供给制度范文10篇

摘要：对散见于各财政学论著的观点进行梳理和分析，对公共产品及其适用的供给制度进行阐释和论证，并结合中国财政实践，分析中国公共品供给制度的弊病及成因，提出一些改革建议，如实施管理与经营权相分离的制度,打破行政垄断;投资主体多元化,鼓励私人投资;使生产提供模式多样化等。

关键词：公共产品；供给制度；私人；市场

社会产品按消费的竞争性和排他性特征的不同，可以分为私人产品和公共产品。认为私人产品应由私人提供，公共产品应由政府提供的传统理论，是基于理想化的极端假设之下的论断，实际的情况远非理论中那样纯粹。我们应该设计一个与实际情况更为贴切的制度来更好的生产和提供公共产品。

1公共产品要求多样化的供给方式

长期以来，公共产品的供给制度存在着误解：公共产品应当完全由政府供给。由于公共产品“免费搭车”的理性行为的普遍存在，按私人供给的边际成本等于边际收益的原则确定产量，将不能弥补生产的成本，使得由市场机制决定的公共产品供给量往往低于有效水平，甚至供给量为零。这就需要政府建立一种合理供给制度来满足公众需求。

而纯粹由政府供给或纯粹由市场供给的理论，都是建立在各自严格的假定条件基础上，是相对于各自效率满足条件而言的。事实上，在公共产品的供给中，政府与市场、公共部门与私人部门，既存在着与其效率满足程度相适应的职能，又存在着与其效率不能满足下的失败。政府与其公共部门垄断公共产品的供给，或是市场与其私人部门垄断公共产品的供给，都不会有效率最大化的结果。理性的制度安排，应当根据各公共产品的具体情况，在政府与私人的供给方式之间，趋利避害，扬长避短，建立政府与市场混合，公共部门与私人部门职能互补的制度框架。

「内容提要」农村公共产品供给效率低下是我国三农问题中的一个长期症结，这既体现了公共产品供给的一般问题，也反映了我国农村公共产品供给的特殊矛盾。本文从供给制度的角度剖析了我国农村公共产品供给的困境，并初步探讨了相应的配套改革措施。「摘要题」农村公共物品「关键词」农村/公共产品/供给制度农村公共产品是公共产品向农村地域的延伸，是公共产品的一个重要的组成部分。建国以来，我国农村公共产品的供给制度经历了数次变迁，但每次变迁的结果都没有从根本上解决供给效率低下的问题。这既体现了农村公共产品作为一种特殊的产品，其供给制度本身的一般困境，也反映了作为我国三农问题复杂性的冰山一角——农村公共产品供给所面临的特殊矛盾。本文试图从改革开放前后我国农村公共产品供给制度的变迁入手，剖析我国目前农村公共产品供给的制度困境并提出相应的改革措施。一、农村公共产品供给的制度变迁现行农村公共产品的供给体制是在时期制度框架的基础上建立和发展起来的，受农村土地制度因素变迁的影响，我国农村公共产品的供给经历了两个阶段。在政社合一的体制下，基本生产资料归集体所有，公共产品的供给和使用都是由集体统一组织、安排。政府作为惟一的供给主体，在农村公共产品的供给中担当了号召者、组织者的角色。在当时重工轻农战略及财政收入有限的条件下，制度内公共产品供给严重不足，正常运转所需的公共产品支出不得不主要依靠制度外供给，实际中采用的则是以劳动力代替资本的方法，由政府以行政命令的方式动员并组织劳动力承担土壤改良、水利建设、道路修建等劳动密集型投资项目。这些措施的结果是扩大了灌溉面积8018万亩，并使全国水灾面积由1949年的1亿多亩缩小到1952年的1600多万亩。同时对一些水灾比较严重的河流，如淮河、沂河、沭河、永定河、大清河、潮白河等开始了全流域的根本治理，长江、黄河也采取了一些临时有效的措施，以解除洪水的威胁。根据统计资料，从二五时期开始到1979年，国家用于农业的基本建设投资占国家全部基建投资的比重从9.8％升至17.7％，农村公共产品的供给水平在解放后30年有了较大的改观。1978年之后，随着家庭联产承包责任制的推行，农民作为生产经营主体拥有了一定的剩余索取权和财产分配权。在“交够国家的，留足集体的，剩下的是自己的”的体制激励下，农民的生产积极性有了很大的提高。但是与农业发展密切相关的农村公共产品的供给激励问题不仅没有得到相应地解决，反而大大弱化了。从1980年到1988年，我国用于农业的基建投资比重呈下降趋势，由原来的9.3％下降至3.0％，表现为一些新的公共产品供给不但没有满足，而且原有的供给水平也遭到相当程度的破坏，道路年久失修、水利设施淤塞，导致抗灾能力减弱，影响了农业的持续发展。究其原因，主要有以下几个方面：一是从1985年我国财税制度改革之后，原来统收统支的财政体制被打破，中央政府下放了事权，却没给予地方相应的财权，地方政府即使心有余也力不足。尤其是分税制之后，各农户缴纳的农业税收和乡镇企业税收成为乡镇财政的主要来源，农业税长期的轻税政策和某些地区乡镇企业的停滞使地方税收极其有限，公共财政的预算内低收入导致制度内公共产品供给不足。二是在农业比较利益低下的情况下，农村资金通过财政、金融渠道外溢现象十分严重，进一步加剧了资金的短缺。如1991年，农村资金通过财政渠道净流出629亿元，所占比重为77.2％；通过金融渠道流出186亿元，占22.8％。三是农民缺乏对公共产品进行投资的激励。由于公共产品本身的特性决定了农村公共产品不可能由农民私人来提供，每个人都希望由别人来提供，自己能成为“免费搭车者”。在农地制度改革初期，农民只拥有土地的经营权和使用权，土地的频繁调整造成的经营期限的不稳定导致农民预期的短期性，对公共产品的投入从而没有任何激励。四是在资金紧张的状况下，资金使用效率低下，恶化了农村公共产品的供给困境。与生产性大型公共产品的供给不同，基层政府一般对非生产性公共产品的供给有着较强的激励，这些产品主要为一些“面子工程”、“政绩工程”等。仅1993年国务院授权农业部宣布取消的农村达标升级活动就有43项，由于这些达标升级活动关系乡镇领导的政绩，因此尽管与农民生产生活关系不大，其供给仍是富有激励的。可见在缺乏监督的情况下，资金使用的随意性及滥用性，造成了非生产性公共产品供给的恶性膨胀并最终成为农民负担的主要来源。总之，改革的负面后果是农业总投资的下降，公共财政力量薄弱，金融信贷支持不足，私人资金和劳动力的投向转移，从而导致农村公共产品供给不足。表现在公共项目建设趋缓，如1980～1986年乡村办水电站数量连年下降。与此同时旧的公共产品不断折旧，目前全国43万座水库中，约有1/3属病险库，水库容量由上世纪80年代初的4500亿立方米，下降到目前只占30～50％。水利设施抗灾能力的减弱，使受灾面积由1970～1979年平均每年受灾面积388万人km[2]上升到1980～1992年间的4500万人km[2]（张军，1996）。二、农村公共产品供给的制度困境从我国农村公共产品供给的变迁过程来看，无论是时期，还是农业改革推行时期，农村公共产品的供给都陷入了相同的困境，而陷入困境的深层次原因从根本上说是农村公共产品供给机制方面存在的问题，它既体现了公共产品供给本身的一般困境，也反映了我国农村公共产品供给的特殊矛盾。从公共产品供给的一般性来看，农村公共产品作为公共产品的一个组成部分，具有消费的共同性、非排它性和非竞争性特征。公共产品属于“市场失灵”的一个重要领域。一方面，如果由私人通过市场提供就不可避免地出现“免费搭车者”，从而导致“公共地的悲剧”；另一方面，外部效应的存在，使私人不能有效提供公共产品也会造成其供给不足。这时就需要政府出面提供公共产品，弥补“市场缺陷”。时期，政府掌握有收益索取权和资源分配权，承担了提供大部分公共产品的责任。解体之后，设立了乡（镇）政府，乡政府取代成为农村基层政权，并承担起本辖区公共产品供给的职责。这在我国的1982年《宪法》中也给予了明确的认定。《宪法》规定，乡级政府的职能是：“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”职责范围几乎涵盖了农村社会生活的各个方面。然而由政府作为惟一的供给主体，不可避免地存在一些弊端，具体来说，表现为：第一，供给的任意性。在提供什么公共产品、什么时间提供及提供多少的数量问题上，由政府根据多种因素来决定；第二，供给的强制性。公共产品的供给权力由政府垄断，以政府的偏好为原则，较少考虑需求方的意愿。从农村公共产品供给的特殊性来看，由于其所处的地域性（广大农村地区）和分布的分散性，决定着政府必须具备雄厚的财力和完善的决策及监督机制。然而我国农村产品供给的变迁过程表明，无论是在供给资金的筹集，还是供给资金的使用上，我国农村公共产品供给体制无不体现出了一种体制外的特征。具体表现为：第一，农村公共产品供给资金筹集的体制外特征。在目前我国公共产品提供的职责划分上，中央政府主要负责全国性公共产品，地方政府负责地方性公共产品。而履行与农民收入增长及农业发展息息相关的农村公共产品所需要的费用并不能由地方政府（主要是乡镇政府）的制度内财政收入完全负担。由于农业税的轻税政策，因此以农业为主要收入来源的县、乡政府财政力量十分薄弱，财政缺口大。这种情况下，乡镇政府处于一种矛盾的地位：既要履行法律的职责，又要提供公共产品，因此通过制度外筹集公共资源便成为一种必然的选择。目前乡镇制度外的财政收入来源主要有四项，即乡镇企业上缴的利润和管理费、乡镇统筹资金、罚没收入及各种集资、捐赠收入。而村级组织的收入一开始就没有纳入公共财政的范围，主要通过向农民收取“三项提留”（公积金、公益金、管理费）的方式来获得，其中公积金主要用于修建农田水利设施、购置农用固定资产、兴办集体企业等；公益金用于“五保户”、困难户的补助以及其他集体福利支出等；管理费用于村委会干部的工资和管理支出。第二，农村公共产品供给决策的体制外特征。与城市相比，农村公共产品带有一定的分散性和局限性，加上大部分公共产品投资周期长、见效慢，从而造成地方政府官员决策行为的短期性和体制外特征。农村基层政府作为一级组织具有独立的利益，它所追求的目标可能与农民的要求并不相同。为了达到基层政府的目标，农村公共产品的需求就不是由农村社区的农民自下而上来决定的，而是基层政府自上而下做出决策，供求之间并不对称，供求矛盾突出。第三，农村公共产品供给的激励和约束机制的扭曲。公共产品与私人产品不同，它不是通过市场价格来反映消费者的需求信息，从而对供给者形成激励和约束。在目前村民自治程度相对较低的情况下，农民尚缺乏能够正确表达自身意愿的机制和渠道，对农村公共产品的强制性供给无法进行“硬”性约束。同时，受当前行政体制的影响，政府提供公共产品的激励也不是来自于真正的消费者农民的需求，而是基层政府追求经济利益和政治利益的双重目标。这种激励和约束机制的扭曲，最终对农村公共产品的供给效率产生了非常不利的影响。

三、农村公共产品供给制度的配套改革措施从以上的分析中可以看出，农村公共产品的供给陷于困境的直接原因在于体制外供给，而导致体制外供给的原因又是错综复杂的，所以在进行公共产品供给体制改革时，不能就农村谈农村，就农民谈农民，要结合农村发展的背景，进行综合配套改革。（一）区分公共产品的层次，进一步明确投资主体。根据在消费过程中的性质不同，农村公共产品又可区分为纯公共产品与准公共产品。纯公共产品是指在消费过程中具有完全的非竞争性与非排它性的产品，如农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农业基础科学研究、大江大河治理等。农村纯公共产品同其它纯公共产品一样应由政府免费提供。然而，现实中的绝大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的。准公共产品的性质介于纯公共产品与私人产品之间，具有不完全的非竞争性与非排它性。具体来说有两类，一类是具有排它性与非竞争性的公共产品，如高速公路，该类产品由政府提供还是由私人提供主要考虑该项产品收费管理的难易程度以及它的需求弹性，难度越大，弹性越大就越适合于采用政府提供的方式，相反则应采用市场提供的方式。另一类是具有非排它性和竞争性的公共资源，如农村基础教育，公共卫生等，这类产品由政府提供还是由市场提供取决于该类产品的收益的外溢性程度，如果产品的内部收益较小，外部收益大，则适合于政府提供，反之则适合于由市场提供。目前鉴于县级财政的巨大压力，中央、省级政府应当承担更多的责任。（二）实现农村公共产品供给主体多元化，加快融资机制的创新。各级政府是提供农村公共产品的主体，但决不意味着只有政府才能提供，农民和其他社会成员也可以进入这一领域。据公共财政理论，依据农村公共产品中的准公共产品的性质，可以采用政府与市场（私人）混合的方式来提供。本着“谁投资，谁受益”和“量力而行”的原则，采用“公办民助”、“民办公助”的方式，充分调动各类主体投资农村公共产品的积极性，即实行农村公共产品市场化发展。目前已有的研究也表明，部分农村公共服务，如小型水利设施，由私营部门提供是有效的；部分农村良种的提供，专用品种的栽培技术，市场信息可由“龙头”企业提供服务（王小林，2003）。另外，政府也可以利用市场融资和捐赠等形式吸引资金，发展农村社区公益事业。以广州市番禺区钟村镇近三年农村义务教育投资为例，市场和社会的资金投入总额已经占到了整个投资总额的三分之一，总投资额已经突破2000万元。这些资金的注入在节省政府的公共支出，提高资金的利用效率，推动办学主体的良性发展方面发挥了积极的作用。（三）积极推进公共财政体制的改革，加大对基层政府的转移支付。乡级政府是现有行政体制中最基层的一级政府，在现有的国家制度框架内，向所辖社区提供包括教育、卫生、社会保障等几乎所有公共产品是乡级政府的重要职能。“分灶吃饭”的财政体制改革之后，赋予了基层政府提供公共产品的事权，却没有给予相应的财权，权责不相对称，因此必须进一步推进公共财政体制的改革，加大国家对基层政府的转移支付。具体包括：一是合理划分事权，以事权定财权，明确中央政府与地方政府提供公共产品的职责。一般来说，纯公共产品由中央政府全部负担，而准公共产品应由各级政府共同承担，其中中央和省级以上政府应负主要责任。二是增加财政投入，确保财政支农资金总量的稳定增长，要求各级预算的支农支出增长幅度不低于财政支出的增长幅度。三是调整财政支出结构，加大对与农民生产、生活关系密切的公共产品的投入。四是调整支农资金投入方式。财政支农资金要尽量减少间接的和对中间环节的补贴，积极探索对农民直接支持的各种有效补贴办法，逐步建立起以收入补贴、生产补贴、救助性补贴为主的财政支农资金直接补贴方式。（四）实现村民自治，完善决策机制。按照《中华人民共和国村民委员会法》（1998）第三条规定，作为社区自治性组织的村民委员会，其职责之一是提供社区内人们需要的公共物品和公共服务。而目前由于乡镇政府职能向村级组织的渗透，村民委员会部分地失去了应有的自治色彩，变成了农村公共产品自上而下供给决策的执行机构，扭曲了农民的意愿（吴士健，2002）。要彻底改变这种局面，就要从农民自身需求出发，建立公共产品的需求表达机制，给予农民充分的民主权利，形成由内部需求决定的公共产品决策机制。首先，必须推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行表决，使农民的意见得到充分反映。其次，加快农村基层政府的组织建设，改变农村基层领导人由上级组织部门任命的形式，把主动权交给农民，由农民直接选举出能真正代表农民利益、对农民负责的社区领导人。再次，建立有效的农村公共资源使用监督机制，增加公共资源使用的透明度，定期将收支状况公之于民。（五）加快乡镇行政机构的改革，精简机构。我国从1982年开始撤销，到1999年全国共建有县、乡两级政府近3万个，乡镇数量达到44741个。其中有些乡镇的规模非常小，不超过2万人，但政府机构和人员编制并没有减少，从而导致地方财政支出中行政管理费用上升。据有关资料分析，在乡级财政支出结构中，教育事业费、行政管理费及人员离退休经费三项共占支出比重的67.83％，“吃饭财政”的表现愈益突出，致使乡级财政日益陷于困境（樊利明，2001）。为加快乡镇行政体制的改革，一方面，撤并乡镇，减少一部分财政供养人员，增强乡镇驻地的区域中心作用；另一方面，理顺县乡关系，明确划分县乡两级政府的职能范围，将本来属于乡镇政府的权力还给乡镇，使其真正成为一级功能完备的政权组织，担负起对本区域社会经济发展应尽的责任。「参考文献」[1]吴士健，等。试论农村公共产品供给体制的改革与完善[J].农业经济问题，2002，（7）。[2]张军，何寒熙。中国农村的公共产品供给：改革后的变迁[J].改革，1996，（5）。[3]王国华。农村公共产品供给与农民收入问题研究[J].中央财经大学学报，2004，（1）。[4]陶勇。农村公共产品供给体制探索[J].财贸经济，2001，（10）。[5]林万龙。中国农村社区公共产品供给制度变迁研究[M].北京：中国财政经济出版社，2003.[6]宋洪远。中国乡村财政与公共管理研究[M].北京：中国财政经济出版社，2004.

内容提要从乡村治理与农村公共物品供给制度的内在关系角度考察传统农业社会的公共物品供给制度、时期的公共物品供给制度和家庭联产承包责任制下的农村公共物品供给制度，可以发现现行的农村公共物品制度仍然是传统经济体制下供给制度的延续，其特征包括以制度外供给为主、自上而下的决策体制以及供给主体与收益主体二者利益相分离等。这些特征表明，农村公共物品供给制度与当前乡村治理模式不能实现有效统一，从而导致了农民负担加重、乡村政府债务危机和城乡差距进一步扩大以及农村公共物品供需失衡等问题。因此，必须积极探讨对乡村治理模式与农村公共物品供给制度进行创新的对策建议。

关键词乡村治理公共物品供给制度

引言

农村公共物品供给的匮乏不仅是农民收入增长的重大障碍，而且也是农村居民消费水平提高的制约因素，并进而影响到我国城乡经济的协调发展。当前，对这一问题的研究主要从三个方面展开：一是基于20世纪90年代以来农民负担过重的事实，认为在缺乏监督的现行农村公共物品供给体制下，各种集资、摊派会逐渐增加以及自上而下的供给决策机制等因素是造成农民负担加重和农村公共物品供给不合理的重要原因；二是从分税制尤其是税费改革后，乡镇基层政府的财权与事权不相称的角度，认为基层政府承担了与其财力极不相称的事权责任，基层政府没有能力提供农村所需要的公共物品是农村公共物品供给匮乏的根本原因；三是从公共物品和公共服务供给的城乡差异出发，认为传统计划经济形成的城乡“二元”的公共物品供给体制是造成农村公共物品供给短缺的重要因素。

综上所述，现有文献并没有涉及对农村公共物品供给具有重大影响的乡村治理问题。乡村治理是乡村公共权威(包括基层政府和民间组织)处理乡村社会公共事务，保持乡村社会正常生产和生活秩序的各种活动以及制度安排，其本质就是为乡村社会提供所需要的公共物品。从乡村治理发展的历史看，不同时期乡村治理的主体、客体以及治理模式是不同的，而与其相对应的乡村公共物品供给制度也存在显著差别，尤其乡村治理模式会直接影响其职能的发挥，并进而影响公共物品的有效供给。可以说，有效的乡村治理是实现乡村公共物品合理筹资和有效供给的前提，而有效的乡村公共物品供给制度又成为实现乡村治理的有效途径。

基于乡村治理视角的农村公共物品供给制度历史演进分析

一、中国的公共品供给制度变迁：成效与问题

一套新的制度取代旧的制度，可界定为制度变迁。由此，可将新中国公共品供给制度变迁的时限大体界定在1978年。在此之前的公共品供给制度是典型的政府选择依此之后，中国开始了渐进式、温和的制度变迁进程，直到现在中国仍未建立起有效的公共品供给制度，就是说，这一进程仍在延续之中。在20多年的改革过程中，首先，逐步明确了市场经济中的政府应当做什么、能做好什么以及不能做什么。其次，在政府从“越位”领域逐步退出并填补“缺位”领域的同时，政府间的公共品资源配置职能也在分税制的制度创新下逐渐分开。目前，各级政府大体上能够在划定的事权、支出责任、税权税源、非税收入以及政府间转移支付项目和数量的前提下，各司其职、各负其责、各得其利、自求平衡，各自确定本辖区内的公共品提供的数量、结构与质量。再次，公共品的生产与提供也在政府采购制度的推行下，开始分开，公共品生产市场由过去的政府独家垄断经营，开始有选择地向私人部门开放，公共品市场中多种经济成分的多个生产厂商之间的竞争格局也已初露端倪。毫无疑问，公共品生产与供给制度的渐进变迁，已经取得了明显的成效。

客观地看，中国现行的公共品供给制度还存在以下缺陷：（1）在宏观层次上，政府与市场、公共部门与私人部门在公共品供给领域中职责范围缺乏科学合理的界定，政府治理公共事务的范围过宽且方式不尽合理。（2）公共品的生产与提供不分，政府既包揽公共品的生产，又通过政府规制、行政审批、歧视性税收和财政补贴等非中性制度壁垒，限制民间资本和外国资本进入市场，保护公共部门在公共品领域中的“垂直一体化”垄断，并由此衍生出公共部门规模过大、激励不足、压力不够、活动效率低下以及公共品供给不足、质量不高乃至寻租腐败等一系列问题。（3）公共品的直接生产与间接生产不分，大量本来应该借助于社会分工、采取市场契约方式交由私人部门或“公”“私”混合竞争性间接生产的部分，也大都采取了公共垄断的制度安排。（4）在公共品供给的纵向制度安排上，中央集权过度，地方政府的公共品供给职能难以充分有效发挥。

二、制度创新需要解决的若干理论问题

（一）纯公共品并非无处不在。

自萨缪尔森以典型的公共品——灯塔为例给出公共品的经典定义后（萨缪尔森，1954），按物品的消费是否具有排他性和竞争性的标准，将全部物品划分为私人品与公共品，并据以将经济活动区分为市场领域与非市场领域的理念，就逐步为经济学界所广泛接受。按照萨缪尔森的定义，纯公共品是指那些每个个人消费这种物品都不会导致别人对该物品的消费的减少。用公式表示就是：

1公共产品要求多样化的供给方式

长期以来，公共产品的供给制度存在着误解：公共产品应当完全由政府供给。由于公共产品“免费搭车”的理性行为的普遍存在，按私人供给的边际成本等于边际收益的原则确定产量，将不能弥补生产的成本，使得由市场机制决定的公共产品供给量往往低于有效水平，甚至供给量为零。这就需要政府建立一种合理供给制度来满足公众需求。

而纯粹由政府供给或纯粹由市场供给的理论，都是建立在各自严格的假定条件基础上，是相对于各自效率满足条件而言的。事实上，在公共产品的供给中，政府与市场、公共部门与私人部门，既存在着与其效率满足程度相适应的职能，又存在着与其效率不能满足下的失败。政府与其公共部门垄断公共产品的供给，或是市场与其私人部门垄断公共产品的供给，都不会有效率最大化的结果。理性的制度安排，应当根据各公共产品的具体情况，在政府与私人的供给方式之间，趋利避害，扬长避短，建立政府与市场混合，公共部门与私人部门职能互补的制度框架。

在论述公共产品的具体供给方式之前，本文首先提出的观点是：“生产”和“提供”是有区别的。“生产”指的是公共产品由谁来建造，制成；“提供”指的是由哪个主体付费购买公共产品，从而把它提供给消费者。

生产者必须是能够做出决策的主体,这样的主体只有三个：政府、企业和个人。企业和个人的性质是一样的，统称私人。也就是说，对于产品的生产来讲，主题只有两个：政府和私人。而对于商品的提供，主体有三个：政府、私人和集团。集团就是消费某一公共产品的所有消费者的集合。“集团”这一概念是指联合提供的问题，只有在关于产品的提供时才有意义。在关于商品的生产时是没有意义的，因为他不是独立的决策单位。

这样，公共产品生产与提供的方式搭配有以下六种：

1、新制度经济学基本理论分析

制度经济学认为，制度安排的变更或替代就是制度变迁。制度变迁按照内在动力，可分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁是指现行制度安排的变迁或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。其基本特征可概括为利益驱动、自发性和渐进性。强制性制度变迁是指由国家政府命令和法律形式而引入实行的变迁，强制性制度变迁的主体是国家。其变迁产生的主要原因是：制度供给是国家政府的基本职能；制度是一种公共品，而公共品一般是由国家“生产”的；制度均衡是极少的，制度不均衡却是经常的，国家实行强制性制度变迁就是为了弥补制度不均衡状态中的制度供给不足。

在新制度经济学看来，要解释长期制度变迁，国家理论必不可少。道格拉斯-c，诺思在其所著《经济史上的结构和变革》一书中，提出了对经济学界影响颇大的国家理论，其主要观点如下：(1)国家是制度及制度变迁的主要供给者。(2)国家给社会提供制度并进行强制性制度变迁的动机是为了取得收人。诺思指出，国家及其统治者也是“经济人”。也追求福利和效用最大化，他们之所以愿意提供制度或者进行制度变迁以弥补制度供给不足完全是从自己利益出发的。(3)国家在提供制度的过程中，由于其目的(统治者的租金最大化和社会产出最大化)常常会发生冲突，因而，统治者也往往不愿意改变低效的产权制度。(4)国家提供的基本服务是博弈的基本规则，主要是界定形成产权结构的竞争与合作的基本制度。而当国家提供这些基本制度时。会出现一种我们常说的“悖论”现象，这就是所谓的“诺思悖论”。“诺思悖论”可以这样理解：一方面，国家权力是构成有效产权制度安排和经济发展的一个必要条件；另一方面，国家权力介入产权制度又往往不是中性的，在竞争约束和交易费用约束的双重约束下，往往会导致低效的产权制度结构。

2、改革开放以来中国农村金融体制改革的实践逻辑：供给制度陷阱

改革开放以来，中国农村金融体制进行了三个阶段的改革，但是并没有从根本上解决农村经济主体信贷需求难的问题。相反，随着改革的不断深化，农村金融发展陷入供给制度陷阱之中：在支农的旗号下，农村金融供给制度却一直体现“以农养工”、“以乡带城”的“劫贫济富”倾向，农村金融供求呈现出明显的总量与结构的双重失衡，农村资金一直在“非农化”，农村金融体系一直趋向“非农化”，其结果必然是“城市吃肉、农村失血”。

1第一个阶段：1978--1996年，恢复和成立新的金融机构、建立起单独的农村金融安排时期。(1)1979年恢复中国农业银行，其农业贷款对象从以集体为主变为以农户为主。(2)农村合作信用社从政社合一的体制下解放出来，恢复“三性”，即组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性。(3)1994年成立农业发展银行，专门经营从农业银行剥离的农村政策性金融业务。(4)放开对民间金融的管制，农村合作基金会异军突起，大大满足了农村经济的融资需求。这个阶段的改革形成了农村金融市场组织的多元化和竞争状态，促进了农村金融的较快发展。但是在农村金融快速发展的同时，也存在一些问题：1)农村信用合作社的改革明显滞后。1979--1993年农村信用社成为农业银行的“基层机构”，受到层层行政干预，背离了“合作”的初衷，农村信用合作社的发展受到了种种限制，并初步形成了从农村“抽血”的局面：1984年农村信用社的存贷比率为0.41，1996年降为0.22，并且此后还在继续下降。2)农业银行一直身兼政策性和商业性的双重任务，不利于商业化发展和经营管理的改善。3)部分正规金融机构和民间金融组织非规范经营，加剧了农村金融风险。为此。以建立农村金融体系为目的的第二轮农村金融改革势在必行。

一、当前农村公共产品供给制度的困境

长期以来，城乡非均衡的公共财政政策和以制度外供给为特征的农村公共产品供给制度，造成了农村公共产品供给严重不足、供给主体权责失衡、“自上而下”的决策机制偏离农民需求等一系列问题。农村税费改革的进行，特别是农业税的取消加剧了这种困境。

(一)农村公共产品供给严重不足

建国后，我国实行以工业化和城市化为主导的经济发展战略，伴随着城乡二元社会经济结构的形成，我国的公共产品供给体制也形成了城乡政策有别的二元供给格局。长期以来，政府的公共财政政策向城市倾斜，而对农村提供的以公共财政为支撑的公共产品却极为有限。以国家财政用于农业的支出为例，1991－2004年，国家用于农业的财政支出占国家财政总支出的比重分别占10．26％、10．05％、9．49％、9．20％、8．43％、8．82％、8．30％、10．69％、8．23％、7．75％、7．71％、7．17％、7．12％、8．28％(从1998年起，“农业基本建设支出”包含增发国债安排的支出)。由此我们可以看出，1991年以来我国用于农业的支出所占国家财政总支出的比重不仅低，而且总体呈下降的趋势。

国家公共财政资金对农村投入的不足造成了政府在农村公共产品供给上的“缺位”。而其“缺位”所形成的资金缺口则需要通过制度外筹资的方式由农民负担。这种“缺位”，一方面，造成了长期以来农民负担沉重、增收困难；另一方面，造成了农村公共产品供给总量的严重不足。据统计，到2004年底，全国还有145个乡镇和50124个行政村不能通公路，即使有的村通了公路，但大多数农村公路也是缺桥少涵、路况差。并且，全国还有近50％的村没有用上自来水。1994－2000年，国家预算内农村义务教育经费占农村义务教育经费总额的比重为57．7％，基层政府和农民承担了40％多的本应由国家承担的教育费用。自1990－2000年，占全国总人口60％-70％的农村人口只享用了32％－33％的卫生总费用，广大农民基本上长期处于自费医疗状态。按照享受社会保障的从业人员计算，农村社会保障覆盖率只有3％，而且，农村还有1／3的五保户得不到供养。农村公共产品供给的严重不足，制约了农村经济社会的发展，阻碍了社会主义新农村的建设。

(二)农村公共产品供给主体责权的失衡

摘要：基本公共服务水平的提高是改善人们生活水平和提高生活品质的重要标志之一。辽宁基本公共服务建设在全国起步较早、发展较快，在一定程度上解决了很大的公共服务的问题，发展也取得了一定的成效。但辽宁基本公共服务依然存在诸如城乡差异较大、公共物品供给较少，以及科教文卫等基本公共服务薄弱等问题。通过统筹构建公共服务供给制度、创新基本公共服务融资制度、完善城乡基本公共服务监督与管理制度等，可以加强和完善辽宁基本公共服务供给制度建设。

关键词：辽宁；基本公共服务；城乡；均等化

公平正义是社会发展进步的一种价值取向，是人类追求美好生活的一个永恒主题。社会的进步和国家的发展，不仅要看经济实力的发展状况，还要看社会的公平正义。党的报告在“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”篇提出了“坚持人人尽责、人人享有，坚持底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”[1]。在讲到“新时代中国特色社会主义思想和基本方略”时，指出要“坚持发展保障和改善民生。增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。建设平安中国，加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业”[1]。在中国特色社会主义新时代，“政府应更加着力发挥在社会管理和公共事务中的职能作用，负责具体、有效和科学的组织管理”[2]。当前，我国基本公共服务领域还存在一定的不足，表现在城乡区域经济发展水平差异大、收入差距悬殊、基本公共服务设施不够等问题，造成人们在就业与技能培训、基础教育、基本公共医疗、养老、住房等方面还有很多困难。在我国全面建成小康社会的宏伟蓝图下，要提升和改善人们的生活水平，必然要求要对我国基本公共服务均等化发展，在实现我国会主义现代化的同时，要改善民生，提高各地基本公共服务的供给水平。辽宁基本公共服务建设（如公共交通、就业指导、基本医疗和全民健身等方面）在全国起步较早、发展较快，在一定程度上解决了很大的公共服务的问题，发展也取得了一定的成效。但辽宁基本公共服务依然存在诸如城乡差异较大、公共物品供给较少，以及科教文卫等基本公共服务薄弱问题。

一、公共物品和基本公共服务解析

“公共产品”最早是由瑞典经济学家林达尔提出的。1954年，萨缪尔森首次对“公共产品”这一概念进行定义，认为公共产品是“必须由集团中的所有成员均等消费的产品。如果集体中的任何一个成员可以得到一个单位，那么根据定义，该集团的每一个其他成员也可以得到一个单位”[3]。随后在他的《经济学》版本中不断改进和完善，在第18版中提出“公共物品是指将效用扩展于他人的成本为零，并且无法排除他人参与共享的一种商品”[4]。萨缪尔森认为，公共物品在消费中具有非排他性和非竞争性。2008年，在《中共中央、国务院关于切实加强农业基础设施，进一步促进农业发展农民增收的若干意见》中，界定基本公共服务的内容主要包括：义务教育、医疗服务、低生育、公共文化、社会保障、扶贫开发、公共交通、人居环境等。一些学者从研究角度对基本公共服务进行范围划分，认为“基本公共服务包括基础教育、社会保障、公共卫生与公共安全、基本医疗、基础设施、就业、公共文化、环境保护等内容”[5]。在此基础上，进一步探索基本公共服务均等化问题。基本公共服务的均等化是政府对全体社会成员公平地平等地提供基本的公共产品和基本的公共服务。这是社会成员生存与发展所需要的最基本的条件，体现社会公平正义原则，但是均等化不是平均化，而是由非均等化状态向均等化状态逐步转化的一个动态过程。一些学者总结了我国的具体情况，从基本公共服务的内容上探讨均等化的问题，认为“从我国国情看，基本公共服务均等化主要包括四个方面。”[6]基本的民生服务包括就业、社会救助、养老保障，公共事业服务包括科学技术、公共卫生、义务教育和公共文化等，公益基础服务包括基本公共设施建设、生态维护、环境治理等，公共安全服务包括生产安全、消费安全、国防安全等。当前城乡基本公共服务均等化的内容也主要包括基础教育、基础医疗卫生和社会保障等内容。在供给方面，还需特殊提供适宜农村地区特有的农村基础设施、农业信息、科技服务和技术培训等内容。

二、统筹基本公共服务供给的必要性

随着改革开放40年以来的经济高速发展，我国农民已基本解决温饱。广大农民开始追求提高生活质量，过上更加健康、幸福的新生活。在现阶段，完善农村体育公共产品供给制度，可以丰富农民业余生活，加快建设社会主义新农村建设。各地政府应主动承担农村体育公共产品供给责任，选择恰当的策略增强农村体育公共产品供给。

1农村体育公共产品的界定

公共产品区别于私有产品的主要特点，是产品与服务在消费领域是免费的，不参与市场竞争。农村体育公共产品受限范围仅限于为农村，产品类型包括体育设施和体育文化宣传、体育活动等。

2农村体育公共产品供给制度现状

2.1城乡隔离的供给制度。建国后我国仿效苏联建立了城乡二元封闭模式。为加速发展军工业保障国防安全，牺牲农业支持工业与城市的发展。国家对农村投入大量体育公共产品，为农民建设免费的体育活动场地，组织农民开展各种形式的大规模体育活动。改革开放以来，解散，国家将沿海城市发展摆在重要位置。将物力、财力、社会资源向城市倾斜，为城市供给包括体育公共产品在内的丰富公共产品。40年来城乡工农业剪刀差进一步拉大，城市经济飞速发展，农村体育公共服务领域却出现了严重弱化。城乡二元结构使得我国农村获得的公共服务投入逐年减少。公共产品投入不足，农村公共产品供给缺乏有效的资金来源[1]。2.2供给体制的弱化。自解散后，乡镇政府的职能一再被弱化。目前，政府是农村体育公共产品供给唯一主体，这种体制下部门之间职责划分不清晰。地方政府负责地方性农村公共产品供给，但县乡财政困难，难有财力向农村提供大量体育公共产品，从而造成农村体育公共产品供给严重不足。相比于城市，广大农村地区普遍缺乏有组织的大规模体育活动。2.3责任主体缺位。我国农村实已经从封闭一元式社会向多元社会转型，出现了包括农民企业家在内的新阶层。基层干部普遍以经济发展为工作重点，对需要花大钱又不能产生明显业绩的农村体育公共服务不感兴趣。农民企业家有心向乡亲们供给体育公共产品，却无法获得基层政府首肯。责任主体的缺位、错位，导致农村体育公共产品供给更为稀缺。

3农村体育公共产品供给制度创新思路

一、指导思想

按照社会主义市场经济体制和建立公共财政框架的总体要求，根据区属事业单位的职责和任务，以满足公共财政和社会共同需要为原则，重新界定财政供给范围改革分配形式，打破平均主义和大锅饭的供给模式，实行以事养人、分类供给的财政管理方式，切实转换机制，理顺关系，促进事业单位发展。

二、基本原则

（一）坚持公共财政。区分事业单位不同性质，严格界定财政供给范围，为社会提供公共服务的事业单位所需经费由财政负担，应推向市场的事业单位退出财政供给范围。

（二）坚持“以事养人”。按事业单位所承担的职责和任务核定经费，鼓励事业单位创新改革，提高效益，节约开支，促进事业发展。

（三）坚持分类供给。根据事业单位的性质、职责、经费自给率等情况，将事业单位划分为财政全部供给单位、财政部分供给单位和非财政供给单位三种类型。