公共行政理论范文10篇

一、内涵区分

1.公共管理。

公共管理是以政府管理为核心，以多元主体为特征，以公民社会为背景和基础的管理体制。我国首届公共管理理论与教学研讨会对公共管理进行了内涵界定，认为“公共管理既是一种新的管理模式,也是一门学科、一种新的学位教育方式。公共管理有狭义与广义之分,狭义的公共管理即公共行政管理,亦即政府事务的管理,广义的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事务的管理外,还包括社会事务的管理[][]”，这就以广义和狭义的定义模式整合了公共行政与公共管理的内涵。简言之，公共管理学是在公共行政的基础上将管理学、经济学、政治学等多学科理论与方法技巧引入整合，在主客体领域涉及政府组织和非政府组织的以公共事务为起点的学科群体系。为进一步明晰公共管理的内涵，我们对公共管理内涵进行简单地剖析解读。首先，主体的多元性。现代公共管理理论倡导从主体的广泛意义上理解公共管理，公共管理的主体不再只限于政府和组织。其次，民主和效率的客观诉求。公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，以实现公共的福利与公共利益为目的，侧重于民主诉求的践行与服务效率的提升。再次，公共管理可细化为宏观、中观、微观三个层次。宏观层面指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治管理；中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动；微观层面的公共管理重点是解决管理技术和方法问题，这一范畴更多地体现为新公共管理理论。

2.公共行政。

公共行政是以刚性规范和固化原则为支撑，依托政府这一主体来维护政治统治，是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。本文作者认为，公共行政是以政府及其他法律、法规授权的组织为主体，将国家、社会及自身事务作为客体依法进行决策、组织、管理和调控等一系列活动的学科体系。其本质是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动，具有工具性、依附性的内在属性。同样，我们借助于对公共行政概念的剖析解读来加深对其内涵的认知，从多维视角辨析公共行政与公共管理在内涵上的差异。首先，公共行政有狭义和广义之分，狭义上的公共行政是指政府对自身事务的管理，广义上的公共行政是指政府对包括自身事务在内的整个社会的管理。其次，公共行政主体具有单一性。公共行政活动的主体是国家行政机构及其他法律、法规授权的组织，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。再次，权利与职责的践行。行政的字面意思是“行其政事”，其要义在于政治统治的维护、职责的践行和社会的进步，具有明确的权威性和责任性。另外，在公共行政的外围包裹着合法性、合理性、程序性等刚性规范，要求其必须依法践行、合乎程序。

二、主客体区分

编者按：本文主要从导言；公共行政管理主义之内涵；公共行政管理主义的历史背景；管理主义的反思与批判；公共行政重建之理论与实践之思考进行论述。其中，主要包括：公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南、在西方大部分发达国家，均出现了大规模的政府再造运动、传统官僚体制已经被新型态的以市场为基础的治理模式所取代、公共行政中的管理主义包括几个方面的基本主张、政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满、管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程的正当性的丧失、不恰当的"顾客"隐喻、对于公共行政之理论与实践提供了一种视角等，具体请详见。

〔内容摘要〕公共行政的管理主义是20世纪70年代后在特定背景下发展起来并产生广泛影响的政府治理理论以及运动。它为政府管理与改革以及公共行政研究提供了不同的视野。管理主义存在着许多值得反思与批判的缺陷：基本价值的偏颇；对市场机制的迷信；公私管理的混淆；不当的顾客隐喻等。21世纪公共行政的重建需要关注公共行政的公共性，关注政府与社会、市场、公民的互动，不可陷入偏狭的陷阱。

〔关键词〕公共行政管理主义反思性批判

一、导言

自1980年代以来，公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南。正如学者罗森布鲁姆所言，由政府再造所促发的新公共管理运动，其理论及实务均已展现其独特之处，成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。(Rosenbloom,1998,P.20)同时亦对公共行政学之发展产生了巨大的影响。依学者哈贝马斯的分类，科学认知包括三种旨趣，即经验－分析性科学(empiricalanalyticalscience)、历史－论释性科学(historical-hermeneutical)以及批判取向的科学(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作为一种理论主张以及实践的内涵，探讨其出现的环境系络(context)，进而进行批判性反思。

二、公共行政管理主义之内涵

一、官僚制的理论内核与实践困境

1887年伍罗德·威尔逊发表《行政学之研究》一文标志着行政学的诞生。威尔逊指出，“应该建立一门专门的学科--行政学；应将政治与行政严格分离；行政处在特定的''''政治''''范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治规定了行政的任务，但是不能允许它操纵行政事务……。”一个独立的行政领域的思想具有广泛的影响，当威尔逊提出了政治与行政二分原则的时候，行政学建立的前提性工作已宣告完成。在威尔逊之后，美国行政学家古德诺对政治与行政二分思想作了进一步的阐释和发挥。他认为“政治是国家意志的表达，行政则是这种意志的执行；政治主要与政策的制定相关联，而行政则是对政策的执行。”后来美国行政学家怀特进一步强调“政治不应该侵入行政，管理自身就是一种科研对象，公共行政自身能够成为一种超越价值的科学，行政学的目的是做到经济和效率”。从此，政府管理经济社会公共事务成为一个独立的科学研究领域，人们开始专门研究政府及公共管理问题，以期在经济社会公共事务管理领域最大限度地实现经济和效率，从而创立了公共行政学的官僚行政理论范式。

官僚制理论建立在韦伯的理性法律权威思想之上，强调严格的等级制，强调对原则的遵从和命令的遵守等。也许威尔逊的政治官员与行政人员的假定的确是一种神话，但是官僚制结构的构成却使神话成为了现实。在早期行政学范式的创立过程中，泰勒的科学管理思想也做出了巨大贡献，泰勒的理论的两个重要观点即标准化工作和实行广泛与严密的控制为行政部门所借鉴。公共行政学吸收和利用了管理学的科学化、技术化精神和原理，二者是密不可分的，泰勒所开创的科学管理理论为政府的行政管理提供了线索和途径，其意义如同邓塞尔所述“增加了科学管理思想，产生了一个完整的行政模式。”该种行政模式就是威尔逊--韦伯范式，它以二分法和官僚制为理论基础。传统的公共行政理论提出了一些基本的原理：①政府本身应按等级制、官僚制的原则进行组织。②政府一旦介入到某一政策领域内就可以通过官僚制组织结构成为物品和服务的直接提供者。③行政与政治分离，行政应是执行政策的工具，任何政策只由政治领袖制定，即威尔逊和古德若的“政治-行政”二分法。④公共行政是一种特殊职业形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚。[2]根据这种理论模型建立起来的政府行政体系体现出这样几个方面的原则：①固定的官员管辖权原则。即在政府中，每个官员有固定的职责，在职责和职权范围内有权命令。②机构等级制度和多层权力机构原则。即在政府中，有一个严格规定的上下等级体制，高级机构对低级机构进行监督和管理。③机构的管理建立在书面文件的基础之上。政府中的各项活动都有说明书并要按照文件的规定进行。④机构中的官员由于专业化而能够充分地发挥自己的工作能力。⑤机构中工作的各级官员，只要能胜任工作，则应保证终身雇佣，能领取固定薪金和养老保障金，使官员的收入具有高度的安全性并得到社会的尊重，使担任公职成为人们追求的职业。

但这些看似真理的原理因为无法回答和解决现代政府面临的机构臃肿、浪费严重、效率低下、官僚主义作风盛行、管理成本无限增长等日益严重的问题，以及政治与行政的分开在实践中难以做到和不现实性等问题，不断受到人们的普遍怀疑和严峻挑战。人们清醒地认识到，官僚制无论在理论上还是在实践上都是一个矛盾体：法律要求人的平等，但建立在法律基础上的官僚制却是一个科层结构；官僚制是建立在合理性的原则上的。但所鼓励的却是盲目服从和随大流；官僚制首先是被作为组织理论而存在的，是对组织系统的合理性设计，但却忽视非正式组织的存在；现代官僚制是在批判性地考察了历史上的官僚制的过程中提出的，所要强调的是它自身的现代性，而实际上却要求其成员墨守陈规，不考虑突发事件；官僚制极力通过体制结构而实现系统的合理协调，却往往使内部交流、沟通受到压制、阻隔，创新思想被埋没甚至无法有效地解决上下级、部门之间的矛盾；最为致命的是，官僚制使人的个性受到扭曲，使官僚制条件下的每一个人都变成阴郁、灰暗、屈从于规章制度的“组织人”。[3]正如凯顿所言：不管东西方国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢、无效能、无效率、行政帝国主义，均引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。20世纪中后期，英美等西方国家出现的低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率同时并存的“滞涨”现象，政府管理成本增大，效率低下。“政府的政策与计划不仅没有给人们的生活带来益处，反而还降低了人们的生活质量，政府自身造成的公共问题比所解决的问题还多。”[4]官僚制的弊病暴露无遗，政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会和市场的呼声越来越高，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。

二、新公共管理：克服与超越官僚制

在官僚制理论范式面临危机的历史背景下，20世纪70年代后期一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”在西方发达国家掀起浪潮，对传统公共行政理论进行了颠覆性的批判。新公共管理倡导者认为政府的职能是掌舵而不是划桨，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个“治理”并善于“治理”的政府，主张在公共管理中引入竞争机制，广泛采用私营部门成功的管理方法，用市场的力量来改造政府，政府应具备“顾客意识”和重视产出而非投入，重新审视文官与政务官的关系等。

一、官僚制的理论内核与实践困境

1887年伍罗德·威尔逊发表《行政学之研究》一文标志着行政学的诞生。威尔逊指出，“应该建立一门专门的学科--行政学；应将政治与行政严格分离；行政处在特定的''''政治''''范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治规定了行政的任务，但是不能允许它操纵行政事务……。”一个独立的行政领域的思想具有广泛的影响，当威尔逊提出了政治与行政二分原则的时候，行政学建立的前提性工作已宣告完成。在威尔逊之后，美国行政学家古德诺对政治与行政二分思想作了进一步的阐释和发挥。他认为“政治是国家意志的表达，行政则是这种意志的执行；政治主要与政策的制定相关联，而行政则是对政策的执行。”后来美国行政学家怀特进一步强调“政治不应该侵入行政，管理自身就是一种科研对象，公共行政自身能够成为一种超越价值的科学，行政学的目的是做到经济和效率”。从此，政府管理经济社会公共事务成为一个独立的科学研究领域，人们开始专门研究政府及公共管理问题，以期在经济社会公共事务管理领域最大限度地实现经济和效率，从而创立了公共行政学的官僚行政理论范式。

官僚制理论建立在韦伯的理性法律权威思想之上，强调严格的等级制，强调对原则的遵从和命令的遵守等。也许威尔逊的政治官员与行政人员的假定的确是一种神话，但是官僚制结构的构成却使神话成为了现实。在早期行政学范式的创立过程中，泰勒的科学管理思想也做出了巨大贡献，泰勒的理论的两个重要观点即标准化工作和实行广泛与严密的控制为行政部门所借鉴。公共行政学吸收和利用了管理学的科学化、技术化精神和原理，二者是密不可分的，泰勒所开创的科学管理理论为政府的行政管理提供了线索和途径，其意义如同邓塞尔所述“增加了科学管理思想，产生了一个完整的行政模式。”该种行政模式就是威尔逊--韦伯范式，它以二分法和官僚制为理论基础。传统的公共行政理论提出了一些基本的原理：①政府本身应按等级制、官僚制的原则进行组织。②政府一旦介入到某一政策领域内就可以通过官僚制组织结构成为物品和服务的直接提供者。③行政与政治分离，行政应是执行政策的工具，任何政策只由政治领袖制定，即威尔逊和古德若的“政治-行政”二分法。④公共行政是一种特殊职业形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚。[2]根据这种理论模型建立起来的政府行政体系体现出这样几个方面的原则：①固定的官员管辖权原则。即在政府中，每个官员有固定的职责，在职责和职权范围内有权命令。②机构等级制度和多层权力机构原则。即在政府中，有一个严格规定的上下等级体制，高级机构对低级机构进行监督和管理。③机构的管理建立在书面文件的基础之上。政府中的各项活动都有说明书并要按照文件的规定进行。④机构中的官员由于专业化而能够充分地发挥自己的工作能力。⑤机构中工作的各级官员，只要能胜任工作，则应保证终身雇佣，能领取固定薪金和养老保障金，使官员的收入具有高度的安全性并得到社会的尊重，使担任公职成为人们追求的职业。

但这些看似真理的原理因为无法回答和解决现代政府面临的机构臃肿、浪费严重、效率低下、官僚主义作风盛行、管理成本无限增长等日益严重的问题，以及政治与行政的分开在实践中难以做到和不现实性等问题，不断受到人们的普遍怀疑和严峻挑战。人们清醒地认识到，官僚制无论在理论上还是在实践上都是一个矛盾体：法律要求人的平等，但建立在法律基础上的官僚制却是一个科层结构；官僚制是建立在合理性的原则上的。但所鼓励的却是盲目服从和随大流；官僚制首先是被作为组织理论而存在的，是对组织系统的合理性设计，但却忽视非正式组织的存在；现代官僚制是在批判性地考察了历史上的官僚制的过程中提出的，所要强调的是它自身的现代性，而实际上却要求其成员墨守陈规，不考虑突发事件；官僚制极力通过体制结构而实现系统的合理协调，却往往使内部交流、沟通受到压制、阻隔，创新思想被埋没甚至无法有效地解决上下级、部门之间的矛盾；最为致命的是，官僚制使人的个性受到扭曲，使官僚制条件下的每一个人都变成阴郁、灰暗、屈从于规章制度的“组织人”。[3]正如凯顿所言：不管东西方国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢、无效能、无效率、行政帝国主义，均引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。20世纪中后期，英美等西方国家出现的低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率同时并存的“滞涨”现象，政府管理成本增大，效率低下。“政府的政策与计划不仅没有给人们的生活带来益处，反而还降低了人们的生活质量，政府自身造成的公共问题比所解决的问题还多。”[4]官僚制的弊病暴露无遗，政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会和市场的呼声越来越高，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。

二、新公共管理：克服与超越官僚制

在官僚制理论范式面临危机的历史背景下，20世纪70年代后期一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”在西方发达国家掀起浪潮，对传统公共行政理论进行了颠覆性的批判。新公共管理倡导者认为政府的职能是掌舵而不是划桨，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个“治理”并善于“治理”的政府，主张在公共管理中引入竞争机制，广泛采用私营部门成功的管理方法，用市场的力量来改造政府，政府应具备“顾客意识”和重视产出而非投入，重新审视文官与政务官的关系等。

一、工具理性和价值理性

在西方公共行政学发展演进中，每一个阶段的主导理论存在和以往有明显区别的核心价值观念，主要表现为工具理性或价值理性，这两种价值观念总是随着时间的推移和研究的深入交替出现。“工具理性”和“价值理性”是由德国社会学家韦伯在研究社会行动时提出并加以详细论述的。他认为，工具理性的社会行动取决于“对客体在环境中的表现和他人的表现的预期，将这些预期转化为实现目标和追求的工具。而价值理性的社会行动取决于“内化为行动中的价值理念和信仰，这种不论是哪方面的价值和理念的体现伴随着行动过程的始终，因此它侧重于这个过程而不是结果”[1]。这段表述可以被理解为，工具理性强调手段———目的的合理性，主张通过精确的科学计算和缜密的逻辑推理来实现所预设的目标，而不关心行为本身的意义和价值；价值理性关注行为本身的合目的性，追求行为本身所具有的意义，要求人的行为必须指向美好的价值，而不管它的结果成功与否。简而言之，前者关注“是什么”“如何做”的问题，通常与方法、技术、手段等工具相联系，所追求的是科学性、有效性；后者关心“应是什么”的问题，往往与人性、信仰、信念、关怀、德行等目的性的价值相关联，所追求的是正当性与公正性。工具理性取向的公共行政学强调效率优先，坚持理性———自利人的假设，倾向实证的研究方法，主张管理者的角色定位，积极构建行政科学。而价值理性取向的公共行政学注重公共精神的培养，坚持反思———利他人的假设，喜好规范的研究方法，主张政治家的角色定位，努力追求行政哲学。对于西方公共行政学理论发展史，不同的学者从不同的角度来研究，其中一个主要的划分方法就是“范式论”。“范式”一词由美国学者托马斯-库恩(ThomasKuhn)[2]提出。他认为，“范式是经过大部分人肯定并且成为通用的模型或模式”。我国学者陈振明[3]提出了传统公共行政学、新公共行政理论、(新)公共管理学三范式；美国学者登哈特夫妇[4]也提出三范式论，即老公共行政、新公共管理、新公共服务；毛寿龙和李文钊[5]提出四范式论，即官僚制行政理论、新公共行政、新公共管理、民主制行政理论。

二、传统公共行政学（工具理性）

行政学产生于政治学，但是经过发展从政治学中脱离出来。政治学被认为是行政学的理论基础，将二者的关系比喻成花与树，根与果的关系。伍德罗•威尔逊于1887年发表的《行政学研究》这篇文章开了美国行政学研究的先河，在此文中他将行政学从政治学中提炼出来研究。威尔逊在该文中提出行政和政治应当分属于两个不同的领域，所要研究的内容和问题也不尽相同。虽然政治规定了行政研究和实践的目标，但是政治不能控制行政实践过程。随后，古德诺对威尔逊提出上述观念做了进一步的研究和探讨，他将政府功能划分为两类，一是“政治”即表达国家意志，二是“行政”即“执行国家意志”。[6]威尔逊认为，行政是一门纯粹技术性和应用性的学科，效率被视为行政学的目标也是行政学的核心价值。因此，为了获得高效率的行政实践，韦伯的官僚制层级组织产生了，“官僚组织的盛行和大范围采用，离不开它对效率的追求，并且在此过程中影响组织成员为共同的目标一起努力。”[7]此外，泰勒提出的科学管理思想和法约尔的一般管理理论，再一次丰富了传统公共行政理论的发展。威尔逊认为，行政作为工具，它是中立的，不需要包含价值因素，只有实现了它对高效行政实践的追求，才实现了它对价值的追求。

三、新公共行政理论（价值理性）

上世纪六七十年代，以美国为代表的西方国家出现了一系列危机，人们开始呼吁政府改革，以改变现有困境。因此，一些学者开始回顾和反思传统公共行政理论的缺陷，新公共行政学在这样的背景下诞生了。1968年，包括弗雷德里克森在内的一批学者，采用新的研究方法召开了有关公共行政学发展趋势的会议。新公共行政理论将“公共”作为研究的中心，它不仅追求传统公共行政学所强调的经济、高效和协调的价值理念，还追求社会的公平公正，强调在为社会高效经济地提供公共产品和公共服务的同时注重社会公平的实现。正如弗雷德里克森所言“和传统公共行政学相比，新公共行政学不仅关注如何高效率的利用资源来提供公共品与公共服务和如何在控制财政支出的情况下保持公共品与公共服务的供给，而且关注这种服务是否增进了社会公平？”即传统公共行政学更多的是对经济和效率的追求，而新公共行政学赋予了这一追求行为价值理念。新公共行政学主张公共行政不仅仅是有效的执行政策，而且由于它的“公共性”，它还担负着广泛的社会责任，需要了解广大人民群众的真实需求，并对此做出积极的反应，以此更进一步接近民主政治的目标，承担应有的社会责任和义务。新公共行政理论对“效率”所代表的含义有不同的认识。通常所说的效率，是少投入和大产出之间的比，也即传统公共行政理论的理解。而新公共行政理论给“效率”赋予的含义则丰富的多，将价值观念灌输其中，即在追求效率的过程中必须时刻拷问是否促进了社会公平和人民利益的表达和满足，考虑到社会性的公平分配，以有效改善公民的生活水平为目标。新公共行政理论认为公共行政的核心价值在于社会公平，即尽可能公平地分配公共利益，照顾到处于弱势的群体。弗雷德里克森有一句话所表达的含义是：“新公共行政追求的社会公平意味着将部分公共权力和社会资源与福利的天平倒向社会中明显缺乏这些的弱势群体，”。即尽可能地对这些在社会分配过程中得到最少的群体给予应有的弥补，努力增加社会中的公平。新公共行政反对传统公共行政所坚持的价值中立，他们认为，制定和执行政策的政府官员与研究公共行政学的学者们不可避免地会将自己的价值观念和经验加到决策和学术思想中，价值中立在学术研究和行政实践活动中都不存在。

摘要：公共行政的行动理论是将现象学与公共行政相结合的一种理论。公共行政行动理论的行政责任观强调个人责任和面对面的情境，认为通过面对面的情境中的互动可以考虑到民众面临的问题的特殊背景，因而这种互动的价值高于法律、制度等，公务员必须与民众展开真诚的互动。

关键词：现象学；公共行政；行动理论；行政责任

美国公共行政学家迈克尔?哈蒙的公共行政的行动理论，在公共行政理论中独树一帜。他将哲学中现象学的理论引入公共行政，试图以此构建一个不同于以往公共行政理论范式的新范式。在他构建的理论框架之内，他对行政责任、决策规则、行政理论与行政实务的关系等重要问题，进行了具有启发意义的新的阐释。

一、公共行政的行动理论的哲学基础

公共行政的行动理论的基础是现象学。现象学作为一种哲学理论兴起于本世纪初的德国，其创始人为胡塞尔。现象学是人本主义哲学的思潮的一种，与科学主义思潮相对。“现代西方哲学尽管流派纷呈，但它们先后相继，互相影响，大体上可以分为科学主义与人本主义两大思潮。”〔1〕科学主义继承了近代英国经验主义哲学的传统，强调哲学对认识论的研究，认为人类认识对象是经验世界，认识世界的方式是以观察、实验为主的经验的自然科学的方法。人本主义的哲学思潮则强调世界的本原是自我活人的意志或生命等，它们贬低或否认人对经验世界的认识，强调通过非理性的体验，以把握、领会或理解自我或人的意志和生命的重要意义。现象学属于人本主义思潮，因而“致力于探讨哲学的基础，以便能够揭露及剥除实证科学的根本预设和假定，从而直接了解人类的意义……这种现象学的途径，设法搁置那些由科学观察者从外部强加到人类行动上去的人类行为定义或特性，而注重从行动者本身的立场去领会那些行动的确切含义”。〔2〕

胡塞尔的现象学对哈蒙的公共行政的行动理论影响最大的是意向性学说。所谓的意向性“就是意识指向某种对象的指向性，其实质就是意识在自身活动中构造出种种对象的能力”。〔3〕人具有意向性，因而我们能赋予对象以意义，一个事物只有被我们意识到才能具有意义，从而成为该事物，甚至于整个世界都是被人类赋予意义，是人的意识的建构。意向性还意味着人是主动的，“我所知道的一切都是在确立起其相关者的同时确立着自身的我的某种活动”。〔4〕这就解决了人的活动的来源问题，我们的行动并不是对某种刺激的反应，而来自于我们的意识。

一、公共行政的认定与理解

所谓的公共行政指的是一种可以有效增进公共利益、对公共利益进行公平分配的组织管理和调配控制理论，其不以利益最大化为目的。而相对于公共行政理论的私行政则指的是组织在对其内部事务进行组织管理时并非基于公共的利益。二者间最本质的区别就是是否具有营利性以及是否服务于公共利益。公共行政主要有社会行政以及国家行政，其中国家行政占主导地位，也是最主要的部分。尽管传统意义上的国家行政几乎与公共行政是等同的，但其边缘部分就是社会行政。社会文明发展到现阶段，公共行政也呈现出扩大发展的趋势。

二、公共行政理论的发展过程

（一）初创阶段

现代的公共行政理论开始于十九世纪末，在这个时期，对行政理论的研究有着非常鲜明的时代色彩。可以说西方社会的转型及社会进步造就了公共行政理论，其理论的诞生与发展也是应西方国家政治经济以及社会发展的需要。十九世纪中期，西方一些国家诸如美国、英国、法国等国家的经济得到了飞速的发展，经济形态由自由资本主义转向了垄断资本主义。同时，无产阶级以及广大劳动者由于为积累国家资本付出了很大的代介，因此也不断的要求提高自身的政治地位，改善经济条件，于是社会矛盾日益突出，在复杂的社会关系下不断发生阶级冲突。正是这样严峻的社会现实促使资本社会的统治阶级对其管理方法以及统治思想进行重新修正，于是一系列对经济、社会以及政治的改革开始大力推行。十九世纪以来，一直占据着指导地位的自由主义政治理论受到了前所未有的挑战，人们不再信奉“管最少的政府是最好的政府”这一理念。社会统治者为了化解社会矛盾，缓和阶级冲突，稳定社会秩序以及促进发展，就开始对社会生活进行主动干预，一改以往“消极国家”的形象，将其政府职能发挥到更为广阔的范围内。一旦国家的行政权力有所加强，政府的行政职能被提到了工作日程，那么旧有的行政管理思想及管理方法就比较难适应新的变化，这时，现代的公共行政理论就应运而生。资本主义社会经济及科学技术的高速发展，其工商企业的管理也面临着改革与发展。可以说工商企业科学管理运动的发生使得社会的生产面貌发生了很大的改观，一些新的管理理念、组织以及管理方法不断涌现，于是政府在加强行政职能的同时，对这场管理革命也越来越关注，越来越适应。这场运动所催生的科学的管理理论、管理方法对政府的行政思想和行为又有着直接的影响，从而使政府的行政观念得到大幅度的改观，促使其进一步加强行政改革，行政工作效率得到有效提高。所以，在这种情况下，工商企业的科学管理促进了行政管理理论的发展，而公共行政管理理论也在其发展的初级阶段找到了可供借鉴参考的内容及模式，于是现代公共行政理论的基础就自然形成。概括来讲，行政理论的初级阶段大致可以总结为三个内容，首先是政治和行政的关系；二是行政理论的基础为科学管理理论，则官僚组织以及行政效率也成为行政理论研究的内容；三是对行政规律进行总结，行政理论的发展逐渐呈现出模式化以及体系化的特点。

（二）修正阶段

【内容提要】新公共管理是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。新公共管理在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践不无借鉴意义。

【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

【正文】

本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

一、“政治－行政”二分历史

（一）威尔逊的努力

威尔逊在《行政学之研究》中提出：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。在这个问题上，我们当中显然需要求得更多的启示，然后只有通过仔细的研究才能提供这种启示。”［2］威尔逊认为：“行政管理的领域是一种事务性的领域。”［2］“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”［2］在研究范围上，威尔逊认为行政学研究的重大领域之一是“应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给予公共舆论以控制监督的权力，却使之与一切其他的干扰活动分家”［2］。同时，威尔逊提出“在美国开行政学研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充分的自信精神，工作起来既有分量，但却通过选举和经常性的向公众进行咨询，与公民的思想保持如此密切的联系，以致使专断成为不可能的事情”［2］。威尔逊主张建立一支经过特殊训练的文官队伍，“接受任命、进入完善的组织机构、摆在适当的级别上和接受特有的纪律”［2］。在研究方法上，威尔逊不主张哲学的方法，力图倡导用比较研究的方法，认为“在与行政管理职能有关的各个方面，一切政府都具有很强的结构方面的相似性”［2］。因此，“只要我们能够从根本原则上认识其在环境条件方面的全部根本差别，我们就能够安全而且有益地引进他们的行政科学。我们仅仅需要用我们的制度把它加以过滤，只需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外国气体蒸馏掉”［2］。威尔逊的《行政学之研究》之所以被认为是行政科学研究领域的开山之作，归因于威尔逊在主流研究集中于政治哲学理论探讨之时，顺应时境地提出了应专门系统地研究政府科学的建议及初步研究架构，并从行政学研究的必要性、目标和任务、实质、历史渊源、方法论、人事行政、行政监督等方面对政治与行政的关系作了进一步阐述。他的理想是：“通过选举和经常性的公开商议，以彻底排除武断和阶级成见，并用这种方式建立一个具有足够的文化教养和自立精神的文官制度，它能够有理智有力量地展开活动，但却依然与公众的思想保持着非常紧密的联系。”［4］

（二）古德诺的推动

1900年，古德诺在《政治与行政》一书中对“政治与行政”关系进行了系统、深入的阐述，目的在于更好地提高行政效率以及创设民治政府，是“政治－行政”二分的集大成者。古德诺将政府功能作为讨论的出发点，认为政府具有两种功能：公民意志的表达和意志的执行，即政治功能和行政功能。在古德诺看来，政治与行政功能的区别是民治程度较高的标志，并认为“政府的民治程度越低，国家意志的执行功能与表达功能之间的区别就越是小”。但是，他也认为任何极端的政治与行政的分离都是行不通的。一方面，即使在三权分立原则深入民心的美国政体中，“被称为执行机构的机构，几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令或立法权”；另一方面，“以表达国家意志为主要职能的机关，即立法机关，通常有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行”。因此，我们虽然意识到政治功能与行政功能的分化是非常明显的，但把这两种功能界限分开行使是不可能的，因为讨论政治功能与行政功能的目的在于思考政府协调运转的分工与合作，而“要使政府协调地运转，就必须找到某种使国家意志的表达和执行协调一致的办法。如果这种办法在政府体制内部不能找到，就必须到政府体制以外的一些法外的制度中去寻找，事实上，可以在政党中找到它”。因此，古德诺在《政治与行政》中一开始就强调“政治与行政”二分的不可能性，转而寻找两者协调的更好方法。既然政治与行政之间是一种松散的必要的联系，政治对行政的控制应该采取何种形式？古德诺分析了制度内和制度外政治控制的两种形式，制度内的政治控制如内阁制，而制度外的政治控制如政党控制。值得注意的是，有学者认为，古德诺对两分法的理解混淆了“政策制定和行政”以及“政治和行政”。正如孟特吉和华森（MontjoyandWatson）指出：“古德诺关注的是政策制定和行政之间的区别，他把书名却定为《政治与行政》。”［3］总体而言，威尔逊和古德诺对“政治－行政”关系的论述表明，公共行政应该作为一门独立的学科，脱离政治学研究，并倡导建立公共行政的研究范式。更为重要的是，“政治－行政”二分法构成了公共行政范式的基础与逻辑起点，这对于现代政治社会的实践具有深远的影响。

二、“政治－行政”二分：争议与批判

由于美国的公共行政从早期开始就坚守政治与行政分开的传统，政策的制订、评估归于政治，而政策实施则由行政承担，因此，相当长的时期中，美国公共行政很少去关注研究公共政策。60年代以后，随着政治与行政相分立的观念被打破，公共行政理论则以公共政策为主要的研究内容。

一、公共行政与公共政策的关系

1.公共行政恢复对政策的研究

本来公共政策是政治学家研究的对象。在美国60年代以前的公共行政理论中，由于威尔逊、古德诺的提倡，公共组织与公共政策的制订、评估是不相干的。1887年威尔逊在《行政的研究》一文中（注：Wilson,Woodrow."TheStudyofAdministration."PoliticalScienceQuarterly,June2,1887,PP.197—222.）将政治学和行政学分开，认为政治学应负责决定和制订政策，而公共行政学则应负责执行政策。另一位行政学家古德诺则专门著书以论证政治与行政的分立。他认为美国宪法对权力的严格划分已经遭到破坏，因此，应当重新审视权力划分的理论，使之更切合实际。他主张将国家的权力运行分为“国家意志的表达”（expressionofitswill）和“国家意志的执行”（executionofthatwill）。政治所考虑的是国家意志在政策中的表达，行政则是注意国家意志的执行。（注：Goodnow,Frank.PolicyandAdministration,NewYork:Macmillan,1990P.15.）

当然，对这种把公共行政的功能仅仅归结为执行公共政策的观点，也有不少行政学家提出过质疑。比如怀特在40年代末就提出了政策与行政相互影响的看法。（注：White,LeonardD.IntroductiontotheStudyofAdministration,NewYork:Macmillan,1948.P13.）

怀特指出，行政当局在公共行政中执行公共政策的主动性有日益增强的趋势。其原因是，行政人员在执行某些较为含糊的或一般性的法律时广泛地使用行政裁量；政策在制订过程中也常常需要对文官加以咨询，听取他们的建议。而且，由于行政人员态度公正，具有专门技术，也的确提供有效的政策建议。由此，怀特甚至提议“行政部门有最好的机制可以用来制订真正的公共政策，从而避免特定的利益集团从中获取暴利”。