公共政策议程范文10篇

一、议程设置的内涵概述

议程设置理论是关于大众传媒关注公众注意力的理论。该理论认为，大众媒体经常有意或无意地选择报告的重点，从而建立公众讨论和关注的重点。人们倾向于理解大众媒体关注的问题，并根据大众媒体设定的重要性顺序来理解事件。该议程于1972年正式成立，麦库姆斯和肖在《舆论季刊》的《大众传媒的议程设置的功能》一文中发表。为了证明相应观点，麦库姆斯和肖在1968年美国总统大选期间对查普西尔地区的媒体选举报道对选民的影响进行了调查。他们的研究分为两个部分，首先是对选民进行抽样调查，但这种抽样并不是随机的，而是选取那些没有明确政治倾向的选民，因为他们认为那些长期支持某个政党的选民很难因为几个议题而改变自己十数年的信仰，议题的作用在他们身上是有限的。其次，他们对媒介的政治报道内容进行分析，把媒介近期的报道分为政治、经济、军事等几大部分，最后得出结论，受众在一段时间内觉得重要的消息其实就是媒介重复报道的内容。

二、议程设置的路径模型对公共政策的影响

在本文中，笔者将结合近年来发生的代表性案例，专门探讨议程设置如何在当前媒体环境中发挥作用以及媒体的强势崛起。（一）孙志刚事件。孙志刚，湖北人，毕业后在广州某公司打工，2003年3月17日晚，在其去网吧的路上偶遇民警，因为发现其没有暂住证，被警察送到广州市收容所。当晚死亡，后经法医鉴定，孙志刚的死因是钝器击打其背部，造成大面积软组织挫伤导致休克。孙志刚的非正常死亡事件被人发帖到西祠胡同中，后被南方都市报的记者陈峰发现。记者私下联系其家人，对于这个事件的起因经过进行了全盘了解，之后于南方都市报上发表了《被收容者孙志刚之死》这篇文章，引发社会的广泛关注。此时，孙志刚事件已经从一个普通地方案件升级为一个全国性关注的社会典型案例，其中涉及社会法制条款中关于收容方面的漏洞、警务人员的暴力执法问题，甚至还反映出当今社会的官民矛盾等一系列问题，触发了舆论机制，也引起了国家相关部门的注意和重视。相关部门派遣指导工作组来督察此案。同时，要求纪检、监督公安、民政、卫生等有关部门组成联合调查组，加快案件调查进程。在整个活动过程中，媒体的议程设置在促进公共政策的最终结果方面发挥了重要作用。首先，南方都市报记者通过网络（西华胡同）了解到这一消息，并通过媒体形成了媒体议程，并得到其他媒体的呼应。在此之后，媒体议程被推到公众面前，受到了广泛的社会关注并形成了舆论。当公共议程和媒体议程联合起来向国家政治部门施加压力以最终推进政策议程时，这种舆论代表了公共议程。最后，国务院和全国人大常委会等部门出台了公共政策，制定新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。（二）北京PM2.5事件。自2011年10月以来，包括北京和上海在内的许多地方连续大雾天气严重影响了居民的日常生活，引起网民对空气质量和自身健康的关注。它还将一个非常专业的词汇PM2.5引入公众视野。该事件分为几个阶段。第一阶段：2011年10月，美国大使馆和北京市环境保护局公布的环境空气质量数据不一致，引起了媒体和公众对PM2.5的关注；第二个阶段：11月，北京更多的普通人、环保部门和媒体开始关注PM2．5数值变动，并通过微博等自媒体对外监测数据，发起行动倡议；第三个阶段：12月，在第七届全国环境保护工作会议上，环境保护部部长周生贤宣布了PM2.5和臭氧监测计划；第四个阶段：2012年1月，北京市环保局公布了PM2.5监测网络建设计划，该计划分为三个步骤，计划于年底完成；第五个阶段：2012年2月，时任国务院总理主持召开国务院常务会议，同意新修订的《环境空气质量标准》。这一事件是媒体采用议程设置来影响公共政策实施的典型事件。传统媒体报道后，媒体提出议程，将问题提交给所有网友。后来，更多的微博用户加入了关于这个话题的讨论，特别是名人，引起了社会的广泛关注。这创造了一个受欢迎的议程，给政府施加了压力，最终打开了政策窗口。在这次事件中，普通网民、微博活动参与者和名人这三股势力通过媒体议程设置影响了公共政策的形成，改变了传统的公共政策议程设置理论。

三、议程设置的新思路和改进计划

（一）互联网时代的传统媒体是否需要制定议程。议程设置理论是一个不断更新的理论，在媒体行为中仍然起着巨大的指导作用。互联网等新媒体打破了明确的阶级差异，每个人都可以影响每个人。于是有人提出这样的想法：由于媒体中的每个人都是平等的，我们是否还需要媒体来决定每日的新闻？笔者认为，今天仍然需要媒体的议程设置功能。就受众的媒介素养来说，我们依旧存在海量的受众在浩瀚的新闻海洋中无所适从的情况。而那些媒介素养较高的受众虽然完全有能力挑选出自己认为最重要和最感兴趣的内容，但媒介的选择依旧能给他们以参考。（二）议程设置面临的新挑战。虽然议程设置会不断与时俱进，但仍然不完美。在不同的时间，议程有自身的局限性。我们经常可以看到，不同类型的媒体经常为同一个新闻设定重复议程，我们接触不同的网站、APP、报纸等媒介却会读到一模一样的新闻。这种情况浪费了受众的时间，也无法凸显不同新闻媒介的属性。此外，媒体议程设置的效果并非立竿见影，有些甚至在几周后开始出现在新闻报道中，存在滞后性。与此同时，公众对信息的接受程度一般都有一定的限制。尽管媒体会对人们的看法产生一定的影响，但议程设置虽然功能强大却并不是绝对的。这也是媒体从业者在议程设置时应当警惕的问题。（三）媒体融合时代的议程设置更好地引导舆论的策略。首先，议程设置可以促进传统媒体和在线媒体互动。如上所述，议程设置通常采用两种模式：传统媒体议程—公共议程—政策议程，在线新媒体议程的主要途径是在线个人议程—网络小组议程—公共议程—政策议程。这两种议程设置的方式各有优劣，传统议程方式自上而下，议程的正确与否主要靠上层的政治把握，一旦出现失误下层的人就要买单。同样网络议程也不是完美无缺的，自下而上的议程方式也需要网民拥有较高的媒介素养和政治自觉，否则民众大规模参与政治讨论，各种意见混杂在一起，也容易造成难以决断或过于偏激的态度。笔者认为，我们应该实现这两个议程相互结合、相互补充。其次，议程设置的优化发展还需要政府和新媒体之间的良性互动。新媒体议程设置带来了意想不到的惊喜，但相关问题也随之出现。当前，网民的素质、政治素养和媒体素养仍有待提高。此时，政府必须优化在线议程。美国学者桑斯坦在《互联网共和国：网络社会中的民主问题》一书中提出了建议：“创建一个有利于商议的网络区域。”桑斯坦认为，开辟互联网商议领域，允许网民根据自己的利益选择主题参与讨论，鼓励网民制定商议规范，有助于提高商议效率。最后，除了上述措施外，政府和传统媒体都要发挥应有的作用。同时，新媒体的使用者、新闻消息的提供者都要加强自律，保证消息的来源可靠、真实。媒体、政府、公众是相互制约的，良性互动可以最大限度地发挥议程设置的积极作用。

任何社会在任何时候都面临着各式各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的。在制定公共政策时，政府往往不得不对优先处理哪些挑战有所取舍。能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？什么人影响了议程的设置？本文依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置的模式，重点讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势。观察议程设置模式的转换有助于我们领会中国政治制度的深刻变迁。

关键词：公共政策；议程设置；政治变迁

参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。

谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。

1962年，美国政治学家巴查赫（peterbachrach）和巴热兹（mortonbaratz）

发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。[1]这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。[2]试想，一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？

参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。

谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。

1962年，美国政治学家巴查赫（PeterBachrach）和巴热兹（MortonBaratz）

发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。[1]这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。[2]试想，一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？

议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。为了便于分析公共政策的议程设置，我们可以将议程分为三大类：传媒议程、公众议程和政策议程。传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题；公众议程是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程是指决策者认为至关重要的问题。这篇文章的重点是政策议程设置，但这三种议程的设置可能是互相关联的。例如，西方国家的实证研究发现新闻媒体可以引导民众把关注点集中在某些议题上。在那里，传媒要影响公众议程的设置，往往不是通过直截了当地告诉民众哪些议题重要、哪些议题不重要，因为这样做常常适得其反。更有效的方法是对某项议题进行反复报道，并把这些报道放在引人注目的位置或时段。研究传媒议程设置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）

有句话说得很到位：传媒如果对受众“怎么想问题”指手画脚，恐怕很难成功，但它对受众“想什么问题”的控制却易如反掌。[3]正因为传媒议程对公众议程设置具有毋庸置疑的影响，近几十年来，在传媒学中，探讨传媒议程与公众议程的关系已变为一门显学。[4]近年来，有些西方传媒学者更进一步，开始讨论传媒议程与政策议程的关系。[5]

任何公共政策的制定，对公共政策问题的分析都是其逻辑起点，公共政策议程决定着社会问题成为公共政策问题，也影响到政策的可接受性和合法性任何公共政策议程都是一定制度系统的产物，只有联系制度才能准确理解政策议程的本质。由此，政策议程本质上也是一种政策问题决定的制度安排。基于制度视角来分析我国公共政策议程的过程和特征。

一、公共政策议程的设定

关于公共政策议程的性质问题，多数学者认为其实质上是一种政府的行动过程。公共政策议程通常是指有关社会公共问题受到决策者高度重视，被正式纳入其政策讨论和被确定对政策问题采取行动的过程，也就是问题有望获得解决的过程。政策议程是在一定的制度基础上构建的。作为社会的行为规则，有效的制度可以减少不确定性，降低交易成本，扩大人类的选择范围，创造合作的条件，提供激励机制，遏制“搭便车”等机会主义行为，使外部效应内部化，实现有限资源的配置效率。而不好的制度，则会起到相反的作用。

在政治系统中存在多种公共政策议程，目前学界多接受美国学者科布和爱尔德（1972）将公共政策议程分为两种基本类型，即系统议程和政府议程。

系统议程主要是在公众系统范围内讨论社会问题，因而也被称为公众议程，是一种非正式制度安排。本议程主要是对公众比较关心的问题通过传媒，甚至大众谈话方式进行讨论，由此形成一种社会力量，引起决策者认识和关注这些问题。构成系统议程的事项一般是公众给予关注、事关政府职责的所有问题，是一般性的抽象的问题，如环境保护问题、社会治安问题，这种议程实际上是一种讨论性的议程。政府议程是政府相关权力机关在其公共权力权限范围内对社会公共问题进行讨论，是政府机关的行动程序，是决策者对有关问题依照特定的程序解决实际问题的过程。政府议程都是由相关机构提起，因而也被称为机构议程，一般由界定议程、规划议程、磋商议程和循环议程组成，属于正式制度安排。构成政府议程的事项则是公共政策制定者认为有义务严肃对待甚至采取政策行动予以解决的问题，这些问题往往是很具体的，如某条河流的水污染问题、某个城市的交通拥堵问题。一个问题只有进行机构议程才能促使问题的解决，才有可能引发公共政策的产生。

二、我国的公共政策议程的内在推动

［论文关键词］外压模式媒体议程设置影响

［论文摘要］在外压模式下，一个社会问题一旦经过媒体的放大很快就能形成强大的社会舆论，因而就能对政府政策议程的建立产生很大的影响。本文重点结合最近在网上越炒越热从而轰动全国的“华南虎事件”，探讨媒体对于公共政策议程中外压模式的影响，并提出了如何有效地发挥媒体在公共政策议程建立过程中的影响。

根据议程提出者的身份与民众参与的程度，中国公共政策议程设置的模式大致可以分为以下六种：关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式、外压模式。本文重点结合最近在网上越炒越热从而轰动全国的“华南虎事件”，探讨媒体对于公共政策议程设置中外压模式的影响。

一、媒体在外压模式中的作用

尽管早在20世纪80年代中期，中央领导人在提出决策科学化的同时，也提出了决策民主化，但直到20世纪90年代后期以来，带民主色彩的“外压模式”才越来越常见。看这几年的公共政策的变化，基本都是舆论先行。比如农民工问题、医疗改革问题都是先在互联网上炒作，然后进入平面媒体和电视媒体，变成公共议题后，再变成了政策议题，最后变成了公共决策。在外压模式里，议程的提出者更注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。一般来说，外压模式有以下几个特点：

第一，只有在初始阶段，外压模式里的议案倡导者是可以确定的。随着议案影响力的扩大、议案支持者的增加，谁是倡导者已越来越难分辩，他们的身份已变得越来越模糊。

任何社会在任何时候都面临着各式各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的。在制定公共政策时，政府往往不得不对优先处理哪些挑战有所取舍。能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？什么人影响了议程的设置？本文依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置的模式，重点讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势。观察议程设置模式的转换有助于我们领会中国政治制度的深刻变迁。

关键词：公共政策；议程设置；政治变迁

参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。

谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。

1962年，美国政治学家巴查赫（peterbachrach）和巴热兹（mortonbaratz）

发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。[1]这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。[2]试想，一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？

任何社会在任何时候都面临着各式各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的。在制定公共政策时，政府往往不得不对优先处理哪些挑战有所取舍。能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？什么人影响了议程的设置？本文依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置的模式，重点讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势。观察议程设置模式的转换有助于我们领会中国政治制度的深刻变迁。

关键词：公共政策；议程设置；政治变迁

参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。

谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。

1962年，美国政治学家巴查赫（PeterBachrach）和巴热兹（MortonBaratz）

发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。[1]这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。[2]试想，一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？

关键词：公共政策；议程设置；政治变迁

参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。

谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。

1962年，美国政治学家巴查赫（PeterBachrach）和巴热兹（MortonBaratz）

发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。[1]这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。[2]试想，一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？

议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。为了便于分析公共政策的议程设置，我们可以将议程分为三大类：传媒议程、公众议程和政策议程。传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题；公众议程是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程是指决策者认为至关重要的问题。这篇文章的重点是政策议程设置，但这三种议程的设置可能是互相关联的。例如，西方国家的实证研究发现新闻媒体可以引导民众把关注点集中在某些议题上。在那里，传媒要影响公众议程的设置，往往不是通过直截了当地告诉民众哪些议题重要、哪些议题不重要，因为这样做常常适得其反。更有效的方法是对某项议题进行反复报道，并把这些报道放在引人注目的位置或时段。研究传媒议程设置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）

任何社会在任何时候都面临着各式各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的。在制定公共政策时，政府往往不得不对优先处理哪些挑战有所取舍。能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？什么人影响了议程的设置？本文依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置的模式，重点讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势。观察议程设置模式的转换有助于我们领会中国政治制度的深刻变迁。

关键词：公共政策；议程设置；政治变迁

参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。

谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。

1962年，美国政治学家巴查赫（PeterBachrach）和巴热兹（MortonBaratz）

发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。[1]这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。[2]试想，一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？

任何公共政策的制定，对公共政策新问题的分析都是其逻辑起点，公共政策议程决定着社会新问题成为公共政策新问题，也影响到政策的可接受性和合法性任何公共政策议程都是一定制度系统的产物，只有联系制度才能准确理解政策议程的本质。由此，政策议程本质上也是一种政策新问题决定的制度布置。基于制度视角来分析我国公共政策议程的过程和特征。一、公共政策议程的设定有关公共政策议程的性质新问题，多数学者认为其实质上是一种政府的行动过程。公共政策议程通常是指有关社会公共新问题受到决策者高度重视，被正式纳入其政策讨论和被确定对政策新问题采取行动的过程，也就是新问题有望获得解决的过程。政策议程是在一定的制度基础上构建的。作为社会的行为规则，有效的制度可以减少不确定性，降低交易成本，扩大人类的选择范围，创造合作的条件，提供激励机制，遏制“搭便车”等机会主义行为，使外部效应内部化，实现有限资源的配置效率。而不好的制度，则会起到相反的功能。在政治系统中存在多种公共政策议程，目前学界多接受美国学者科布和爱尔德（1972）将公共政策议程分为两种基本类型，即系统议程和政府议程。系统议程主要是在公众系统范围内讨论社会新问题，因而也被称为公众议程，是一种非正式制度布置。本议程主要是对公众比较关心的新问题通过传媒，甚至大众谈话方式进行讨论，由此形成一种社会力量，引起决策者熟悉和关注这些新问题。构成系统议程的事项一般是公众给予关注、事关政府职责的所有新问题，是一般性的抽象的新问题，如环境保护新问题、社会治安新问题，这种议程实际上是一种讨论性的议程。政府议程是政府相关权力机关在其公共权力权限范围内对社会公共新问题进行讨论，是政府机关的行动程序，是决策者对有关新问题依照特定的程序解决实际新问题的过程。政府议程都是由相关机构提起，因而也被称为机构议程，一般由界定议程、规划议程、磋商议程和循环议程组成，属于正式制度布置。构成政府议程的事项则是公共政策制定者认为有义务严厉对待甚至采取政策行动予以解决的新问题，这些新问题往往是很具体的，如某条河流的水污染新问题、某个城市的交通拥堵新问题。一个新问题只有进行机构议程才能促使新问题的解决，才有可能引发公共政策的产生。二、我国的公共政策议程的内在推动政策议程作为一种政策新问题确立的制度布置，受到正式和非正式制度共同影响。在公共政策议程中，二者相互影响，相互渗透，共同决定着决策者的行为。在公共政策议程中决定政策新问题的一系列规章都是属于正式制度的范畴，而影响政策新问题的确定的习俗、道德和公民政治文化，这些是非正式制度。在新制度经济学看来，制度布置是支配经济单位之间可能合作和竞争的方式的一种布置，是制度的具体化。人们根据政府在议程建立中所起的不同功能以及创始者扩散新问题的程度和方向进行了分类，提出外在创始型、政治动员型、内在创始型三种政策议程。外在创始型是由指体制外的个人或利益集团提起进入系统议程，然后通过院外集团的活动进入政府议程；政治动员型是具有权威功能的政治家提起政策议程进入政府视野；内在创始型是由体制内的机构或人员提出政策诉求，不希望经过体制外的公众系统直接进入政府议程。当然这是一种理想状态，事实上进入公共政策议程的不可能像模型一样抽象，任何公共政策议程都是正式制度和非正式制度共同功能的结果。（一）政策议程的创立总的看来，在政策新问题的创始阶段，我国政策新问题的创始者主要来源于各级政府、各级咨询或参谋机构、民情和民意、新闻媒体和突发事件。但其地位并不相同，政府是最基本的政策议程的创始者。这是因为：第一，由于政府的权力地位使其把握了较全面的信息，从而主动提出和整合新问题增加执政的合法性；第二，我国传统思维方式中，普通民众不太重视自己四周人的观点，而看重政府的观点。（二）政策新问题的传播新问题是客观存在的，要想成为政策新问题，必须要突破个体和一定区域的限制，因而新问题在一定人群和地域的传播就至关重要。我国的公共政策传播机制有自上而下单一方向、政府单一主体进行传播的特征，虽然目前公共政策传播正在发生变化，传播方式向信息网方式发展，也在建立政府和公众的互动机制。但是新问题一般是通过媒体和民众直接传播把新问题扩展开来，传播媒介是报纸和文件。我国的大众传媒是以政府领导的主流媒体引导和影响着传播的内容和方式，往往能对政策议程的建立起到非凡功能。（三）政策议程的决定一个社会新问题要成为公共政策新问题必须经过相关机构的决定，在新问题决定阶段，政府是其决策机构，是政策议程决定的核心因素。政府之所以重要，主要是因为它们不仅能够影响决策的初始方向，更重要的是，它们是贯穿整个决策过程的重要变量。在新问题识别、传播、决定阶段，都起着决定性的功能。从公共政策议程过程看，在我国的政治生活中，就是人民群众讨论和反映新问题，政府对人民群众的意见进行综合和表达，使之成为政策新问题的过程。在我国，经常是政府主动寻求和发现新问题，对群众的意见进行综合，并把它直接列入自己的议事日程。完全可以说，政府是我国各种重大政策新问题的主要提出者，在政策新问题的提出过程中发挥着主导功能。同时我国政府理论的又一个特征就在于它非凡强调政府的主体能动性。这样一来在政策议程领域政府就成为独一无二的法权主体，这种内在推动体现在公共政策议程的各个阶段，使我国的公共政策议程具有很强体制系统的内在推动特征，是一种“内输入”。三、公共政策议程内在推动的制度基础新制度学派的代表人物道格拉斯·C·诺斯（1999）在考察人类经济发展历史时讲过，“决定经济绩效和知识技术增长率的是政治经济组织的结构。人类发展的各种合作和竞争的形式及实施将人类活动组织起来的那些规章制度，正是经济史的中心。”我国公共政策议程具有的内在推动特征是有其制度基础的，依据诺斯的理论，在公共政策系统的内部要素中起决定功能的是政策的组织结构和由规范构成的体制系统。（一）压力型体制的政策组织系统政策的组织体制是政策议程中的重要方面，是公共权力的组织方式，它深刻影响政策的质量和政策运行。我国的公共权力的组织体制是一种压力型体制，按照荣敬本（1998）的看法，所谓压力型体制指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济增长，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。由此形成政策议程的科层占主导的政策组织。这种压力型科层制组织系统按照地域划分行政区域，决策权力和决策权威合法地集中于中心机构，地方机构在中心政府的领导和监督下，在宪法和法律的范围下行使决策权，权力的行使范围和权限本身都有限。从法律上讲，单一制条件下的地方权力是中心授予的，因而中心随时可以收回。《中华人民共和国宪法》中明确提出，在国家和地方的权力划分上，首先要遵循地方服从中心、下级服从上级的原则。从总体上看，机构设置强调：第一，上下对应，机构对口；第二，由上到下，机构的数目、规模逐层次递减。由此导致科层制就成为政策议程的主导组织，这种科层制组织具有命令统一、层级分明、直线沟通的特征，当然一些复杂的科层组织结构还拥有咨询机构，但权力都集中在上层。（二）民主集中制的政策决策体制这里的政府是指公共权力的行使机构，在我国政治生活中，政府组织中还包括社团。因为社团的力量很有限，在一定程度上依附于政府，这决定了它不能成为独立的政治主体，尽管考虑到我国社团带有很强的公益性质，一些非政府组织被认为是一个准事业单位，因而把社团归为最广义的政府体系中去，但它们不能成为像西方那样的利益集团，或者至少可以说，它们还没有成为利益集团。在公共政策议程中，政府在其中起到至关重要的功能，尤其是在我国这样一个发展中国家。叶海卡·德洛尔（1968）认为，政府机构对政策制定的影响在发展中国家要比发达国家大得多，他指出：“由于发展中国家存在的政策新问题少，所以大部分政策新问题都能进入政府内阁的议事日程。而且在发展中国家一般不存在专业性的文官系统，因而行政部门在绝大部分政策制定中都起到核心功能。另外，发展中国家的权力更为集中，政务部门有更多的决策自主权。”政府体制涉及组织结构、工作程序、代表制度、选举制度等多种因素，这些因素对政策议程的建立都有很大的影响。政策议程能否建立，很多时候取决于政府体制的开放程度。社会新问题能否被政府所关注不仅依靠干社会大众的发动，而且还需要政府系统自身的努力。一定的政府体制从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式，从而形成协调各种利益关系的组织体制。四、结语在现实政治生活中，多数规则是决策的基本制度，多数规则的循环特征使得投票次序和结果呈正比例关系，因而对投票议程进行控制，就可以控制根据多数规则作决策的任意性。压力型科层制的政策组织系统和民主集中制的政策决策体制，导致了我国公共政策议程具有很强的内在推动特征。