公共范文10篇

公共艺术（PublicArt）是自西方引入中国的概念。随着现代城市生活发展，以及现代人公共意识和审美水平的提高，公共艺术近年来越来越引起社会的关注。诸多学者在讨论公共艺术概念时，或强调视觉的共享性，或强调思想共识下的开放性，或强调公共空间和公共场域的权力话语方式，不一而足。其中，顾丞峰将艺术的公共性归结为“公众对艺术的平等参与”和“公众对艺术的互动理解”两层含义。（顾丞峰《艺术公共性与公共性的误区》，《文艺研究》2004年第5期，第114页）而公共艺术强调公共性，并以此为基础展开形态拓展和观念介入。本文将从以上两个层次出发讨论公共艺术的发展模式。

一、以在地性为起点的公共项目模式

城市是现代民众日常活动的主要场所。城市的聚居特性使得民众除自己私人生活的空间外，也和他人及社会的活动空间出现叠合，从而为公共性的讨论提供了前提。哈贝马斯（JürgenHabermas）研究指出，“公共”概念是基于近代市民社会兴起后的产物，公共性的提出和讨论都离不开社会的民主和开放，是在公众的自由交流、相互讨论、可参与的条件下形成的。因此，建立在艺术公共性基础上的公共艺术，离不开多方的参与，也必须尊重各方参与者的权利。公共艺术的创作主体是艺术家，面对的受众主体是市民，而政府或者商家或作为组织参与者或管理实施者，各有不同的利益诉求和评判标准。政府作为城市的公共管理者，首先要统合公共项目各参与方的利益诉求，并在此基础上觅得一个开放的平台平衡各方的诉求形成合力。这其中，政府可以根据不同情况选择不同的参与深度。但总的说来，大型公共艺术项目几乎都离不开政府的参与，而且在某种程度上会居于主导性地位，因此，“平等参与”的各方需要在一个可以保证各自权利的协调人下进行有益、有效的互动，达成共识，共同完成在艺术领域的公共话语表达。美国在20世纪30年代罗斯福执政时就动用政府权力和资源以国家赞助的形式支持公共艺术发展，从而推动了美国艺术发展。在获取社会各方共识上，从在地性出发的思维方式显然有优势。在地性（Site-specific）是基于项目所在地的时空背景联系，在特定历史人文状态下的地域空间中形成具有问题针对性的思路和方法。与全球化带有普适性的解决方式不同，在地性需要根植当地文化、现场空间、居民期待等现实而具体的因素，并在交融和博弈中形成新的共识。这一共识不是被预设和强加的，是在对话中不断被建构和整固而形成的。这种“接地气”的对话方式使得各方可以在同一层面进行交流，除去不切实际的想象，因而更加容易在一致性目标下推动认识，各方利益诉求也具备了“平等”表达的可能。2018年西安美术学院公共艺术系受邀参与西安高新区的双创园公共艺术改造项目。在这个与城市共同生长的公共艺术实践项目中，创作小组将对公共艺术的创作性思维融入城市日常，公共艺术的在地性、功能性和视觉重塑成为了这个项目在构思和执行过程中的重要指标。创作小组在实地考察和调研之后分别对应双创园不同的地块提出问题及相应的解决方案，罗列出人造景观、物派、消失、重组、渐隐、按年龄、可翻转、二次元、视错觉、再布局等关键词对应园区在景观设计和公共家具方面多重焦点、多种视觉形象堆叠和拼合造成的杂乱和拥挤感，同时提出了对应之道。如同《艺术走向公众》的作者布特纳（laudiaBüttner）所说，“项目不再是一种计划、设计，而是一个艺术的概念，它是为了某个特定情况、某个特定地点和时间所设计和上演的。”公共艺术作为一个内涵广大、形式多样的艺术方式，使艺术通过活动和事件介入到公共空间，“社会参与性”和“介入型”正在成为艺术与公众、艺术与城市、艺术与生活之间的有效通路。

二、在社会介入中发生的公共艺术

汉娜•阿伦特（HannahArendt）在强调公共与私人概念的对立性基础上，构建起由人的言行互动形成场域的公共领域概念。这种场域构成在个人之间搭接起一个交流互通平台，艺术于是具有了在各种关系之间相互介入的可能。布尔迪厄（PierreBourdieu）提出“场”（field）的概念，对行动者在社会中的地位涉及多维社会空间关系与作用进行阐述。与行动者文化知识背景有关的习性因素和与经济状态有关的资本因素综合作用，形成具有半自主性的地位场，场内部与各场之间的作用也影响到行动者所处地位。习性被指向为在文化定向性中产生的即兴创作能力，也是各个场相互转换的动力因素。故在场域关系的构成中，艺术因为这种对规定性的改变能力显示出其重要的价值。公共艺术在这方面的作用尤其显著。与以往艺术形式拘泥于美术馆或博物馆内部空间的展示方式不同，公共艺术一开始就将公共空间纳为自己的创作元素，不限于本体化的语言呈现，而更多从公共关系中建构艺术语言。它可以是雕塑、绘画等传统架上形式，也可以是装置、行为、影像等更具行动性的当代艺术形式。公共艺术与公共雕塑区别开来，在越来越多的公共艺术项目实践中，公共艺术的概念边界和形态创造在不断拓展，民众对公共艺术的认知和接受能力也在不断扩展。如克里斯托夫妇（ChristoandJeanne-Claude）在1995年实施的《包裹德国国会大厦》，成为当时一项轰动的公共事件和一件重要的公共环境景观，柏林政府专门为此向两位艺术家致谢，当地民众和舆论反响热烈。对公共空间的视觉关系和权力关系隐喻的改变是这件作品最引人瞩目之处，艺术家的创作提供了一个接口，使得民众可以“平等自由”进入公共话题的谈论与思考中，并通过公共领域的互动交流使个人的意见得以表达。因此，公共艺术提供的介入方式为公共话题的发现和延展以及公共意识的形成和推动做出贡献。不仅是城市这个公共领域有艺术发挥的空间，在现代社会中逐渐被边缘化的乡村同样需要新的文化建构力量。乡村不只是都市人精神放牧的田园，也不是等待社会改造的落后对象，而是具有独立文化形态的社会空间。区别于政府推动的“美丽乡村”计划或者资本参与的“乡村旅游”项目，艺术家希望用公共艺术的介入方式使乡村文化在现代化进程中重新找到自己的定位和建构文化力量。毕业于西安美院的艺术家靳勒在家乡甘肃天水市的石节子村建立了石节子美术馆，通过个人的艺术实践带动整个村的乡亲们加入到用艺术改变生活的活动中去。经过多年努力，村民们跟随靳勒走出大山，参与全国多地的艺术活动，也引来许多艺术家和批评家的关注和参与。与其他乡村艺术计划相比，它的特色在于出自本土去到他地接受教育后返回乡土的艺术家主持者。靳勒身上所具的对本乡本土的感情和在地性思维与其他外来“念经和尚”截然不同，故而他愿意持续性地、局部性地、渐进式地实施这项非功利性计划，保证了艺术自然生长，也使得艺术起到了其他行政和资本方式无法达到的公共空间与文化力量建构的作用。由此可见，公共艺术的社会介入前提仍然是对各参与者的平等尊重和建立起良好的互动理解。

三、公共话语的建构

摘要：所谓公共管理，指的是政府通过公共政策进行管理的措施，在此过程中形成了公共产品和服务，能够对公共利益提供有效保障。而公共利益指的是各种资源和条件，这些社会资源和条件供人们生存、发展、享受，具有较强的分享性和客观性。公共利益是公共管理的核心，通过公共管理能够提高社会利益效果。

关键词：公共管理；公共利益；研究

一、公共利益以及公共管理解读

（一）公共利益。公共和利益是公共利益中最主要的两大内容，两者之间的关系很难明确地界定，所以关于公共利益的研究也十分困难。首先公共利益达标者社会大多数人的利益，其次公共利益也能够从机构利益角度来分析。但是当前关于公共利益和机构利益或大多数人利益是否具有同样的意义仍然需要进一步的研究分析。公共利益和个人利益相对应，公共利益包括个人利益，社会大众是其服务的主要对象，涉及诸多负责的内容。通常需求和利益之间有着紧密的关系，但是与个人利益不同的是公共利益不单单是个人的需求，而是社会大众的共同需求，比如公共汽车、公共管径等。相比之下个人利益最突出的特点就是具有排他性。（二）公共管理。通常来讲，公共管理主要是将新的技术以及观念等应用在公共的领域，从而为大众提供更好的服务。其中，公共管理是通过政府相关管理机构并且集合社会上的力量，用政治以及经济等方面的管理方式以及管理途径，从而为大众提供良好服务。通过公关管理可以提前实现公共利益，同时也有助于政府、社会治疗效果的提升。非政府性机构及政府机构均可开展公共事务，通过公共管理推动公共利益和社会的进一步发展。其中为了促使公共利益能够尽快实现，需要开展公共管理，而非政府或者政府性组织即为公共管理的实践者。当前公共管理主体的核心部分为我国政府部门。（三）公共政策。由于学者们对公共政策研究的方向和侧重点有所不同，所以关于其定义上也有着较多的说法，其中比较具有代表性的是美国普雷斯曼和韦尔达夫斯基，两人是著名的政策学家，针对公共政策执行含义方面，他们认为主要包括两方面，分别是确定目标和取得目标所采取的行动，以及两者之间彼此的影响。在综合分析了国内外学者对于公共政策执行的定义后认为政府制定了相关政策后由执行部门落实政策的过程即为公共政策执行。

二、公共管理以及公共利益之间的关系

（一）公共利益是公共管理的价值来源。在人类的活动中，利益性和导向性是行为的特征之一，简而言之，人的活动通常将自身利益作为出发点，这是创造、实现价值的基本程序，价值是受到利益驱使才实现的，没有利益也就无法体现活动的价值。人类社会在利益的驱动下不断进步，所以在公共管理中，公共利益是重要的动力和源泉，在公共管理中不能讲公共利益忽略。（二）公共利益决定公共管理的形式。人们的利益需求主要包括物质需求和精神需求，而公共管理的目的是实现公共利益，从而满足人们的物质精神需要。但是个人意愿是无法左右公共利益的，公共管理的目的也不是满足所有人的需求。政府在通过公共管理实现自身职能的过程中会保障公共利益。但是，很多人都会更加重视自身利益而缺乏对公共利益的重视，所以政府作为公共管理的主体主要作用之一就是有效协调二者之间的关系，将冲突和矛盾降到最低。政府应当坚持“为人民服务”的理念，提高对广大人民群众利益的重视。

内容提要：“公共’原则有着特殊的公共政策分析中的内涵。从可持续发展的角度来透视公共政策分析的理念、过程、公平目标及其模型等方面还存在若干违背“公共”原则的现实缺陷。必须使“公共”原则在公共政策分析的理念上得到反映，主体上得到遵循，公平目标的“立体”性上得到体现，内容上得到落实，才能确保相应的公共政策有利于经济、社会的可持续发展。

美国公共政策学者斯图亚持?尼古认为，公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的过程。这一分析过程，是政府“政策主张的先决条件”，亦即政府决策、主张及其实施的前提，从而决定了公共政策的性质。

可持续发展，是指既满足当代人需要，又不危害后代人满足其自身需要能力的发展；是指既实现人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存的自然资源，并促进人与环境和谐地发展。笔者认为，尽管不是每个具体而微的政策问题都与可持续发展问题有关，但至少从宏观而言，在公共政策分析过程中，必须遵循“公共”原则，才能使公共政策有利于经济、社会的可持续发展。

一、“公共”原则的内涵

我国台湾学者张世贤、陈恒均认为，公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为“公共”而制定的政策。可见，“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。这里所谓“公共”原则，一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则。公共利益是一个结构复杂的系统。各利益主体间的此得彼失，影响着公共利益的实现，甚至影响着正常的社会秩序。因此，政府作为“一个国家或社会的机构”，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。“公共”原则要求，要以公共利益的实现问题为纲领性的政策问题进行公共政策分析，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益，并“中立”地使之为现实和未来的各社会主体所平等分享。

二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。从一个历史过程来看，“公共”原则要求，通过公共政策分析，使政府决策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当代人的利益要求，又确保未来人可发展的基本条件的取向上。唯有如此，才能体现政府行为在代际之间的公共性、公平性，而不是偏执于当代的自私性、狭隘性。“发展才是硬道理”。从某种意义上讲，只有当代和未来连续、不间断的发展，即持续发展，才能真正确保全社会公共利益的实现。这种代内和代际的持续发展，是当代人和未来人公共利益的根本体现。因此，从另一角度也同样可以说，以代际目标为取向的公共政策分析，同样是在公共利益实现意义上的“公共”原则的体现。

内容提要：“公共’原则有着特殊的公共政策分析中的内涵。从可持续发展的角度来透视公共政策分析的理念、过程、公平目标及其模型等方面还存在若干违背“公共”原则的现实缺陷。必须使“公共”原则在公共政策分析的理念上得到反映，主体上得到遵循，公平目标的“立体”性上得到体现，内容上得到落实，才能确保相应的公共政策有利于经济、社会的可持续发展。

美国公共政策学者斯图亚持·尼古认为，公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的过程。这一分析过程，是政府“政策主张的先决条件”，亦即政府决策、主张及其实施的前提，从而决定了公共政策的性质。可持续发展，是指既满足当代人需要，又不危害后代人满足其自身需要能力的发展；是指既实现人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存的自然资源，并促进人与环境和谐地发展。笔者认为，尽管不是每个具体而微的政策问题都与可持续发展问题有关，但至少从宏观而言，在公共政策分析过程中，必须遵循“公共”原则，才能使公共政策有利于经济、社会的可持续发展。

一、“公共”原则的内涵

我国台湾学者张世贤、陈恒均认为，公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为“公共”而制定的政策。可见，“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。这里所谓“公共”原则，一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则。公共利益是一个结构复杂的系统。各利益主体间的此得彼失，影响着公共利益的实现，甚至影响着正常的社会秩序。因此，政府作为“一个国家或社会的机构”，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。“公共”原则要求，要以公共利益的实现问题为纲领性的政策问题进行公共政策分析，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益，并“中立”地使之为现实和未来的各社会主体所平等分享。

二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。从一个历史过程来看，“公共”原则要求，通过公共政策分析，使政府决策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当代人的利益要求，又确保未来人可发展的基本条件的取向上。唯有如此，才能体现政府行为在代际之间的公共性、公平性，而不是偏执于当代的自私性、狭隘性。“发展才是硬道理”。从某种意义上讲，只有当代和未来连续、不间断的发展，即持续发展，才能真正确保全社会公共利益的实现。这种代内和代际的持续发展，是当代人和未来人公共利益的根本体现。因此，从另一角度也同样可以说，以代际目标为取向的公共政策分析，同样是在公共利益实现意义上的“公共”原则的体现。

三是指政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原则。根据前面的结论，持续发展问题也应该是当代政府纲领性的政策问题。持续发展是整个发展系统内各因素的全面、协调发展。目前，全球范围内形成的威胁着持续发展的资源短缺、环境污染、人口剧增、生态破坏等严峻问题，正是由于当代政府违背“公共”原则，默许甚至鼓励人们对公共资源“各取所需”式的无节制开采与利用，才造成了发展系统内部各因素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系的失调，使符合持续发展需要的公共资源的供给呈现出间隙性，甚至短缺或中断。因此，从政策问题认定的范围来看，“公共”原则就是要求政府就所有制约持续发展的问题，包括从自然界到人类社会、从当代人到未来人的各种有关发展问题的有序而系统的解决，既尊重人类的利益，又尊重自然界的利益；既尊重当代人的利益，又着重作为利益主体目前尚还缺位的未来人的利益。

摘要：公共管理研究通常有两种截然不同的立场：管理者的立场和公众的立场。站在管理者的立场上，公共管理研究主要关注作为公共利益代表者和维护者的公共部门，如何才能对公共事务进行有效的管理。站在公众的立场上，公共管理研究主要关注“公民怎样才能从政府那里得到他们所需要的东西”（注：HowardFrant:UsefultoWhom?PublicManagementResearch,SocialScience,andtheStandpointProblem,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324．）。

关键词：公共利益；现代公共；公共管理；管理本质

Abstract:Thepublicadministrationresearchusuallyhastwokindofentirelydifferentstandpoints:Superintendent''''sstandpointandpublic''''sstandpoint.Standsinsuperintendent''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattentiontakesthepublicinterestspokesmanandvindicator''''sPublicsector,howcancarryontheeffectivemanagementtothepublicaffairs.Standsinpublic''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattention“howcanthecitizenobtainthethingwhichfromgovernmenttheretheyneed”(thenote:HowardFrant:UsefultoWhom?PublicManagementResearch,SocialScience,andtheStandpointProblem,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324.).

keyword:Publicinterest;Modernagepublic;Publicadministration;Managementessence

引言

显然，这两种立场都没有脱离公共利益这个核心问题：前者以“公共部门如何实现和服务于公共利益”为焦点；后者以“公共利益是怎样被实现的”为焦点。进一步对比可以发现，前一种主张所说的公共利益多半是抽象的，而后一种主张则意指现实的公共利益，它与公众利益密切相关。

1新公共管理理论

新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治一行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

2新公共行政管理的基本特征

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制)，而实现严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标(performanceindicator)对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。

内容提要:“市场经济中各国政府究竟怎样管理企业”的问题,既需要政府通过调节市场活动实施间接管理，也要用直接管理和间接管理相结合的办法管理少数公营企业。与计划经济中政府“管理”企业的传统观念不同，在市场经济中政府着眼于充分发挥市场机制和弥补市场缺陷，而不参与各类企业的经营管理。现代市场经济中政府部门的经济职能，除了实施宏观调控，还要制定公共政策来调节和完善市场机制，平等地对待市场中的所有各类企业，创造企业发展的良好环境，因而也称公共管理。这是政府通过市场间接引导企业行为的重要职能。

关键词:政府公共政策公共管理

“市场经济中各国政府究竟怎样管理企业”的问题,既需要政府通过调节市场活动实施间接管理，也要用直接管理和间接管理相结合的办法管理少数公营企业。与计划经济中政府“管理”企业的传统观念不同，在市场经济中政府着眼于充分发挥市场机制和弥补市场缺陷，而不参与各类企业的经营管理。现代市场经济中政府部门的经济职能，除了实施宏观调控，还要制定公共政策来调节和完善市场机制，平等地对待市场中的所有各类企业，创造企业发展的良好环境，因而也称公共管理。这是政府通过市场间接引导企业行为的重要职能。

一、政府在市场经济中的作用

我们收集了当代市场经济国家的资料，其中有盎格鲁撒克逊模式:美国和英国的自由竞争型市场经济；欧洲(莱茵)模式：德国的社会市场经济、法国的有计划调节市场经济，瑞典的福利国家市场经济；东亚模式：日本、韩国和新加坡各有特色的政府主导型市场经济。它们的经验，既有一般市场经济的共性（规律性）；又有因历史、政治、社会、文化背景不同的个性（差异性）。因此需要对各国政府干预市场活动(而不是直接干预企业经营管理活动)的程度和方式进行研究和比较。

在市场经济中企业是市场的主体。通过社会分工提高生产效率，通过市场交换产品和服务，以市场作为资源配置的基础，经济活动要遵循价值规律，以使交易成本最低，在若干条件下实现稀缺资源的有效分配(即“帕累托最优”)。这是一般市场经济概念。由于市场并非万能，存在着不完全竞争和无法消除垄断、外部不经济性而导致损害社会收益、无法满足社会对公共产品的需求、经济信息的不完全和不对称、以及对收入均等化无能为力，必须提供若干条件克服这些“市场缺陷”或“市场失灵”，需要政府干预市场运作，并通过市场有效地配置资源。

内容提要：“公共’原则有着特殊的公共政策分析中的内涵。从可持续发展的角度来透视公共政策分析的理念、过程、公平目标及其模型等方面还存在若干违背“公共”原则的现实缺陷。必须使“公共”原则在公共政策分析的理念上得到反映，主体上得到遵循，公平目标的“立体”性上得到体现，内容上得到落实，才能确保相应的公共政策有利于经济、社会的可持续发展。

美国公共政策学者斯图亚持?尼古认为，公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的过程。这一分析过程，是政府“政策主张的先决条件”，亦即政府决策、主张及其实施的前提，从而决定了公共政策的性质。可持续发展，是指既满足当代人需要，又不危害后代人满足其自身需要能力的发展；是指既实现人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存的自然资源，并促进人与环境和谐地发展。笔者认为，尽管不是每个具体而微的政策问题都与可持续发展问题有关，但至少从宏观而言，在公共政策分析过程中，必须遵循“公共”原则，才能使公共政策有利于经济、社会的可持续发展。

一、“公共”原则的内涵

我国台湾学者张世贤、陈恒均认为，公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为“公共”而制定的政策。可见，“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。这里所谓“公共”原则，一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则。公共利益是一个结构复杂的系统。各利益主体间的此得彼失，影响着公共利益的实现，甚至影响着正常的社会秩序。因此，政府作为“一个国家或社会的机构”，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。“公共”原则要求，要以公共利益的实现问题为纲领性的政策问题进行公共政策分析，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益，并“中立”地使之为现实和未来的各社会主体所平等分享。

二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。从一个历史过程来看，“公共”原则要求，通过公共政策分析，使政府决策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当代人的利益要求，又确保未来人可发展的基本条件的取向上。唯有如此，才能体现政府行为在代际之间的公共性、公平性，而不是偏执于当代的自私性、狭隘性。“发展才是硬道理”。从某种意义上讲，只有当代和未来连续、不间断的发展，即持续发展，才能真正确保全社会公共利益的实现。这种代内和代际的持续发展，是当代人和未来人公共利益的根本体现。因此，从另一角度也同样可以说，以代际目标为取向的公共政策分析，同样是在公共利益实现意义上的“公共”原则的体现。

三是指政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原则。根据前面的结论，持续发展问题也应该是当代政府纲领性的政策问题。持续发展是整个发展系统内各因素的全面、协调发展。目前，全球范围内形成的威胁着持续发展的资源短缺、环境污染、人口剧增、生态破坏等严峻问题，正是由于当代政府违背“公共”原则，默许甚至鼓励人们对公共资源“各取所需”式的无节制开采与利用，才造成了发展系统内部各因素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系的失调，使符合持续发展需要的公共资源的供给呈现出间隙性，甚至短缺或中断。因此，从政策问题认定的范围来看，“公共”原则就是要求政府就所有制约持续发展的问题，包括从自然界到人类社会、从当代人到未来人的各种有关发展问题的有序而系统的解决，既尊重人类的利益，又尊重自然界的利益；既尊重当代人的利益，又着重作为利益主体目前尚还缺位的未来人的利益。

摘要：公共政策是公众的政策，它既是多数人的政策，也是少数人的政策，但并非少数个人或特殊阶层谋取私利的工具。公共政策应该是公正的政策，公平的政策，公开的政策。公正性、公平性、公开性是公共政策的基准性价值，是体现政策公共特性的基本维度。公共政策通过提取、分配、管制、象征等基本功能，实现自由、安全、秩序和繁荣，最终维系公共利益。本文从三个方面的设问揭示：公共政策的本质就是个人偏好与集体选择的制度安排。

关键词：公共政策谁之政策何种政策政策何为

谁的政策？

公共政策是谁的政策？这是公共政策制定与执行首先必须明确的基本问题，也是公共政策研究与分析首先必须回答的基本问题。

公共政策（publicpolicy）中的public一词，既有“公共”之意，又有“公众”之意。从字面意思出发，公共政策即公众政策。作为公众概念，其内涵相当庞杂。根据不同角度与层次，公众有男人女人、老年人年青人、富人穷人、官员百姓、知识分子文盲、个体群体、前人后人、本地人外地人如此众多诸如此类的划分。然而，就公共政策研究来说，作为社会全体成员的公众概念常常被分隔为多数人（majority）与少数人(minority)、强势群体与弱势群体的实体类别。这是因为公共政策现实中经常存在着多数人与少数人之间或强势群体与弱势群体之间的两极张力，公众的数量状况和势力大小不可避免地影响公共政策的性质，进而影响公共政策的制定与执行。

公共政策是根据多数人的意愿和利益制定的。多数人的意愿所达成的共识谓之为“公意”，它是多数人意志偏好的整合，而不是个人意志偏好的简单相加。公共政策便是根据公众意志表达机制――投票规则来实现的，这种投票规则并非总是帕累托最优的一致同意规则(unanimityrule)，而经常表现为多数人决策的多数票规则(majorityrule)。也就是说，几乎任何一项公共政策基本上都是在“少数服从多数”的状况下制定的。“少数服从多数”的原则所遵循的规则便是简单多数规则与比例多数规则。于是，“多数人”在简单多数规则下具体细化为超过12的人员数量，比例多数规则下则具体量化为大于或等于23或34或35或45的人员数量。大多数国家的立法和公共政策制定均是根据多数制规则而达成的。由此观之，一个好的公共政策是多数人意愿和利益的产物，它不是少数人意志和利益的合成。因此，“当政治分析家谈论纵向民主时,他感兴趣的不是任何可以想象的实质性少数，而仅仅是那些构成某种控制集团的少数”[1]。如果由那些“可以想象的实质性少数”操纵和决定了某项公共政策，那么该项公共政策将不具备“公共性(publicity)”。离开了公共性，公共政策就可能变为少数人谋取私利的工具，因而也就不成其为公共的政策。

一、对“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是两个容易混淆的概念。两者在词源上有很大的“相似性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其相对应，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高阶英汉双解词典》的解释，common在被解释为“共有的、共同做的、共同受到的”时，是指“两个人或更多人，或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西，所做的事情，或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”，此时它指“影响所有人或绝大多数人（的事物）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》（第四版）、商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第277页、第612页。）

可见，“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是所有人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响。这是共同利益的相对普遍性。

同时，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承担的、或者是共同受到影响的”。它与共同的立场、共同的行动相关。它不局限于某个单个的个体，不可能也不应该为其所独有。这是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同体利益，或是利益关系的产物。我们将分别阐述这两种指代关系。

（一）共同利益与共同体利益