共管范文10篇

同志们：在我们深入学习贯彻党的十七大精神，奋力推进生态文明建设之际，省厅决定召开全省天保工程示范点建设暨森林社区共管现场会，具有十分重要的意义。这次会议的主要任务是，总结、交流我省天保工程国家和省级示范点建设及森林社区共管经验，围绕“行业发展，农民增收，推进森林资源大省向林业经济强省跨越”的思路，研究新形势下进一步开展天保工程示范点建设和森林社区共管的措施办法，推动全省天保工程建设持续健康发展，为建设长江上游生态屏障作出新的贡献。今天上午，同志们参观了西昌市社区共管试点现场，刚才，凉山州人民政府达久木甲副州长作了热情洋溢的讲话，国家天保中心陈学军副主任通报了全国天保工程建设情况，对我省工程建设提出了具体要求，希望同志们认真学习，抓好贯彻落实。今天下午，南江县、西昌市等四个单位在会上作了典型发言，他们结合本地实际，在天保工程建设中创造了许多好的经验，值得各地认真学习借鉴。下面，我讲几点意见。一、十年真抓实干，天保工程取得显著成效为了维护长江上游生态安全，缓解森工企业“两危”局面，*于*8年在全国率先启动了天保工程，至今已10个年头，十年来，在国家的大力支持和省委、省政府的正确领导下，全省按照“停、造、转、保”工作思路，通过各级党委、政府，各有关部门、工程实施单位和广大干部职工精心组织、真抓实干，我省天保工程进展顺利，工程建设取得了历史性成就。截止*6年底，全省落实管护责任面积3.23亿亩，是国家森林管护计划2.88亿亩的112%；累计营造公益林404.8万公顷，其中人工造林90.3万公顷，飞播造林71.1万公顷，封山育林243.4万公顷；完成森林抚育59.3万公顷次，人工促进天然更新3.02万公顷；*6年底工程区在岗职工51480人，其中分流从事森林管护31441人、公益林建设10232人、种苗工程及林下资源开发等9807人；全省历年累计完成职工一次性安置13631名，是国家下达我省7000名一次性安置计划的195%；截止*6年底，工程区129402名在职职工和退休人员纳入了省和地方养老保险，退休人员基本养老金按时足额发放；医疗、工伤、失业、生育“四项”保险得到了全面落实，工程区林业职工的社会保险体系基本建成。截止*6年底，全省完成天保工程中央投资97.86亿元，省级配套资金10.16亿元。天保工程实施十年来，已经取得了显著的生态效益、经济效益和社会效益。一是全省生态建设实现历史性跨越，现已进入“治理大于破坏”的新阶段。通过停止天然林商品性采伐和对现有森林的常年有效管护，以及大力开展天保工程等林业重点工程造林，全省国土绿化进程进一步加快，森林面积由工程实施初的1172万公顷上升到1464万公顷，森林覆盖率由24.23%提高到*6年的30.27%，林木总蓄积由14.65亿立方米增加到16.44亿立方米。二是林业产业由独木支撑调整为多元化生态经济，为新农村建设发挥了重要作用。全省坚持把天保工程建设同产业开发紧密结合起来，紧紧围绕“生态建设产业化、产业建设生态化”这一主题，出台了《*林业产业发展纲要》及工业原料培育业、经济林果及林木种苗业、林产加工业、生态旅游业等产业发展规划，加快多元化生态经济发展步伐。*6年，实现林业产业总产值507.4亿元，是*0年119亿元的4.3倍。林业产业的快速发展，为助农增收和新农村建设发挥了重要作用。三是全社会普遍树立起人与自然和谐的价值观，为推动繁荣的生态文化建设做出了突出贡献。实施天保工程以来，全省持续通过广播、电视、网络、报纸、公告、会议、碑牌、标语等多种形式，广泛宣传实施天保工程的重大意义、政策规定和生态保护知识，进一步增强了生态意识，树立了生态道德，弘扬了生态文明，为建设繁荣的生态文化起到积极推动作用。四是森工问题进一步得到解决，促进了林区和谐稳定。我省始终把维护森工稳定作为第一责任，结合实施天保工程，积极主动地解决森工问题，截至*6年，省上在财力十分困难的情况下，筹集86778万元配套资金建立基本养老、医疗、工伤、失业、生育保险；筹集3660万元资金，解决了森工离退休人员死亡丧葬费、死亡职工一次性抚恤金、遗属生活困难补助费等遗留问题，并出台了相关政策；筹集1600万元资金于*5年、*6年剥离15所学校、17所医院，分流人员793人。实践证明，党中央、国务院关于实施天保工程的决策是正确的，得到了广大干部群众的衷心拥护。中央领导充分肯定了*实施两大工程“态度坚决，行动迅速，措施得力，成绩显著”，对我省生态建设给予了高度评价。二、开展天保工程示范点建设，促进工程建设又好又快发展天保工程取得的巨大成绩，为林业的发展奠定了良好基础,当前天保工程建设进入了一个关键时期。面对新形势，我们必须清醒地看到前进中的困难和问题，尤其是一些关系工程区长远发展的深层次问题还没有根本解决，天然林保护的长效机制尚未建立起来。开展天保工程示范点建设，就是要探索工程建设中的新情况、新问题，充分发挥典型的示范带动作用，引领天保工程持续健康发展。因此，搞好示范点建设意义重大而深远。开展示范点建设，是实施以生态建设为主的林业发展战略的需要。实施以生态建设为主的林业发展战略，是中央对我国林业发展的基本定位。国家林业局提出加速推进传统林业向现代林业转变，着力构建林业生态体系和产业体系，努力把我国林业推向又快又好发展的新阶段。天保工程作为林业六大工程之首，如何适应林业转变，如何又快又好发展，这是深入推进天保工程向纵深发展必须要研究考虑的。开展示范点建设，就是要一些地方率先做出示范，探索加强生态建设的有力措施，探索加快产业发展的有效途径，实现生态与产业互补共赢的发展模式和长效机制。开展示范点建设，是建设社会主义新农村和新林区的需要。林业要为新农村建设做出贡献，必然要求天保工程要有新的作为。建设新林区是建设新农村的客观要求，天保工程要在建设新林区中走在前面。由于历史原因，我省林区建设相对落后，基础设施相对薄弱，生产发展不快，职工和林农收入不高，已成为建设新农村的重点和难点。天保工程作为创建社会主义新林区的重要载体，需要做的事很多，发展的潜力很大。天保工程示范点建设，就是要在建设社会主义新林区中探索出一条新的发展路子，把天保工程区建设成资源稳定增长、自然生态良好、经济持续发展、生活明显改善、社会全面进步、人与自然和谐相处的社会主义新林区。开展示范点建设，是引领天保工程建设健康和谐发展的需要。天保工程建设使林区发生了明显的变化，但是计划经济时期遗留下来的体制不顺、机制僵化、经营活力不足，以及沉重的社会负担、大量富余职工等问题，仍然是困扰林区生存发展、制约森林可持续经营和林区经济社会全面发展的瓶颈。推进天保工程健康和谐发展，就必须打破制约林区发展的体制和机制障碍。林业经营单位既要保护培育好森林资源，又要经营利用好森林资源，正是由于林业和森工企业的特点，决定了林业改革要走自己的路。如何走出新路，这就给示范点建设提出了新课题。示范点建设，就要通过体制机制创新，实现天保工程的“三个调整转变”，即要把对森林的停伐减产和单纯保护，调整转变到保育并举，加强森林科学经营，实现可持续发展上来；要把主要依靠工程渠道分流安置富余人员，调整转变到加快后续产业发展，推进产业结构优化升级，创造更多就业岗位上来；要把工程建设从主要依靠国家投资驱动，调整转变到主要依靠体制机制创新，最终实现林区生态、经济和社会良性循环发展上来。自从*5年4月国家林业局确定了我省南江县作为天保工程第一批示范点后，省林业厅高度重视，成立了以分管厅长为组长，相关处室为成员单位的天保工程示范县建设指导小组，日常指导工作由省天保中心负责，同时出台了《*省林业厅关于加强南江天保工程示范县建设的意见》，明确了我省示范县建设指导思想、原则及目标，并落实了各项示范措施。南江县以国家天保示范点建设为契机，按照“生态建设立位、林业产业强位”的工作思路，坚持用生态优先指导林业，用产业培育推动林业，用科技发展支撑林业，用机制创新激活林业，用规范制度保障林业，基本实现了“保护与发展同步，社会、生态与经济效益三赢”目标，为我省天保工程建设起到了积极的示范作用。*6年，我省为了总结典型经验，树立样板，探索路子，带动和促进天保工程进一步持续健康发展，经*省天然林资源保护和退耕还林工程领导小组办公室研究决定，将黑水县、炉霍县、西昌市、苍溪县、蒲江县、乐至县、绵竹市等七个县（市）确定为我省第一批天保工程省级示范点，重点在天保工程产业发展、森工企业改革、森林社区共管、工程的规范管理等方面开展试点示范。为了具体指导示范点建设工作，*省林业厅办公室印发了《*省天然林资源保护工程示范点建设工作指导意见》的通知，对省级示范点建设指导思想、目标及建设原则作了明确规定，各示范县按照示范点建设“三个调整转变”的要求，科学规划，制定了示范点建设实施方案，突出重点，注重“点”与“面”的结合，有计划、有步骤地推进示范点建设工作。各示范点经过这几年的努力建设，在工程管理机制创新、深化体制改革、后续产业发展等方面探索了一些有益的经验，取得了较好的成效。一是领导重视，机构健全，形成示范点建设合力。各试点单位所在市（州）、县分别成立了以分管领导为组长的示范建设工作领导小组，全面负责协调指导示范点建设工作。在工程建设中，坚持把示范点建设放在突出的位置进行部署安排和检查考核，基本形成了领导重视，部门联动、全民参与的天保示范点建设工作格局，天保工程示范点建设合力显著增强。二是改革和创新林业经营管理体制，充分释放林业内部活力。各示范点单位结合实际，大胆探索创新，在天保工程内部管理、经营体制改革等方面取得了新的进展。苍溪县以省级示范点建设为契机，在工程管理方面大胆创新，坚持项目建设招投标制和物资集中采购制，严格定额管理和预算管理；建立完善了工程建设质量衡定评价体系，制定了森林面积和蓄积、森林火灾和病虫害、水土保持和生物多样性、林地综合生产力、林业产业结构和布局、职工和林农致富、林区经济可持续发展等七大标准，全面考核乡镇政府和工程实施单位，并实行定期通报制、连带责任制、双重考核制、联挂责任制、质量事故终身负责制，有效地确保了工程建设高效运行。南江县以国有林场、分类经营管理、基层林业站改革为重点，不断加快林业改革步伐。在国有林场改革上按照“国家所有，政企分开，委托经营，加强监管，管护承包”的思路，将生态林之外的用材林、经济林、竹林、水面及养殖场等，承包给职工进行种养殖业经营，并在森林公园总体规划范围内划定部分区域，让职工开办农家乐，从事森林生态旅游，并鼓励职工留职停薪发展自营经济；在基层林业站改革上，成立了中心林业站，由中心林业站负责各乡镇的林业管理，同时在中心林业站成立了科技服务部，实行“职工入股、统一经营，利益联动、按股分红，收益归站、滚动发展”的企业化运作模式,走出了一条“站企分离、以企养站”的路子，既促进了行业发展，又带动了职工和林农致富。三是大力培育后续产业，增强天保工程发展后劲。各示范单位在搞好天然林保护的基础上，立足自身优势，大力发展天保工程后续产业,有效地增强了工程实施单位自我发展能力。南江县围绕“生态建设产业化、产业建设特色化、特色产业效益化”的思路，立足核桃、金银花、生态旅游三大产业，依托品牌、资源、规模三大优势，深挖资源潜力，广辟发展途径，不断提升林业产业水平，努力实现生态与经济共赢目标。全县各管护站（场）建后续产业综合示范基地15个、2.4万亩，生态公益林基地5万亩，种苗基地65个、1230亩，畜牧基地10个，天麻基地15个，基本实现了站站（指林业站）建基地、人人有项目，致富有保障的目标，*6年全县林业产值2.2亿元，是*8年的2.8倍，占农业总收入的18%，全县农民人均纯收入2313元，其中林业收入占22%，林业职工收入稳步增加，*6年职工人均收入11000元，比*8年增加2.4倍。乐至县充分兼顾国家生态、地方经济、农民增收的多层次需求，依托商品林资源，推进林产品精深加工，先后引进了天友丝绸、顺达林业两个产值超过亿元的加工企业，以及绿禾药业、绿森竹业等行业龙头，还有数十家造林业主，实现了林业产业的快速发展。同时积极引导产业基地内的群众组建协会组织，使产供销有机联接，目前全县已组建协会15个，入会群众达5万余人，有效地提高了产业基地管理水平。林下开发，打造复合型林业经济，通过推广“桑草牧”、“果草牧”、“林药套种”等复合经济模式，提高了林地的整体效益。苍溪县县财政每年预算*万元林业产业建设发展专项资金，扶持林业产业建设。对以工代赈、农业综合开发、水土保持、新农村建设等国家、省、市财政支农资金进行整合，用于林业产业建设，并通过创新龙头企业建基地、业主大户建基地、“公司+农户”建基地、专合组织建基地、林粮间作建基地、四旁植树建基地“六种营林模式”集聚社会资金投入林业产业建设，非公有制林业蓬勃发展。从总体上看，我省开展天保工程示范点建设以来，各示范单位精心组织，大胆探索，创造了不少好的经验，初步发挥了较好的示范带动作用。各单位的做法和经验在我们印发的材料汇编中都有详细的介绍，各地要认真学习，相互借鉴，取长补短，努力把我省的天保工程管理提高到一个新的水平。三、创新管护思路，推进社区共管，建立森林管护长效机制实施天保工程以来，我省每年要对2.88亿亩森林进行有效管护，各级政府、林业主管部门及工程实施单位按照国家和省有关政策规定和要求，全面落实管护责任制，加强森林管护队伍建设，实施规范化管理，取得了显著成效。为了探索我省森林管护长效机制，省厅于*5年下半年专题召开了“全省森林管护机制创新座谈会”，大家在会上相互交流了在森林管护机制方面的新举措、新办法，总结了合伙承包、家庭承包、个体承包、股份合作、森林社区共管等森林管护模式。近几年的实践证明，在我省集体林区，要抓好森林管护，确保管护成效，需要我们在总结完善各种行之有效的管护模式的基础上，大胆探索和创新管护模式，努力建立森林管护的长效机制。首先，我们要充分认识推进森林管护机制创新的必要性和紧迫性。天保工程森林社区共管这个理念，早在*5年的“全省森林管护机制创新座谈会”上我们就作了重点研究，也引起了大家的共鸣。总结我们以前森林管护的经验和做法，主要是以落实责任为核心的森林管护责任制，围绕落实责任制进行管护任务的分解、责任书的签订、工作的考核、报酬的兑现等，在这一点上都具有共通性。这种落实责任制是否是推进森林管护唯一或最好的方式？我们要用新的视野、新的眼光和新的思路来审视我们这套责任制在实施中的成效。从这两年不断发生的毁林案件、森林防火方面由人为引起的火警火灾就说明了在我省集体林区，相当一些地方在责任落实方面还存在不少的漏洞或薄弱环节，也说明了在森林管护责任制方面，现行的管理办法还是有很多不尽完善的地方，存在着不少的弊端。主要有以下几方面：一是现行的森林管护制度不利于充分调动社区群众森林管护的积极性。现行的森林管理体制基本上是由林业部门包干到底，林业部门既是组织者和管理者，又是实施者。同时现行的管理制度在设计上也有重约束、轻激励的不足。在现行的管护机制下，我们所制定的很多管理办法，都较多地偏重于约束性的规范；在管理办法中，大多采取的是惩罚性的措施，却很少有激励性的手段，这是很不够的，也与现阶段经济社会发展的规律和管理创新的要求不相适应。现行的森林管护制度，对社区和社区群众这一重要的人力资源重视不够，不仅没有充分调动群众的主动性、积极性和参与意识，还往往使社区和社区的群众游离于森林管护之外。社区群众应当是森林管护的主体，但在较多的制度设计上，我们却往往把他们作为监管和被管理的对象，更没有让他们参与森林管护的决策和利益分配，没有让他们真正成为森林管护的受益者和主人翁，不少群众因而缺乏主动地、自觉地参与森林管护的意识和动力。二是现行的管护制度不利于降低管理成本。当前，随着乡镇机构的改革，中心（片区）、乡镇林业站作为县级业务主管部门管理的公益性事业单位，其经费将逐步纳入地方财政保障，但是，由于有林业部门可以支配的管护费作为补充和支撑，一些地方就盲目大量地新建管护站（点），新上了一大批工作人员。必须看到，当2010年天保工程结束后，这些地方便会因此而背上沉重的包袱，从而增加管理上的成本，更不利于形成精干高效的管理体系。三是现行的管护制度不利于与生态效益补偿机制接轨。生态效益补偿机制与现行的天保工程管理是两种截然不同的机制。天保工程从理论上说，是拿钱做事；而生态补偿机制则是基于林权所有者的森林发挥了生态效益，国家给予一定的补偿。在具体的实施中，也是有区别的。现行森林管护体制实行的是，林业部门统一管理、统一报帐、统一组织管护工作；而国家即将实行的生态补偿制，则是针对林权所有者而言，视其所发挥的效益，由国家进行一定的补偿。对象变了，管理层次变了，实施的主体也要发生变化。而且，如果继续按照现行的管护办法运转，那么在实施生态效益补偿制度后，我们也许就将面临一个新的问题：现有的由管护经费供养的大批管护人员应该怎么办？四是现有森林管护办法不适应社会主义新农村建设的要求。社区群众作为森林管护主体，理当是森林管护的主人和重要的实施者。作为林地林木所有者，特别是生态公益林的培育者，他们一方面减少了林木采伐收入，另一方面又不能从从事森林管护中获得相应的劳务收入，这也在一定程度上影响了农民收入的持续增长和农村社会的和谐。上述种种弊端说明，对现行的森林管护体制进行改革十分必要，我们推行森林社区共管这个模式，也是改革的需要。如何正确地、有效地实施森林社区共管，是我们开展试点工作的主要目的。森林社区共管一般是指以社区村民为主体的所有利益相关者，通过协商、协议的方式，结成一致的组织、达成一致的协议，对社区内共有的森林资源进行有效保护、合理利用、共谋发展、共享利益、共担风险的管理方式。理论和实践都表明，森林社区共管体现了保护森林资源和发展社区经济的有机结合，是社区把村民零星分散的森林资源进行整合，发挥整体资源优势，实现规模化经营，确保森林管护成效的有效途径。其次，我们要认真总结森林社区共管试点工作经验。省厅*6年结合开展第一批天保工程省级示范点建设，将绵竹市和西昌市确定为森林社区共管试点单位，这标志着我省天保工程区森林社区共管试点工作正式启动。为了搞好试点工作，省厅成立了“天保工程森林资源社区共管指导小组”，天保中心主任为组长，分管主任为副组长，并派专人到示范县召开专题会议研讨社区共管的工作思路，重点针对森林资源社区共管提出工作要求，并编制了“*省森林资源社区共管基础知识（一）”下发各省级示范县，为社区共管工作的开展提供具体指导。两个试点单位也分别成立了以林业局长为组长的“森林资源社区共管领导小组”，落实了具体的工作人员，先后召开了村民大会，宣传了森林资源社区共管的目的和意义，成立村级共管组织，选定了共管委员会成员，制定相应的共管计划，并在共管计划的框架下开展共管工作。经过近两年的试点，森林社区共管工作已经积累了初步经验。第一、组织领导是基础。自从省厅决定开展森林社区共管试点以后，省天保中心就把该项工作纳入了中心的年度工作目标，成立了“天保工程森林资源社区共管指导小组”，并多次派人深入基层进行技术指导。西昌市和绵竹市也成立了以林业局长为组长的“森林资源社区共管领导小组”，负责指导和协调社区共管委员会的筹建工作，及时研究和解决社区共管工作中出现的问题。各级组织强有力的领导，为社区共管工作的开展打下了坚实的组织基础。第二、宣传引导是动力。森林社区共管是个新生事物，要让大家接受这个观念有一个过程，需要我们进行积极主动的宣传引导。绵竹市采取了到社区座谈、印发宣传资料、召开社区动员大会等方式，主动了解社区群众的想法和打算，宣传森林社区共管的意义和重要性。西昌市也通过广播、标语、宣传手册、各种会议等形式，在社区共管示范村进行了广泛的宣传教育活动。同时还对村民进行了社区共管相关知识的培训活动，让村民对社区共管有了初步的了解和认识。正是由于宣传工作的到位，激发了广大村民的参与热情，使村民能够主动参与到社区共管中来。第三、基层组织是关键。社区共管的基层组织就是社区共管委员会，它的主要职责就是组织村民对本社区的森林资源进行有效的管护，合理利用森林资源，协调处理当地社区内部利益相关者和社区外部出现的冲突。各试点村采取无记名的投票方式，按照选举法的要求，公正、公开、公平地进行了选举，先后成立了森林资源社区共管委员会。社区共管委员会的建立为社区共管工作的有序开展起到了关键作用。第四、规章制度是保障。社区共管委员会成立后，由委员会组织社区内村民和所有利益相关者，在国家的法律和法规的允许范围内，共同制定《森林资源管护社区共管公约》，其内容就是社区主体对社区内的森林资源享有的权利和承担的义务。它是具有强制性的约定，社区内所有村民和其它利益相关者都必须遵守。绵竹市试点村共管委员会制订了《社区共管章程》和《社区共管公约》，进行了张榜公示（公示期1个月），公示期结束后正式印制成小册子（每户一册）和制作公示牌立于社区主要干道处。西昌市试点村共管委员会也制定了共管章程、实施规划、管理办法、相关的乡规民约等制度。围绕共管建立的各项规章制度保障了森林社区共管工作的顺利实施。第五、持续发展是目标。实施森林社区共管的主要目标就是在社区共管委员会的领导下，带动村民合理利用森林资源，提高村民的生活水平，实现社区的可持续发展。各试点村共管委员会为了实现社区持续发展的目标，通过邀请专家，对村民进行了种植、加工技术、林下资料开发、生态旅游服务等培训活动，提高了社区群众的职业技能，初步改变了社区群众传统的森林管理观念。同时成立了旅游、种植等有关协会，形成“协会+农户”的经营模式，统一技术管理，提升产品质量，增加市场竞争力，提高了村民收入，促进了社区的可持续发展。从全省开展森林社区共管试点情况来看，它对林业部门、社区和村民等都产生了积极的影响。一是转变了林业部门的职能。在森林资源社区共管村中，改变了以前由林场（经营所）林业职工管护村集体和个体林地，而将林地所有者社区群众游离于森林管护之外，作为被监管的对象；林场职工既当“运动员”又当“裁判员”，既是组织者和管理者，同时又是实施者的现状。林业部门的主要职能转变为执法与监管，由“行政型管理”转变为了“服务型管理”，林农成为了管护责任主体。二是村民的意愿得到了充分体现。无论是社区共管委员会的选举和组成，还是社区共管的章程、制度、共管实施计划等，都必须经过村民民主投票通过，这充分尊重了广大村民的主要意愿。三是提高了社区村民自主管理意识和管理能力。以前村民都是被动接受管理，通过实施森林社区共管，社区的一切事务，每个村民都要参与决策，并主动参与管理，使他们由被管理的状态转化成管理者的状态，从由“要我保护”，转变为“我要保护”，群众管护森林资源的主动性、自觉性和积极性得到显著提高。四是推动了社区经济发展，提高了社区村民生活水平。以前社区的发展是每个村民各自为阵，贫富差距大。通过实施森林社区共管，试点村大力打造原生态旅游，并做了统一规划和布局，同时还成立了旅游、水果、油桉等协会，这样受益的不仅仅是几家人，而是辐射到整个社区及周边的群众，大家都得到了实惠，村民的生活水平得到了整体提高。开展森林社区共管是一个新的课题，它的表现形式不是一成不变的，只要我们抓住了它最本质的东西，就可以创造出更多更好的经验，就能够促使我省森林管护水平跃上一个新的台阶。四、开拓进取，推动天保工程持续健康发展党的十七大系统阐释了科学发展观的深刻内涵，首次将生态文明建设作为全面建设小康社会奋斗目标的新要求写入了全党的政治报告，实现了建设和谐社会理念在生态与经济发展方面的升华，具有重大的现实意义和深远的历史意义。建设生态文明，既是科学发展新的手段和方式，也是新的目标和任务。总书记在报告中十二次提到“生态”一词，强调要坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，这为林业发展赋予了新的使命。林业必将在建设生态文明进程中发挥更加重要的作用。天保工程是国家重点生态建设工程，是促进生态文明建设的重要内容之一。我们要进一步提高认识，振奋精神，再添措施，创新工作思路，努力开拓进取，不断解决前进中的困难和问题，推动天保工程持续健康发展。下一步要着力抓好以下几个方面的工作。（一）切实加强工程管理，不断提高工程建设成效。当前，天保工程建设中仍然存在不少不容忽视的问题，比如，重计划争取轻工程实施；森林管护责任不落实，措施不到位，个别地方管护员形同虚设；公益林营造质量不高，面积重复问题时有发生；档案管理薄弱，工程资料管理混乱；资金使用效益不高，监管不力，个别单位还存在违规违纪现象等等。对此，我们要高度重视，进一步加强工程管理。各地要按照天保工程“四到市、州”的要求，切实落实天保工程政府首长负责制和目标管理责任制，把天保工程实施情况纳入年度目标考核；要研究森林管护面临的新形势、新情况、新问题，创新管理机制，细化管护要求，严格考核监督；要实事求是申报工程建设计划，切实加强工程建设作业设计、自查验收等各环节的管理，高度重视公益林异地建设、档案管理工作，确保工程建设质量；要按照“慎用钱”的要求，强化资金管理和规范使用，坚决杜绝滞留、平调、挤占、挪用和虚列套取工程资金，确保资金运行安全。（二）深入开展调查研究，及早谋划天保工程接续政策。随着国家批复的天保工程实施方案结束期限日益临近，思考天保工程何去何从，研究天保工程接续政策，已经刻不容缓。明年国家和省将要把开展天保工程接续政策研究作为一项重要工作。各地要以天保工程建设十周年为契机，认真总结工程建设成效，客观分析存在的问题，及早谋划天保工程在森林资源保护、森林经营、职工社会保障体系建设、森工企业改革、后续产业发展等方面的接续政策，要结合实际认真研究新形势下天保工程与森林分类经营、森林生态效益补偿、集体林权制度改革、国有林区资源管理体制改革等重大问题，为国家和省提供详实的基础资料和建设性的意见。（三）努力推进示范点建设工作，充分发挥示范带动作用。示范点建设是一项创新和超前性的工作。必须要有敢为人先的精神和勇气，必须要有扎扎实实的作风和举措。通过示范点建设，要达到树样板、探路子、出经验、出成果，进而把示范的经验在全省推广开来，促进天保工程建设又好又快发展。第一批1个国家级示范点和7个省级示范点建设已经取得了良好的阶段性成果，积累了不少好的经验，但距示范点建设总的要求还有一定的差距。为扎实推进我省天保工程示范点建设，各示范点单位要进一步完善实施方案，认真组织实施，结合各自的实际情况，在创新上要有新举措、新突破，尤其要在工程建设质量管理、森林资源保护、工程运行机制、促进林区经济发展等方面狠下功夫，多出成果，多出经验，真正起到示范带动作用。各地要认真学习和借鉴示范单位好的经验和做法，不断提高工程建设水平。（四）大力推进社区共管，不断完善森林管护长效机制。随着集体林权制度改革的全面展开，在我省集体林区大力推进森林社区共管更具现实意义和紧迫性。当前，一是要广泛宣传森林社区共管理念，使广大林业干部职工和林农充分认识开展森林社区共管的必要性和重要性，切实增强林区群众的参与意识。二是林业主管部门要加快转变职能，强化技术、信息等方面的服务，及时协调社区共管中出现的矛盾冲突，监测评估社区共管取得的成效、存在的问题，研究持续开展森林社区共管的措施和办法。三是各地要主动探索完善森林社区共管模式，结合自身情况，借鉴示范点已取得的经验，积极引导林权所有者开展森林社区共管，变被动管理为主动参与管理，建立起责权利相统一的森林管护长效机制。当然，要搞好天保工程森林管护工作，除了采取社区共管的模式也不排除其它好的的管护形式，根据各地的具体情况，采取灵活多样的管护办法，建立与社区群众联管联护的互动机制，不断提高森林管护成效，努力构建和谐平安社区。五、切实抓好今冬明春森林防火工作9月中旬，国家森林防火指挥部在黑龙江省加格达奇召开了*7年全国秋冬季森林防火工作会议。会议传达学习了总理、回良玉副总理对希腊森林大火后的重要批示和贾治邦总指挥致会议的信，雷加富副总指挥总结了春防工作，全面安排部署了秋冬季森林防火工作。会后，副省长、指挥长郭永祥同志迅即作出批示，要求认真贯彻落实中央领导同志的重要指示和会议精神，切实抓好今冬明春森林防火工作。省森林防火指挥部结合当前工作实际，相继行文传达贯彻了会议精神、部署了“十·一”黄金周、党的“十七”大期间重要时段的森林防火工作。同时，对全省“两项制度”的进一步完善、云南松林区开展计划烧除等重要工作也进行了专题安排。特别是在国家制定的森林防火中长期基础建设规划中，通过积极努力，重点林区和盆周山区基本纳入了规划盘子。目前，省里正在筹备全省森林防火工作会议，届时，会议将全面总结今年的工作和部署来年的任务。下面，我就做好当前森林防火工作强调几点意见。一是进一步深化对森林防火工作的认识。森林火灾是危害林区人民生命财产安全的重大灾害之一，关系到经济社会的可持续发展，关系到国土生态安全，还关系到建设生态文明，关系到政治和社会的稳定。回良玉副总理强调指出：“森林火灾一旦发生，如果处置不当，就会演变成国家灾难”。以史为鉴,可知兴替；警钟常鸣，方能无患。我们就是要认真吸取希腊、美国森林大火的教训，全力做好今冬明春的森林防火工作，为建设生态文明提供强有力的资源基础保障。二是落实责任，严明奖惩。要按照森林防火行政领导负责制“五条标准”要求，通过层层签订责任状，细化责任，严明奖惩，把责任落实到山头地块，人头户主，构建起森林防火工作“政府负总责，全社会齐抓共管”的责任体系。要特别注重对“最终责任人”的督促检查，防止责任状成为一纸空文，要通过考核、考评，兑现奖惩。要继续坚持和不断完善林区单位防火负责制、护林人员岗位责任制，以及乡规民约、防火公约、护林联防协作等行之有效的制度。对在森林火灾预防和扑救中不到位、不及时，酿成重大火灾或造成人员伤亡的要依法、依纪追究责任。三是夯实基础，严控火源。各地要扎实推进重点林区村森林防火专职巡山护林员制度和村民轮流挂牌值班制度，要通过查漏补缺，建章立制，打牢基础工作。一进入防火期，了望员、巡山护林员、岗哨员，就要全部上岗到位，履职尽责。要围绕野外火源管理和安全用火规定，重点加强对外来人员、施工人员、流动人员等的宣传教育和管理。特别是对智障人员的监管，一定要落实到人头。四是开展预案演练，建立联动机制。要立足于实战，及时修订、细化本地区森林火灾处置应急预案，明确责任分工和处置流程。今冬明春，重点林区县和国家级风景名胜区、国家级森林公园都要开展森林火灾扑救预案演练。武警森林部队要会同驻防地区的地方扑火队伍开展联合演练，加强协调配合，完善协作机制，不断提高整体作战能力。扑火实战中，要规范前指设置，建立地方首长任总指挥，各参战力量指挥员共同参与，统一行动、分工明确的指挥体系。要加强火场参战各方在信息共享、统一号令、通信联络、后勤保障等方面的协调与合作，充分发挥各方优势，形成战斗合力。五是健全体系，强化组织保障。要进一步加强森林防火组织体系建设，按照国办发〔*4〕33号、川办发〔*4〕22号文件要求，健全森林防火组织指挥体系和森林防火日常工作办事机构，落实专职工作人员，发挥指挥部的组织保障和办公室的参谋助手作用。各级森林防火指挥部领导及组成人员有变动的要及时调整充实，绝不能出现岗位空缺和工作断档，确保今冬明春森林防火工作不受影响。六是立足当前，谋划长远。要精心编制本地森林防火中长期发展规划，确保与省和国家规划的衔接，把防火通信、火险监测预警、基础设施建设、扑火队伍装备等项目作为建设重点。同时，做好项目储备、申报以及批复后的组织实施工作。要深入分析林权制度改革后森林防火工作出现的新情况，研究建立与群众切身利益挂钩的森林资源管护机制，积极开展森林火灾保险制度试点，化解、分散森林火灾风险。七是归口管理，规范森林火灾报告和报道工作。各市州森林防火指挥部要加强工作协调，实时掌握境内所有森林火灾的发生及扑救进展情况，做到心中有数。要按照森林火灾报告归口管理制度要求，对应当上报的森林火灾，要及时、准确上报。对需要向省委、省政府报告的火情，由省森林防火指挥部办公室负责报告。对未按照报告制度规定的程序，通过当地党委、驻军等途径上报省委、省政府，以及媒体已经公开报道的森林火灾，市州森林防火指挥部要立即核实情况，并将有关情况及时上报省森林防火指挥部。要主动与宣传舆论部门和新闻媒体加强沟通，严格按照国家突发公共事件新闻应急预案的有关规定进行火灾报道工作，发挥正确的舆论导向作用。同志们，天保工程是*林业生态建设的一项重要工程，也是建设生态文明、构建和谐社会和建设社会主义新农村的重要内容。各级林业部门和工程实施单位要在十七大精神指引下，认真贯彻落实科学发展观，扎实抓好工程建设各项工作，努力实现天保工程可持续发展，为行业发展、农民增收，推进林业资源大省向林业经济强省跨越做出新的更大的贡献。

一、公共管理问题类型学

在科学研究中只有那些专业共同体和整个人类的知识积累都尚未解决或无法回答的疑问才算是研究问题。问题可以定义为：“某个给定过程的当前状态与智能主体（人或机器）所要求的目标状态之间存在的差距。”问题是一个反映了主客观矛盾的认识论和方法论概念。科学研究从何开始？一直是哲学和方法论研究的一个关键主题。波普尔在《猜想和反驳》一书中总结道：“科学和知识的增长永远始于问题，终于问题———愈来愈深化的问题，愈来愈能启发新问题的问题。”在公共管理研究中，几乎每个公共管理理论的提出和发展，都是从特定的公共管理问题开始的。问题作为一个认识论的概念，反映了主观与客观之间的认知矛盾。虽然诸多科学家和不同流派的哲学家持有不同的方法论，但是科学史和哲学史的发展历史表明，他们都会不约而同地从方法论层面上开展对“问题”的研究，探究什么是问题、问题的重要意义、问题的结构、问题的类型。“问题”成了不同流派科学哲学家交锋对话的聚焦点，他们对问题认识的深入，逐渐形成了以问题为研究对象的科学哲学分支领域“问题学”。目前“以问题为导向”进行研究已经成为公共管理学界的共识：解决问题是公共管理基础研究和应用研究的核心；问题为公共管理研究定向；问题是制定公共管理研究计划的依据；问题指导公共管理研究的观察和资料的收集等等。但是公共管理问题包括哪些类型？每种类型公共管理问题对应的研究方法是什么？

在理论界和实务界尚无一个完美的答案。类型学（typology），或称作分类学（taxonomy），指研究者结合两个或两个以上单一维度的简单概念，然后由简单概念的交叉形成新的概念。本文从问题的定义———“某个给定过程的当前状态与智能主体（人或机器）所要求的目标状态之间存在的差距”———出发，根据“差距”的本质特征对问题进行类型化的划分。按照近代英国哲学家大卫·休谟（DavidHume）揭示的事实和价值二分的原则，我们可以将问题中所含的“差距”分为“事实性差距”和“价值性差距”两个维度。可以用如下的坐标图定位公共管理问题的各种类型。（1）纵坐标所示的纯粹涉及价值差距的问题属于诠释类问题，对诠释类问题的解答，往往使用诠释主义的方法，形成诠释类知识。诠释类知识通过挖掘、阐发、建立和确证一种价值，促进人与人之间的理解和沟通。（2）横坐标所示的那些纯粹涉及事实差距的问题是科学发现类问题，科学发现类问题往往使用实证主义的方法，探索经验世界的状态、发展、变化，寻找经验世界中存在的联系。（3）横坐标和纵坐标构成的平面中的问题既含有价值因素又含有事实因素，可将这些问题分为技术设计类问题、批判类问题和评估类问题。

1.科学发现类问题。科学发现类问题是人类主观认知与经验事实之间的矛盾，以及由此引发的主观认知之间、客观事实之间的矛盾而引发的疑问。对科学发现类问题的回答，往往使用实证主义的方法论框架，最终将产生对客观世界描述、解释和预测的知识。提出科学发现类问题的途径包括：寻求经验事实之间的联系和一致的解释，证实假说和现象的可靠性、寻求理论体系内部的不一致性，解答多个理论和假设的不一致性，学科理论方法的移植等。

2.技术设计类问题。“实现特定目标的最优化方案、手段和措施是什么？”属于技术设计类问题。技术设计类问题包含事实前提和价值前提两个基本因素。技术设计类研究的目的是在既有事实前提下，确定合理的价值前提；或者在既定的价值前提下，寻求实现特定价值的优化方案。在公共管理研究中，往往需要在时间（时间段、历史、现状等等）和空间（国别、地区、部门等等）中进行目标比较、约束条件比较、环境参数比较、手段比较找出当前问题的特殊性，并“有的放矢”地提出战略与政策、体制与机制、措施与办法来解决这些问题。

3.评估类问题。该类问题与科学发现类问题的相似之处在于两者都是对事实、行为和态度的描述和解释。但不同的是，评估研究在对事实、行为和态度进行描述时，是建立在与特定标准进行比较基础上的描述和解释，比较的标准可以是客观的标准也可以是主观的标准。评估至少包括三个要素，即标准（criteria）、证据（evidence）和判断（judgment），评估类问题的本质是根据经验证据，寻求特定标准和经验证据之间的关系，并对这种关系进行评判。

一、新公共管理运动的启示

目前我国已有许多专家学者正在研究公共管理问题，比如厦门大学陈振明教授在他主编的《公共管理学》一书中介绍了西方政府管理（行政学）的发展与演变历程中所出现的三次范式转换，即从公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理学的三次重大突破。②国家行政学院季明明教授在“当代公共行政的改革实践与公共管理学的崛起”一文中也指出，当代“再造政府”的行政改革浪潮极大地冲击了传统公共行政学体系，为公共管理学科的崛起作了铺垫；公共行政、公共事务、公共政策构成了公共管理学科的三大支柱。③综合上述两位专家的看法及其他国内相关文献，应该说在对公共管理尤其是公共管理的讨论中，有两点看法是共同的。

1.新公共管理思潮的出现与各国行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推动了“重塑政府运动”。在凯恩斯理论的影响下，当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得非常明显。一方面政府对社会、市场的管理，不仅使政府所承担的任务越来越多，成为“万能政府”，而且政府对外管理的实际效率也很低，在不少方面负面影响越来越大；另一方面政府中官僚机构膨胀，效率低下，财政支出扩大。正是在这种背景下，世界上绝大多数国家都要求政府进行改革。人们在“实用主义”、“小政府意识形态”、“商业动力化”④等思潮的影响下，要求政府把公共事务特别是公共物品（服务）民营化；推进社区主义，建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会；加强公共部门与私营部门的合作，发展非政府、非营利性组织；用企业精神再造政府，把企业管理中的组织文化注入到政府组织中，提高政府部门的竞争力。

在全社会和学术界都在反省政府的角色与作用时，英、美、新西兰等国政府掀起了一股大力推进行政改革的浪潮。在英国，从撒切尔政府起就不断提出了一系列坚持市场取向、减少政府干预的行政改革方案。从“阶段革新计划”到“公民宪章运动”，在民营化、公私竞争与融合、公共部门引进私人企业的管理机制、承诺公共服务的内容与标准、提高公共服务的质量等问题上，英国的行政改革都取得了一定成就。当然，这种改革被不少人称之为“宁静的革命”。八十年代初，美国的里根政府发动了一场大规模地放松甚至废除政府管制的变革运动，并由此设计了一种使政府官员不仅对管理过程而且要对管理结果负责的新体制。克林顿政府继续推进政府职能市场化改革的进程，提出了若干重塑政府的原则与措施，如把竞争机制引入政府机构，大力降低行政成本，建立“顾客导向”的管理服务体系，以企业精神重塑政府，使政府机构成为“以绩效为中心”的组织。在这场全球化的行政改革浪潮中，新西兰的改革十分激进，因而它备受人们的关注。新西兰的政府再造运动的主要做法是：政府将那些具有商业性的职能与可以开展竞争的服务，从公共部门中分离出来；财务报告、预算、拨款等均需要考虑绩效；在政府部门中区分决策与执行两种不同功能；按契约中规定的竞争原则，在政府部门的部长与执行官之间，签定“绩效协议”、“采购协议”等，强化各自的职能。⑤

西方国家，特别是OECD国家的行政改革及其政府再造运动，为新公共管理的兴起提供了强有力的实践背景。“新公共管理被学者冠以各种不同的名称（如‘经理主义’、‘公共管理’、‘以市场为基础的公共管理’、‘以企业家精神重塑政府’等），这反映了人们对正在发生的行政改革的不同看法。尽管如此，但他们确实存在着某些共识：从传统公共行政关注管理过程中的效率转变到极大地关注管理结果以及管理者的个人责任”。⑥

2.公共管理研究，特别是新公共管理学是在公共行政学发展的基础上产生的。本世纪六十至七十年代，批判传统公共行政学的理论越来越多，其中最有影响的是新公共行政学、政策科学与公共选择学派。新公共行政学一反以往过于重视效率的价值观，在传统公共行政学的目标中加入了“社会公平”，围绕着“分权”、“参与”、“沟通”等民主行政中的若干问题一直展开讨论。同时，他们反对文官中立，认为在不平等竞争中，这种角色本质上是欺负弱势群体的帮凶。⑦政策科学在一定意义上讲，也是针对传统公共行政学过于重视官僚制理论，以及把政策的制定与执行割裂开来等问题而发展起来的。它明确地提出了要对政策制定的全过程进行研究，即从政策问题构建到政策方案制定，从政策执行到政策评估全面展开讨论，并提出要改善政策系统，提高政策质量。公共选择理论以方法论上的个人主义为出发点，证明市场是最有效的机制，因而需要减少政府的管理职能，把一部分社会所需要的公共产品和服务通过市场来提供。总之，新公共行政学、政策科学、公共选择学派都从学科建设方面，有力地批判了传统公共行政学，为它的发展与完善提供一定新的理论依据。然而由于各自的弱点与缺点，它们并没有完全获得预想结果。

摘要：新公共服务是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论，此理论为我们提供了一个充分重视民主、公民权和为公共利益服务的理论框架，这个框架让我们可以展望公共服务的前景。

关键词：新公共管理理论；新公共服务理论

一、新公共服务理论的基本内涵

登哈特提出以公共服务来取代新公共管理。所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。登哈特的新公共服务理论主要包括以下方面的基本观点：

第一，针对企业家政府理论提出的掌舵而非划桨，登哈特提出政府的职能是服务，而不是掌舵。公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。

第二，行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是创造共享利益和共同责任。

一、政府公共管理责任的性质

（一）政府公共管理责任的民主政治性

在民主的社会里，政府组织是由大众所创立的，为了大众而设立，以及需要对大众负责。从这个意义上说，民主政治就是民意政治、法治政治，因此，民主政治更是责任政治。政府在公共管理中的责任，体现了民主制度的发展。政府从不负责任，到负完全的责任，是由于民主政治发展的结果。

政府与公民之间的关系可以用一种委托-之间的关系来概括。委托-理论是伴随着现代股份制公司的出现和发展而逐步成熟起来的，其核心是通过明确委托人与人特定的责、权、利关系，建立相应机制，处理公司结构中所有者与经营者以及各层组织之间的关系。该理论的主要内容：委托-关系可以广泛地发生于一切组织、一切合作性的活动中。政府的权力来源于公民的委托，公民委托的前提是政府必须为公民的利益而行使公共管理权力，同时，不允许政府滥用公共权力，并且行使权力者必须因使用了公共权力来承担相关的责任。

但是，在现代社会，从权力的运作方式来看，政府权力在不断扩张。社会发展也要求政府扩张权力，而权力的扩张如果缺少了边界，那么权力总会越过边界而发生滥用权力的现象。当今世界，各个国家的政府在发展的过程中，总会碰到政府权力扩张的现象，政府自身也有不断扩张权力的动力，如果缺少对于权力的控制的方式，政府权力仍将继续增长。

公共部门权力的增长具有两面性，由于国家权力的存在，可以促进经济的发展，但是国家权力的存在也可能阻碍经济的发展，正如诺思所说：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”［1］政府权力运用适当可以让经济取得快速发展，乃至出现超越常规速度的发展，但是，一旦政府权力使用不当，将会严重危害到民主政治前途。在民主政治发展的基本上，最好的解决之途就是：“授予政府多少权力，必须课以相等的责任。”

公共部门的变革回应了几个相互联系的重大现实问题，包括：职能公共部门提供公共服务的低效率；经济理论的变化；私营部门相关变化产生的影响，尤其是全球化作为一种经济力量的兴起；技术变化使得分权同时又能更好地控制全局成为可能。

行政管理可以分为三个鲜明的发展阶段：前传统阶段、公共行政传统模式阶段和公共管理改革阶段。每个阶段都有自己的管理模式。从上一个阶段过渡到下一个阶段并非轻而易举，从传统的公共行政到公共管理的过渡至今尚未完成。但这只是时间的问题。因为新模式背后的理论基础非常强大。这场变革运动以“新公共管理”著称，尽管这个名称引起了争论，然而它不但在蓬勃发展着，而且是对大多数发达国家已经采取的管理模式的最佳表述。传统的行政模式相对于它所处的时代是一项伟大的改革，但是，那个时代已经过去了。

一、前传统模式

很显然，在19世纪末官僚体制理论尚未健全之前，已经存在着某种形式的行政管理。公共行政已经有很长的历史了，它与政府这一概念以及文明的兴起一样历史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那样，行政的某种模式自从政府出现之后就一直存在着。

首先是创始者或领导者赋予社会以可能，然后是组织者或行政者使之永恒。行政或事务管理是所有社会活动中的中间因素，虽然不是光彩夺目，但对社会的持续发展却是至关重要的。

公认的行政体制在古埃及就已经存在了，其管辖范围从每年的尼罗河泛滥引起的灌溉事务到金字塔的建造。中国在汉朝就采用了儒家规范，认为政府应当是民选的，不是根据出身，而是根据品德和能力，政府的主要目标是谋取人民的福利。在欧洲，各种帝国——希腊、罗马、神圣罗马、西班牙等首先是行政帝国，它们由中央通过各种规则和程序进行管理。韦伯认为，中世纪“现代”国家的发展同时伴随着“官僚治理结构的发展”。

【摘要】：上世纪80年代兴起的新公共管理理论开创了公共管理的新视角，该理论所倡导的管理主体多元化，把私营企业的管理方法引入公共部门，在公共部门引入竞争机制等新观点对于我国公共管理有诸多借鉴意义。文章通过总结新公共管理理论，结合我国公共管理实际，提出新公共管理理论对我国公共管理的一起启示。

【关键词】：新公共管理理论；公共管理；第三部门

一、新公共管理理论的内涵

上世纪80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大的政府改革运动--新公共管理运动。这场运动对西方公共管理尤其是政府管理产生了重大影响。与传统的行政管理理论不同，新公共管理思想不强调集权、加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高公共服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向，重新调整国家、社会、市场三者的关系。而关键也是最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受同志结构羁绊的官僚政府，以企业家精神的政府腿功服务提供者之间的竞争。

根据西方行政学者们的论述，新公共管理理论的新公共管理理论提倡以下主要观点：

第一，区分"掌舵"与"划桨"职能，实现管理主体多元化。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只是起到掌舵的作用而不是划桨的作用。这样可以形成小规模、成本低的有限政府。在公共管理事务中，除政府外，还有应有非政府组织、非盈利驻足、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构。政府应该是多元管理主体的组织者、协调者，是多元管理主体的核心。

摘要:中国作为一个经济总量居世界第三的经济大国，一直坚持走和平发展之路。现如今人民的温饱问题早已解决，即将步入小康社会，社会经济飞速发展，社会面貌的变化日新月异。为了更好地促进社会公平、公正的进步。对于公共管理的研究显得尤为重要。公共网络时代的来临对公共管理研究提出了全新的考验，由此而言，对于公共管理研究进行思考、分析是十分必要的。关于什么是公共管理学的逻辑起点，有很多种说法，在学习了公共管理学这门课后，我认为公共利益是公共管理研究的逻辑起点，本文将论述“公共管理研究的逻辑起点”这一观点并探讨这一选题的重大意义。

关键词:公共管理研究；逻辑起点；公共利益；公共网络；经济

一、公共利益是公共管理研究的逻辑起点之一

(一)关于公共利益、公共管理、逻辑起点的简单介绍

公共利益是指能够满足大多数人的利益，公共管理在书上的含义是以政府为主导的公共组织，和以公共利益为指向的非政府组织为实现公共利益而向社会提供公共服务的活动。因此我认为公共利益是公共管理研究的又一逻辑起点。公共事务以及公共问题是逻辑起点本文不再论述。这一事物或事件的出现，可以为大多数人带来好处。只要有社会群体的存在，公共利益就一定会存在。随着全球经济、政治、文化等多方面的发展，几乎所有的国家尤其是发达国家对于公共利益的关注度越来越高。而公共管理则是是指公共利益管理部门或事业单位等组织以公共利益为管理对象而进行的一系列管理工作。在我国，进行公共管理工作的组织主要包括以政府为主体的公共利益管理组织以及不以盈利为目的的从事公共管理的组织。下面我们来说一说“逻辑起点”，要想了解“逻辑起点”这个词，首先我们要明确“逻辑”的含义，从普遍意义上讲，逻辑是指人脑在进行问题思考时所遵循的某种规律。再者就是要了解“起点”的意义，，对比“逻辑”而言，“起点”就十分容易理解了。起点就是事物、思想等从无到有，最开始的某一物体、事件、地点或时间点。“逻辑起点”是两者相结合所产生的合成名词，了解了“逻辑”、“起点”，逻辑起点这个专属名词就不难解释了。逻辑起点就是人脑在进行大量的、规律的思考后明确的某一事物或思想的起点，也就是说是逻辑意义上的起点。如何确定公共管理学这门学科所研究的逻辑起点，众说纷纭，有的说公共事务是逻辑起点，有的说公共问题是公共管理研究的逻辑起点。我个人认为，要确定逻辑起点，我们要从实际出发，实事求是，由马克思主义的现象与本质的关系确定。从经济的角度看，对自己有利的东西是利益，而人对自己有利的东西才会感兴趣，才会引起纠纷，因此也就需要公共管理的制衡。由于经济基础决定上层建筑，利益的纠纷一般是经济方面，因此经济方面也就是公共利益是公共管理的逻辑起点之一。

(二)公共利益、公共管理、公共管理研究之间的关系

一、引言

每个学科都有普遍而独特的大问题，无此不足以立学科［1］。哲学探讨的核心问题是本体论、价值论和认识论，即真、善、美之根本。数学的巅峰是破解世界级的猜想或难题，不断将人们对数学的认知边界向前推进。在自然科学，一个范式（paradigm）会确立本学科最重大的问题，所以常规科学都围绕这些问题展开。所以，大科学要回答大问题，比如物理学、化学、生物学、医学等。例如，物理学探究引力波等重大问题，以期追索宇宙的起源。在社会科学，不同学科也会探讨大“科学”问题，如经济学、政治学、社会学、心理学。在公共管理和公共政策这样的应用学科，同样需要回答大问题。比如在国际商务领域，学者们孜孜以求的大问题是：什么决定了企业的国际成败［2］？那么，公共管理与政策领域是否存在值得关注的大问题？在探讨公共管理（学）的大问题之前，我们需要明确的是公共管理的大问题还是公共管理学的大问题。从实务的角度而言，公共管理实践有亟待破解的重大问题。从学科的立场来说，公共管理学科也存在必须面对的重大问题。理论与实践并非并驾齐驱，二者也未必亦步亦趋。与此同时，本文未将公共管理与公共政策加以区分，也未特别区分公共行政与公共管理。虽然公共管理与公共政策开始逐渐分化为两个领域，但是一直以来二者的联系多于差别。公共管理关注公共组织及其运转，以及政治与行政的互动关系；公共政策涉及政策的设计、形成、执行与评估等环节，而其每个环节都同公共管理密不可分。因此，本文将二者互换使用，并认为至少目前我们可以探讨共同的大问题。我们生活在一个伟大的时代和伟大的国家，如果我们无法提出和尝试回答一些伟大的问题，那么我们的学科存在的意义是什么？我们作为这个学科的学者工作的价值何在？陈立齐指出，西方公共行政的实践和学术都狭隘地关注管理组织的技术问题，而同大问题和国家目标相脱节。如前所述，有关中国和西方公共行政的技术或科学方面，早已有了相当的共识。关于公共行政学科和职业的范围和目的，例如大问题，则还没有形成足够共识。的确，关于这些大问题会是什么，甚至可能都不会取得共识［3］。基于大问题对学科发展的深远意义，本文回顾了公共管理学科对大问题的求索与争论，并探讨了大问题的定义与标准。结合最近中国公共管理青年学者的努力与反思，本文提出了未来公共管理研究值得关注的大问题。

二、何谓公共管理领域的大问题

既然每个学科都在追求大问题，那么什么算是“大”问题？苹果手机有一个经典广告词，即“Biggerthanbigger”，直译为“比更大还更大”或“比逼格更有逼格”，意译则是“岂止于大”或“越来越大”。不管何种翻译，“大”和“更大”都是人们向往的状态。毕竟，埋头苦干前要先明确方向，否则就是南辕北辙。何谓大问题？什么称得上是大问题？对此，有学者总结了不同学科对大问题的求索，发现大问题至少具备三个核心特征。首先，大问题往往需要投入大量时间和资源才能解决，即大问题不是轻而易举就可以解决的难题；其次，大问题有潜力产生显著和持久的影响，即大问题有很强的联动性，可以对社会形成强大的影响力；最后，大问题能够促进一个领域的知识发展，使一个领域乃至多个领域都能够不断积累知识［1］。从上面三个标准来看，大问题是难以回答且有可能产生较大的学术贡献和社会影响的问题。那么，公共管理的大问题是什么？RobertD．Behn［4］较早提出了这个问题：什么是真正重要的问题？什么是公共管理研究应该聚焦的问题？我希望许多学者都可以发展他们自己的公共管理大问题清单。我们应该传播、论证、捍卫、修正和进一步论证这些问题。我们不仅应该认真思考数据和方法论，而且应该严肃思考问题———大问题。我们应该决定它们是什么，回答它们中的一些，并修订这个清单。我们应该总是将我们的注意力聚集到这些大问题上。然后，当公共管理学者们聚在一起时，我们也会讨论“公共管理的大问题”［4］。为此，Behn［4］提出了三大“候选”问题：微观管理、激励、绩效测量。（1）微观管理问题是公共管理者如何才能打破微观管理循环，避免繁文缛节导致的恶性循环。（2）激励问题是公共管理者如何激励公职人员以及政府以外的其他人员，使他们可以富有活力地完成公共目的。（3）绩效测量问题是公共管理者如何测量公共部门的绩效，以帮助组织实现目标。Behn［4］的提议一石激起千层浪，引发了《公共行政评论》（PAR）后续多篇论文的跟进。为此，PAR在1996年以来组织了多次大问题（BigQuestions／BigIssues）争鸣专栏，对公共管理领域的大问题进行持续探讨［5，6］。Kirlin［5］认为民主国家的公共行政（PublicAdministration）所关注的大问题，不同于Behn探讨的公共管理（PublicManagement）的大问题。对此，他提出了四个评判大问题的标准：实现民主政体、将单个公共组织层面的重要价值问题提升到社会层面、直面集体行动的工具复杂性、鼓励更有效的社会学习。他列出了七个可以探讨的大问题，包括：“什么是支持民主政体的集体行动工具？什么是非政府集体行动的合适角色？如何在基于功能的组织结构设计同基于地理的组织结构设计之间求得权衡？如何解决国家与地方的政治领域存在的张力？哪些决策可以脱离政治并服从理性？如何在中立胜任力、代表性、领导力之间求得平衡？如何提升社会学习？”Kirlin的探讨说明，在民主体制下的公共行政问题要超越微观的公共管理问题。Kirlin［6］还指出，在确定何谓大问题时，我们面临的最大挑战是，我们习惯于太过关注公共部门日复一日的运营问题，而忽略了公共管理置身其中的更大的社会。换言之，大问题不应狭隘地围绕公共组织管理，而要聚焦公共管理如何影响社会。Neumann［7］指出，从科学的角度而言，目前公共管理所关注的大问题“足够大”吗？他认为，作为公共管理的真正大问题，“它们必须是最基础层面的问题———它们必须解决这个学科在其最核心的要素所具备的最本质的实质和动态”［7］。比如，什么是一个“公共”组织的本质？公共组织如何与其环境联系在一起？管理公共组织意味着什么？Behn［4］提出的大问题都是实际应用的，而未能深入到更基本的层次，即对公共组织的理解。与此同时，大问题也要随着学科范式而变迁，如基于复杂性、非线性等理论进展去理解公共组织。还有学者认为，对于识别“大问题”本身要有一套方法论，而目前的探讨在这方面是缺失的［8］。Callahan［8］指出，与其非此即彼地纠缠于关注组织管理还是社会，不若将二者结合在一起。社会有多个层次，将这些不同层次联系在一起，可以说明为什么公共管理领域如此纷繁复杂却又相互勾连。为此，他提出了四个可以研究的问题，它们将组织与制度联系在一起。这些问题包括：“（1）什么把制度与公共组织联系在一起，从而促进集体问题解决所必需的合作？（2）什么是组织与制度层面的联系，它们促进了民主自治和有限授权的政府？（3）公共管理的什么特征促进了公众对公共组织和制度的信任？（4）什么通过公共部门的组织促进了制度适应？”显然，Callahan［8］试图弥合Behn［4］与Kirlin［5］之间的分歧，说明宏观制度和微观组织的问题都是大问题，但更大的问题是如何将二者整合为一体。与此同时，针对公共管理分领域的大问题也日益兴起，比如公共管理网络的大问题［9］、公共价值理论的大问题［10］、非营利组织管理的大问题［11，12］、行政伦理的大问题［13］、公共行政教育的大问题［14］、公共部门绩效管理的大问题［15］。这些探讨表明，公共管理学科日益分化，而不同子领域在追求各自的大问题，尽管它们同母学科有很大的关联。大问题的探讨和修正往往同学科发展的重大事件密不可分，比如明诺布鲁克会议在“大问题”的塑造方面就扮演重要角色［16］。明诺布鲁克会议是以美国锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心召开的三次公共管理会议命名的，该会每20年召开一次，代表了本学科走向的风向标。1968年首次召开时，明诺布鲁克会议由一批青年学者发起，逐步厘清了民主行政和社会公平的重要意涵。1988年，第二届明诺布鲁克会议召开，关注到市场化与管理主义的凸显意义。2008年，第三届明诺布鲁克会议召开，网络治理和协作公共管理日趋成为学者们关注的重点。与此同时，明诺布鲁克会议也从纯粹的美国公共管理走向全球公共管理，吸引大批国际学者的参与和争锋。明诺布鲁克会议意在为年轻学者提供一个同资深学者分庭抗礼的平台，使叛逆派、“造反派”“少壮派”可以站起来，引领本学科朝着新方向发展。所以，明诺布鲁克会议意味着学科研究走向的断裂与连续、间断与均衡、转换与承传，也是大问题不断凝练和更新的重要场域。就此意义而言，我们需要类似明诺布鲁克会议这样的平台，使学界可以就一个时期的大问题展开论辩，使大问题越辩越明。

三、中国公共管理领域的大问题

关于中国公共管理领域的大问题，一些学者进行了有益探讨［17－21］。张正军［21］回归了美国公共管理领域有关大问题的争论，并指出了中国在这方面的适用性。Mingus和Jing［17］认为，可以套用Behn［4］的框架去建构中国公共管理研究的大问题，并针对性地提出了类似的大问题清单。马骏［19］指出，我们要挣脱知识障碍的束缚，唤起和激发本学科的学术想象力。曹堂哲［18］提出公共管理问题的类型学，从价值和事实两个维度出发，提炼了五种问题，包括科学发现类问题、评估类问题、技术设计类问题、批判类问题和诠释类问题，它们分别对应五种研究方法论，包括实证主义、评估研究、技术设计、批判主义和诠释主义。最近，颜昌武［20］再次回顾了公共行政学的大问题之争，并探讨了中国公共行政学的大问题。上述学者的研究表明，有关中国公共管理研究的大问题之争是有意义的，尽管我们迄今尚无法达成共识。陈立齐［3］认为，与Behn提出的三个大问题相比，还有更大的问题等待我们去提出和回答。他指出，公共行政的大问题应该将公共行政同世界舞台上一个国家的期望联系在一起，包括：历史地看，公共行政在国家兴亡中扮演什么角色？公共行政在当下和未来可以做什么来帮助一个国家取得成功（或者预防一个国家走向失败）？对于所有国家而言，公共行政的普适价值（例如职业伦理）如果有的话，会是什么？如果可能，西方国家可以从中国学到什么，中国又可以从西方国家学到什么？因此，本文尝试探讨中国公共管理研究的“候选”大问题，以及其所应具备的特征。首先，大问题要不“跑偏”，要紧扣关乎学科生死存亡和荣辱与共的根本问题。对于本学科而言，什么是我们安身立命且不得不回答的问题？什么是我们孜孜以求且绕不开的问题？揭示了这些问题，或许就对本学科的大问题有了基本认识。比如，《公共行政的精神》一书就认为公共性、社会公平和公民精神是本学科的精神实质，也是值得关注的大问题［22］。由此可见，明确本学科可以一以贯之去持之以恒地求索的根本问题，才能说这是大问题。其次，大问题要大，但也要小，即要建立问题树并形成一个问题的丛林。比如，要坚持大视野、小切口，以小见大和见微知著。Behn在提出大问题时就是遵循这一原则，即每个大问题下应有若干小问题，它们为不断壮大的学者群体提供源源不断的问题源。与此同时，这也意味着学者之间的学术分工与合作也日益紧密，从属于某个大问题的小问题得以解决，则可以汇聚而解决更大的问题，以此类推而形成居于累积性的知识体系。最后，大问题要细，要考虑到公共管理学的多范式与多源流特征，不同细分领域要有不同的细分大问题。公共管理学科和其他学科一样，开始日益分化和细化，出现了明显的劳动分工趋势。一个明显的例子，就是不断丰富的学术研讨会的组织形式。过去的学术研讨会，你走进任何一个房间，都会找到共同话题和共同语言。但是，如今的学术研讨会动辄上千人，连续多日并安排上百场分论坛，而学者们也会分门别类地进入不同的分论坛，彼此之间的共同兴趣则让位于不同细分领域的专业方向。这意味着我们所谓的大问题，既要有宏大视野，也要有专业精深。整个学科要对大问题有共识，尽管同时要允许细分领域的分歧。此外，大问题要情境化（contextualiza－tion），即探讨植根于本土中国与全球视野的大问题。与此同时，大问题要持久，要历久弥新地屹立在学科前沿，使我们不仅关注眼前的问题，而且指引我们探讨一百年后的大问题乃至千年大计。如果是关于公共管理学科的大问题，我们首先需要回答的问题是，中国公共管理学科所面临的大问题，是否不同于其他国家或国际学术共同体。中国的社会文化、政治体制在很多根本方面同其他国家大相径庭，这使我们会认为中国的公共管理研究需要追求不同于其他国家的大问题。果如此，我们将会距离普适的大问题相去甚远，而只能回答中国学者所感兴趣的问题。由此可见，在大问题的立场上会反映我们是孤芳自赏、自我陶醉、自我欣赏，还是富有更广泛的责任感，致力于推进全人类的普适问题。比如，联合国千年发展目标这样的代表全人类的大问题，既是实务界面临的重大挑战，也是学术界需要回应和投入的大问题。这意味着情境化或本土化的问题从属于更具普适性的问题，只有后者才是更加值得求索的大问题。当然，公共管理学是一个多元方法论流派的领域［18］，既有实证主义，也有后实证主义和反实证主义；既有现代性，也有后现代主义和批判理论［23］。从后现代主义的视角而言，就是要解构和消弭科层、权威、主导等现代概念，而更加关注少数派、弱势群体和平等。就此而言，大问题固然至关重要，小问题也并非无足轻重。一个看似小的问题，对于其所涉及的群体而言却可能是天大的问题。“风起于青萍之末，浪成于微澜之间。”大问题也是在不断演化的，这意味着我们现在视为大问题的问题，在未来可能要让位于其他问题，而这些问题在现在或许只是我们忽视的小问题。因此，我们关注和求索大问题，并不意味着抹杀小问题的重要性。但是在资源和注意力都有限的情况下，我们需要有所取舍，而大问题则往往是我们的不二之选。

二十世纪70年代以后，公共管理成为一门学科与科学研究领域，但是由于公共管理学科涉及到的问题较多，人们很难给政府的公共管理下一个明确的定义。我们可以这样来理解公共管理，它是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，且旨在提升政府绩效和公共服务品质，实现公共的福利与公共利益的重要手段。朱榕基总理曾把我国政府的职能概括为十六个字：“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。”所以作为核心的政府如何高效地行使自己的职能就是重中之重，而近期我国政府提出的效能建设也正是针对这一情况所提出的。

一、宏观政府职能的转变

公共管理职能发挥的关键是能够打破政府垄断性执政。即充分调动社会各方组织机构、以及社会民间力量等，以此才能大幅度减轻政府执政压力，并在社会力量下实现监督政府执政，真正意义上的发挥出以政府为核心的公共管理效能。也就是说，政府机关单位在当前形势下，必须能够以社会职责为导向，并以实现社会责任与社会效益的高低作为衡量自身执政业绩好坏的关键所在。为此，这就要求传统意义上的政府管理职能能够得以转变，杜绝垄断执政的现象，并积极依据社会变量、社会形势来及时来调整自身的职能结构、执政权限的运作方式等，以此才能实现宏观意义上的政府公共职能转变与作用深化。另外，我们也知道政府机关单位也同样是社会服务参与者，监督者、以及一定程度上的干预者。为此，政府机关单位还要必须以社会为主导，令社会群体组织机构所满意，坚持贯彻政府公共管理民主化政策，真正反映广大人民群众与各组织团体机构的根本利益与要求，做好社会市场经济环境下的社会服务与解决好社会监管“越位”问题，只有这样才能逐步实现小政府大社会的有利格局。

二、由管理型政府向服务型政府的转变

加强服务是当代社会公共管理实行过程中的主要手段与方式。现代社会公共管理的主要社会责任与义务就是为社会组织成员或相关组织机构提供公共服务，凭借服务职能发挥的最大化促进公共管理过程能够实现健康循环。而当前形势下的国家政策贯彻与实施需要政府机关单位能够从“监督管理型”向“组织服务型”顺利过渡，即基本政府职能的转变能够融合服务管理职能。也就是说，城市化工作建设进程步伐逐步加快，以及现代社会计划经济体制作用的逐步深化，不少组织群体及相关组织机构的社会公共需求也发生了重大转变，如果政府仍然以传统参与者、监督者去发挥单一管理监督职能是不可能完全满足国家政策需求以及人们服务需求的。为此，这就需要政府机关组织机构能够适应当前国家形势需求，加大公共管理效能发挥的执行力度。因此，政府组织机构应当坚持做好以下几点。其一，国家财政重点建设投向已经明确了“三农”相关的新农建设问题。所以，对于政府而言，应当坚持以公共事业为主、大力支持地方经济落后地区的经济建设，协调好地方经济的贫富差距。其二，能够为企业、社会等有关组织机构提供经济性服务支持。其三，解决好社会矛盾问题，把建设执政目标对准社会公共产品、设施、公共服务等方面的建设投入问题，力求社会供需矛盾问题能够大幅度降低。其四，是要强化政府在社会公平、公共服务和生态环境方面的指标，并以此作为配置财政税收等公共资源的重要依据。其五，是积极稳妥地发挥社会组织在公共服务中的作用，形成多元社会主体参与提供公共服务的格局。

三、强化政府机关单位公共服务监督