工商行政范文10篇

第一章总则

第一条为保护消费者的合法权益，根据《中华人民共和国消费者权益保护法》的有关规定，制定本办法。

第二条消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议的申诉，适用本办法。

第三条工商行政管理机关及其派出机构受理消费者申诉，依照本办法执行。

第四条工商行政管理机关对受理的消费者申诉案件，应当根据事实，依照法律、行政法规和规章，公平合理地处理。

第五条工商行政管理机关在受理消费者申诉中，对经营者欺诈消费者的行为，应当依照《欺诈消费者行为处罚办法》处理。

国家工商总局为了贯彻党的十七大精神，引领工商行政管理工作朝科学化发展，实现监管领域由低端向高端延伸，监管方式由粗放向精细转变，监管方法由突击性、专项性向日常规范监管转变，监管手段由传统向现代化转变，提出了大力推进工商行政管理工作制度化、规范化、程序化、法治化建设，努力构建长效管理机制的要求。这是实现工商行政管理“四个统一”的重要抓手，关乎工商行政管理工作的发展与进步。本文就此作一些浅显的探讨与思考。

一、工商行政管理构建长效管理机制的目标取向

1、提高工商行政管理效率。行政效率是指国家行政机关和公务员从事行政管理活动所得到的效果和社会效益，同所消耗的人力、物力、财力、时间的比例关系。提高行政效率是政府管理的目标，是行政管理的起点和落脚点，是行政学研究的宗旨。各种行政学流派从不同侧面强调行政管理规律，但最终都是为找寻提高行政效率的方法，公认效率原则是行政管理的一个基本原则。行政效率高低取决于行政目标的合理程度、行政职能的合理程度、行政体制的科学化程度、行政法制的完善程度、行政文化的现代化程度。公共行政必须追求行政效率，要求以绩效为核心，以服务社会公众为中心，以社会公众需要为导向，高效行政，提高依法行政能力和效率，也就是提高行政生产力或政府生产力，使政府机构成为全部社会组织中效率最高、形象最佳的组织形式。工商行政管理部门是政府的重要职能部门，担负着市场监管和行政执法的重任，是重要的公共行政主体，是公共服务的提供者。按照“四个统一”的要求，推进工商行政管理“四化”建设，构建科学的管理机制，首要和重要的目的无疑是追求提高行政效率，追求高效的工商行政管理，增强市场监管的执行力。这样，才能更好地履行党和政府赋予的重任，维护好市场经济秩序，创造良好的市场环境，促进经济与社会又好又快发展，促进和谐社会建设。

2、促进工商行政管理更合规范性和正义性。行政法治原则是行政法的基本原则，因此，行政法学关注行政管理效率的同时，更关注行政管理的合规范性、合正义性。工商行政管理推进“四化”建设，构建长效管理机制，必然使工商行政管理活动更加规范，更加公平正义，因而能更好体现行政法学的精神。

法是一种规范，是调节社会关系的规范。所谓规范性，就是为人们的行为提供一种模式、标准和方向，从而为人们的行为规划出可以自由行动的基本界限。我国古代思想家曾指出：“尺寸也，绳墨也，规矩也，衡石也，斗斛也，角量也，谓之法。”（《管子.七法》）因此，实现行政规范化就是坚持依法行政。

行政学强调行政是法律的授权、行政是法律的执行、行政要受法律的约束，这是行政法治原则精神的体现。行政法治原则要求做到行政合法和行政合理相统一，既要解决行政合法与非法的问题，不允许突破法律的授权和约束任意行政，切实做到“法无授权不得为”；又要解决行政是否适当的问题，严格规范自由裁量权的运用，使行政行为合乎情理。工商行政管理机关是公共行政的组成部分，是公权力的执掌者，必须严格贯彻行政法治原则，坚持职权法定原则，不越位，不错位，不缺位，遵循相应的行政程序，在法律允许范围内行使自由裁量权，不滥用自由裁量权。推进“四化”建设，就是通过健全办事制度，规范行政行为，严格工作程序，从而达到上述要求。以此来谋划工商，发展工商，可谓真正把握了行政法治的要义。

我国“工商行政管理”有两种解释，一种指工商行政管理机构，另一种是代表工商行政管理职能。两者并非一一对应。工商行政管理机构名称源自建国初期的中央工商行政管理局。建国初期，我国的私人资本主义经济占相当大的比重，为了实现对私人资本主义工商业的改造，中央人民政府政务院下设立中央私营企业局，隶属政务院财政经济委员会。1950年3月，中央私营企业局和中央外资企业局合署办公，增设外资企业处；贸易部商标局并入中央私营企业局，增设商标注册处。1952年11月，中央私营企业局和中央外资企业局合并，成立中央工商行政管理局，直属政务院。1954年，国务院成立，中央工商行政管理局直属国务院，主要承担私营工商业管理、外资企业管理、集中交易市场管理、商标管理和打击投机倒把等职责。工商行政管理职能也有两种解释，一种是广义的工商行政管理职能，另一种是狭义的工商行政管理职能。广义的工商行政管理职能是指国家行使公权力对工商业实施管理并实现预定目标的功能；狭义的工商行政管理职能是指工商行政管理机关行使行政权对工商业实施监督管理并实现预定目标的功能。本文所讨论的是狭义工商行政管理职能。工商行政管理职能是主权国家的一项重要经济管理功能，因而并非中国所特有，也并非只有取名工商行政管理的机构所专有。中国有工商行政管理机构，国外也有工商行政管理机构，如，奥地利维也纳工商行政管理局。中国有非取名工商行政管理但具有工商行政管理职能的机构，国外亦然，但不同的国家、不同的发展阶段，工商行政管理职能具有不同的内容。本文以当下工商行政管理机构与职能为基础，简要追溯工商行政管理的历史渊源，梳理工商行政管理的演进路径，试图抛砖引玉，以引起大家对工商行政管理发展深层探索的热情。

一、古代工商行政管理

我国古代没有专门的工商行政管理中央机构，工商行政管理事务主要由户部、工部和内务府系统三个中央机构兼管。户部起源于先秦《周庄》的“地官大司徒”，秦“治粟内史”，两汉称“大农令”和“尚书民曹”，唐永徽年初因避讳太宗皇帝世民名讳改称“户部”。光绪三十二年（1906年），将户部改为度支部，管田赋、关税、厘金、公债货币和银行等，户部遂废；工部起源于周代官制中的“冬官”。隋开皇二年始设工部，掌管各项工程、工匠、屯田、水利、交通等政令，与吏、户（度支）、礼、兵、刑并称六部。清代工部设于天聪五年（1631年），管理全国工程事务。光绪三十二年（1906年），将工部并入商部改为农工商部；内务府源于秦代少府卿。清代内务府掌宫廷事务，长官称总管大臣，由满族王公或满族大臣兼任，兼管织造、织染局等事务。古代工商行政管理职能源于市场设置规划，后来，随着市场的发展，市场交易管理、经营者登记管理、经济合同管理和商标管理等职能渐渐出现。（一）古代工商行政管理的形成市场是由井市演变而来。市场最初的形态是井市，或称市井。司马迁在《史记》中记载，“古未有市，若朝聚井汲水，便将货物于井边货卖，故云市井”。随后，井市慢慢演进成集市，约定交易时间与地点。据《易•系辞》记载，“庖牺氏没，神农氏作，列廛于国，日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所”。据此推算，集市距今约有7000年左右的历史。有文字记载的市场管理官员出现于西周时期，据《周礼•地官•司市》记载，“司市”是管理市场的总负责人。司市驻“思次”，下属驻“介次”。思次、介次都是市场的办公机构。司市下设胥师、贾师、司虣、司稽、质人、廛人等。胥师分区执行管理职责，负责辨别货物的真假，贾师管理物价，司虣负责治安，维持市场秩序，禁止斗嚣，司稽稽查形迹诡异可疑的人，负责掩捕盗贼，质人验证买卖合同和管理度量衡，廛人负责征收商税。（二）市场管理一是市场设置规划。原始的“城”与“市”相互分离，功能独立。大约从商代晚期开始，在城中设市，固定交易地点，进行集中交易。古代城市一般规划为内城外廓式，内城为宫殿、官署和宗庙等所在，外城廓城内为手工业作坊、居民和墓地等所在。市场一般设在廓城偏北处。城中设市始于西周的丰城与镐城，在遗址今西安市西南的沣河两岸，由西岸的丰城与东岸的镐城组成，其布局整齐，规划严格，可惜不能辨认。目前所知的最早的“市”是陕西凤翔雍城发现的战国时期秦都秦市遗址，完全符合《周礼•考工记》“前朝后市”格局。二是市场管理原则。据《周礼•官•司市》记载，“凡治市之货贿、六蓄、珍异，亡者使有，利者使阜，害者使亡，糜者使微”。即干预市场的目的是使中断的货品恢复供应，有利于人的货品更加丰富，不利于人的货品不能出售，侈靡的货品需使减少；又据西周晚期青铜器《兮甲盘》记载，向周朝交纳贡帛的农人，不得欠缴贡帛、粮赋，来往、经商，不得扰乱地方和市肆，如果违反周王的法令，则予以刑罚、征讨。周朝各地诸侯、百姓，从事商贸应在规定的市肆进行，不得到荒蛮偏僻的地方去做生意，否则，也要给予处罚等内容。这是有文字记载的最早的市场管理法律。三是市场管理内容。据《礼记•王制》记载，“圭璧金璋，不粥（鬻）于市；命服命车，不粥于市；布帛精粗不中数、幅广狭不中量，不粥于市；奸色乱正色，不粥于市；锦文珠玉成器，不粥于市；衣服、饮食，不粥于市；五谷不时，果实不熟，不粥于市；木不中伐，不粥于市，禽兽鱼龟不中杀，不粥于市”，详细规定了上市商品内容。（三）经济合同管理据《周礼•地官•质人》记载，凡货物买卖，以“质剂”作为凭证，像奴婢、牛马等大宗买卖用长的，叫做“质”，兵器、珍异等小宗买卖用短的，叫做“剂”。质剂由官府制造，用竹或木做成，书写两札，盖上官印，买卖双方各执一札。质剂由质人掌管。处理质剂纠纷，也有时间规定，国中在十日，郊二十日，野三十日，都三个月，王畿以外的邦国一年内提出诉讼。过了有效期限，官府就不予受理。（四）商标管理萌芽春秋战国时期，官府要求在产品上加注标识。据《礼记•月令》篇记载：“物勒工名，以考其诚，工有不当，必行其罪，以究其情”。此书约成公元前620年前后。又据《吴越春秋•阖闾内传》记载，吴王得越所献宝剑三枚，刻有“鱼肠”“磐郢”和“湛卢”标记。战国时期齐国的铜量、陶量也刻有“阳城”“廩”“公豆”“公区”等标记。商标源自于物勒工名。对物勒工名的要求，类似当今的商标管理。（五）注册登记管理根据《国语•齐语》和《管子•小匡篇》记载，管子将齐国都邑划分为三个区域，二十一个乡，其中士农之乡十五个，工商之乡六个，又将“野”“鄙”划分为五个属，专事农耕。开始对工商业实行户籍管理。至秦代，官府开始在户籍上加注商人信息，也称“注籍”。后来，注籍演变成“市籍”。至汉代，官府对市籍管理相对严格。据《汉书•酷吏传》记载，成帝永始年间，尹赏为长安令，把无市籍商贩作务者“置之‘虎穴中’，数日壹发现，皆相枕藉死”。（六）禁售伪劣商品据《唐律•杂律》记载，“诸造器用之物及绢布之属，有行、滥、短、狭而卖者，各杖六十；得利赃重者，计利，准盗论。贩卖者，亦如之。市及州县官司知情，各与同罪；不觉者，减二等”。“行”是指质量低劣；“滥”是指假货；“短狭”是指不合规格。“行滥短狭”即如今所谓的假冒伪劣商品。（七）公平竞争管理据《唐律•杂律》记载，“诸买卖不和，而较固取者；及更出开闭，共限一价；若参市，而规自入者；杖八十。已得赃重者，计利，准盗论。”“较固取”是指强买强卖；“更出开闭，共限一价”是指垄断行情；“参市”是指别人正在买卖之时，你在一旁或抬高价格，或压低价格，抢夺别人生意，也包括今天所谓的“托儿”。说明当时禁止强买强卖、垄断行情、欺骗顾客和欺行霸市等行为。（八）营业执照管理洪武十四年（公元1381年）诏令实行里甲之制。所有参与买卖的商人都要到官府登记，将商人信息列入“黄册”。由于“行商”是经营长途贩运，流动性大，不易管理和控制。对此，朝廷规定行商出外经商，先要向政府交一笔钱，申请“路引”，也叫关券，方可远行。凡经营客栈，都必须备有官府署发的“店历”。客店要对投宿的商人进行详细登记，并按月上报所辖官衙进行查照。路引、店历相当于现代的营业执照。

二、近现代工商行政管理

（一）晚清时期工商行政管理鸦片战争后，中国逐步沦落为半殖民地半封建社会。在西方资本主义工商业冲击下，一方面，传统的手工业和商业的发展空间被严重挤压，甚至被淘汰出局；另一方面，以动力机器为标志的近代工业和新型商业逐步兴起。迫使国家转变对工商业管理的理念与方式。咸丰十年（1860年），清政府办理“抚局”的恭亲王奕訢等上书奏请设立总理各国事务衙门，同年咸丰帝下谕批准设立。总理衙门分设英国股、法国股、俄国股、美国股、海防股、司务厅、清档房、同文馆和总税务司等内部机构。《马关条约》签订后，要求改革现状、挽救民族危亡的呼声更加高涨。光绪二十四年（1898年），在光绪皇帝的支持下，以康有为为首的维新派开始推行改良主义的变法运动，倡导“立商政以开利源而杜漏卮”。根据维新派的建议，光绪皇帝于六月十二日，命令各省整顿商务，在各省省会筹办商务局。八月二十一日，在京师设立农工商总局，令各省迅速设立农工商分局，置造机器。鉴于矿产、铁路的重要性，清朝廷又在京师设矿务铁路总局，京师及各通商口岸设立邮传局等机构。庚子之役后，清朝廷决心改革政治。光绪二十七年（1901年）六月，下谕将总理衙门改为外务部，专司涉外与通商事务。内分和会司、考工司、榷算司、庶务司、司务厅等部门。其中考工司“专司铁路、矿务、电线、机器、制造、军火、船政”；榷算司“专司关税、商务、行船、华洋借款、财币、邮政”。光绪二十八年（1902年）十一月，政务处奏设商部，以振兴商务，次年八月正式设立商部。统辖全国工商实业。商部的设立，标志着国家对工商业在经济中重要地位的承认。同年，朝廷颁布《商部章程》，规定商部内设尚书一人，左右侍郎二人，负责领导商部工作。其下分设保惠、平均、通艺、会计四司，分别负责招商、农务、路矿、工商等方面工作。光绪三十二年（1906年），改商部为农工商部，归并工部部分事务，下设农、工、商、庶务四司，其中，商务司专管一切商政，统辖京都内外商务、学堂、公司、局、厂等，并成立工艺局、商律馆、商标局、度量衡局等机构，专管工商企业和市场经济活动，执掌对工商企业的登记、商标注册和度量衡等业务的管理。同年，改户部为度支部。光绪三十三年（1907年），改订地方官制，各省设立劝业道，掌管全省农工商业和交通事务。劝业道下设公所，内设总务、农业、工艺、商务、矿务、邮传等六科。各厅、州、县设劝业员，在劝业道和地方官的指挥监督下，指导本厅、州、县的实业和交通事宜。同时，由商部委派“商务议员”负责组建商会组织，以促进商务活动。其间，清廷先后制定了《商人通例》《公司律》《公司试办章程》《破产律》《商标注册试办章程》，以及《奖励华商公司》《商会简明章程》等法规。（二）民国时期工商行政管理由于政局动荡，民国时期的工商行政管理变化很大。1911-1927年间，由于军阀混战，相互割据，工商行政管理极其混乱；1927-1936年，政局相对稳定，国民党政府出台了一些管理法规，工商业管理体制初步形成；抗日战争和解放战争期间，国民党政府推行战时经济政策，呈明显的经济统制特征。北洋政府时期的中央经济机构循清旧制。1911年辛亥革命爆发，民国元年（1912年）元旦，南京临时政府成立。南京临时政府实行总统制，下设九部，除财政事宜设立财政部外，其经济机构有实业部和交通部。新成立的实业部“管理农、工、商、矿、渔、林、牧、猪及度量衡”。实业部除秘书处外，下设农政、工政、商政、矿政四司。交通部“管理道路、铁路、航路、邮政、电报、船舶并运输事务”。设路政、邮政、电政和航政四司。3月袁世凯继任临时大总统后，北洋政府开始。4月，袁世凯获取民国政权后，将临时政府的九部扩充为十部，即将实业部拆分为农林和工商两部。民国二年（1913年）12月，袁世凯政府将各部官制通则进行了修改，把农林、工商两部合并为农商部。新成立的农商部设一厅（总务厅）一局（矿政局）三司（农林、工商、渔牧）。民国三年（1914年）改矿政局为矿政司。民国16年（1927年）北京军政府分农商部为实业、农工两部。民国十七年（1928年）北洋政府同意加入国民政府。南京国民政府成立之初，分别设立工商、农矿两部，其中工商部成立于民国十七年（1928年）2月，下设秘书处、工业司、商业司、劳工司、总务处等。民国十九年（1930年）12月，国民政府将工商、农矿两部合并为，成立实业部，隶属行政院。实业部管理全国实业行政事务。实业部下设秘书、参事、技术三厅及总务、农业、工业、商业、矿业、渔牧、劳工七司。除实业部外，民国十七年（1928年）2月还成立“中华民国建设委员会”，次年，即民国十八年（1929年）1月，更名为“国民政府建设委员会”。建设委员会直隶国民政府，下设总务、设计、事业三处，其中事业处下设矿业、电业、灌溉和会计四科。民国二十六年（1937年），抗战爆发，为了有效地动员全国的人力、财力、物力，进行战时国防经济建设，支持持久的抗战，国民政府在抗战初期就着手战时经济体制。建立之初，国民政府将所有经济机构及运输事宜，统统归于军事委员会统制，在军事委员会之下设工矿调整委员会、农产调整委员会、贸易调整委员会以及第三部、第四部和第六部共同掌管一切经济事项，其中国防工业，由第三部管理；粮食、轻工业、贸易及消费统制，由第四部管理；运输事宜则由第六部管理。民国二十七年（1938年）1月，国民政府为巩固各经济部门，增强各经济机构的效能与相互之间的合作，特颁布《调整中央行政机构令》。根据该文件，国民政府将原实业部改组为经济部，将军委会所属第三部、第四部、资源委员会、土矿调整委员会、农产调整委员会以及建设委员会、全国经济委员会所属之水利机关，一齐归并经济部。新成立的经济部机构庞大，行政单位有21个，分为10司，7处3厅1署，主要部门有水利、农业、矿业、工业、商业、渔牧、管制、总务、电气、企业10司。专业单位有22个，分为9局7会4所2处，主要单位，如农本局、物资局、采金局、商标局、度量衡局、商品检验局、资源委员会、燃料委员会、新生活运动委员会、中央农业试验所、中央工业试验所、中央地质调查所等等。随着抗战的胜利，国民政府的经济机构又开始扩充和改组。民国三十五年（1946年）9月，资源委员会改为直隶于行政院，其职掌又有了很大的扩充：（1）创办及管理经营国营基本重工业：（2）开发及管理经营国营重要矿业；（3）创办管理经营动力事业；（4）办理政府指定的其他国营工矿电力事业。民国三十七年（1948年）3月，国民政府对各行政机构又进行了改组。经济部被撤销而重新成立工商部来管理全国经济行政事务，工商部下设管制、矿业、工业、电业、商业、国际贸易、总务等7司，附设委员会19个，附属机关达30个。8月，国民政府为了控制通货膨胀，特设经济管制委员会，隶属行政院。民国三十八年（1949年）3月，国民党逃离大陆前夕，又将工商部等经济机构撤销，重设经济部，以适应战时需要。地方工商行政管理机构，在省为建设厅或实业厅，直辖市（特别市）为社会局，一般县市均由县市政府直接管理。民国政府也曾先后颁布过一些工商行政管理法律和法规。在企业登记方面，1914年北京政府公布的《商人通例》及其施行细则，1927年南京国民政府颁行的《注册条例》，1928年工商部颁行的《商业注册暂行条例》，1931年的《公司登记规则》和1946年的《公司法》，1937年公布的《商业登记法》和《破产法》，1941年颁布的《工厂登记规则》和《矿业登记规则》，1947年还重新拟订过《商业登记法草案》；在行业市场管理方面，1929年公布并经1935年修正后公布的《交易所法》，1930年工商部公布的《交易所法实施细则》以及1946年财政、经济部公布的《交易所监理员暂行规程》，1942年财政、经济部公布的《非常时期牙业行纪办法》，1944年内政部公布的《菜市场管理规则》和经济部日用必需品管理处公布的《食用植物油暂行办法》；在市场违法活动的查处方面，1934年公布和1936年修正的《取缔棉花掺水掺杂暂行条例》，1937年行政院核准施行的《取缔黄金投机买卖办法》，1941年公布的《非常时期取缔日用重要物品囤积居奇办法》，1942年行政院公布的《经济检査机关査封物品处理暂行办法》，1945年公布的《取缔限价议价条例》，1948年行政院公布的《惩治走私条例》和《取缔违反限议价条例实施办法》。在商标管理方面，有1923年农商部颁发的《商标法》，1925年修正后的《商标条例》，1930年南京政府颁行的《商标法》和实业部公布的《商标实施细则》等。此外，对商会、同业公会等组织也制定了一定的法规，1929年的《商会法》，1938年公布的商业、工业、输出等同业公会法等。

三、新中国工商行政管理

第一章总则

第一条为保护消费者的合法权益，根据《中华人民共和国消费者权益保护法》的有关规定，制定本办法。

第二条消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议的申诉，适用本办法。

第三条工商行政管理机关及其派出机构受理消费者申诉，依照本办法执行。

第四条工商行政管理机关对受理的消费者申诉案件，应当根据事实，依照法律、行政法规和规章，公平合理地处理。

第五条工商行政管理机关在受理消费者申诉中，对经营者欺诈消费者的行为，应当依照《欺诈消费者行为处罚办法》处理。

在工商行政管理面临新的监管形势下，国家工商总局局长周伯华及时提出了：当前全国工商系统要努力做到监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法“四个统一”的行动纲领与目标，是适应了现阶段工商行政管理监管本质职能所要求的。如何转变职能、严格执法、提升工商行政管理整体监管水平，实现以上“四个统一”的监管纲领与目标，笔者认为有以下四个有效途径。

第一，拓宽监管领域、改善监管手段，将市场监管由“平面式监管”变为“立体式监管”，是提高工商行政管理监管水平的有效途径之一。

因为随着市场经济的深入发展，除了正常的各类市场、公司、企业、个体工商户需要监管外，还要监管互联网、房地产、人才劳务、金融证券、边境贸易、影视文化、体育卫生等各类新兴的、至今为涉足的经营市场和场所；形势的发展已经要求工商行政监管从表面监管向纵深监管；从静态监管到动态监管；从一般手段监管到特殊监管手段等方向迈进。市场监管欲要与市场经济并列同行，就要做到市场经济跑到哪里，市场监管就跑到哪里！这就是新形势的要求！这就是实现“四个统一”的根本目的之所在。

第二，抓队伍素质建设，实行工商行政内部监管岗位分类责任制，是提高工商行政管理监管水平的有效途径之一。本着人尽其才、各尽其能的“八仙过海”原则，打破目前“论资排辈”、“吃大锅饭”的现状，充分发挥当前最高的监管水平，就要在内部施行不同等级（一般分ABC三级）的《案件主办人责任制》、《登记注册官责任制》、《市场巡查官责任制》、《特殊岗位责任制》、《一般岗位责任制》、《内部勤务责任制》和《工商所所长（科长）竞聘制》、《岗位交流制》、《工作激励奖惩制》等监管竞争机制。

第三，不断进行监管创新、不断进行调查研究，不断修订监管方向，是提高工商行政管理监管水平的有效途径之一。

在当今工商行政监管的新形势下，就要工商行政监管理论先行；就要随时随地的调查研究工商法律法规的实际执行实施效果；就要不断完善、更新、修订市场监管的方式、方法、内容、轨道；就要与时俱进地实施新的、适合市场经济发展的法律法规；始终与市场经济“同呼吸、共患难”。

工商行政管理执法环境是指与工商行政管理机关开展市场监管和行政执法活动相关的，直接、间接地影响或者作用于工商行政管理活动的主客观因素的总和。它是工商行政管理机关正常开展市场监管和行政执法的基础条件，决定着工商行政执法的难易程度。良好的执法环境有利于保障公正执法、提高工作效率、推进各项工作顺利开展；不良的执法环境必然使工商行政管理工作付出更多的行政成本，使行政执法举步维艰，影响工作效率和工作目标的顺利实现。

一、工商行政管理执法环境存在的主要问题

工商行政管理执法环境包括多方面的因素，如社会经济发展程度、文化教育程度、地方政府和行政机关依法行政的意识、公民的法制观念、工商机关的地位和形象、工商执法人员的法律素质、业务素质和依法行政意识、工商行政管理法律规范及各种内部机制的完善程度等。下面从内部执法环境和外部执法环境两个层面进行探讨。

(一)外部执法环境存在的主要问题

1、地方行政干预，主要表现在以下几个方面：

一是地方保护。有的地方政府和部门从地方利益出发,设置壁垒，限制地区间商品和服务的正常流通，限定或者变相限定经营者经营其指定商品，利用政府部门在市场中特殊的独占地位实施行业垄断等，干扰工商行政管理机关依法行政。

工商行政指导是工商行政管理机关为适应社会发展的需要而实施的一种积极的行政行为，是一种不具有法律强制力的、基于法律精神、原则或政策做出的柔性行政行为。工商行政指导实现了工商行政管理的三个转变，即由事后监督转变为事前指导，由静态管理转变为动态服务，由管理型机关转变为公共服务型机关，它是一种新型的工商行政管理模式，是新形势、新时期我国工商行政管理模式的重大变革与创新。在此，笔者就实施工商行政指导的意义和途径进行初步探讨。

一、实施工商行政指导的意义

实施工商行政指导对于促进工商行政管理部门转变职能、依法行政，对于工商管理人员转变工作作风，树立执政为民的理念都具有重大的现实意义。具体而言，其意义主要体现在以下三个方面：

1、有利于拓宽工商监管领域，弥补现行法律手段的不足。目前，我国经济社会发展呈现出快速发展的良好势头，新的业态、经营领域不断涌现，如电子商务、基金、物流、证券、彩票等。

现行法律由于受立法成本、法所调整的社会关系发展程度、立法者的认识水平等限制，具有明显的滞后性，不可能及时对所有新出现的业态做出明确的规定。依照法无明文规定不得行为的行政法原理，工商机关对这些新兴的业态就无能为力了。行政指导因其简便性、灵活性的特点比较适合用于对这些新兴行业的干预，引导其健康发展。这样不仅弥补了法律手段的不足，拓宽了工商监管领域，同时也可为以后的立法与监管积累丰富的实践经验，奠定良好的基础。

2、有利于完善工商职能，改善工商形象。随着政府职能的转变，工商行政管理机关也应与时俱进，转变工作职能，具体体现在工商机关不仅要加强管理，更要为社会提供优质、高效、便捷的服务，实现由管理型向公共服务型机关的转变。而行政指导正符合这种社会需求，通过系统地实行行政指导，可以以此为契机总结归纳现行工商行政管理的行政指导行为，将行政指导打造成工商部门服务经济发展和转变监管执法理念的品牌，作为工商部门执法理念和方式创新的重要路径，进一步促进工商部门在公众中的形象提升。行政指导与传统强制性行政方式相比具有明显的亲和力，其将管理者与被管理者置于一个相对平等的地位，更多地体现了民主色彩，因此有利于改善和重塑工商形象。

当前，行政指导这一新的执法方式，正在工商行政管理部门广泛推开，并越来越多地被广大工商干部和管理相对人所认可和接受。可以预言，随着工作的不断深入，行政指导将成为工商部门转变管理方式和助推区域经济发展的强劲动力。但从总体上看，行政指导毕竟还属于一种行政行为，目前工商行政管理人员无论从思想认识还是行为方式上，与行政指导的要求都还存在着一定的差距，在当前行政指导刚刚推开的情况下，受惯性思维的影响，极易出现以“行政指导”的名义走过去“我说你做”的老路，导致在工作中出现偏差，削弱行政指导的效能。为此，有必要在行政指导中强化规程建设，通过完善一系列的规则和程序，确保行政指导始终沿着正确的轨道健康发展。本文拟结合分局推行行政指导的初步探索，就如何构建工商行政指导规程谈一点粗浅认识。

一、构建工商行政指导工作规程的意义

一般理解，工商行政指导，即工商行政管理机关在其职能、职责或管辖事物范围内，为实现一定的行政目的，有效地支持、协助行政相对人维权兴业、发展进步，在行政相对人同意或认可的前提下，以非强制性的方式，引导其作出或不作出某种行为的行政活动。行政指导是依法行政的重要组成部分，实现了工商行政管理机关履行公共服务职能的重要变革，开辟了现代工商行政管理工作的新途径，体现了构建和谐社会的内在要求。

与传统刚性的行政执法管理方式比较而言，行政指导显然更具人性化特点，更适合当前区域经济发展和构建和谐社会的需要。但从根本上看，工商行政指导依然是一种行政行为，工商行政管理人员在组织开展工作中，会自觉不自觉地将自己的主观意志掺杂进来，在行政指导中忽略对指导对象的尊重，将“指导”变成“执罚”。也就是说，行政指导本身具有“双刃剑”的性质，它在作为行政机关一种柔性执法方式的同时，也容易出现违背自愿原则，把指导者的想法强加于市场主体，出现问题又难以区分责任的问题，因此，必须有一个规程来约束和规制具体的行政指导行为。另外，推进工商行政指导是有政策法规依据的。国务院《全面推进依法行政实施纲要》第一项明确提出：“改革行政管理方式要充分发挥行政规则、行政指导、行政合同等方式的作用”。这说明工商行政指导必须在依法行政的框架内推进，必须在一定的行为边界和限制条件下实施，因而构建行政指导工作规则就显得十分必要。行政指导对于大广大工商干部而言，毕竟是一个新的课题，对既定的指导项目应该指导什么，怎样指导，指导的程序和要求有哪些，都还比较陌生，必须按照法律法规的要求，确定行政指导的内容、步骤和监督措施，使行政指导的每一项内容、每一个步骤都非常明确，在行政指导中严格按照程序进行操作，既有效地预防指导“跑偏”，又使行政指导具有很强的操作性。同时，从目前工商队伍的自身素质看，由于长时期从事执收执罚，形成了一定的思维定势，容易在理解上和行为方式上简单地将行政指导与行政执法对立起来，不能在行政监管过程中坚持具体问题具体分析，什么问题都往行政指导上套，削弱行政指导的整体效能。因此，必须立足当前，放眼长远，制定与法制工商、规则工商相适应的行政指导工作规程，使行政指导规范化、程序化。

二、关于构建工商行政指导工作规程的相关要素

第一，关于构建工商行政指导工作规程的概念要素。工商行政指导工作规程，即工商行政管理部门在法律法规的框架下，在工商职能、职责的范围内，在行政民主化、服务公共化的理念指导下，对具体项目如何实施行政指导制定的工作规章和工作流程。它是保证行政指导工作顺利进行，实现行政指导目标，减少行政成本，实现预期效果的重要保证。对避免行政指导的泛化与滥用，防止错误的行政指导与越权执法具有重要作用。

推进工商行政管理工作制度化、规范化、程序化和法治化建设，是认真学习贯彻党的十七大精神、全面深入贯彻落实科学发展观、构建工商行政管理工作长效机制的要求，是实现监管领域由低端向高端延伸、监管方式由粗放向精细转变、监管方法由突击性和专项性治理向日常规范监管转变、监管手段向传统向现代化转变的迫切需要。本文结合基层工商行政管理工作实际，就如何推进“四化”建设谈几点粗浅认识。

一、着力加强队伍建设——推进基层工商行政管理“四化”建设的前提和基础

推进“四化”建设，需要建设一支高素质的干部队伍，否则，一切无从谈起。要按照党的十七大关于“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”的精神，认真贯彻落实国家工商总局关于建设政治过硬、业务过硬和作风过硬的高素质干部队伍的决策部署，把建设高素质干部队伍放在全局性、根本性和基础性位置抓紧抓好。要大力加强教育培训，着力提高领导班子和干部队伍的思想理论水平，充分认识推进“四化”建设的重大意义，切实增强推进“四化”建设的责任感和紧迫感，加强中国特色社会主义理论体系的学习教育，以马克思主义中国化最新成果武装头脑，强化工商行政管理理论和业务学习研究，加强市场经济、经济管理、法律法规、信息科技等科学文化和业务知识学习，着力提高各级领导班子和领导干部推进“四化”建设的理论思维和战略思维能力，增强全面深入贯彻落实科学发展观的自觉性、坚定性和创造性；在着力加强干部队伍的思想、理论和业务能力建设的同时，要坚持不懈地加强干部队伍的组织、作风、制度和反腐倡廉建设，加强基层党组织和党员队伍建设，为着力提高干部队伍监管执法服务能力和水平，推进“四化”建设提供坚强的思想、政治和组织保障。

二、全面推进依法行政——推进基层工商行政管理“四化”建设的核心

工商行政管理机关是国家市场监管和行政执法职能部门，职能定位决定工商行政管理各项工作都必须依法行政。工商行政管理法律、法规、规章及有关规范性文件是工商机关推进法治化建设的依据，同时，工商行政管理法律、法规、规章及有关规范性文件确定了工商机关履行有关职责的方式、步骤、途径、时限等程序性要求。此外，法律、法规及规章是最高层次的制度，因此，依法行政成为连结基层工商行政管理工作制度化、规范化、程序化和法治化建设的纽带，是推进“四化”建设的核心。目前，基层工商行政管理依法行政形势不容乐观，干部队伍的法律素质整体偏低，不按法定权限和程序办事，履行职责越位、错位和失位等问题时有发生，推进依法治市任务艰巨，需要大力加强法制建设，加强法制宣传教育，树立和筑牢依法治国理念，着力提高干部队伍的法律业务素质，坚持严格执法、公正执法、文明执法和廉洁执法，全面提高和规范行政许可、行政监督检查、行政处罚、行政强制、行政征收、行政执法监督等执法行为，全面提高依法行政水平。要以深入贯彻国务院关于全面推进依法行政实施纲要为动力，树立和筑牢积极行政、合法行政、合理行政、有效行政理念，筑牢监管执法就是服务的意识，全面深入总结分析目前的监管执法现状，找出找准监管执法薄弱环节和领域，全面加大监管力度，严格依法行政，依法办事，遵循法定权限和程序，全面规范执法行为，全面推进依法行政，促进“四化”建设整体推进。

三、加强制度建设——推进基层工商行政管理“四化”建设的关键

一、工商行政管理属宏观调控的职能之一

对经济进行宏观调控是国家的重要职能,如果说在市场机制被捧为“万能”时期这种职能还受到排斥的话,那么在商品经济日趋发达、市场绝非万能且存在严重失灵的今天,国家的宏观调控职能已普遍受到世界各国的重视,且各国都在采取措施强化对经济的宏观调控。宏观调控是由若干政策措施、调控手段和调控职能构成的体系。从政策措施来看,主要包括财政政策、货币政策、产业政策、收入政策、经济增长政策、人力政策及消费政策等宏观和微观的政策;从调控手段来看,主要包括经济手段和法律手段及必要的行政管理;从调控职能来看,主要包括计划、组织、协调、控制等经济管理职能和经济监督职能。工商行政管理作为主管市场监督管理、维护市场经济秩序的一种职能,对性质界定人们的看法基本相同,即属国家宏观调控体系的重要组成部分,但这种性质究竟从哪些方面体现,或者进一步说工商行政管理究竟如何发挥宏观调控的作用,人们对这些问题的认识并不一致。笔者认为,就工商行政管理的职能范围和其承担的任务而言,其宏观调控性质主要体现在以下三大方面:

1培育市场,促进完备市场体系的构建。市场的发育成熟及完备的市场体系的形成既是市场经济体制的典型特征,也是其赖以运作的基础。凡实行市场经济体制的国家,都把促进市场的发育、构建市场体系作为国家进行宏观调控的重要内容。在我国,由于计划经济体制的多年束缚,市场发育十分滞后,以统一、开放、竞争有序为特征的市场体系远未形成。因此通过国家的经济管理职能促进市场的发育和市场体系的尽快形成,不仅是当前政府对经济进行宏观调控的重要内容和目标,也将是今后相当一段时期的重要任务。这被有些人称为是当代中国发展市场经济的基础性工作。工商行政管理作为我国市场监管的职能,培育市场、促进市场发育可以说是其职能中的题中应有之义,这不仅表现在工商部门参与培育各种具体的交易场所(在办管分离体制下不再直接建设交易场所),更重要的表现在工商部门立足本职规范各类市场主体和市场客体,促进市场主体的成熟,推进市场规划的健全和完善,即从更高层次上促进市场的发育和成长。

2控制市场主体准入,从特定层面执行国家的产业政策。产业政策是市场经济体制下国家对经济进行宏观调控的重要方式和手段,也有人认为是国家进行经济管理的高级形式,主要包括产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策等,其中核心是产业结构和产业组织政策。目前我国已经逐步认识到了产业政策的重要性,并已经开始运用产业调控经济运行。工商行政政管理以其特有的职能可以说正是国家产业政策的实现形式或实现工具。如比根据国家的产业布局、产业结构目标,通过市场主体登记职能,控制市场主体进入的数量、规模及结构,从而实现产业布局、产业结构的目标;通过控制市场主体进入市场的规模条件,实现产业组织的合理化,实现生产规模适当集中和规模经济的要求;还可通过制止不正当竞争、限制竞争及反垄断,即规范市场交易秩序,同时也保持经济的适度竞争,从而实现国家的产业组织政策目标。仅从这一点讲,工商行政管理是通过管理微观主体、进而达到实现宏观调控的目标,其管理层次是很高的。

3规范市场竞争和交易行为,维护正常的市场秩序。经济运行需要正常的市场秩序,而正常的市场秩序尽管依靠市场主体的自觉、自律行为有进也会形成,但由于利益机制的趋动及个体利益与社会利益的冲突等原因往往不会自发形成,它既需要作为经济运行规则的法律、法规的明确规范,同时更需要作为经济管理机关的国家通过宏观调控强制确立。因此不论实行什么样经济体制的国家,都把维护正常的市场秩序作为其宏观调控的重要内容。工商行政管理作为专司市场监管和行政执法的一种职能,维护正常的市场秩序可以说是其最重要的使命和天然职责,这也是工商行政管理属宏观调控体系的最重要方面。工商行政管理职能与其他宏观调控职能的最主要区别也在于此。工商行政管理所应维护的市场秩序主要体现在三个方面:进出市场的秩序、市场竞争秩序和市场交易秩序,以确保市场统一开放,公平合法,竞争有序。

由上述三个方面可以看到,工商行政管理是我国宏观调控的一种重要职能,是我国宏观调控体系中不可或缺的组成部分。党的十五大报告提出要发展各类市场、完善生产要素价格形成机制、清除市场障碍以尽快建立统一开放、竞争有序的市场体系以及健全市场规划、加强市场管理,从而为“进一步发挥市场在资源配置的基础性作用”创造条件。这些规定无疑为专司市场监督管理职能的工商行政管理提出的发挥作用的要求和方向。现在我们应该认识到,维护正常的市场秩序,不仅是完成工商行政管理职能本身的需要,同时还有更深刻的意义,那就是履行国家宏观调控应有的职能。从这个意义上讲,工商行政管理职能的任何不到位,执法力度的不够从而导致市场秩序的混乱,不仅是工商行政管理部门本身的失职,更涉及到国家宏观调控的效果,进而影响整个国民经济的正常运行。