公共政策范文10篇

摘要：公共政策是公众的政策，它既是多数人的政策，也是少数人的政策，但并非少数个人或特殊阶层谋取私利的工具。公共政策应该是公正的政策，公平的政策，公开的政策。公正性、公平性、公开性是公共政策的基准性价值，是体现政策公共特性的基本维度。公共政策通过提取、分配、管制、象征等基本功能，实现自由、安全、秩序和繁荣，最终维系公共利益。本文从三个方面的设问揭示：公共政策的本质就是个人偏好与集体选择的制度安排。

关键词：公共政策谁之政策何种政策政策何为

谁的政策？

公共政策是谁的政策？这是公共政策制定与执行首先必须明确的基本问题，也是公共政策研究与分析首先必须回答的基本问题。

公共政策（publicpolicy）中的public一词，既有“公共”之意，又有“公众”之意。从字面意思出发，公共政策即公众政策。作为公众概念，其内涵相当庞杂。根据不同角度与层次，公众有男人女人、老年人年青人、富人穷人、官员百姓、知识分子文盲、个体群体、前人后人、本地人外地人如此众多诸如此类的划分。然而，就公共政策研究来说，作为社会全体成员的公众概念常常被分隔为多数人（majority）与少数人(minority)、强势群体与弱势群体的实体类别。这是因为公共政策现实中经常存在着多数人与少数人之间或强势群体与弱势群体之间的两极张力，公众的数量状况和势力大小不可避免地影响公共政策的性质，进而影响公共政策的制定与执行。

公共政策是根据多数人的意愿和利益制定的。多数人的意愿所达成的共识谓之为“公意”，它是多数人意志偏好的整合，而不是个人意志偏好的简单相加。公共政策便是根据公众意志表达机制――投票规则来实现的，这种投票规则并非总是帕累托最优的一致同意规则(unanimityrule)，而经常表现为多数人决策的多数票规则(majorityrule)。也就是说，几乎任何一项公共政策基本上都是在“少数服从多数”的状况下制定的。“少数服从多数”的原则所遵循的规则便是简单多数规则与比例多数规则。于是，“多数人”在简单多数规则下具体细化为超过12的人员数量，比例多数规则下则具体量化为大于或等于23或34或35或45的人员数量。大多数国家的立法和公共政策制定均是根据多数制规则而达成的。由此观之，一个好的公共政策是多数人意愿和利益的产物，它不是少数人意志和利益的合成。因此，“当政治分析家谈论纵向民主时,他感兴趣的不是任何可以想象的实质性少数，而仅仅是那些构成某种控制集团的少数”[1]。如果由那些“可以想象的实质性少数”操纵和决定了某项公共政策，那么该项公共政策将不具备“公共性(publicity)”。离开了公共性，公共政策就可能变为少数人谋取私利的工具，因而也就不成其为公共的政策。

摘要：公共政策是公众的政策，它既是多数人的政策，也是少数人的政策，但并非少数个人或特殊阶层谋取私利的工具。公共政策应该是公正的政策，公平的政策，公开的政策。公正性、公平性、公开性是公共政策的基准性价值，是体现政策公共特性的基本维度。公共政策通过提取、分配、管制、象征等基本功能，实现自由、安全、秩序和繁荣，最终维系公共利益。本文从三个方面的设问揭示：公共政策的本质就是个人偏好与集体选择的制度安排。

关键词：公共政策谁之政策何种政策政策何为

谁的政策？

公共政策是谁的政策？这是公共政策制定与执行首先必须明确的基本问题，也是公共政策研究与分析首先必须回答的基本问题。

公共政策（publicpolicy）中的public一词，既有“公共”之意，又有“公众”之意。从字面意思出发，公共政策即公众政策。作为公众概念，其内涵相当庞杂。根据不同角度与层次，公众有男人／女人、老年人／年青人、富人／穷人、官员／百姓、知识分子／文盲、个体／群体、前人／后人、本地人／外地人如此众多诸如此类的划分。然而，就公共政策研究来说，作为社会全体成员的公众概念常常被分隔为多数人（majority）与少数人(minority)、强势群体与弱势群体的实体类别。这是因为公共政策现实中经常存在着多数人与少数人之间或强势群体与弱势群体之间的两极张力，公众的数量状况和势力大小不可避免地影响公共政策的性质，进而影响公共政策的制定与执行。

公共政策是根据多数人的意愿和利益制定的。多数人的意愿所达成的共识谓之为“公意”，它是多数人意志偏好的整合，而不是个人意志偏好的简单相加。公共政策便是根据公众意志表达机制――投票规则来实现的，这种投票规则并非总是帕累托最优的一致同意规则(unanimityrule)，而经常表现为多数人决策的多数票规则(majorityrule)。也就是说，几乎任何一项公共政策基本上都是在“少数服从多数”的状况下制定的。“少数服从多数”的原则所遵循的规则便是简单多数规则与比例多数规则。于是，“多数人”在简单多数规则下具体细化为超过1／2的人员数量，比例多数规则下则具体量化为大于或等于2／3或3／4或3／5或4／5的人员数量。大多数国家的立法和公共政策制定均是根据多数制规则而达成的。由此观之，一个好的公共政策是多数人意愿和利益的产物，它不是少数人意志和利益的合成。因此，“当政治分析家谈论纵向民主时,他感兴趣的不是任何可以想象的实质性少数，而仅仅是那些构成某种控制集团的少数”[1]。如果由那些“可以想象的实质性少数”操纵和决定了某项公共政策，那么该项公共政策将不具备“公共性(publicity)”。离开了公共性，公共政策就可能变为少数人谋取私利的工具，因而也就不成其为公共的政策。

一、公共政策主体的公共性困境

公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、执行、评估、监控、调整的个体和团体。其中,广义的政府(即国家的立法机关、行政机关和司法机关)作为公共政策的法定产生者,在公共政策过程中发挥着主导作用,是最主要的政策主体。传统观点认为,作为公共政策最主要的制定和执行主体,政府是广大社会公众权利和意志的代表者,政府的公正与准确是一种固有的天赋,政府不具有自身利益。

然而,现实中政府的自利性却是客观存在的。政府的自身利益可以划分为以下三个层次。第一,政府工作人员的个人利益。作为一种正式的社会组织类型,政府是由若干名政府工作人员组成的,而政府工作人员是生活在现实社会中的人,他们也具有各种各样的物质和精神需要,而这些需要也都期望得到满足。从某种程度上说,也正是其个体需要和组织需要的相互作用,才保证了整个组织的正常运转。当他们的个人需要以个人的生理和心理形式获得了社会内容和社会特性时,这种需要就转化为了个人利益。由于他们常常被置于“公仆”的地位而不能明确追求自身利益,他们的自利动机受到了限制,从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益,比如通过贪污受贿、挪用或占用公款等行为来实现自己的私利。第二,地方政府和职能部门的团体利益。任何政府都有职能部门和层级的划分,这种划分是组织规模扩大化和管理工作专业化的必然要求,也是确保各项职能正常运转、组织目标顺利实现的组织结构保障,但这种划分在客观上却容易形成纵向上的层级断裂、横向上的部门交叉、整体上的条块分割的行政格局,从而使得政府的不同层级、不同部门萌生不同的团体利益。例如,在经济发展和投资格局中出现的地区产业趋同现象,地方政府对本地区资源、市场的行政保护现象,以及各部门为了维护本行业、本部门利益而人为设置市场障碍、防止外地区行业竞争进入等现象,都充分证实了地方政府和职能部门的团体利益的存在。第三,政府整体的机构利益。政府组织常常被人们设定为社会的公共组织,履行公共管理职能,是社会最高利益的代表者,并不具有自利性。事实上,政府组织同样拥有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特权等。随着社会分工的发展,政府管理工作从社会中分离出来,成为一种特殊的专业化、专门化的工作,政府组织的自利性就越来越突出。因此,人们越来越清楚地认识到,在市场经济条件下,政府也是多元利益主体之一,也要追求自身的最大利益。目前,各国政府的规模扩大化、部门支出的增长等都是政府追求自身利益的扩张行为。

从理论上讲,公共政策是为处理社会公共事务、解决社会公共问题而产生的,公共性是其逻辑起点;公共政策又以实现和维护社会公共利益为最高目标,公共性是其价值终点;公共政策运行过程的各个环节都以公共性作为其基本的指导原则和标准。因此,公共性是公共政策的本质属性。作为公共政策主体构成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以实现的根本保障,也是公共政策的公共性的重要体现。然而,为什么现实中的公共政策却存在着与公共性相抵触的自利性呢?现有的公共政策公共性理论是无法对此问题作出科学解答的。于是,政策主体理论上的公共性和现实中的自利性之间的冲突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

二、公共政策目标的公共性困境

公共政策目标是指公共政策主体针对现实中存在的问题,基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态。依据公共政策公共性原则的要求,公共政策目标应该具有公益性,即公共政策应该以实现社会公共利益为根本目标。

摘要：作为现代政府管理社会的重要职能之一的公共政策，由于政府的存在，其内在以及外在的强制性，保证了公共政策实现分配社会利益、维护社会秩序的目的；但是强制的背后，却隐藏着伦理性。本文以为对公共政策的伦理分析，将对于目前处于转型期的中国社会，尤其是“渐进式”、“实验式”的中国社会改革，具有十分重要的意义和作用。

关键词：公共政策；伦理；价值；人性

中国目前的社会正处于转型时期，但是在转型中，社会呈现出非均衡发展的态势：我国的城乡差距呈现失衡状态，而且情况随着社会的发展并没有根本上的改进，反而有愈演愈烈之势。这些情况在教育、就业、医疗、社保等关系普遍民生方面问题较为明显和突出。这一实际存在的问题，给未来社会发展和进一步改革埋下了不稳定的隐患和未知因素，给政府更进一步的社会管理和服务社会功能提出了不易解决的难题。政府从内心希望一方面通过传统公共政策强制性去尽力维系社会旧有格局，另一方面又造出新的“缝隙”以及“非对称”的社会状况；这种困境使得重新反思公共政策成为了必要。本文就是从伦理方面对公共政策进行了分析。

一、公共政策

关于政策，官方有一个比较中性的解释，即“辞海”解释。政策是这样定义的，政策是“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”。从政策定义可以看得出，公共政策应该涵盖一个国家为维系社会发展而在社会公共事务方面出台的的政治方略或策略，或各种必要规范性文件。对于公共政策的科学定义，几十年间，未能达成一个所有人接受的感念。学者有的是从阶段性的发展过程中理解的。例如，作为公共行政学标志性人物的美国学者伍德罗威尔逊就认为，“公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。”[1]这一定义在一定程度上明确了公共政策的制定者和执行者，界定了二者各自的过程管理。有的学者是从公共政策的行为特点来界定的，例如政策科学主要的倡导者和创立者的哈罗德拉斯维尔与亚伯拉罕卡普兰则认为，“公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。”[2]这一定义更加强调政策的行为特征，从广义上说政策就是有目标的计划。还有的学者从其他角度界定公共政策，例如有学者认为：“公共政策是政府为解决公共问题、实现公共管理目标而制定和实施的行为规范和行动准则,它是由一系列谋略、措施、办法等组成的。”[3]不可否则，公共政策有其一定的历史使命。但是，从根本意义上说公共政策是政府处理公共事务的一种工具，其自身孕育着强制性和伦理性两种天然属性。

二、公共政策伦理分析

公共政策是以政府为主的公共机构为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与和连续的抉择以及具体实施而产生效果的途径，利用公共资源达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程。这一概念表述了公共政策的主体、手段、目的，尤其突出其目的性。

公共政策的目的性表现在公共政策的成败上，这就使政策评估在公共政策中占据重要的地位，缺少政策评估，一项政策就不能称之为政策。公共政策评估如何进行，即公共政策评估都有哪些标准，以此对公共政策成败做出判断，本文试就其作些探讨。

一、公共政策评估概念的界定

尽管目前对政策评估的研究很多，但对于政策评估的概念却没有一个统一的、被绝大多数学者接受和普遍认同的定义。

陈振明认为，所谓公共政策评估，是指依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息。林水波、张世贤认为，政策评价是“有系统地应用各种社会研究程序，收集有关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情形、遭遇的困难，又无偏离既定的政策方向；指明社会干预政策的效用”。

以上学者从不同的角度和方面分别对政策评估进行界定，综合各方观点，本文倾向于这样的界定：公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益、效率和公众回应加以判断，评定并由此决定政策变迁的活动。

【内容摘要】

公共政策分析作为一种新兴研究领域尽管正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，但它在其基本分析单位——公共政策——的认知上仍存在着巨大的歧异。为建立完整的学术对话机制，本文首先对学界不同的公共政策观进行了独特的梳理，进而通过对公共问题解决途径的分析，得出结论：公共政策的本质在于政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整社会利益关系，减少客观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅通过降低或转移公众的期望值来减少其主观差距，缓和其不满情绪。

【关键词】

公共政策；价值；利益；分配；公共问题

【作者简介】

黄仁宗，男，山东菏泽人，北京大学政治学与行政管理系硕士研究生，研究方向为公共政策分析。E-mail：hrz2001@Tel:010-62762849。地址：北京大学政治学与行政管理系47#2102室（100871）。著作权所有，转载请联系作者。

摘要:扶贫政策是扶贫思想与脱贫成效之间的桥梁，政策质量直接关系思想的落实和成效的实现。基于公共政策维度，从政策制定、政策执行、政策评价等三个视角审视当前我国扶贫政策中存在的问题。进一步提出扶贫政策的“精准化”是一个在转变思想的基础上不断实践摸索、循环递进的过程。精准扶贫政策需要共同建立在政策制定精准、政策执行精准、政策评价精准的基础上。

关键词:精准扶贫政策;政策制定;政策执行;政策评价

当前，我国精准扶贫工作以“六个精准”为基本要求，即扶贫对象要精准、措施到户要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准。在这一基本要求中，政策精准是基础，精准落实是关键，精准评价是保证。扶贫政策的制定、执行与评价是否精准在整个扶贫工作过程中起着关键作用，关系到整个扶贫攻坚的胜利。时隔近四年，我国的扶贫攻坚工作在“精准扶贫”思想的指引下取得重大进展。但是，相比于如火如荼的地方实践，精准扶贫的理论研究相对滞后。尤其对于扶贫工作中出现的各种政策问题尚未从理论高度加以认识解决。扶贫政策制定不合理、政策难以有效执行、政策执行效果不明显等问题仍广泛存在于当前的扶贫工作中。政策制定、政策执行、效果评价是政策发展的三个阶段，构成每一项具体政策的生命周期。对于当前我国扶贫攻坚过程中出现的各种“非精准”问题的理论分析，也应当从以上三个视角加以审视。

一、扶贫政策制定中的“非精准”问题及理论分析

政策制定合理与否是其得以顺利执行的前提。政策的目的在于解决实际问题，因此，政策的制定也必须从实际出发，脱离实际的政策非但不能解决问题，反而会产生负面导向。以湖南省H县为例，H县属国家级贫困县，年财政收入有限。而目前湖南省针对贫困县扶贫资金支出规定，县财政需承担本县扶贫资金支出的25%。这对于一个国家级贫困县来说支出比例过高，财政压力较大。根据H县实际财政状况测算，扶贫资金支出占县财政10%或以下是一个合理分配比例，但是由于政策制定权属于上级相关部门而且政策修订需要经历一个复杂的过程，因此短期内这一问题难以有效解决。除此之外，H县人社局在针对贫困户技能培训方面也同样面临上级政策制定不合理的问题。根据目前国家人社部门的政策规定，针对贫困户的A类培训时间是45天，补贴标准是1450元/人。然而，这个政策在现实中难以得到有效执行。一是培训时间过长会影响正常的农业生产。二是补贴标准过低不能弥补生产损失。根据H县人社局相关负责人介绍，目前H县组织的针对贫困户技能培训，真正贫困户参加者比例极低，这除了与贫困户的思想意识有关以外，培训政策不合理也是导致这一问题的主要原因。从政策制定理论的角度来说，政策规划应具有开放性，政府决策部门应是一个开放系统，在进行政策规划时不能闭门造车，决策部门必须了解并把握与决策系统息息相关的环境，切实掌握二者之间的互动关系，以增强公共政策的回应性。同时，政策规划应具有前瞻性，前瞻性规划是一种跳跃式规划。政策规划的前瞻性要求规划者超越问题现状，把握政策问题各种可能的发展趋势，确保设计的方案不落后于问题态势的发展。除此之外，政策的制定也应当具有权变性，由于环境在不断变化，政策规划也应当随着环境的改变而做适当的调整，从而保持政策方案与政策环境之间良好的动态适应［1］133。在精准扶贫思想指引下，要实现2020年全面脱贫目标，不但需要政府有力领导，而且需要各种社会力量合力。政策制定不但是政府内部事务，而且是需要立足于更广泛的社会层面，纳入各种有益意见。此外，政策制定者需要具备更加敏锐的预见性。现代社会，致贫原因呈现多样化，根据阿玛蒂亚•森对于贫困理论的阐述，贫困不仅是相对地比别人贫穷，而是缺乏获得某种基本物质生存机会的“可行能力”。能力是完成一项目标或者任务所体现出来的素质。正是对于这些作为基本物品的“通用性手段”占有程度不同，导致不同人群发展境况差异，多维贫困分析框架逐步取代单纯的经济贫困分析思路［2］。从以上观点出发，扶贫政策精准化不能建立在狭隘的提供单一的短期利益基础上。而应当着眼长远，以提高贫困人口能力为出发点对政策制定加以考量。

二、扶贫政策执行中的“非精准”问题及理论分析

内容提要：“公共’原则有着特殊的公共政策分析中的内涵。从可持续发展的角度来透视公共政策分析的理念、过程、公平目标及其模型等方面还存在若干违背“公共”原则的现实缺陷。必须使“公共”原则在公共政策分析的理念上得到反映，主体上得到遵循，公平目标的“立体”性上得到体现，内容上得到落实，才能确保相应的公共政策有利于经济、社会的可持续发展。美国公共政策学者斯图亚持?尼古认为，公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的过程。这一分析过程，是政府“政策主张的先决条件”，亦即政府决策、主张及其实施的前提，从而决定了公共政策的性质。可持续发展，是指既满足当代人需要，又不危害后代人满足其自身需要能力的发展；是指既实现人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存的自然资源，并促进人与环境和谐地发展。笔者认为，尽管不是每个具体而微的政策问题都与可持续发展问题有关，但至少从宏观而言，在公共政策分析过程中，必须遵循“公共”原则，才能使公共政策有利于经济、社会的可持续发展。一、“公共”原则的内涵我国台湾学者张世贤、陈恒均认为，公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为“公共”而制定的政策。可见，“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。这里所谓“公共”原则，一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则。公共利益是一个结构复杂的系统。各利益主体间的此得彼失，影响着公共利益的实现，甚至影响着正常的社会秩序。因此，政府作为“一个国家或社会的机构”，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。“公共”原则要求，要以公共利益的实现问题为纲领性的政策问题进行公共政策分析，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益，并“中立”地使之为现实和未来的各社会主体所平等分享。二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。从一个历史过程来看，“公共”原则要求，通过公共政策分析，使政府决策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当代人的利益要求，又确保未来人可发展的基本条件的取向上。唯有如此，才能体现政府行为在代际之间的公共性、公平性，而不是偏执于当代的自私性、狭隘性。“发展才是硬道理”。从某种意义上讲，只有当代和未来连续、不间断的发展，即持续发展，才能真正确保全社会公共利益的实现。这种代内和代际的持续发展，是当代人和未来人公共利益的根本体现。因此，从另一角度也同样可以说，以代际目标为取向的公共政策分析，同样是在公共利益实现意义上的“公共”原则的体现。三是指政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原则。根据前面的结论，持续发展问题也应该是当代政府纲领性的政策问题。持续发展是整个发展系统内各因素的全面、协调发展。目前，全球范围内形成的威胁着持续发展的资源短缺、环境污染、人口剧增、生态破坏等严峻问题，正是由于当代政府违背“公共”原则，默许甚至鼓励人们对公共资源“各取所需”式的无节制开采与利用，才造成了发展系统内部各因素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系的失调，使符合持续发展需要的公共资源的供给呈现出间隙性，甚至短缺或中断。因此，从政策问题认定的范围来看，“公共”原则就是要求政府就所有制约持续发展的问题，包括从自然界到人类社会、从当代人到未来人的各种有关发展问题的有序而系统的解决，既尊重人类的利益，又尊重自然界的利益；既尊重当代人的利益，又着重作为利益主体目前尚还缺位的未来人的利益。还需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原则，实际上已内在地与持续发展问题联系在一起了。可持续发展既是一种持续发展的状态，又是当代人类在发展问题上的一种价值取向。可持续发展问题与公共政策分析中的“公共”原则之间，是内在相连的。可持续发展理应成为人们透视公共政策分析的“公共”原则的基本角度。二、当代公共政策分析对“公共”原则的偏离从可持续发展这一基本角度看，当代公共政策分析在若干环节上的局限，使公共政策难以真正体现公共利益要求，实现代际发展目标，协调可持续发展的发展系统内各因素之间的关系，偏离甚至违背了“公共”原则。（一）公共政策分析理念对“公共”原则的偏离20世纪70年代以来，以美国哲学家约翰?罗尔斯为代表的新自由主义者提出的个人利益先于公共利益的思想，一直深深地影响着现代政府的决策理念，以致于发展为约瑟夫?雷茨自由主义的国家中立原则，认为纵使公民的所作所为为社会上绝大多数人所不赞成或违背了绝大多数人的愿望，只要不侵犯他人权利，国家也不得干预。美国诺贝尔经济奖获得者肯尼思?阿罗甚至专门论证了“不可能定理”，认为社会一般不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序；即使这里的所谓“一致”仅理解为“多数决定”，也是不太可能的。按照这样的逻辑，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一种能够明确定义，在现实中能够实际起作用的公共利益。这种否定公共利益的存在，片面强调国家中立，而不得干预所谓不损害他人利益的个人利益的决策理念，无法使公共政策分析体现“公共”原则，必然损害公共利益，当然也影响着体现了公共利益的经济、社会的可持续发展。（二）公共政策分析过程对“公共”原则的偏离不少学者认为，“公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决”。因此，当代政府的政策分析过程，多是凭借政治市场进行博奕的过程。一方面，公共选择理论认为，尽管政治市场在起点上具有一人一票的平等性，但在终点上受“少数服从多数”的主导，表现出了“多数”强制“少数”的不平等。并且，“国家在过去被看作是大公无私的，现在则被当成参与政治活动者进行交易的市场”。因此，作为有“经

济人”特征的选民与政治家，其政治市场上的价值取向，不能不受组织良好或力量强大的利益集团的影响，使政府常常不得不制定有违“公共”原则的政策，把公共资源的利用导向对公共利益的破坏，或者反过来，借公共利益之名，据公共资源为非“公共”之用。另一方面，受认知能力的局限，当代政府还不具备足够的能力，按政治市场的要求去准确地收集信息，并形成与整个社会的公共要求相一致的偏好。这就使政府与其各个部门之间难以获得有效的沟通，形成对公共利益的共识所需要的充分信息。其结果是，政府及其部门之间政出多门，难以协调发展系统内部诸因素间的矛盾，误导出包括政府在内的各社会主体对公共资源的无序利用，最终使发展失去其可利用的资源而被迫中断，无法实现经济、社会的可持续发展。（三）公共政策分析的公平目标对“公共”原则的偏离公共政策分析的公平目标，是指“政策执行之后，政策的标的团体，所分配到的社会资源，所享受到的效益，所负担的成本等公平分配的程度”。公平应该是代内公平与代际公平的统一，是政府维护经济、社会发展秩序，满足社会公共利益要求，提高自己的合法性及其政策权威的重要目标。它既是一种客观状态，又是一种主观判断。从伦理上讲，公平是指未来各代人与当代人分享资源与环境利益的平等权利。然而，当代人的认知局限及其难免的功利主义倾向，使他们难以克服代内公平的目标偏好，很难理性、自觉地从未来人的角度，要求公共政策分析能着眼于在代内和代际之间公平地分配公共资源，并使之成为其政策诉求的主要取向，谋求从当代指向未来的持续发展。不仅如此，当代政府还面对着解决有关代内公平的公共问题的现实压力。斯图亚持?尼古认为，“从政治上讲，增加效益也许要比降低成本容易些”，效益的增长意味着政府及其政策“运作得更有效或会得到更高的评价”，“而降低成本或削减项目预算”，“也许会激起人们的反对”，因为这意味着在一定效率的条件下，人们可能获得的效益将下降。因此，当代政府为了实现公平，在“使穷人的境况好起来，而不使富人的境况坏下去”的前提下，其“公共政策只有当它们提高最小人群组的福利时，才应该被采纳执行”。可见，人们要求公共政策实现的代内公平目标，不是靠清教徒式的节俭，而是靠成本投入、靠自然资源利用量的不断增加，来最大限度地提高社会平均效益，并扩大其在穷人当中的得益面与得益程度的。显然，严峻的问题是：公共政策分析的这种公平目标，存在着严重的结构缺陷。它忽视了代际公平而偏于代内公平；并且，在代内公平的现实压力下，难以对超越资源与环境的承载能力、盲目追求当代人的利益要求进行有效限制，将断送未来人发展的条件，使经济、社会的发展呈现出间隙性。从人类历史的动态过程来看，与其说当代公共政策分析由于公平目标的结构缺陷，不如说由于严重违背了“公共”原则，才使政府的职能范围超出了其广义的公共领域，使人类（包括本来人）的公共利益更多地满足了当代人（或政府）的眼前私利，制约了经济、社会的可持续发展。（四）公共政策分析模型对“公共”原则的偏离国内外学者都把公共政策分析的理论模型概括为多种决策模型。其中一些决策模型的固有局限，决定了相应公共政策偏离“公共”原则的倾向。国内也有相关著作对这些决策模型的局限性提出了批评。最典型的，一是团体决策模型的局限。该模型认为，作为政治过程产物的公共政策是利益团体间斗争的产物，并反映占支配地位的利益团体的利益。随着各利益团体力量和影响的消长，公共政策将变得有利于其影响增加的那些利益团体的利益。这就清楚地表明：该决策模型下产生的公共政策，反映的是占支配地位的利益团体的利益，而不是社会整体的公共利益。尽管在实际决策过程中，无论哪一个利益团体，在法理上，还是能力上，都无法取代政府的主导地位，公共政策不一定就反映影响力最大的利益团体的政策要求，但是，这种模型无视公共利益要求的倾向，无疑将是对政府及其政策背离“公共”原则的某种认可。二是精英决策模型的局限。该模型认为，公共政策是由掌握统治权的精英人物决定，并由行政官员和行政机关付诸实施的，公共政策反映的是精英阶层的偏好、利益和价值选择。很明显，虽然该模型一定程度上反映了代议制民主下各国决策实际可能的情形，然而，与团体决策模型相比，该模型更多地强调了居社会少数的精英阶层的利益，更是直接地背离了公共政策的“公共”原则，漠视了公众的公共利益。总之，这些局限，将不同程度地带来了公共政策分析对“公共”原则的偏离，弱化了政府的政策手段对人与公共资源间关系的协调能力，难以实现对公共资源掠夺性利用的控制，破坏了可持续发展赖以实现的条件。三、公共政策分析应如何体现“公共”原则公共政策从本质上是导向未来的。从可持续发展的角度看，在公共政策分析中体现“公共”原则，就是使公共政策能既立足当代，又面向未来；既面向人类自己，又兼顾资源、生态、环境，维护人（包括当代人和未来人）与自然共有的公共利益。只有这样，人类才能真正在自然限度内合理地开发、利用和保护自然，并使其利益得到持续实现与尊重，进而使经济、社会可持续发展具有可靠保障。（一）公共政策分析的理念必须反映“公共”原则人类的活动在自然界面前不是绝对自由的。为了保护更多的公共利益，政府在公共决策中，必须彻底抛弃视人类为自然界的中心的陈！日理念，形成以保护自然并协调其与人类的关系为主要内容的新理念，进而“建立一个以自然持续发展为基础、经济持续发展为任务、社会持续发展为目的”的人与自然和谐一致的新的发展观。按可持续发展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原则，一方面，就是以新的伦理道德和价值标准，把人类利用自然的自由，限制在自然界本身作为人类生态体系总体利益中利益主体的一方，使其权利不被侵犯的范围内，不再把自然界看作是被人类随意盘剥和利用的对象，而看作是人类生命和价值的源泉；另一方面，就是要求当代政府必须将其关注的公共领域进一步拓展到自然界，使自然界中的每一个变化，无论是否人类活动所致，无论是否对人类有直接利害，都成为公共问题而进人政府的视野，进而进人政策议程。只有这样，才能在更广的范围内，从根本上协调整个经济、社会

的发展系统，确保可持续发展的实现。（二）公共政策分析的主体必须遵循“公共”原则政府是公共政策分析最重要的主体。在公共政策分析过程中，能否满足经济、社会发展系统内各因素、各环节的利益要求，包括资源、生态、环境作为利益主体的利益要求，即能否遵循“公共”原则，既影响着政府自身的合法性，又造成人们对资源的种种不合理占用，进而使政府面临着能否遵循“公共”原则，按可持续发展的要求协调人与自然之间关系的重大压力，也就如著名政策科学家叶海卡?德罗尔所说的政策制定中的“逆境”。德罗尔认为，在决策主体处于“重大的两难境地”时，应尽量“将这些政策坚持若干年”，“因为对大多数逆境来说，没有持续和连贯的多年努力是不可能取得成效的”。这就提示人们，着眼于人与自然各自利益及其共同、长远（包括本来人）的公共利益。公共政策分析主体理应在各种干扰面前“不为所动”，在人与自然组成的公共领域内，坚持“公共”原则，不徇政府私利，力戒价值偏好，协调整个发展系统内各利益主体的利益。否则，可持续发展将难以实现。需要进一步指出，由于长期以来工业的盲目增长，已经导致了全球范围内可持续发展的发展系统的失调。如若美国学者詹姆斯?安德森所说“政府的任务是服务和增进公共利益”，并且这种公共利益是“普遍而又连续不断的为人们共同分享的利益”的话，那么，当代各国政府作为决策主体，就应该遵循全球范围内的“公共”原则，加强国际合作，解决全球性的环境污染、生态恶化、人口膨胀等公共问题，在可持续发展的条件下使全人类“可持续”地享受其应得的公益。可以认为，把利益的可持续性分享看作公共利益的属性，是安德森有关公共决策问题的深刻见解，他实际上已经把公共利益与可持续发展问题内在地联系起来了。从这个意义上讲，为了全球的公共利益，即可持续发展，就会如德罗尔所说的，将“减少了各个国家政策制定的自主程度”。各国政府作为公共政策分析的主体，甚至不能因本国的价值偏好而违背全球范围内的“公共”原则，损害可持续发展的全球条件。（三）公共政策分析的公平目标必须体现“立体”要求多数学者公认，就社会意义而言，公平是经济、社会发展的重要动力，是现代社会规范的灵魂，因此是公共政策分析的重要目标。要促进可持续发展，公共政策分析就要在其目标取向上，以横向的代内公平促进经济、社会的当前发展，从而为未来发展准备条件；以纵向的代际公平保障经济、社会未来不间断的发展。也就是说，以“立体公平”来反映代内、特别是代际间的“公共”原则，才能真正实现经济、社会可持续发展。以代内公平为目标的公共政策分析有利于促进当前的发展。人们达成的共识是，代内的公平，有助于增强政府的合法权威，提高政府的公信力，使公共政策作为“看得见的手”而更具有效性。一方面，代内公平的提高，可以抑制经济、社会活动对资源、生态、环境的不公平利用以至破坏，并使之纳入到秩序化的轨道，促进全社会对自然资源的节制性使用，进而，减少对末来发展可能有的资源短缺或生态、环境制约。另一方面，代内公平可以保护穷人在当前公平利用资源方面不可侵犯的权力，以避免各社会主体对资源占有的不平等，解决贫困问题。常常是，在贫困状态下、人们处于基本生存需要难以满足而无奈的境地，“只好顾及眼前利益，采用高贴现率的方法，去利用资源”，从而“加剧资源的退化以至枯竭”。因此，立足于避免或减少代内贫困，代内公平既是现实的发展，又是资源可持续供应，生态、环境可持续平衡和利用的必要条件。同时，代内公平的导向下，有利于实现公共政策对经济、社会的当前发展所需的资源，特别是稀缺资源的有效配置。美国经济学家保罗．R．格雷戈里等认为：“只要经济是完全竞争的，资源配置将处于最优状态”。而“完全竞争”的逻辑要求，就是公平，起码是代内公平。在当代条件下，作为“有为”政府，就要能够通过公共政策分析，获得必要的政策手段，营造公平的市场竞争环境，把社会最短缺的资源配置到最需要的环节中去，维持资源、生态、环境以及社会生产结构与需求结构之间的协调与平衡，在有效、低水平地消耗和利用自然的基础上，满足社会的当前需求。这样，既可以节约资源，又有助于提高资源满足未来的持续供给能力，进而又将有助于未来人的发展。以代际公平为目标的公共政策分析有利于保障未来不间断的发展。固然，代内公平也有利于未来的发展，但其着眼点仍然是当前的发展，只具有未来发展的起点意义。代际公平“是从时间特性和人类认识能动性出发提出的现世人类应有的责任感和对未来人类利益的义务感”。令人担忧的是，由于缺乏可行的体现代际公平目标的政策约束，常常是“从事长期行为的人，只承担长期行为的成本，而未必能得到长期行为的收益”。其结果，必然使短期行为普遍化，不顾及甚至破坏未来的发展。因此，当代政府的重要责任，就是在“公共”原则下，通过公共政策分析，形成政策导向，使当代人负起历史与道义的责任，避免其利用相对于未来人“近水楼台”的优势，垄断性地主宰自然，并掠夺性地开发和利用。从伦理意义上讲，当代政府的公共政策，不仅要从当代人，而且要从未来人的角度，看待有关发展的公共问题。在未来人作为利益主体缺位的情况下，由当代人短视需要的满足，透支资源、生态、环境的成本，伤害甚至丧失未来人赖以发展的客观条件，是不道德的。19世纪末美国的自然保护运动，已明确提出要将资源留给子孙后代。必须通过“公共”原则下强制性的政策规范，立足于人与自然间的互惠互利，在代际之间实现人类对于资源、生态、环境的共同利用。只有这样，才能确保经济、社会的未来发展和可持续发展的条件。应该注意，这里强调以“公共”原则，而不仅仅是以公平目标进行公共政策分析，其优越性在于，前者立足于各利益主体，包括富人和穷人、人类和自然共同利益的实现，来解决贫困与发展，以及持续发展问题，而又一般不至产生富人与穷人、人类与自然的对立，有助于使可持续发展的发展系统内各种因素内在的协调，更好地促进经济、社会的可持续发展。

一、公共政策的逻辑起点:公共利益

(一)公共利益的内涵传统上有三种探索公共利益问题的方法。一种是把它与自然法规、正义、正当理由这一类价值标准和规范联在一起。一种是把它与个人或者集团、阶级、多数的特殊利益联在一起。第三种是把它与个人之间或者集团之间竞争过程的结果联在一起。公共利益就是公共机构的利益。在登哈特《新公共服务》中，他认为公共利益是基于一种共同利益相互对话的结果，而不是个人利益的聚集。虽然不能给公共利益下一个重要的定义，但是笔者觉得公共利益应当包含几个特征。一，公共利益首先必须具有公共性。公共利益在其范围上囊括社会中的大部分，包含社会成员利益的一致性要求。二，公共利益的非赢利性;公共利益的初衷就是为了社会成员的福利。第三，公共利益不应以剥夺个人利益为前提。公共利益的超越个体性，既不是个人利益的简单相加，也不能具体代表某一个体的利益，因此又是超越于个体的利益。

(二)公共政策逻辑起点要求1．公共政策主体与公共利益一致性按照登哈特在《新公共服务》的观点来看，公务员是具有公民精神和公民美德的优秀公民，它是从公民中脱影而出，并且有致于公共事务的公民。桑德尔指出，公民会超载自身利益去关注更大的公共利益，进而会采用一种更加广阔且更具长期性的视野，这种视野要求公民了解事务、有归属感、关心整体并且与命运危若累卵的社区达一个道德契约。政治学提出的委托－目标之间经常达不到一致。公共利益的主体，即委托人，公共政策主体是人。在《国家的艺术》这本指出，公共管理中最普遍的失败或崩溃就是由于管理者或生产者将他们的个人利益放在第一位，而把委托人和顾客的利益放在其次，甚至抛到脑后。因此有相当多的文献在考察同一个问题，即被视为委托人的立法部门或一般公众，如何去控制他们的“人”－行政和官僚机构。2．公共利益应该成为公共政策的目的和标准。公共利益成为就评估具体公共政策的一个道德标准和政治秩序应该追求的一个目标。在公共政策制定过程必须与公共利益紧密结合起来，这也是公共政策者执行过程中必须要把握的主线，并且公共政策进行评估之时也需要与公共利益所以达到目标进行对比。在《新公共服务》这本书中，卡西尼利写道，公共利益是可以据以评价政治行为的一个品行标准。换言之，为了公共利益所能够采取的行动值得赞同，因它们符合这个品行标准。它认为，公共利益作为一个道德概念所具有的功能不同于分析模式的功能。3．公共政策制定机制的合宜性公共政策手段和工具是否得当，对公共管理的合理与合法性至关重要。目的与手段的一致，是公共政策要达到的境界。目的不能为手段与工具的作解释，目标合理合法不能成为手段与工具的非合理与非合法性的修辞。笔者在这里提到合宜性主要是指政策主体在制定过程中选择的工具合理合法性。

(三)公共政策产物与公共利益的体现:公共物品与公共服务前面我们界定了公共利益的内涵时候，我们已经指出了一个界定的思路即用公共物品的外在描述。也就是说，公共利益最终会体现在公共物品和公共服务上。公共物品与服务是与民众利益最直接的接触点，也是民众对政策满足度评价指标。公共政策最终的产物是公共物品与公共服务．研究公共产品的权威奥斯特罗姆教授认为，解决公共物品和服务的方法有三种。一种是通过政府模式。当前的政策方案主要有利维坦和私有化，但在操作过程中都将其中一种作为唯一方案，政策效果是值得深究的。由于公地的悲剧使得资源配置和环境问题得不到合理解决，一种具有较大强制性权力的政府的存在就是合理的。第二种是一些政策分析者主张在资源共有的地方强制实行私有财产权制度。对公共资源进行私有化管制对公共资源的合理配置和使用是必要的。但是存在这样一个问题，某些公共资源的私有产权很难明确。奥斯特罗姆教授认为制度主义者应当注重研究公共资源的自主组织和自主治理过程。中心问题是相互依赖的的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同利益。

二、利益表达主体及利益需要公共政策

本质上是对社会利益的分配。在制定政策之时必须明确几个问题:分配什么利益，向谁分配，分配的标准、方式，分配的结果会怎样及如何调整。这是公共政策制定需要的一整套思路，属于基于事实层面的分析。因此在利益分析的视角中，首要问题在于明确利益主体及其主张。一般而言，利益的主体有两种形式:个人与组织。按照这种分类方式，笔者将其分为政府、利益集团、一般公民。

一、政策规避现象的提出与解读

对于政策规避现象，学界在不同的概念层次上进行了研究。赵付科、刘碧田、冯兰等研究者从公共政策执行角度，即公共政策执行主体的执行行为角度解读了政策规避问题，认为政策规避是对政策执行偏差、政策执行走样及一切背离政策目标的政策执行行为的理论概括。[1]这些研究者大都将政策规避概括为政策执行主体的政策敷衍（象征式和观潮式执行）、政策附加（增添式政策执行）、政策替换（偷梁换柱式执行）、政策损缺（选择式执行）和政策照搬（机械式执行）等五个方面[2]，而具体规避现象有“上有政策，下有对策”，“断章取义，为我所用”，“阳奉阴违，拒不执行”，“左顾右盼，等待观望”，“讨价还价，政策攀比”等[3]。对政策规避现象进行深入和细致研究的是王国红学者，他从地方政府的政策执行角度分析了政策规避现象，他也认为政策规避是对地方政府政策执行偏差、政策执行走样以及一切违背、损害、妨碍政策目标实现的政策执行行为的理论统称，认为政策规避要考虑规避主体、规避行为和规避后果，他认为政策规避不仅包括敷衍、损缺、附加、替代、照搬等，还包括政策停滞、政策误用、政策投机、政策违背和政策抵抗等。[4]他还认为，地方政府政策执行中的政策规避危害明显，加剧了政策执行风险，造成政策执行走样，甚至出现政策执行失败；破坏政策秩序，导致政策体系结构性紊乱；破坏政府和社会之间的信赖关系，引发党和政府的合法性危机。[5]实际上，从当前的公共政策治理中的政策规避现象看，政策规避不仅包括政策执行主体的规避行为，也包括政策执行对象的规避问题，欧阳兰、陈灿和徐全彬等研究者注意到了政策执行对象的规避现象，陈、徐指出，政策规避是指政策执行主体和执行对象在政策执行过程中，采取有意偏离、违背政策目标的行为或者通过消极不作为来逃避、妨碍、干扰政策对相关利益的调整和分配，从而使政策目标不能实现的现象和情形。[6]而欧阳兰从政策目标群体不服从的角度指出政策规避是目前群体不服从的一个方面，目标群体不服从包括明确反对现行或即将推行的公共政策，抵制公共政策，对公共政策的规避或不作为以及对公共政策的拖延等。[7]（P25）笔者认为，公共政策治理中的政策规避现象不仅包括政策执行主体的歪曲、替代等规避行为，也包括政策执行对象反对、不服从等规避行为，还包括政策执行对象逃离公共政策治理空间和约束范围等规避行为。实际上，公共政策执行主体的一系列执行变异行动在一定程度上不应该理解为其规避公共政策，而是执行偏离或偏差等。为了从更为准确的意义以及更为具体的层面理解公共政策治理中的政策规避现象，笔者以计划生育政策为具体案例，从政策目标群体（政策对象）的角度细致分析公共政策治理中的政策规避现象。

二、公共政策治理中政策规避的表现

（一）逃离公共政策治理空间

公共政策作为政府治理的一种手段，其执行常常限定于一定的公共政策空间，如一个国家的公共政策往往只在本国产生效力，而地方政府出台的公共政策则只在本地区产生效力。一般来说政策执行者从地域范围、时间界限、群体对象等角度确定政策界限。由于公共政策具有一定的空间效力范围，由此，离开或暂时离开公共政策治理空间即可逃避公共政策。在计划生育政策执行中，逃离公共政策治理空间往往有两种表现形式：一种是逃向其他国家，在其他国家生育小孩，一旦成功生育小孩，则会选择回国以实现“曲线救国”。当前，选择这种形式的主要包括高学历人士（利用出国留学、访学机会生育）、有钱人士（利用中介奔赴他国生育）、普通民众（利用出国打工创业机会生育），等等。另外一种是逃向国内其他地区，如通过打工、外迁等方式到其他地区产子。由于人户分离，户口所在地鞭长莫及，暂住地又难以掌握其生育真实情况，由此，流动人口的早婚早育、未婚先育及超生现象比较严重，一些人甲地生完乙地生，到处钻计划生育管理的空子。[8]另外，由于我国实行的是城乡有别的双轨制计划生育政策，即在城市提倡一对夫妇生育一个孩子，在农村可以适当放宽条件允许生育二孩，[9]有些人为了生育二孩，会将户口转到农村，或刻意保留农村户口。

（二）收买公共政策治理主体