公共行政学范文10篇

·经典管理模式。当行政学正式从政治学中分离出来，并且行政被等同于企业管理，行政学的主流观念就开始追求象机器一样的效率：即用最少的能源耗费完成工作。重心从公共行政在社会中的地位这样一个政治问题转移到微观的问题——即如何有效地管理组织的问题。这种导向源于科学管理学派并在较为复杂的行政决策制定分析中达到顶峰。通过对企业组织的研究得出一系列被认为在管理中广为适用的原理与原则，而运用这些原理与原则可以取得最佳的效率。将这些发现运用于公共部门组织的管理被认为是顺理成章。

·政治与政策制定。当行政学成为一门独立的学科建立起来，而且新兴的福利国家开始广泛发展福利项目时，政治与行政的二分法就不再现实。罗斯福新政时期政府对社会事物的干预就是明显的例证。如此，公共机构为了获得不同选区居民的支持，便调整策略去影响选区并满足选民的需求。这样，公共行政的一个主要趋势便是远离“中立”而靠向“政治”。尽管早期支持行政中立的学者主张行政官员仅仅是公共政策的执行者，这种假设现在被认为是幼稚的。人们认识到价值观不仅从多重外部因素侵入行政，价值观同样存在于如政策执行这样被号称为是“中立”的内部决策中，象其它政策参与者一样，政府官员应当参与政策制定。

·人类行为。经典管理学派植根于泰勒的科学管理学派和效率的工程概念中：即用最少的能源耗费完成工作。尽管从私营部门中得出的管理理论有助于我们理解组织的骨架，但事实证明用这些理论来解释无论是公共部门还是私立部门中的人类行为都是不恰当的。尤其是它们不能解释人性的复杂性、不确定因素或变化环境的影响。二十世纪二十年代末及三十年代霍桑实验与对组织的社会学研究形成了新的管理学派思想。行为学派强调人际关系与个人目标的重要性。即强调组织中个人与集体的多层面、网络状、非正式组织的重要性。

·项目的有效性。二十世纪以来，伴随着技术的日益进步、人口的不断变化以及政府职能的增加，政府项目增多。同时，公共财政资源逐渐萎缩。如此，公共机构生产力的有效性成为美国公众关心的首要问题。行政中“唯一最佳方式”的概念受到批判。这不仅适宜于实用工具与技术，而且有助于我们对行政学学科的理论构思。公共行政学开始将自身看作是一门综合学科，通常是有价值观念冲突且价值观相互竞争的学科，而这门学科还在不断地适应与改善之中以追求优异的业绩。

第二部分：美国公共行政实践的三种模型

尤格斯与凯勒(Uveges&Keller,1998)提出了美国公共行政实践的三种模型，而这三种模型又基于三个假设或前提。应该说，三种行政管理模型反映了美国政府管理的演变。每一种模型都试图从不同的层面解释政府是如何控制互为冲突的利益以及如何管理社会的。通过分析这些前提和假设，就能够评估公共行政的范围和属性。

〔摘要〕我国公共行政学经过近30年的发展，取得了十分可喜的成就，与此同时，也产生了许多需要重视和解决的问题，如公共行政学研究本土化问题。推进公共行政学本土化进程，一要转变公共行政学研究者的观念，这包括强化其反省-批判意识、责任意识及发展意识；二要推进公共行政学研究的理论创新，这包括在深入调查中催生公共行政学理论创新，在面向世界、博采众长中实现理论创新；三要强化公共行政学理论对公共行政实践的指导性作用，这包括发挥公共行政理论对行政实践的描述与解释性功能、批判与创新性功能及规范与引导性功能。

〔关键词〕公共行政学，本土化，观念，理论创新，作用

改革开放以来，我国公共行政学研究得到了迅速发展，社会影响日益扩大。随着研究内容的不断深入和研究队伍的不断壮大，公共行政学作为一门应用性的社会科学，在促进社会发展、推动社会进步方面发挥着越来越重要的作用。但是，在我国公共行政学的发展过程中，也出现了一些亟待解决的问题，如一些人盲目崇拜西方公共行政学，对我国传统公共行政学思想缺乏研究兴趣，对我国公共行政改革与发展的现实问题缺少关注等。这些问题直接导致了我国公共行政学的研究很难植根于现实土壤，其理论研究的广泛性和深刻性明显不够，行政科学的理论研究与现实中的行政改革和发展存在着较大差距等。我们应该建立一个什么样的公共行政学?应该如何借鉴西方的公共行政学理论和方法?应该怎样对待我国公共行政学的遗产?应该怎样处理公共行政学研究中理论与实践的关系?这些问题归纳起来，可以总括为公共行政学本土化问题。笔者认为，公共行政学本土化就是，在立足本国公共行政现实的基础上，借鉴国外的公共行政理论、方法，汲取本国的传统、文化和价值观念的公共行政理论并使其有效地服务本国社会。公共行政学本土化问题的解决，关系到我国公共行政学发展的前途与命运。因此，开展公共行政学的本土化研究在当前是非常必要的。公共行政学本土化将是一个长期的过程，推进这一进程需要做很多工作。我们认为，当前需要解决这样三个问题:转变公共行政学研究者的观念，推进公共行政学研究的理论创新，强化公共行政学理论对行政实践的指导作用。

一、转变公共行政学研究者的观念

推进公共行政学本土化进程，首先必须转变公共行政学研究者的观念，强化其反省-批判意识、责任意识和竞争-发展意识〔1〕(P237)。如果公共行政学者的观念与认识没有一个根本性转变，公共行政学本土化就难以取得实质性的进展。

(一)强化公共行政学研究者的反省-批判意识。研究者要通过对西方外来公共行政学知识的反省，批评那种对西方公共行政学的错误认识，揭示机械照搬西方公共行政学知识的危害性，坚信我国公共行政学研究本土化的必要性和重要性。西方公共行政学知识主要是在我国以外的社会研究中形成的，它既包含着普遍性成分，又包括着大量的特殊性与个别性成分。片面地吸收、引用西方行政学知识，不仅无法解释清楚我国公共行政实践中的问题，而且将导致对西方公共行政学的畸形依赖，最终使公共行政学无法在我国社会中生根和成长。实际上，目前国外的公共行政学研究仍然没有发展出一个具有普遍意义的公共行政学理论。正如美国公共行政学家法默尔指出的，美国的公共行政学也只是一种“特殊主义”的知识体系。〔2〕(P123)

在二十世纪九十年代，新的管理见解对组织机构应当如何被管理、下属应当如何被指导、政府项目的消费者应当如何被对待等问题有重大影响。1992年，巴泽勒(MichaelBarzelay)与阿摩亚尼(BabakArmajani)发表《突破官僚制：政府管理的新视野》。该书基于在明尼苏达州的革新实验，即通过强调顾客服务、给雇员授权、有选择性的竞争和减少行政规章制度而改变公共项目。两位作者认为，政府不应当是官僚型、规章制度约束、强调控制和没有灵活性，他们向韦伯型的传统组织结构和运作机理提出了挑战。

如果说巴泽勒与阿摩亚尼对传统管理的批评代表着对管理体制改革的呼吁，那么，质量管理运动则提供了内在改革的动力。最初的全方位质量管理(TotalQualityManagement-TQM)源于私有企业部门，但《公共生产力与管理评论》(PublicProductivityandManagementReview-PPMR)在过去二十多年的努力也使我们认识到TQM对于公共部门机构业绩与质量改善的重要性。PPMR提供了丰富的案例以及公共机构如何改善、引入、调整并保持连续的质量改进的理论性评论。PPMR杂志的资深主编霍哲(MarcHolzer)教授在生产力与质量管理(ProductivityandQualityManagement)(1995)一文中评论了质量管理以及质量管理对于公共部门管理的启迪。很明显，九十年代的TQM已经成为公共管理的基本方法。TQM的核心特征是统计评估、顾客信息反馈、雇员参与质量改善、供应商合作。这些TQM的手段和方法已经成为当今多数经理的“管理常识”。不少人认为，质量管理不仅适用于制造业，而且更适合服务部门。质量管理已成为公共管理的部分基础。

公共政策与分析的迅猛发展

首先，许多公共事务学院在加州大学伯克利分校的带领下纷纷部分或全部转向公共政策，尽管锡拉丘兹大学麦克斯韦尔学院及南加州大学仍然高举公共行政大旗，亦增添了政策研究方向。最初的政策研究包括政策形成理论、政策分析技术、政策执行、政策计划和政策评估等，重心开始转向政策形成（政策制定）和政策内容（政策分析）。其次，一批新成立的杂志为政策研究增添了活力。如政策分析和管理杂志(JournalofPolicyAnalysisandManagement)、政策研究杂志(PolicyStudiesJournal)、政策研究评论(PolicyStudiesReview)以及政策科学(PolicySciences)等。最后，进入二十世纪九十年代，政策科学已经成为一门独立的研究领域，大有与公共行政学分庭抗礼之势。政策分析融入经济学、政治学、公共财政、系统理论以及其它社会科学学科，以研究公共政策如何形成和如何完善政府项目。

结束语：政府改革——永恒的主题

归纳起来，莱特(PaulC.Light)在《改革的浪潮：改善政府工作，1945-1995》(1997)一书中，总结了改革的四大浪潮：1.科学管理，强调严格的等级制、分工、清楚的命令链；2.向浪费宣战，重点是监督员、审计员、核对员、评审员；3.警惕的眼睛，倡导阳光、公开性、透明度；4.解放管理，呼吁让管理者去管理。

一、新公共行政与主要理论观点

公共行政简称行政，是政府依法对国家事务、政府事务和社会公共事务进行的管理活动。所谓“新公共行政学”是相对于“传统行政学”而言的。新公共行政学强调以公共行政的“公共”部分作为研究重心。新公共行政学一扫传统行政学只注重追求效率、经济和协调的行政管理理论，认为公共行政不仅以有效的方式为社会提供高质量的服务，而且更应强调把社会公平作为公共行政所追求的目标。换句话说，当衡量公共行政提供的服务质量时，必须同时从效率、经济、公平三个角度考虑才有实际意义。正如弗雷德里克森所言:“新公共行政学把社会公平加人到传统的目标和基本原理中。实用的或传统的公共行政试图找出下列两个问题中任何一个问题的答案:(l)我们怎样才能够利用可以利用的资源提供更多的或更好的服务(效率)?(2)我们怎样才能够花费更少的资金来保持我们的服务(经济)?而新公共行政学则增加这样一个问题:这种服务是否增进了社会公平?”{2](巧6)这实际上就是说行政管理人员不能奉行价值中立的原则，他们应当担负起对社会的责任，应当把出色的行政管理与社会公平结合起来，并作为一种新的公共行政的基本原理，以及应履行的必要职责和应遵循的社会准则。新公共行政学说的主要观点具体包括以下3个方面:

(一)反对“技术效率至上”原则，倡导社会性效率。以社会价值观念为目标是新公共行政学派的重要出发点，概括地讲，效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值规范结合起来规范地予以衡量才有意义。传统行政学强调的是“技术效率”价值观，这必然导致人最终成为工具，新公共行政学派拒绝传统行政学“技术效率至上”原则，并将引导社会价值，实现公共行政的民主政治责任与义务。也就是说，与传统公共行政不同，新公共行政强调建立规范价值，关注人民需要，提高社会性效率，以改变人的生存意义，其目的在于促进人类幸福。

(二)“社会公平”是公共行政的基本价值观。在新公共行政学者看来，社会公平具有极其丰富的内涵，他们直接从美国当代著名政治哲学家和伦理学家约翰•罗尔斯的“作为公平的正义”思想体系中获取坚实的理论依据。1971年，罗尔斯出版了《正义论》一书，很快赢得了理论界的高度评价。认为该书是将道德哲学与政治、伦理理论与实践结合起来的尝试，是“在正义与西方文明的当代现实之间的一座桥梁。”!’](”，21)罗尔斯的正义理论受到思想界的广泛重视，弗雷德里克森等新公共行政学者完全赞同罗尔斯关于公平的基本观点，即公平的自由处于高于一切的地位，理想的“正义”社会应拥有最大的公平自由。新公共行政学派把罗尔斯的“正义的公平”观念作为公共行政管理的核心价值，因为这种公平观念恰好适应了新公共行政学派改造传统公共行政理论体系、推动政府变革的需要。并且成为否定传统行政理论片面追求效率而忽视公平这一首要价值的理论武器。而新公共行政学派所强调的核心价值—社会公平包含着组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。总之，倡导社会公平是要推动政治权力，以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。

(三)对传统行政学“价值中立”判断及“实证主义”观点的突破。威尔逊、古德诺的政治与行政二分法的观点成为传统行政学的理论基础，行政学研究强调价值与事实的分离，他们相信公共行政是一种“非人格化”的特质学科，新公共行政学派指出，由于传统行政学的政治—行政二分法观念，把研究取向放在行政预算、人事管理、组织结构等一类所谓“中性”问题上，避免对所研究的问题作出具有偏好的价值表达，它普遍使用了“逻辑实证主义”的研究方法。这种逻辑体系是以接受现存制度与现存价值为前提的，以表现其客观性。新公共行政学派指出，把价值因素排除在学科研究的范围之外，实际上是做不到的，因为价值观从多重外部因素侵人行政，也同样存在于政策执行中。

(四)主张构建新型的政府组织形态。他们认为，需要从一种完全不同的角度对行政现象进行分解，通过重新定义分配过程、整合过程、边际交换过程和社会情感过程，构建新型的公共组织，进而实现社会公平。新公共行政否定了传统公共行政中片面追求效率、经济，忽视公平的价值理论，将“为全社会、尤其是为社会的最少受惠者提供公平的公共服务。”川(阶)这个具有伦理性质的“社会公平”价值全面运用到当代公共行政的理论与实践中，拓展了公共行政价值体系的内容，强调情感高于理性，感觉高于理智本能、创造以及自我实现高于惯性和规则的作用。由此可见，新公共行政学不仅对“社会公平”作出了更为具体的独特的理解，还将其视作公共行政的“公共目的”，赋予它作为核心价值的意义。新公共行政学无论是在研究方法上，还是在理论上都与传统行政学不同，提出了一系列的新范式，新公共行政学不仅期待着政府能够以民主行政理论的新观念与行政行为的转换解决社会存在的尖锐矛盾，更期待着公共行政进人到一个全新的领域，关注社会一文化环境的建设，重视人性与伦理的研究，实现民主行政和社会公平。

摘要:根据地方经济发展的需求，省属本科院校的人才培养目标逐渐转向应用型。为此，省属本科院校的文科课程面临着教学方法与教学手段改革的挑战。公共行政学课程组尝试以话剧为载体，授课班级全员参与，以行政学家的核心思想为元点，探讨宪政中的某一政府行为。通过时空穿梭与行政学家对话的方式，以“会聚行政理论，演绎政府行为”为主题，创新公共行政学说史实践教学方法的研究，收到了良好的教学效果。

关键词:文科课程;教学方法改革;公共行政学说史;实践教学

随着市场经济的迅速发展，对人才的需求也提出了具体要求，明晰了高校的人才培养目标。地方高校的人才培养目标渐趋向应用型转向，这就要求地方高校中的文科课程审视教学结构设计，使其教学教育过程达到最优化。为此，公共行政学课程组以公共行政学说史的教学目标为主轴，按照学生的认识规律形成教学层次，通过师生间、学生间共同探讨交流话剧———“会聚行政理论，演绎政府行为”为网络，以不断激发学生的求知欲，使不同类型的学生都能产生学习公共行政学说史的兴趣。话剧是由授课班级学生自编自导自演且全员参与，互动教学在话剧中得到了完美展现，同时也标志着文科理论课程教学方法创新探索达到了一个全新的高度。

1创新公共行政学说史课程实践教学方法研究的由来

公共行政学说史是政治学与行政学专业的专业课程，与公共行政学、公共管理案例分析是一个课程群［1］。根据市场对地方高校人才实践能力需求的提高，学校进行了新一轮培养方案和教学大纲的修订。由此，公共行政学课程组成员在讨论本门课程的教学大纲时，对该门课程的教学方法与手段进行了深入的研究与探讨。公共行政学课程组成员均知晓学生掌握此门课程内容的必要性，但更深知该门课程内容的枯燥性和抽象性。如果仅靠传统的教学方法，很难激发全部学生学习的主动性和达到理想的教学效果。因此，围绕以什么样的教学方法与手段，能让学生处于最佳的学习环境，使他们接受知识更容易，内容掌握更扎实，且能用行政学家的思想与理论解释当下的政府行为，引起了热议。课程组成员有的建议，以任课教师讲授为主，课前10分钟留给学生围绕某一行政学家的某一思想展开小议为辅;有的建议，以学生阅读行政学家的著作或论文后，谈著作或论文的核心观点为主，教师点评为辅……公共行政学课程组经过5次教学研讨会，最后决定进行此门课程的教学方法改革，尝试以话剧为载体:通过时空穿梭，与行政学家之间的对话来诠释政府行为［2］。目的是让学生有节奏地动起来，这样可以使枯燥的理论变得生动有趣。公共行政学说史的开课学期是大二秋季学期，所以课程组成员对大学二年级学生的学科基础课程的知识掌握程度忧心忡忡，如果前序的课程掌握得不理想，会直接影响到这门课程理论与实践接轨的准确度。他们能否把理论与宪政紧密相联，没有辅助的专业课知识点支撑，他们能否深刻地理解理论，能否准确地运用相应的理论和思想去解释现今政府行为［3］。虽然上述的问题一直困扰着课程组成员，但同时，课程组成员又深知:大二秋季学期是学生汲取填充知识的最佳时期，也是培养研读书籍意识和习惯的关键点。所以，课程组决定先确定创新公共行政学说史课程的教学方法———选用话剧为载体，责成承担课程的教师边论证边尝试调整授课方案，此门课程的教学日历可以在教学进程中调整。开学初，授课教师带着渐进完成教学方法改革任务走上了讲堂。她在讲授第一堂课时，以导出本门课程的内容，接先导课程政治学原理和公共行政学的知识点，有目的性地提出了5个问题，授课班级同学的踊跃回答以及回答内容的开放性令授课教师眼前一亮，更加坚定了改革此门课程教学方法的决心。因为，以话剧的形式把公共行政学说史的各位学者的思想与理论串起来，找民生热点问题为切入点，设计与政府相关的几个维度，通过行政学家的思想和理论来诠释政府行为，这既是实践教学方法上的尝试，也是落实科学发展观的实践点。

2创新公共行政学说史课程实践教学方法研究的成果

摘要：随着网络新媒体的发展，电子政务将逐步取代传统的政务管理方式，电子政务实验课已成为高校公共行政教学体系中极其重要的一部分，本文以内蒙古医科大学为例，就电子政务、电子政务的教学概况以及电子政务实验课的作用展开论述，以期为提升教学效果和教学质量提供一些参考。

关键词：公共行政学；电子政务；实验课；作用

2016年两会，总理的《政府工作报告》中提到：“深入推进政务公开，充分发挥传统媒体、新兴媒体作用，利用好网络平台，及时回应社会关切，使群众了解政府做什么、怎么做。”报告中的“利用好网络平台，及时回应社会关切，使群众了解政府做什么、怎么做”就是要各级政府大力建设和完善电子政务，希望能够通过这条枢纽更好地链接政府和群众，使群众了解政府做了些什么，是怎么做的。在国家重视电子政务的同时，高等学校培养新型、高效的行政人才，是刻不容缓的。

一、电子政务

（一）电子政务概况

电子政务是公共部门在管理国家事务、社会公共事务和自身事务时，随着科学技术的发展，以及计算机的普及，在互联网的依托下，运用科学技术，更加高效、便捷、透明地处理以上事务时的办公和管理的方法。在我国，电子政务的发展一方面需要网络和信息化建设的辅助，另一方面还需要将便民、高效的理念融入电子政务平台。由此可见，电子政务的发展需要更多的人才，因此，高校为即将求职于公共部门的大学生设立电子政务这门实验课具有深远的意义。

本文作者：兰华工作单位：山东大学

作为一个独立的专业领域，公共行政学出现的时间并不很长，但公共行政学的思想理论却已是源远流长。它早期的思想同政治学不可分离的交织在一起，他们的思想都有明显的价值理性的取向，要求公共行政更多地关注民权、正义、自由和责任等价值目标。早期著名公共行政学者伦纳德•怀特认为，公共行政由于与政治过程相联系而独具特色，公共行政研究需要与涉及正义、自由、服从和国家在人类事务中的作用等问题的政治学理论相结合②。可见，在公共行政学产生之前和产生之初，人们是肯定价值理性在公共行政学中的地位与作用的。但在公共行政学其后的发展中，价值理性却渐渐被忽视和规避了。19世纪后期西方资本主义国家经过两次技术革命的洗礼，生产力水平大大提高，经济的快速发展要求政府扩展职能以适应这种需求，但是当时的政府存在机构臃肿、部门林立、官员腐败、效率低下等诸多弊病，不仅不能适应这种需求，反而严重阻碍了资本主义的发展，改革的需要让理论呼之欲出。1887年，美国学者威尔逊发表《行政学研究》一文，主张政治与行政相分离，第一次明确地提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究。自此开始到20世纪的60年代，是传统公共行政学形成、发展的时期，同时也是价值理性逐渐让位于工具理性、工具理性逐步走上主导地位的时期。首先，传统公共行政学把效率作为公共行政的首要目标和指导原则。可以说，行政学能够从政治科学中分离出来的动因之一，就是它对于效率的追求。威尔逊认为，行政学研究的目的在于“使政府不走弯路，使政府专心处理公务和减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉”③。他还认为，行政科学的指导价值是效率，有效的公共行政要求由单一的领导中心行使政府权力。古利克也曾说:“在行政科学中，基本的‘善’就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头上的工作。因此，效率是行政管理的价值尺度中的头号公理”④。早期公共行政学者所追求的行政效率科学，既反映了早期公共行政学研究的理论成就，又充分体现了它对于工具理性的推崇。其次，马克斯•韦伯(MaxWeber)的官僚制理论。韦伯将合理性作为一种社会分析框架和方法论，并从价值中立的立场出发，使用这种分析框架对现实世界作了纯粹工具性的客观分析，在此基础上提出了他的官僚制理论。官僚制是基于工具合理性而规避价值合理性的理论形态和制度设计，它只考虑活动的效率和技术可能性，而尽可能地祛除了价值理性的影响。“在公共行政的领域中，根据科学的和技术的原则建立起来的官僚制体系就如一架庞大的机器，官僚即行政人员只是官僚制体系运作所必要的补充因素，……人必须完全从技术的视角去看待事物，完全受制于技术的视野，自觉或不自觉地按照技术的需要去行动……官僚制在整个公共行政的领域及其权力运行机制中，排除了人的价值和人的行为主体意义，而且同时在整个社会的范围内进一步推动道德价值衰落的运动”⑤。工具化、技术化的官僚制体系排斥人类的价值判断和道德自觉，因此，在以工具理性原则为核心的官僚制体系中，人的主动性完全被压抑了。最后，19世纪末20世纪初工业领域中的科学管理运动对公共行政学的产生和发展也有很深远的影响。科学管理运动源于资本主义生产者对于效率和效益的追求，并逐渐成为一种占主导地位的学术思潮和管理方式，弗雷德里克•W•泰勒和亨利•法约尔等都是这一学派的代表。早期公共行政学者从科学管理的原理、方法和技术方面受到许多启发，并把应用于私营部门中的这些方法运用于公共部门中，想要找到一种提高行政效率的最好方式。这在一定程度上，也推动传统公共行政学背离价值理性，走上了工具理性的道路。对效率的追求、对科学管理理论及原则的应用促使传统时期的公共行政学开始重视工具理性，而官僚制理论与制度更是对工具理性推崇备至。因此在传统公共行政学时期，价值理性不得已让位于工具理性，价值理性的光芒被工具理性的一枝独秀掩盖了。

以工具理性作为公共行政的主导理性形式，忽视了公共行政所应负的广泛的社会责任，其结果是经济快速发展的时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病和绝望，导致了各种社会危机、对政府的不信任和民权运动高涨。从20世纪40年代到60年代，可以说是对传统公共行政学的批评与反思时期，传统公共行政理论所倡导的效率至上原则受到越来越多的质疑。对传统公共行政学较有影响的批评来自罗伯特•达尔(RobertA．Dahl)。达尔指出了传统公共行政学理论所遇到的三大难题:一是公共行政学与规范价值的关系问题。达尔认为，传统的公共行政学把价值因素排除在学科研究的范围之外，它所追求的政治与行政二分法以及效率标准是不考虑价值因素的，而这是做不到的。二是公共行政学与人类行为的关系问题。公共行政学应当是一个研究人类行为的某些方面的领域，而传统公共行政学用形式上和技术性的术语来看待行政组织及行政活动，并且把作为行政组织构成因素的个人、团体或多或少地当成一种“物质”，这是不合理的。三是公共行政学与社会环境的关系问题。传统公共行政学的范围太狭窄、太局部化，缺乏对公共行政管理的社会背景的了解，忽视了公共行政与它的社会环境的关系⑥。达尔对传统公共行政学的批判，可以说击中了要害，指出了它的三个最主要的缺陷。类似这样的批判还有很多。这种批评与转变的结果是新公共行政学的出现。1968年，由《公共行政学评论》的主编沃尔多发起，一群青年行政学学者在锡拉丘兹大学(SyracuseUniversity)的明诺布鲁克(Minnowbrook)会场举行研讨会，会议论文于1971年以《走向一种新公共行政学:明诺布鲁克观点》为书名结集出版，本书可以说是“新公共行政学”的宣言，也是它出现的标志。新公共行政学以公平为核心，抛弃了包括政治———行政二分法在内的一系列传统公共行政学的观点。行政管理者并不是价值中立的，他们应该对好的管理与社会公平做出承诺，以此作为价值取向、奋斗目标或理论基础。在此基础上，新公共行政学的学者们提出了一系列不同于传统公共行政学的新观点，如强调公共行政学以公平与民主作为行政学的目标和理论基础;主张政治与行政的关联性;重视人性和行政伦理研究;倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制的研究等⑦。从这里我们可以看出，新公共行政学已看到了传统公共行政学单独推崇工具理性的弊端，并希望通过自己的努力，用社会公平和民主等一系列目标的引进，在公共行政中促进价值理性的回归，纠正传统公共行政学重视技术而轻视价值的错误。但遗憾的是，新公共行政学在概念和理论上缺乏连贯性，最终未能生根立足、取代传统的公共行政学而成为行政学研究的主导范式。它很快便被新公共管理运动的洪流所淹没。

新公共行政学未能成为行政学研究的主导范式，其一是因为它缺乏全面而连贯的理论体系，更重要的原因在于它无法回答和解决20世纪后期政府机构所面临的种种管理危机和信任危机。进入20世纪70年代以来，政府面临着前所未有的严峻挑战，经济的长期“滞涨”、技术革新和全球化挑战都呼唤一个强有力的反应迅速的政府，这和政府机构臃肿、效率低下恰恰形成鲜明对比，官僚体制模式与经济社会发展不相适应的弊端暴露无遗。人们对官僚体制的组织结构、目标、绩效考量、内部管理及其公共服务的提供都产生了深刻质疑，由此催生了二十世纪七八十年代西方政府改革的浪潮。在公共部门改革实践和社会科学理论发展的基础上，20世纪80年代中后期美国出现了新公共管理运动(NewPublicManagement，NPM)。新公共管理的理论研究中融合了西方经济学、工商管理学、政策科学等多学科的理论和方法，它以工商管理领域的经济人假说、市场竞争、成本—效益分析、交易成本等理论作为研究工具和方法，提出用“企业化模式”来重塑政府，在公共部门管理的理论和实践中引入了绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制等管理的理论、方法和技术。经济合作与发展组织在一份报告中指出新公共管理作为一种新的管理典范强调:根据成本—收益分析来确定结果;运用目标管理方法实现任务;运用市场及市场机制;竞争和选择;通过权力、义务、责任的协调一致向工作人员下放权力。显然，新公共管理学极大地张扬了工具理性，这与它的理论基础有很大关系。它用经济学方法、市场化理念和效率主义将工具理性推上了高峰，工具理性的主要观念在新公共管理中得到了最充分的体现和发展。需要明确的指出的是，新公共管理学与传统公共行政学同样都是工具理性的体现者，但两者还是有明显的不同之处:一是理论基础不同，传统公共行政学的理论基础是政治学的政治———行政二分理论，倾向于通过体制安排和制度约束来解决问题;新公共管理的理论基础是现代西方经济学的公共选择理论，倾向于通过市场来解决问题。二是效率的实现方式不同，传统公共行政学推崇专业技术和科学分工，效率来自于科学精密的组织结构和完备有序的制度;新公共管理则主张以市场竞争和绩效评估来实现效率。新公共管理学的出现拓展了公共行政学研究的领域，反映了20世纪80年代以后西方在这一领域研究的新成就以及当代西方公共行政实践发展的新趋势，它代表了一种管理方式的改革，同时也是一种新的政府管理理论和政府管理模式。另一方面，行政的复杂性和市场的复杂性完全不同，庞大的政府体系也远非企业组织所能相比，更为关键的是，公私部门的本质目标是相悖的，新公共管理学对公私部门本质区别的漠视容易导致对手段的过分强调以及对管理方法的盲目借鉴，以至价值理性被掩盖。

新公共管理对政府管理理论产生了极大的影响，在实践中对改善政府绩效也做出了一定贡献，但同其它理论一样，世人对它的批评和质疑从其产生开始，就没有停止过。这些学者们对于新公共管理的批评都隐含着对其工具理性原则的反思与批判，同时也显示出了他们对价值理性原则的呼唤。他们反思着以利己经济人为基础的新公共管理和在此基础上的各项改革，对公共利益、责任、公平、正义等价值观的式微表示担忧。在诸多对新公共管理的批判中，以罗伯特•B•丹哈特为代表的新公共服务理论逐渐兴起并引起世人关注。新公共服务理论充分肯定了新公共管理对西方国家产生的重大影响，但同时也注意到，新公共管理通过“一套大部分从私人部门引入的价值观来寻求管理变革”，这种把商业的价值迅速转移到公共部门的做法给公共行政及其人员带来了一些棘手的问题⑧。所以，新公共服务理论从一开始便强调它是以价值理性为指导的理论，将公共利益、公民、责任等观念置于理论的中心位置。建立在公共利益观念之上的新公共服务，与建立在个人利益最大化的经济观念之上的“新公共管理”是截然不同的。前者对后者的工具理性特征进行了针锋相对的批判，并在价值理性的指引下对后者进行了超越。这主要体现在以下三个方面:首先，新公共服务把公共利益放在理论的中心位置，而不是个人利益。公共利益是政府及其公务人员所要实现的核心目标，而不是政府在完成绩效目标、满足公民个体短期的私利目标后的副产品，政府与公务人员不仅要关注市场，还要关注宪法、法令，关注社会价值观、政治行为标准、职业标准和公民权益。其次，新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务反对新公共管理将公民视为顾客的观点，认为这样的观点不符合公共利益与公共行政的公共性，容易导致社会中的不公正、不公平和公民对政府的不信任。新公共服务认为，政府与公民之间的关系不同于工商企业与顾客之间的关系。公民就是公民，身为公民的人表明他们关心更广泛的社会，而新公共服务也试图鼓励更多的人履行他们作为公民最应承担的责任。最后，新公共服务要求政府重新界定自己的角色与地位。在新公共服务看来，政府不是掌舵者，而是服务人。新公共服务反对“政府是掌舵者”的说法，认为“从划桨到掌舵的转变不仅仅是让行政官员掌控船只(即选择船只的目的地和航向，并确定到达目的地的路径)，它也会赋予行政官员更多的权力去掌控船只”⑨。也就是说，我们在赋予政府与行政官员管理国家与社会的权力时，也应强调他们服务于公民的责任，政府不仅肩负着管理经济事务和市场的职责，还肩负着维护和实现公共利益、保障公民权利、实现公共目标的公共责任。政府是服务者，而非掌舵者。总之，“新公共服务”以公共利益、公民权利、公民等价值观为核心，针对新公共管理存在的缺陷，提出了重要的、切实可行的替代性选择方案。在它的理论观点中，暗含着对价值理性的呼唤与推崇，其最终的结论是:“在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的，效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主社区和公共利益这一更广泛的框架体系中”⑩。随着公共服务理论与实践的深入发展，价值理性开始回归于公共行政学，并散发出其应有的光辉。我们应呼唤这种回归，赞扬这种回归，并推动这种回归的最终完成。但这也并不是说我们要规避甚至排斥工具理性，就像哈贝马斯所强调的，“我们务必小心翼翼，切莫将婴儿连同洗澡水一起倒掉，然后再翱翔于非理性主义的天空中”瑏瑡。公共行政的学科发展和实践必须是建立在工具理性与价值理性的统一之上，并且工具理性应从属于价值理性，在价值理性所提供的目标和前提下发挥作用。新公共服务理论从社会事务管理，提供公共服务的角度，提出了理想的政府模式———服务型政府，形成了服务型政府的系列理论。2004年2月21日总理第一次正式提出我国服务型政府的改革目标，强调在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。2007年10月，中共中央十七大报告明确指出我国政府机构改革的总体目标是要建设服务型政府。从2008年开始我国进行第六次大规模的政府机构改革，这次改革正是以建设服务型政府为价值取向的。新公共服务理论对于我国的服务型政府建设的理论与实践有着重要的启示和借鉴作用。

一、价值中立与效率崇拜：传统公共行政的二元悖论

我们知道公共行政学诞生的标志是威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的《公共行政研究》一文。在这篇公认的行政学开山之作中，威尔逊提出了政治—行政两分法，从而奠定了传统公共行政的理论基石。这种主流的行政理论强调事实和价值的分离，主张在公共行政学的研究中借鉴企业管理的理论和方法，试图建立一种价值中立的科学。这种行政理论关注“工具理性”和“技术理性”，对人及其价值观的存在视而不见，完全把公共行政视为独立于政治和社会之外的一种纯粹的技术领域和管理过程。

可以说，价值中立是传统公共行政模式的基本原则和理论基石，它承载了早期公共行政学家们追求一门公共行政科学的梦想——古立克的行政原则、西蒙的理性决策模型莫不如此。

在组织实践中对效率的过度迷信是一种时尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目标。传统的官僚制行政理论也把效率视为公共行政价值的原点。正如法默尔所言，自一开始，公共行政就依赖于威尔逊的范式，将组织看作分析的基本单位，并关心的是在组织完善方面应用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科学中（不论是公共组织还是私人组织的行政）最基本的“善”就是效率。奥斯特罗姆也表达了同样的观点，他认为效率作为“良好”行政的重要标准一直是美国公共行政主流思想持续的主题。可见，传统的公共行政理论崇尚效率优先，把效率作为衡量一个行政活动成败的关键标准和尺度。

在传统行政模式下，公共行政学被当作了是一门和自然科学一样的学科，完全可以通过客观的观察并以实证主义的方法来进行研究，这样公共行政学研究的就完全把人的价值视为了“巫魅”，并把重点放到了对技术理论和工具理论无休止的探寻和追求上了。实际上，就是这样一个所谓“科学”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告别价值的纠缠，它在非价值化的过程中接受的是另一种价值——效率”。也就是说传统的公共行政模式虽然宣称价值中立，但它一直都是在效率价值优先的原则下展开的。既主张价值中立、价值祛除，同时又把效率和理性当作了价值考量的优先选择，这正是传统官僚制行政模式的内部矛盾与悖论所在

二、价值中立和价值祛除的荒谬

一、电大公共行政学的内容和特点

（一）内容

公共行政学研究的范围非常广，每一个部分的研究都会随着社会的发张而深入。其内容包括公共行政学的一般理论，这些理论是课程的基础，同时理论的得出也是在广泛实践的基础上而来的。除了一般理论还必须研究行政管理的主体、过程、保障、目的等等。公共行政学的主体针对的政府部门、组织以及在其中工作的人员；公共管理学的过程包括行政执行、行政协调、行政信息、行政监督等等，这些都是公共行政学必需的过程，也是在行政管理过程中必须经过的阶段；公共行政学的保障是多种多样的，包括财务、法律、道德以及相应的方法；公共管理学的目的是提高行政管理的效率。公共管理学的五个内容是紧密相连的，每一个部分都是这一整体中的一个，只有各部分有机结合才能达到最好的效果。

（二）特点

公共行政学在教学过程中要求政治性与社会性相统一，行政性和社会性在公共行政学中是不相悖，它的研究对象决定了它的行政性，而它又揭示了社会公共管理事务中的一般规律。一方面这一学科是为上层建筑服务的，另一方面其成果又能被其他的管理学科所接受和共享。另外，公共行政学是理论性和实用性的统一，公共行政管理最终的目的是指导行政工作，而在这一过程中理论是必不可少的。再次，公共行政学是综合性与独立性的统一，多种学科的综合是公共行政学在内容上的特点，它的理论广泛地应用在多种学科中，起到理论指导的作用，但就其自身的研究特点来说，它又是独特的。最后，这一学科在一定阶段是规范的，但也会随着社会发展的变化而变化。

二、电大公共行政学教学方法

编者按：本文主要从价值中立与效率崇拜：传统公共行政的二元悖论；价值中立和价值祛除的荒谬进行论述。其中，主要包括：主张在公共行政学的研究中借鉴企业管理的理论和方法、价值中立是传统公共行政模式的基本原则和理论基石、效率也是管理者追求的最理想的目标、公共行政学被当作了是一门和自然科学一样的学科、传统的公共行理性模型主张价值中立和价值祛除、公共行政学是一门关于人的行为的学科、公共行政的政治性和公共性、对组织效率的追求可能很容易以牺牲民主和公民对政府工作的参与为代价、新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动等，具体请详见。

[摘要]传统公共行政理论是建立在韦伯的官僚制理论和威尔逊的政治——行政两分法基础上的，这种行政理论既主张价值祛除又迷信效率。但公共行政学作为一门以人的行为为研究对象的社会科学，不可能规避人的偏好和价值的影响。对这种悖论的突破与求解，就在于提倡在公共行政领域引入价值的维度。为此，新公共行政学和新公共服务理论都作了不同的尝试和努力。

[关健词]效率价值中立新公共行政新公共服务

一、价值中立与效率崇拜：传统公共行政的二元悖论

我们知道公共行政学诞生的标志是威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的《公共行政研究》一文。在这篇公认的行政学开山之作中，威尔逊提出了政治—行政两分法，从而奠定了传统公共行政的理论基石。这种主流的行政理论强调事实和价值的分离，主张在公共行政学的研究中借鉴企业管理的理论和方法，试图建立一种价值中立的科学。这种行政理论关注“工具理性”和“技术理性”，对人及其价值观的存在视而不见，完全把公共行政视为独立于政治和社会之外的一种纯粹的技术领域和管理过程。

可以说，价值中立是传统公共行政模式的基本原则和理论基石，它承载了早期公共行政学家们追求一门公共行政科学的梦想——古立克的行政原则、西蒙的理性决策模型莫不如此。