公益诉讼范文10篇

一、公益之诉的渊源及以展

公益之诉起源于罗马法，是相对于私益之诉而言的。吴文翰先生曾论及：“古代罗马法学家把法分为公法和私法，诉讼也被分为‘公诉’和‘私诉’两种。‘公诉’是对有关国家利益案件的审查，‘私诉’是根据个人的申诉对有关案件的审查。但这种区分和近代‘公诉’和‘私诉’并非同一的概念，按今日所谓的‘公诉’是由代表国家的检察机关向法院提起追究被告人刑事责任直接向法院提起的诉讼。罗马法则以涉及国家和政府的诉讼为‘公诉’，涉及私人利害关系的为‘私诉’，凡个人受到不法的侵害致使个人的权利遭受损失的，纵然是刑事诉讼，也只能是私诉。”由此分析6罗马法的诉讼种类时，可知其诉讼制度是相应于公法、私法的划分而建立的，将其分为私益诉讼和公益诉讼。吴先生说：“以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的的，叫私益诉讼；以保护公益为目的的，就叫做公益诉讼。”7另周楠先生对此曾信得过重要的论述：“前者（私益诉讼）乃保护个人所有权益的诉讼仅特定人可提；后者乃保护社会公共利益为目的的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。”8由此我们可以得出古罗马的公益之诉至少包含两点”1、公益之诉以保护公共利益为目的；2、凡市民均可提起公益之诉，无论其自身利益是否受损。

周楠先生还对公益之诉存在的原因作出阐释：“现代法关于公共利益的保护，由公务员代表国家履行之。罗马当时的政权机构远没有近代这样健全和周密，仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。“可见，公益之诉的产生是与维护公共利益力量不足相联系的，当公共权力机构不足以维护社会公益时，市民据法律授权能够起诉违反公益的行为。

国外的公益之诉发展到今天已日趋完善，尤以美国为甚，谷口安平先生曾就此谈到：“在当代，社会的发展不断地产生出新的纠纷，其中相当一部分被提交给法院要求得到解决。这样的现象首先大量发生于美国。……（这样一种）新型诉讼被区别于所谓‘纠纷解决模式’的一般民事诉讼，而被称之为‘行为调查模式’或‘公共诉讼’、‘制度改革诉讼’等，其特征简单说来就是涉及到大量利害关系者的公共政策问题发生争议并要求法院对此作出法律判断……”9在美国当代诉讼中，《反欺骗政府法》、《反垄断法》及环境保护法中的公民诉讼都是这样一种新型的诉讼方式，即以解决公共政策问题为目的而扩大诉讼功能，尤其以公民诉讼为甚，在这种诉讼机制下，“公民被视为‘私人检察官’与政府的职能相对应而存在”10，公民据法律对违法排放污染者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼，要求尉排污者消除污染，赔偿遭受污染损害公民的损失；敦促联邦环保局和各州执行其法定义务，加强环境管理。

我们一旦转入公益之诉的讨论，就发现一直以来囿于私益之诉，我们对个案的分析已陷入了困境。在私益诉讼下，我们一方面为王海们的义兴趣而欢欣鼓舞，另一方面又对王海是否适用消法心存疑虑；一方面我们认为“王英的遭遇和处境令人同情”，另一方面我们又表示王英据现行法律制度无法获得赔偿。或许在此，我们不能简单地将其视作情理与法律的较量，更应看到的是我国法律对公共利益的保障机制不够完善，对于法律活动来说，也许重要的不是承认权利，而在于如何恰当地配制权利，并因此给予恰当的救济。11

二、现象与问题

一、消费者公益诉讼原告资格的多元化

在立案时，法院对当事人的起诉适当与否的判断，首先是当事人是否适格的问题。所谓当事人适格，又称正当当事人，是指有要求法院对作为本案诉讼标的权利义务关系做出判决，并取得该案诉讼程序上主体地位的资格，即对于具体诉讼有作为当事人起诉或应诉的资格。根据我国《民事诉讼法》第108条：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织。”这一规定要求当事人必须与案件有“直接利害关系”，从而排除了非实体权利义务主体对特定的诉讼标的提起诉讼的可能性，缩小了原告主体的范围。实际上原告或者被告是不是民事法律关系的主体，属于实体问题，必须通过诉讼程序，进行诉讼、调查和研究才能解决的。我国的这种传统民事诉讼理论，是有悖于时代，也不利于保护消费者的公共利益和整个商业秩序。因此在平衡利益冲突，矫正和预防违法行为理念指导下，运用诉讼担当理论，扩大消费者公益诉讼原告主体范围，才能更好的保护消费者公共利益。

第一，消费者保护组织。我国现有的全国性消费者保护组织是1984年成立的中国消费者协会和1989年成立的中国保护消费者基金会。我国目前立法只承认消费者协会有支持起诉的职权，没有为起诉的权利。鉴于我国支持起诉制度收效甚微的状况，笔者认为不妨改良目前形同虚设的支持起诉原则，让消费者保护组织获得真正意义上的原告资格，代表公共利益追究不法经营者，从而起到有效保护消费者利益，加大对违法者的追究力度。2006年3月15日，中消协通过了《消费者协会法律支持办法》，明确了向消费者提供与案情相关的法律咨询服务、协助消费者调查取证等六种法律支持方法，无疑在支持起诉方面迈出了一大步。鉴于消费者协会在公众消费领域所发挥的作用越来越典型，受害人利益、社团利益及社会公益的一致性逐渐明显，将诉权直接赋予消费者保护组织，不但可以保障受害者的实体权益，而且可以减少诉讼环节和诉讼浪费。消费者协会要想真正履行好为消费者服务的职责，必须进行改革。应该逐步改变目前消费者协会这种半官方性质。任何消费者都可以申请成为会员，由会员选举理事会直接参与治理；不得进行任何有偿的商品和服务推荐活动，彻底杜绝经济利益驱动；保证消费者协会完全的民间性质，保证独立运行；消费者协会的经费应该取之于会员、服务于会员，在消费者协会及其成员违法时要追究其法律责任。只有这样，才能为引进消费者公益诉讼制度创造一个良好的背景。

第二，任何个人，这里特指受害人。受害人是指作为消费者其利益受到不法侵害的个人。一方面，作为消费者个人其利益受到了不法侵害，另一方面从宏观角度看，经营者的侵害行为又同时损害或威胁到大多数消费者的公众利益。这时法律除了允许受害人提起含有保护私益的诉讼外，还可以同时提起保护公益内容的公益诉讼。

在我国的实践中，许多发现了经营者有损害消费者利益行为的人，为了能维护消费者利益，不得不先主动接受经营者的侵害，然后再以消费者的名义提起诉讼，如著名打假英雄王海必须先买假然后再打假。这种救济不仅代价高昂，而且也没有什么效果，因为消费者只能就自己的损害请求赔偿，而不能制止不法经营行为。

二、改革诉讼费用制度

前些日子，媒体报道了这么一个事件：2006年4月3日，湖南省常宁市荫田镇爷塘村农民蒋石林以一个普通纳税人的身份，以“财政局超预算、超编制购买豪华轿车”为由，将常宁市财政局告上法庭。4月10日，经审查，常宁市人民法院立案庭作出了《行政裁定书》并送达蒋石林。《行政裁定书》说“起诉人蒋石林所诉事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合起诉条件，故法院不予受理。”

蒋石林的勇气可嘉，表明了公民意识的逐渐觉醒，并为探索行政公益诉讼迈出了可喜的一步，这些都得到公认。然而现在媒体对于这一事件的讨论焦点，已经转向为对于财政支出这种行为能否以诉讼的方式提出并且是否可以纳入行政公益诉讼的范畴。

从实然角度也就是从现行法律规定上讲，根据行政诉讼法规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，也就是说原告与行政机关具体的行政行为有直接利害关系的人，所以说我们国家并没有建立为国家利益、社会公共利益而对行政机关起诉的行政公益诉讼制度，因此，法院驳回蒋石林是合法的。但存在并不见得是合理的，从世界各国的法律制度来看，行政公益诉讼是一种通例，西方法治国家中的大多数国家如英国、美国、德国、日本都建立了行政公益制度，在英国行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”，指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼；德国于1960年颁布的《德国法院法》专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。因此，从应然的角度也就是从合理性上讲，行政公益诉讼是有先例可循的，是可行的。现在的问题是，公民个人提起国家机关违规使用财政资金此类的行政公益诉讼合理吗？在笔者看来，提起这种行政公益诉讼值得商榷。

从诉讼经济的角度上讲，是不支持公民个人提起国家机关违规使用财政资金此类的行政公益诉讼。司法是需要成本的，而司法资源总是有限的，因此，在诉讼中必须讲究成本与效率，讲究诉讼经济，司法资源要尽可能地运用到最需要保护的地方。从这个意义上讲，行政公益诉讼应当主要运用于那些对社会公共利益、国家利益有直接而迫切的危害的行政机关的行为，并且往往是公民穷尽其他形式无法得到救济的诉讼中。比如：一是行政机关的行为危害社会公共利益、国家利益而公民无任何救济手段，这时可以直接对该行政机关提起诉讼；二是公民针对行政机关本身或者其的监督者提出了建议，该行政机关或者监督者不作为，公民可以针对该行政机关或作为监督者的行政机关提起诉讼。比如前些年浙江省余杭农民陈法庆为了让家门口的河水免遭污染，让矿区居民摆脱粉尘、噪声的困扰，在向有关部门提出建议无效的情形下，两次把当地政府和环保部门告上法庭，这种行政公益诉讼值得期待。而国家机关违规使用财政资金的此类行为，是一种对国家利益不是有直接而迫切的危害的行为，不是不马上纠正就无法挽回损失的行为，并且针对这种行为有相应的监督者---如审计机关，那么公民完全可以向审计机关提出要求审计的要求，当审计机关不作为或者公民认为审计行为违法时，可以针对该审计机关提起行政公益诉讼。

从公民监督政府的形式上讲，现代民主国家基本都是代议制民主国家，就是人民选举人民代表，由人民代表产生政府和监督政府，人民对于监督政府的形式主要依靠议会来进行监督。政府的财政开支行为是否合理、行政行为是否合法都要受到议会的监督，这也是一种强有力的监督，公民正常的监督政府形式往往应当通过人民的代表来进行，通过舆论来进行。公民对于行政机关的诉讼通常是要在维护一种自身权利或者社会公共利益下进行，“无权利就无救济”，在救济权利的同时达到监督政府的附带作用。所以，提起行政公益诉讼的前提通常应当是行政机关的外部行政行为，是直接损害公共利益与国家利益的法律行为，因此，任何公民都可以针对行政机关的有损于包括公民个人权利在内的公共利益的外部行政行为提起公益诉讼，而不宜直接针对国家机关违规使用财政资金这种内部事实行为提起行政公益诉讼，这些国家机关的内部管理行为、施政行为，留给人大与人大代表以及专门的监督机关进行审查、评议和监督更为妥当。否则，任何公民都可以对政府任何行为提起诉讼，无异于直接民主、“广场民主”的现代翻版，人人都可以一不高兴就起诉政府，法院必将陷入于公民诉讼的大海。所以，我们看到，尽管在美国早在上世纪五六十年代，联邦最高法院就开始承认了纳税人的诉讼原告资格，日本也在1962年制定的《行政案件诉讼法》中确立了民众诉讼制度，但纳税人一般不能仅以监督者的身份起诉，其在起诉时，应多少证明自己的利益比其他纳税人的利益更多地受到了不利影响，其性质主要是救济性的，其监督性是第二位的。

从行政权与司法权力的分立角度上讲，也是不支持公民个人提起国家机关违规使用财政资金的此类行政公益诉讼。西方国家主张“三权分立”，我们国家尽管是实行人民代表大会制，但对于政府与司法机关也强调权力的分离与监督。行政与司法权需要制约与监督，这是毫无疑义的，但是制约与监督的前提是分立。司法权不能过度涉及到行政权中，因此，在行政诉讼中，法院坚持“合法性”审查，一般不审查行政行为的合理性，这是司法留给行政的一定自由裁量权，以方便行政机关执法。那么对于国家机关使用财政资金这种行为是否违规，往往是行政机关的内部管理事务，标准也是行政机关内部制定与判断，法院也不宜过多地涉入，事实上有时法院也很难作出正确的判断，应当交由行政机关内部监督与人大的监督。法院如果确实要介入，也应当以有权的行政机关不作为而公民对其不作为提起行政公益诉讼时，责令有关机关进行调查处理。

一、公益诉讼概说

随着现代经济的快速持续发展，整个社会生活结构与人文地理环境——都会不可避免地发生重大变化。近些年来，世界范围内的各种有关公害、灾难、及消费者、投资者权益保护问题所引发的群体性纷争不断产生，不论是直接对人侵害，例如生命、人体健康、财产的伤害毁损，或是间接对人侵害，例如居住环境的污染，都会因为生产技术的不断更新及规模庞大，使受害范围及程度扩大。著名的案例如：美国三哩岛核子污染事件、印度农药厂毒气外泄事件、日本森永奶粉中毒案、多氯联苯中毒案、大阪机场噪音案、我国的矽肺案、康泰克药案、银广夏和亿安科技等上市公司虚假陈述欺骗股民案等等，不胜枚举。上述案件，其受害者人数由数十人至数十万人，造成了严重的社会问题，亦使传统的民事诉讼制度受到莫大的冲击与挑战。它们的共同特点是：即违法行为具有单一和重复性，争点具有共通性。如何合理地解决上述群体性争议，并将此确定为今后我国司法审判制度改革的一个方向，——这就涉及到一种新型的诉讼类型，——即公益诉讼。这种诉讼并非只有一个原告存在利害关系，而是以多数人的共同利害关系为背景，没有这个前提，公益诉讼也就无从谈起。[1]

包括集团诉讼制度的现代公益诉讼有两个特色:

(1)此前的诉讼都是二当事人间发生争议的二极性诉讼，而公益诉讼则是多数当事人参与形成的多极性诉讼。

(2)公益诉讼的判决并不仅仅是一种对过去事实的认定，而且是面向将来，从一种如何处理才能合乎正义的观点出发作出的判决。

早期的公益诉讼虽大多运用于具有历史背景的人权案件、种族和性别歧视案件、反托拉斯案件及社会福利案件等，由于现代宪政制度的推行，社会民众的权利意识日渐觉醒，加上因大规模工业化发展和资本投资市场的发达所引发的侵害消费者、投资者权益的事件日渐增多，环境纠纷也不断涌现，而且具有群体性纷争的特点。在这些诉讼中，都包含着许多因立法之时预料不到的多数当事人参加，致使出现了以原告一人，被告一人为基本型的现行民事诉讼法所不能规制的问题。从而使公益诉讼制度成为解决这类社会及法律问题的良方。今日，大量具有相同事实及法律问题的群体性侵权损害案件，皆有赖于公益诉讼制度的运作，以期使受害者能花费最少的时间、金钱、人力等而获得最有效的法律救济。

一、消费者群体权益受侵害的状况分析

(一)消费领域的主要市场主体企业与一般市场主体消费者形成明显的强弱对比

利益是人生存的现实需要，它构成了人的生命的驱动力。人人都讲利益，利益冲突不可避免，尤其是在市场经济中更是如此。本来就处于对立地位的消费者与生产者、经营者之间的利益冲突就更加激烈。在这种利益博弈的格局中，由于消费者与生产经营者信息极不对称，且多以个体身份进人消费领域，很难与实力强大的生产经营者相抗衡，从而造成两者之间实质上是一种主宰与被主宰的关系。因此，处于强势地位的生产经营者垄断市场，频繁侵犯消费者群体权益。

(二)现阶段我国经济特点加剧了消费领域的利益冲突

我国目前正处在经济转轨过程中，原来计划经济体制下单一的利益格局已被打破，同时，由于还没有形成有效的市场竞争机制，致使在新的利益格局形成中，不同利益主体发育程度不相同，争取利益的能力也不同。这种差异，突出地表现在强势群体和弱势群体之间。在消费领域，原有计划体制下的经济基础，造就了一批如铁路、银行、电力电信等具有强大市场垄断能力的国有企业，它们从自身利益出发，利用其优势地位垄断市场，损害消费者群体利益。这一特殊的国情使得本来就处于弱势的消费者权益受侵害的情况尤其严重，消费领域的矛盾冲突激烈。

(三)保护消费者群体权益的公益诉讼制度不健全

一、公益诉讼的概念及特征

公益诉讼是指对违反法律、法规，侵犯社会公共利益和不特定多数人利益的行为，任何公民、法人或者其它组织都有根据法律的授权，向人民法院起诉，要求违法者承担法律责任的制度。作为对传统法律理论与传统诉讼法律体系进行更新与突破的新型诉讼方式和手段，公益诉讼正在变得日益重要，已经成为与传统的诉讼制度并驾齐驱的新的权利救济方式。与传统的普通诉讼相比，该制度具有如下特征：

1.公益诉讼的目的是维护国家利益和社会公共利益。公益诉讼的目的不是对特定的法人、公民及其它组织的合法权益进行保护，而是为维护国家利益和社会公共利益，主持社会正义。

2.提起公益诉讼的原告是与本案无利害关系的公民、法人或其它组织。传统的诉讼法理论要求起诉人必须是与案件有直接利害关系的人，“无利益即无诉权”。而公益诉讼中，任何关注自身长远利益以及自身利益与社会利益辩证关系的人，都有提起公益诉讼的权利。正是“原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因个人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。”因此，提起公益诉讼的主体具有广泛性。

3.公益诉讼的判决具有扩张性。公益诉讼判决的扩张性，包括两个方面。一是对一般公众的效力：一般公众的诉权及于消灭。由于任何人都可以提起公益诉讼，而由于地域、时间、通讯等等的局限，可能会出现诉讼冲突，这样就会造成一种无端的资源浪费和司法成本支出。法的效益价值要求“社会性或人们以较少或者较小的投入获得较大的产出，以满足人们对效益的需要。”因此，终结其他有公益诉讼心的人的诉权，是法效益价值的体现。二是对全社会范围内其他诉讼案件的肇事者也产生效力。由于环境污染、经济垄断、国有资产流失在全国范围内在某种程度上具有广泛的相似性，因此，从减少司法成本，追求司法效益最大化的原则出发，赋予判决书对全社会的效力，直接要求有关当局作为或不作为，既可以减少诉累，又能够增加法院判决的权威性。

二、对设立我国公益诉讼制度的分析

一、环境公益诉讼概述

公益诉讼法律制度最早可追溯到古罗马时代，乃与私益诉讼区分而言。私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，而公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。随着资本主义大工业经济的发展，一些政府部门、大的公司集团有能力从自身利益出发挑战公共利益，使得保护公共利益成为公众的实际要求，为公共利益而进行诉讼的案例不断增多，从而促进了公益诉讼制度的发展和完善。20世纪中期以来，日益严重的环境问题和逐渐高涨的环保运动使环境权作为人身权的一种受到重视。环境公益诉讼日益增加并不断得到公众的关注。

环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式。在三大诉讼中，都存在着相应的公益诉讼。实践证明，这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。相对于传统的诉讼方式，环境公益诉讼具有自身的特点：1、环境公益诉讼的提起者与传统的诉讼方式相比具有特殊性。传统诉讼方式的提起者必须是与本案有厉害关系的当事人，而环境公益诉讼的提起者范围较广，既可以是直接的受害人，也可以是无直接利害关系的人。包括社会成员，如公民、企事业单位和社会团体等。

2、环境公益诉讼的对象既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关。一般的民事主体，如企事业单位和个人，当其行为侵害了环境公共利益，而环境行政机构无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。国家行政机关未履行法定职责，构成了对环境公共利益损害的行政不作为时，也是环境公益诉讼的对象。

3、环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益。环境公益诉讼是与环境私益诉讼相对而言的。环境私益诉讼是为了私人利益提起的诉讼，即某种损害环境的行为直接损害到私人利益时，受害人针对加害人向法院提起诉讼的制度。而环境公益诉讼的起诉人不是因为自己的切身环境权益遭受侵害，而是因为环境公益受到损害或有遭受损害的威胁时，向法院提起诉讼，从而达到维护环境公益的目的。

4、环境公益诉讼的功能具有明显的预防性质，同时兼具补救功能。环境公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼。这就改变了传统诉讼事后的被动性，可以将危害公共利益的行为扼杀于萌芽之中。另外，对于已发生的环境公共利益损害，环境公益诉讼又通过民事赔偿和国家赔偿以补救被损害的环境公共利益。

摘要：行政公益诉讼，又简称为行政公诉，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。虽然行政公益诉讼形式在我国目前还未被立法者所承认，但是在我国建立行政公益诉讼制度有理论之基础，现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。本文首先从保护环境公益的需要、保护资源公共利益的需要、保护公共设施等公共财产利益的需要阐释建立行政公益诉讼的现实必要性；进而从社会公共性权利的司法保护、私人力量对行政权的制约、诉的利益观之更新与公益救济论证行政公益诉讼之法理基础；接着本文阐析了行政公益诉讼的内涵，并着重从其中的几个大方面去把握之。

关键字：行政公益诉讼直接利害关系公共利益

一、建立行政公益诉讼的现实必要性

在我国建立行政公益诉讼，不仅具有可行性，而且具有紧迫的现实必要性。具体来说，主要体现在三个方面：

第一，保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教书环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可靠的公益诉讼制度。

第二，保护资源公共利益的需要。我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。群众多方寻求帮助，但苦于投诉无门。有关部门皆以该开发行为没有直接侵害个人利益为由，不予受理。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人民重大利益的事情，必定不会陷入像今天这样尴尬的局面。

一、弥补法治漏洞、完善诉讼制度的需要

我国目前的三大诉讼法(民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法)对公共利益的司法保护存在真空：民事诉讼对公共利益的保护也只能通过代表人诉讼的方式实现；行政诉讼只能通过对具体的行政行为进行司法审查来保护公共利益；刑事诉讼只能对被侵害、且侵害行为构成犯罪的危害公共利益的行为，通过刑事附带民事诉讼予以救济。并且均规定，原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织，普通公民无权起诉。

在司法实践中，存在大量侵害国家利益和社会公共利益的违法行为，有些无直接利害关系人，有些直接利害关系人因不知、不愿、不敢而未提起诉讼，所以形成违法行为出现而无人起诉的局面。如目前在我国发生较多的环境污染案。长期以来，由于我国环境公益诉讼制度的缺失，使环境保护问题日益严峻，仅西部地区每年因环境破坏造成的损失竟然达1500亿元，占当地同期国内生产总值的13%。国有资产的流失也是比较普通的损害公共利益和国家利益的现象。据国有资产管理局的统计和测算，目前平均每天都有近亿元的国有资产流失，许多国有资产流失案件令人触目惊心，却因种种原因无人主张权利，无法进入司法的管辖和监督范围。此外，还有严重损害社会公共利益的垄断经营、造假售假坑害消费者等违法行为。由于我国三大诉讼法理论和立法发展的滞后，导致受害人无法通过诉讼途径保护自己的合法权益或社会公共利益。而一些“打抱不平”者在为不特定的多数人赢得权益的诉讼多以败诉而告终。随着社会经济的不断发展，社会公共利益与人民生活日益密切相关，但这种公共利益同时又不是明确地与某个具体的人有利害关系，因而，通过法律途径寻求救济异常困难。现在我国是依法治国的社会，面对不公平、不合法的事情，任何一个有社会责任心的人，都应有权通过法律程序解决问题。赋予人民公益诉权，使人民管理国家和社会事务的权力通过司法途径得以实现，在一定程度上弥补法治漏洞，完善诉讼制度，从而扩大司法监督体系的覆盖面，更好地维护社会秩序和社会公共利益。

二、构建公益诉讼制度的理论根据

公共利益并非是空泛的东西，它是具体存在的，公共利益的实现意味着对权力的监督和制约。国家的一切权力属于人民，人民是权力的所有者。权力的所有都把具体的权力按一定的组织体制委托给权力的使用者——国家机关和公职人员去具体运用。国家机关及公职人员只是受人民的委托来管理、使用公共权力，他们必须向权力的主体——人民负责。当权力的使用者不依法查处违反国家利益、社会公共利益的违法行为时，人民应该有权直接将侵犯国家利益及社会公共利益的行为提交司法审判，由人民法院依法作出判决，制裁违法行为。

三、构建公益诉讼制度的实践依据

（一）几个代表性国家民事公益诉讼的发展情况

1、美国

美国在罗马法的基础上，结合本国国情，继承和发展了罗马法的内容，并在1890年通过了《谢尔曼反托拉斯法案》，以限制联合限制竞争行为和垄断行为，成为现代公益诉讼的创始国。在其后又颁布了《克莱顿法》限制价格歧视等一系列法律，在健全本国法律的同时，也促进了其他国家民事公益诉讼制度的发展。

美国作为现代民事公益诉讼的创始国，在《谢尔曼法》和《克莱顿法》之后，又制定了保护环境的《清洁水法》。从此，“公民的诉权在美国被视为一项禁止权或强制措施：公民则被视为私人检察官，与政府的职能相对应而存在，在实施环境法中发挥着重要的作用。”[1]

目前，美国的民事公益诉讼在环境保护、反垄断、消费者权益保护、中小股东权益保护等方面运用的十分广泛。提起公益诉讼的主体也具有广泛性:首先，检察官大量参与很多涉及公益的民事诉讼；其次，告发人诉讼是在英美法系国家比较流行的一种诉讼形式；最后，值得一提的是，集团诉讼在美国民事公益诉讼体系中占有重要的一席之地。[2]大到检察院，小到社会的个人，均可以就侵害社会公共利益行为提起诉讼。公益诉讼中诉的利益也由个人利益扩展至国家利益。至此，美国的民事公益诉讼制度达到了相对完善的程度。

2、英国