法官在事实审中能够听取到尽可能多的代表不同利益群体价值的声音，从而保障最终判决结果能够有效协调各方利益，进而增加判决结果的可接受性，实现法律效果和社会效果的有机统一。第三，环境公益诉讼案件中人民陪审员的职能、权限基本确定。陪审制度之所以重要，原因在于在案件审判中，对很多事实认定需要依据生活常识和专业知识才能判断，而陪审员大多来自与案件相关的各个行业，对社会生活比较熟悉，能够形成对专业化法官知识的补充，因此更有利于司法目标的实现。而如何确定人民陪审员在参与审判时的职能和权限，对实现陪审制度的制度价值至关重要。为了充分实现环境公益诉讼陪审制度的司法民主价值，其完善路径既不是通过培训等手段强化人民陪审员的法律素质，也不是将人民陪审员的权利限缩于认定事实。①基于此，《人民陪审员法》第22条规定：“人民陪审员参加七人合议庭审判案件，对事实认定，独立发表意见，并与法官共同表决；对法律适用，可以发表意见，但不参加表决。”可见，新法是在肯定“法律审”“事实审”基本分野的前提下，确定了人民陪审员在环境公益诉讼案件中与法官同等的“法律审”职能和表决权以及适当的“法律审”建议权，为人民陪审员在审理环境公益诉讼案件时切实履职提供了初步条件。综上，我国环境公益诉讼陪审制度的立法现状是：任何环境公益诉讼案件都必须适用陪审制度；针对环境公益诉讼案件组成的合议庭人数固定为7人，其中法官3人、人民陪审员4人；在审理环境公益诉讼案件时，人民陪审员享有和专职法官同等的“事实审”权利和对法律适用发表意见的权利。在看到新法相对于之前立法缺位和不合理有了长足进步的同时，也应当看到作为陪审制度基本法的《人民陪审员法》相关规定对环境公益诉讼特殊性的回应明显不足，亟待后续的司法解释和立法予以填补、完善。

二、环境公益诉讼陪审制度的特殊性分析

从立法技术上分析，环境公益诉讼陪审制度作为一个相对成体系的理论，不可能由区区三个法律条文能够概括。作为一项特殊的诉讼制度，环境公益诉讼在诉讼程序规则的诸多方面具有特殊性，②因而也需要能够回应这些特殊性的特别陪审制度与之配套。换言之，建立环境公益诉讼陪审制度有其必要性。即，环境公益诉讼陪审制度需要对环境公益诉讼的以下四项特殊性进行回应。1.通过进一步明确陪审员选任方式，助力实现不同情况下的环境公益诉讼两造结构之均衡。传统诉讼恪守“直接利害关系”原则，而环境公益诉讼的起诉主体往往与所提起的诉讼不存在直接利害关系。因此，在合理限度内对适格起诉主体范围进行扩张是通过公益诉讼维护环境公益的必然做法，问题也就由此产生：不同类型的起诉主体，其诉讼能力和自身性质差异明显，任何一种确定统一的法庭构造都无法确保环境公益诉讼两造结构在任何情况下都大致相对均衡。如在环境民事公益诉讼中，被告往往都是大型企业，与大多数情况下作为起诉主体的民间环保组织和个人相比无疑在人力、财力、物力上都具有明显优势。但是，当环境民事公益诉讼被告面对具有“民意官办、民办官助、官民结合”半官方性质的环保组织（如中华环保联合会），甚至是同时兼具法律监督机关和环境公益起诉人双重身份的检察机关时，原本为实现实质正义的倾斜性配置法庭结构最终可能更多起到的是反效果。类似的情况同样存在于环境行政公益诉讼之中。很多环境民事公益诉讼背后的更深层次事由其实是针对环境污染，环境行政部门应当管且可以管好但没有去管或者没有管到底。因此有学者认为，改善我国环境的根本解决办法是摆正民事环境公益诉讼的定位，完善行政环境公益诉讼制度。③笔者赞同这一观点，但是也应当看到，一方面，在多数情况下作为环境行政公益诉讼被告的环境行政机关虽然看似强势，实际上却存在着权能不足的情况。无论是《环境保护法》，还是《水污染防治法》等专门污染防治法，虽然都有专章规定法律责任，但是对环境行政部门在环境执法内容上的具体授权，均为警告、罚款、责令停产、限制生产、限期治理、排除危害之类。但责令停业和关闭等真正具有强制力的处罚只有同级人民政府和国务院才有权作出，环境行政部门只有向其请求的权力。④因此，环境行政部门面对环境污染在很多情况下也是无计可施，这一情况如不在环境行政公益诉讼审判过程中予以重视，势必影响到案件判决的最终效果。另一方面，在环境民事公益诉讼中具有强势原告地位的检察机关，在环境行政诉讼中同样居于强势地位。有学者对检察机关提起公益诉讼试点工作情况进行统计后指出，在试点工作期间所有进入到诉讼程序的环境行政公益诉讼案件，检察机关无一例外全部胜诉。⑤因此，在坚持陪审员随机抽选的原则基础上，根据个案实际情况的不同确定有所侧重地选择陪审员组成合议庭，有利于不同利益在判决过程中进行充分的考量和碰撞，是实现环境公益诉讼案件两造公平对抗以及公平裁判的关键。2.通过参审方式的进一步完善，实现对能动司法作用范围的动态调整。环境公益诉讼维护的是环境公共利益，因此在诉讼构造上，当事人诉讼权利受到严格规制，审判权的地位也因此强化，使得原本应当消极的居中裁判者成为积极的程序管理者和推进者，而积极角色的扮演必定带有一定的能动司法的色彩。⑥但是如果能动司法超出了合理的限度，如在我国环境公益诉讼案件中出现的法院主动依职权对准被告进行调查取证、采取保全措施，通过明示或暗示手段鼓动潜在的起诉主体提起诉讼等行为，已经严重偏离了法院的司法职能定位而与环境行政机关的职能近乎一致。如若放任这种现象愈演愈烈，则环境公益诉讼的制度价值有被环境行政执法吞噬的危险。从域外一些环境公益诉讼代表性国家的实践中，也可以清晰地看到过度能动的司法对环境公益诉讼乃至整个环境公益保护制度体系带来的巨大冲击。在印度，法官在环境公益诉讼案件的审理过程中经常同意原告追加诉讼请求，甚至主动追加诉讼主体。例如在印度恒河污染案中，原告原本只就恒河流域污染最为严重的坎普尔的市政机构和几家主要污染工厂进行起诉，法院在审理过程中，法官将案件的审查范围扩展到了恒河流域所有大城市的市政当局。在印度的司法实践中，此类案件比比皆是。过于主动的“能动司法”使得被告苦于诉累，进而影响到正常的生产和环境行政执法行为。⑦为了抑制法院可能出现的过度能动司法，通过引入陪审制度对整个案件进行审慎审理就显得尤为重要，而通过何种参审制度能够对法官的过度能动司法进行有效制衡，则是完善环境公益诉讼陪审制度应当重点关注的内容。3.通过廓清“事实审”和“法律审”之间的界限，为有效审理案情错综复杂的环境公益诉讼案件准备条件。我国关于人民陪审员的审判职能定位的规定最早见于2004年全国人大常委会通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》，其中第11条第1款规定：“人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。”这意味着人民陪审员在“事实审”和“法律审”方面都有着专职法官同样的权利。但是随后的实践证明上述职能定位并不理想。基于此，在之后的司法改革过程中，中央在顶层设计中对人民陪审员职能进行了调整为“逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”。2015年最高人民法院、司法部联合出台的《人民陪审员制度改革试点方案》中“人民陪审员在案件评议过程中独立就案件事实认定问题发表意见，不再对法律适用问题发表意见”的规定是对这一调整的明文确认。此后，鉴于试点工作中也遭遇剥离陪审员“法律审”职能导向下的法庭构造和审判人员合议规则设计困境，《人民陪审员法》采取了折中处理的方式，这在环境公益诉讼案件的审理中体现为人民陪审员享有与法官同等的“事实审”职能和有差别的“法律审”职能，即对法律适用发表意见的权利。换言之，司法改革以来暗含的事实问题和法律问题可以截然分开的逻辑前提并没有发生实质性改变。但是，我国长期以来并未对事实与法律问题加以界分。客观上来说，事实和法律本身难以截然地分开。尤其是在科学证据案件中，由于诉讼证据的真实性、合法性分别对应了事实和法律，因而都具有混合属性。在环境公益诉讼案件中，事实问题和法律问题更是盘根交错。综上，环境公益诉讼案件中事实问题和法律问题的混杂加上缺乏区分两者的历史积累，都给环境公益诉讼案件中陪审员“事实审”和“法律审”的并行不悖带来难度，亟待出台有效区分事实问题和法律问题的方法。4.通过建立专家陪审员制度，为有效认定环境公益诉讼案件中的科学证据创造条件。科学证据对于诉讼中的事实认定发挥的作用越来越大，这在环境公益诉讼案件中体现得尤其明显。美国法学家达马斯卡甚至预言，科学证据“将会把经验常识从事实认定中彻底清除”。⑧关于科学证据的认定，《人民陪审员法》没有明文规定，然而作为一个毋庸置疑的现实，科学证据对于作为大众代表的陪审员而言，如何在陪审中对有效地审查判断科学证据就成为难题。更为重要的是，这一情况必将随着《人民陪审员法》降低陪审选任门槛、陪审员随机抽取等条款的实施而更加明显。针对法官和普通陪审员多缺乏专业科学知识的困境，一些法院正在探索引入专业陪审员进行弥补的可行性。不可否认，在以环境公益诉讼案件为代表的特殊案件中引入专家陪审员确实有利于从专业角度质疑鉴定意见并善于说理促成调解，为认定科学证据、查清案件事实起到了重要的作用，为法官及时、准确判案提供了有利的条件，⑨符合我国历来的实用主义传统。但陪审员制度作为保障司法民主的一项重要制度，如何尽量保障人民陪审员的平民化方向与专家陪审员的精英化方向有着天然的紧张关系。因此，如何在保证陪审制度民主性、代表性的基础上构建起同样运行良好的专家陪审员制度，在两项目标之间达致精巧的平衡，是环境公益诉讼陪审制度的又一关注重点。

三、环境公益诉讼陪审制度之完善路径