公共人事行政范文10篇

【英文标题】TheThreeDimensionStructureofEnvironment,ValueandInstitutioninPublicPersonnelAdministration

【作者简介】柳青，武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业2008级博士研究生。（武汉430072）

【内容提要】公共人事行政的环境、价值与制度是公共人事行政系统的三个核心要素，环境从根本上制约着作为动力机制的人事价值和作为共同秩序的人事制度，而人事行政价值与制度又通过各种渠道对环境进行选择和重塑，三者共同构建了整个公共人事行政系统。这种环境、价值与制度互动的三维结构对我国的公共人事行政研究提供了有益的思考。

【日期】2007-11-19

【关键词】公共人事行政/环境/价值/制度/功能

从理论的宏观性和外延性上来讲，公共部门人事行政是一个很宏大的体系，它不仅仅包括了公共部门的人力资源规划、开发、配置和激励等一系列具有系统性的活动，还涵盖了人事行政制度的历史沿革与发展，人事行政职能的完善与变迁，人事行政价值观的积淀与演变等更为深入的内容。虽然体系庞大、内容庞杂，但贯穿公共人事行政理论和实践有三个核心的概念和要素，或者说可以从三个层次来理解公共人事行政，那就是：环境、价值与制度[1]。它们三者之间相互影响，共同构成了整个公共人事行政系统。

长期以来，关于中美公共人事行政比较研究的文献相对较多，但目前对中美公共人事行政的比较研究大多偏重于宏观的制度分析以及具体的“操作”领域。这就使中美公共人事行政比较研究缺乏理论基础，单纯以这种研究路径分析中美公共人事行政的差异是不够的，它无法深入到中美公共人事行政差异的内核之中。我们认为公共人事行政的程序、方法、技术和工具等是在一定的人事管理制度规范之下进行的，而一定的人事管理制度是在特定的价值观下制定出来并付诸实施的，制度是对人事行政价值的体现和回应，而价值的形成依赖于一定的环境，并随环境的不断变化而变化。虽然公共人事行政体系庞大、内容繁杂，但贯穿公共人事行政理论和实践的有三个核心概念和要素，或者说可以从三个层次来理解公共人事行政，那就是:环境、价值与制度。［1］

它们三者之间相互依赖、相互制约，共同构成了整个公共人事行政系统并推动公共人事行政的不断变革和发展。因此，理清环境、价值与制度三者之间的相互关系和中美公共人事行政在环境、价值、制度之间的差异，有助于我们深入了解中美公共人事行政差异的本质所在，正确对待中美公共人事行政在各个方面的差异，对于我们借鉴美国公共人事行政的经验和教训，促进我国公共人事行政的改革和发展，完善我国公共人事行政制度具有重要的意义。

一、公共人事行政中的环境、价值和制度

(一)环境:行政生态学的视角

行政生态学理论认为，当我们研究一个国家的行政制度和行政行为时，应从两个方面入手:一方面要探讨该国行政生态环境因素是如何影响并塑造该国的公共行政;另一方面又要研究公共行政如何影响该国社会的变迁和发展。由此可见，公共行政与环境之间的关系是相互依赖、相互影响的。所谓环境就是那些直接或间接影响人们日常生活与发展的各种社会因素和自然因素的总和。同样，公共人事行政的环境就是那些直接或间接影响公共人事行政系统的各种社会因素和自然因素的总和。按照里格斯的说法，这些环境要素主要有五类:经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治构架。［2］显然，这些环境要素对公共人事行政的影响并不是同等重要的。里格斯在考察行政生态环境对公共人事行政的影响时，进一步将环境因素划分为敏感性要素和非敏感性要素两类。敏感性要素是指那些对公共人事行政最直接、最显著、最重要的影响因素;非敏感性因素是指那些对公共人事行政间接地、隐形的影响因素。无论是在学术研究中还是工作实践中，我们所关注的大都是由敏感性因素所构成的环境。这“其中最重要的是政治圈、经济圈和文化圈”［3］。我们在研究人事行政环境对公共人事行政的影响时也主要从政治、经济、文化三个方面进行分析。

(二)价值:一种动力机制任何一个社会的发展，都有作为一个动力源的“动力结构”，即一定的动力机制与相应的由社会主体劳动性质所规定的行为动因的结合［4］。在社会的发展中，这种“动力机制”就是人类所追求的价值，假设没有对这种美好价值的追求，人类社会的发展就失去了动力。公共人事行政的发展同样也是如此，它的发展也需要价值这种强有力的动力机制。公共人事行政的价值是指人们在长期的行政实践活动中与特定的行政环境中所形成的与人事行政相关的理念、思想、观点、态度和观念等所构成的价值体系。公共人事行政中的动力机制—价值是否有效，取决于人们对该价值体系是否认同、接受并付诸实施，并建立与这种价值体系相适应的人事行政制度。如果能够把这种价值体系与人事制度有效的结合起来，则将促进人事行政的发展。反之，这种价值体系必然要打破与之不相适应的人事行政制度的禁锢，进行功能与制度的重塑。在公共人事行政环境、价值与制度这个互动的链条当中，价值因素的核心动力机制是无法被替代的。因此，在公共人事行政模式变迁过程中，不仅要考虑环境因素对其变革的要求，更要考虑到价值这一核心要素，使制度的变革与价值的变革相一致。

【内容提要】环境是价值与制度产生与变迁的外生变量，它的改变引起了公共人事价值的转变。价值是公共人事行政的核心；价值决定采取何种功能，而功能又依赖于相应的制度来实现。公共人事行政有四项基本功能：人力资源规划；人力资源获取；人力资源开发；纪律与惩戒。它们分别体现了不同的人事行政价值，并在不同的具体制度设计中运行，从而促进公共人事行政目标的实现。

【关键词】公共人事行政/环境/价值/制度

长期以来，公共人事行政被认为是缺乏理论基础的，其研究大多局限于“操作”领域。当前绝大多数的相关教材、专著对它的阐释，几乎都聚焦于公共人事行政的程序、方法、技术与工具等。但是，如果一门学科被降格为对某项“技艺”的操作训练时，这门学科将难以建立自己的理论范式，从而失去赖以“安身立命”的学科基础，以至于无法构建科学的知识系统，难以建立规范的研究范畴，而没有规范研究范畴的学科是永远不能走向成熟的。有鉴于此，建构公共人事行政的研究范式无疑是亟待研究的理论问题。

我们认为，公共人事行政的架构大体是由环境、价值和制度三个层面的因素构建起来的。环境是制度产生与变迁的外生变量，它的改变引起了公共人事价值的转变；价值是公共人事行政范式架构的核心；价值决定采取何种功能，而功能又依赖于相应的制度来实现，那些回应环境变化而转变了的价值很快就在制度功能及具体的制度设计中得到了体现。从这个意义上讲，公共部门的人事制度都是由价值观所决定的。

一、公共人事行政中的环境、价值与制度

(一)环境：行政生态系统

党的十七大报告特别指出：“要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制，精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠，职能交叉，政出多门等问题。”按“十七大精神”的要求推行大部制改革，是完善社会主义市场经济体制与深化社会管理体制改革的需要，是推进政治体制改革使之与经济体制改革相适应和协调的根本举措，对于行政体制改革具有重要的意义。而人事行政是国家行政管理的重要内容之一，人事行政的好坏直接关系到政府工作的成败以及国家命运的兴衰。从某种意义上说，古人所谓“人存政举，人亡政息”讲的就是选官、用官之于国家和民族的重要性。“为政之要，唯在得人。”因此，现代国家政府无不竭尽全力试图构建行之有效的国家人事行政制度，制定公平合理、充满生机和活力的人事行政政策。

一、大部制改革的内涵和本质

所谓大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。所谓大部制改革，就是调整政府部门之间的职能和管辖范围，把那些职能相近，业务雷同的政府部门，经过合并重构，整合为一个更大的机构，使其管辖的范围较宽，侧重于横向的微观管理，避免和减少政府部门对微观经济活动的干预活动。推行大部制改革，不只是部门之间的简单合并，而是一种权力结构的重组和再造。它的本质是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离，从而实现决策科学、执行顺畅、监督有力。为此，既要在政府部门整体层面上构建决策，执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制。从而达到整体功能不仅大于部分功能，整体功能更大于部分功能之和。用公式表示就是：行政成本1+1＜2，行政效率1+1＞2。

二、我国人事行政改革的原因及历程

当前，我们正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革发展进入关键时期。为不断适应建设中国特色社会主义和建立社会主义市场经济体制的要求，贯彻和落实科学发展观，构建和谐社会以及和谐的人事行政关系，必须加快政府职能转变的步伐，对人事行政机构和制度进行改革。只有这样，才能更好地建立精简、统一、效能的政府机构，更好地推动党的方针政策的执行，缓解财政压力，建设人民满意的政府。在我国，人事行政的管理机构主要是依据干部人事管理体制而设置的。

在革命战争年代和建国初期，我国的干部除了军队系统实行单独管理之外，其余的都是由党中央和各级党委组织部门统一管理。

第一章总则

第一条为规范本市国家公务员录用工作，根据国家公务员录用的有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条本办法适用于本市各级行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员。

第三条录用国家公务员应贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，按照德才兼备的用人标准，采取考试与考核相结合的方法进行。报考国家公务员，除有专门规定外，不受公民身份和地域的限制。

第四条从事国家公务员考试录用的工作人员，应当实行公务回避制度。

第五条市人事行政部门是本市国家公务员录用的主管部门。县（市）、区人事行政部门在市人事行政部门的指导下，负责本级所属国家公务员录用的有关管理工作。各级用人部门应当按照本办法的规定，承担与本部门国家公务员录用有关的工作。

第一章总则

第一条为深化事业单位人事制度改革，规范事业单位工作人员招聘工作，保证事业单位新进人员的基本素质，根据*省人民政府办公厅《关于印发*省事业单位人员聘用制管理试行办法的通知》和人事部《事业单位公开招聘人员暂行规定》，制定本办法。

第二条事业单位招聘工作人员，必须在机构编制部门核定的编制数额和人员结构比例、政府人事行政部门下达的增加人员计划内进行。国家和省另有规定的，从其规定。

第三条事业单位招聘工作人员，应当坚持德才兼备的用人标准，按照公开、平等、竞争、择优的原则，采取考试、考核的方法进行。

第四条事业单位新进人员除国家和省规定的政策性安置人员、按照干部人事管理权限由上级任命的人员以及涉密等岗位的人员确需使用其它方法选拔任用外，都要实行公开招聘。

第五条以下人员可以采取直接考核的方式招聘，并按照有关规定办理调（流）动、上编制、核定工资基金、聘用等手续：

第一章总则

第一条为推进事业单位人事管理的科学化、制度化和规范化，规范事业单位招聘行为，提高人员素质，根据人事部《事业单位公开招聘人员暂行规定》（人事部令第6号），结合我市实际，制定本实施办法（以下简称办法）。

第二条事业单位招聘专业技术人员、职员和工勤人员，适用本办法。参照公务员制度进行管理和转为企业的事业单位除外。

事业单位新进人员除国家政策性安置、按干部人事管理权限由上级任命、涉密岗位等确需使用其他方法选拔任用人员及公务员流动到事业单位、事业单位之间流动、企业到事业单位担任三级职员领导职务、急需引进的高层次或短缺专业人才、海外高层次留学回国人员外，都要实行公开招聘。

第三条公开招聘坚持德才兼备的用人标准，贯彻公开、平等、竞争、择优的原则。

第四条公开招聘要坚持政府宏观管理与单位用人自主相结合，统一规范、分类指导、分级管理。

第一章总则

第一条为推进事业单位人事管理的科学化、制度化和规范化，规范事业单位招聘行为，提高人员素质，根据人事部《事业单位公开招聘人员暂行规定》（人事部令第6号），结合我市实际，制定本实施办法（以下简称办法）。

第二条事业单位招聘专业技术人员、职员和工勤人员，适用本办法。参照公务员制度进行管理和转为企业的事业单位除外。

事业单位新进人员除国家政策性安置、按干部人事管理权限由上级任命、涉密岗位等确需使用其他方法选拔任用人员及公务员流动到事业单位、事业单位之间流动、企业到事业单位担任三级职员领导职务、急需引进的高层次或短缺专业人才、海外高层次留学回国人员外，都要实行公开招聘。

第三条公开招聘坚持德才兼备的用人标准，贯彻公开、平等、竞争、择优的原则。

第四条公开招聘要坚持政府宏观管理与单位用人自主相结合，统一规范、分类指导、分级管理。

进入21世纪以来，随着我国社会主义市场经济深入发展，全球经济一体化步伐加快，国内外环境发生了很大的变化，我国的经济和社会面临着深刻的转型，我国政府的整体治理能力受到巨大的挑战，现有的人事行政体制也越来越不能适应政府行政体制改革的要求。因此，必须尽快完成人事行政体制的改革与创新，逐渐适应新时期人事行政工作面临着的繁重任务，为构建和谐社会提供有力保障。

一、人事行政的概念及内涵

人事行政是人事管理的理论、原则、和方法在政府组织中的运用。二者既有一定的差异性，又有共同性。一般来说，人事行政是指国家行政机关借助一系列制度和措施，运用科学的管理手段对公务人员的录用、考核、奖惩、培训、工资、福利、辞职、辞退等方面的事务进行管理的活动。人事行政具有以下基本内涵：

第一，人事行政一般指政府对国家公务员的管理。其主体是国家行政机关，其对象是行政人员即国家公务员。

第二，人事行政是由相关制度构成的完整系统。人事行政是通过一系列规范的制定和事实来实现的，其规范化与法制化是现代人事行政制度即国家公务员制度的核心内容。第三，人事行政的基本任务是选人、用人、谋求人与事的相称、人与人的协调。第四，人事行政是公共行政系统的子系统，是由选才、用才、育才和留才等环节构成的整体。

二、我国进行人事行政体制改革的必要性

随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，新时期人事人才工作面临着改革和发展的繁重任务。要贯彻落实好党的十六大报告为新时期人事制度改革提出的任务，就要积极推进人事行政体制创新。

人事行政体制创新，就是根据我国经济体制转轨时期经济与社会发展的要求，对人事行政体系及其运作机制重新进行制度安排，使之适应其他体制创新尤其是经济体制创新的需要。它要调整政府与市场、政府与企业、政府与社会以及各级政府之间和政策部门之间的各种权力和利益关系。要深化人事制度改革，从人事管理服务理念、工作的对象、范围、手段方式上都要产生深刻的变革。在人事行政体制创新中当前应重视和解决好以下几个问题：

将人事行政的部分职能继续推向市场

职能转变是当前行政体制改革的重点、难点。要突破这一难点，也必须抓住这一重点。转变职能就要从计划经济下的“全能政府”向市场经济下的“有限政府”转变，充分发挥市场对政府职能的导向作用，建立“小政府、大社会”，即政府机构的设置要精干高效，按市场经济规律进行行政职能定位。

近些年来，人事制度进行了一系列的重大改革，人事管理的对象、范围、手段都发生了重大变化。人力资源配置方式发生了重大变化，劳动力要素市场化程度大大提高，据有关方面测算，我国商品和要素纳入市场化占70%以上，市场对人力资源的配置已经开始发挥着基础性的作用。但是在社会主义市场经济体制的建立并完善的过程中，人事行政管理工作职能的转变，服务型政府理念的建立，仍是当前一个突出的问题。人事管理工作必须加快部分职能推向市场的步伐。现在突出的表现是，人才市场功能不够完善，对人才的评价科学机制尚未建立，人才的评价、人才的身份仍然囿于人事行政部门的确定、认可、评定，人才在市场上还受到很多不公平、不平等的制度束缚。人才流动仍然有壁垒存在，党政机关、事业单位、企业人才流动中在地域方面、身份方面、档案管理方面、医疗保障、社会保障方面不衔接的制度障碍仍存在，限制人才充分的高效率的流动。人才调配中的地方保护政策也一定程度上影响人才的流动。尤其是市场对人才资源的配置功能还受到人事行政职能的限制，人才市场的运作仍受到人事行政的支配。

转变政府人事行政管理职能，首先要解决人事行政职能应给市场的、应完全相信市场的，要给予市场，让市场运作按照市场的规律运行。一些人事行政审批制度也要进一步消减，更多地通过社会参与、公平竞争、择优淘劣，减少靠行政手段运作方式。要加快建立现代人事管理制度，用现代人事管理方式实施管理，对工资管理、岗位设计、人员招聘、档案管理等要走出办公室、走到管理对象中去管理、激励他们。要实现生产要素参与分配，在市场上、社会中招聘人才，人才档案社会流动管理。总之，要按照人才的成长、发展规律进行科学管理，使人事工作从对“事”的管理转变到以“人”为中心、开发人的潜质的服务管理。