供给体制范文10篇

论文关键词：新农村公共产品供给制度

论文提要：我国农村公共产品的供给制度是以体制外供给为特征，形成了供给不足和结构扭曲，为此本文提出了社会主义新农村建设中构建新的公共产品供给制度的基本框架，并探讨了实现这一制度创新的路径选择。

公共产品是相对于农民“私人产品”而言的具有消费的共同性、非竞争性和非排他性，用于满足农村公共需要的产品，是农村经济社会发展中的重要基础。按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求推进新农村的建设，一项重要的内容就是认真分析当前农村公共产品供给制度的现状，采取科学方法促进公共产品供给制度的变迁，构建科学的农村公共产品供给制度。

1．当前农村公共产品供给制度的弊端分析

现行农村公共产品的供给制度是在时期制度框架基础上建立和发展起来的。无论是时期，还是农业改革时期，农村公共产品的供给都陷入了相同的困境，其深层原因从根本上说是农村公共产品供给制度方面存在的问题，归根结底是由我国多年来形成的“二元化”发展模式和体制所造成的。由于实行的是“以农补工”、“重城轻农”，优先发展城市的倾斜性发展战略和政策，因而形成了城乡有别的重城轻乡的公共产品供给体制的基本制度。这一制度基本特征有以下三点：

(1)农村公共产品的体制外供给是其根本特征

一、我国目前的农村公共产品供给体制

从新中国成立到改革开放之前，农村公共产品的供给制度是与的组织特点相适应的。作为农村经济管理组织，同时又是基础政权组织，集农村一切政治、经济和社会事务管理大权于一体。在这种制度下，国家或集体几乎垄断了经济资源，农村公共产品都是通过政治的方式强制性的提供，因此，当时的供给决策只能是自上而下的命令方式。

20世纪70年代末，农村经济体制改革在我国农村展开，这次改革对农村公共产品的供给体制产生了重要的影响。从时期公共产品高度中央集权的供给方式到改革之后，大量原来由中央政府包下来的事情要由地方政府承担，由于中国经济发展的不平衡性导致落后农村财政的供给不足。这也是造成农民负担的主要原因。随着家庭联产承包责任制在农村的普遍推广，最终瓦解了体制，建立了乡人民政府和乡财政。但是，与体制相适应的农村公共产品供给机制并没有从根本上改变，由于乡财政困难，乡政府只能提供部分公共产品，全乡范围内的大部分公共产品是制度外公共产品，由农民向乡政府和村组织以上缴提取的方式补偿其成本。

二、我国农村公共产品供给体制存在的问题

1.农村公共产品供给总量不足，结构失衡

自90年代以后，从我国财政支农支出来看，虽然支农支出的绝对值在不断增加，但从相对量来看，农业支出占国家财政支出的比重一直呈下降趋势，农业财政支出占国家财政支出的比重远低于农业在国内生产总值中的比重。同时，基础设施的供给不足也影响了生产发展。但是，由于地方政府的利益导向，在我国占人口60%的农民占有20%的公共产品资源的情况下，部分农村气派的政府办公楼和简陋的学校、卫生院形成对照。而且，由于目前农村公共产品供给主要靠地方财力的情况下，地域间的公共产品建设不均衡更大，而且有扩大的趋势。

一、推行“自下而上”的农村公共产品供给决策机制

我国传统的农村公共产品供给决策机制是典型的自上而下的决策机制,这种机制主要根源于我国传统的计划经济思想的束缚以及现实生活中基层领导错误的政绩观影响,“自上而下”的农村公共产品决策机制不仅没有从根本上解决农村比较紧缺的公共产品供给问题,还在一定程度上影响了农村公共产品供给效率。

为解决农村公共产品供给效率低下的问题,必须建立科学的农村公共产品投资决策机制,在制度上保证依据农民、农村的内部需求来决定公共产品投资范围及方向。与农村基层民主制度建设相结合,政府可以建立农村公共产品需求表达机制,使一个村或一个乡范围内多数居民对公共产品的需求偏好得以表达。对于本辖区内的公共产品供给,可由全体农民或农民代表进行投票表决,使农民的意见得以直接充分反映。

政府还可以建立一种能够准确反映农村居民需求的提案制度。由于我国地区经济发展的不平衡,不同地区的公共产品及服务供给现状千差万别,采取同一力度或同一标准提供的公共产品,必然难以达到理想的效果。

二、明确各级政府农村公共产品供给的责任和范围,完善财政管理体制

我国农村公共产品供给体制中出现相关政府缺位的现状,主要原因在于我国目前的分级财政管理体制在各级政府事权和财权的划分上还存在很大的漏洞,政府在公共产品供给上的缺位以及财权与事权的不对称严重影响到了农村公共产品供给的质量与效率,结合当前存在的问题可以重点从以下两个方面加以完善:

「内容提要」从运行特征上看，现行农村公共产品供给体制仍然没有突破时期指令性强制供给的弊端，相对于农民需求的变化，已不适应当前农村社会、经济发展的实际，必须积极进行创新体制的研究。本文结合公共财政学的有关理论，在对农村公共产品尝试分类的基础上，提出了改革完善的思路。

一、农村公共产品供给体制的现状

现行农村公共产品供给体制是在继承时期制度框架的基础上建立起来的。在政社合一的体制下基本生产资料归集体所有，公共产品的供给和使用都是由集体统一组织、安排，农民只是集体经济组织内的劳动者。由于通过税收等制度内财政手段筹集到的公共资源极为有限（1978年，全国农业税的名义税率为15.5％，实际税率仅为4.4％左右），而且仅限于公社本级，因而制度内公共产品供给不足，正常运转所需的公共产品不得不主要依靠制度外供给，实际中采用的则是以劳动力代替资本的方法，由政府以行政命令的方式动员并组织劳动力承担土壤改良、水利建设、道路修建等劳动密集型投资项目。以江苏省为例，新中国建国的前30年，全省的农田基本建设大约花了150亿元，其中，国家投资36亿元，社队自筹38亿元，还有70多亿元是农民的劳动积累。时期，劳动对资本的替代达到了相当高的程度，有的地方甚至因此出现了农业劳动力不足的现象。的分配制度为这种替代创造了条件。体制下，劳动收益是在扣除各项费用后以工分为权数分配给成员的。因此，农村公共产品的成本分摊是按两种方式进行的：物质成本由管理费、公积金和公益金支付，从而在总收益中扣除；人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值的方式弥补。需要指出的是，由于工分制条件下工分总量的膨胀几乎不受约束，加之制度对农民自由流动和选择劳动权利的严格限制，农民并不能切身体会到负担的轻重，只是无形中以自己的贫困为代价。

家庭经营的普遍推行导致了制度的最终瓦解。从1982年起开始撤销，到1985年，全国农村已经建立了9.2万多个乡（镇）政府（包括民族乡镇），82万多个村民委员会，并相应建立了乡财政，后体制下的“乡政村治”模式已基本形成，农民的身份也随之发生了很大变化。他们已不再纯粹是集体经济组织内的生产者，而是相对独立于乡政府和村委会的农业生产经营者，有自己独立的生产经营权、劳动自主权和剩余索取权。农业基本经营单位和核算单位的变化带来了农村公共分配秩序和分配关系的变革，并进而要求对农村公共产品的供给体制做出相应的调整。然而，由于家庭经营的制度变迁发生在我国社会产生重大转折的历史时期，既缺乏系统的理论准备和制度设计，也不是自上而下有组织、有计划地实施的，这就决定了制度本身的不完善和发展变迁的长期性：家庭经营自下而上的诱致性制度变迁并未能给诸如农业基础设施、农业技术推广以及农村公益事业等公共产品的供给提供有效的制度安排，现行“乡政村治”模式下农村公共产品供给体制仍然只是时期供给体制的继承。

（一）以制度外财政为主的公共资源筹集制度

改革后的乡镇政府作为一级行政机构，拥有相应的财权，承担着社区内公共产品供给的责任。按《宪法》的规定，乡级政权的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生和计划生育等工作”，其职责范围几乎涵盖了农村社会生活的各个方面。与其庞大的职责相比，乡镇制度内财政所能筹集到的公共资源显然是力不从心的。事实上，随着国家经济重心的转移，农业经济的比较优势逐渐丧失，农业税收的调节机制进一步弱化，农村的财政力量已大为衰减。如湖北“粮食状元”襄阳县，1991年财政中用于“吃饭”的部分竟高达89.2％，农业大县成了财政穷县。1994年的分税制改革更加剧了基层财政的这种窘迫局面。目前全国三千多个县市中，财政赤字的县市已经超过半数，成为“吃饭财政”，根本没有余力顾及公共产品的生产。在这种情况下，乡镇企业上缴的利润、管理费、国家明令收取的乡统筹费以及各种集资、摊派、捐款、收费、罚没收入等制度外财政收入便成了弥补地方公共财政萎缩的一种体制上的“创新”。

内容摘要：改革开放以来，我国公共服务供给体制取得了初步发展。公共服务的覆盖面还比较低，体制还不健全，不能很好地适应和谐社会的要求。在和谐社会构建中，要积极探索适合我国国情而又有效的公共服务供给体制。

关键词：和谐社会构建，公共服务供给体制，政府主体，非政府主体

随着改革开放的深入发展，我国正经历着利益关系深刻变化、公共需求迅速发展的重要时期，实现以公共服务为中心的政府职能转变对构建和谐社会具有决定性影响。市场经济条件下，政府职能的本质是公共服务。无论是经济调节、市场监督，还是社会管理，都是公共服务，都是政府的主要职能。但这不是要政府包揽一切，而是要求政府与社会和谐互动，创造公共服务政府供给主体与非政府供给主体之间、服务者与服务对象之间和谐互动的平台。

公共服务供给

公共服务是指提供给大众的具有以下特性的任何一种服务：在这些服务的提供过程方面存在着潜在的严重市场失灵(被宽泛地解释为公平与效率原因)，这说明了政府介入的合理性，政府介入的方式包括生产、资助和监管(Grout&Stevens，2003)。由于市场本身存在着外部性、信息不对称、竞争不完全以及社会公平得不到足够重视等一系列问题，不能完全依靠市场机制提供公共服务。因此，政府必须适度介入和积极干预公共服务的供给。政府干预的主要方式包括直接提供公共服务、付费购买公共服务和对多种服务供给主体进行监管。

公共服务从功能方面可以分为三大类：维护公共服务，如国家安全、行政管理和国防外交等；为经济建设服务的公共服务，如政府为促进经济社会发展进行的相关基础设施建设、维护公平的市场竞争秩序等；社会性公共服务，如教育、社会保障、公共医疗卫生、科技、环保等。公共服务也可以从性质上分成三大类：监督型公共服务，如国家行政管理；纯公共服务，如义务教育、公共医疗、环境保护；准公共服务，如发展非义务教育、新闻出版等。通过以上的分类可以看出，由于种类不同，公共服务供给的体制也有不同。英法等国主要由政府直接开办医疗机构提供；美国、荷兰等国也有政府开办的医院，但更多依靠政府、商业保险机构和个人提供资金，向盈利和非盈利的医院购买服务，同时由政府监管机构、行业自律组织和消费者权益保护组织等对服务价格、质量等进行监管。对传统的公共服务如基础教育，世界上大部分国家都由政府开办的机构直接提供。

内容摘要:改革开放以来,我国公共服务供给体制取得了初步发展。公共服务的覆盖面还比较低,体制还不健全,不能很好地适应和谐社会的要求。在和谐社会构建中,要积极探索适合我国国情而又有效的公共服务供给体制。

关键词:和谐社会构建,公共服务供给体制,政府主体,非政府主体

随着改革开放的深入发展,我国正经历着利益关系深刻变化、公共需求迅速发展的重要时期,实现以公共服务为中心的政府职能转变对构建和谐社会具有决定性影响。市场经济条件下,政府职能的本质是公共服务。无论是经济调节、市场监督,还是社会管理,都是公共服务,都是政府的主要职能。但这不是要政府包揽一切,而是要求政府与社会和谐互动,创造公共服务政府供给主体与非政府供给主体之间、服务者与服务对象之间和谐互动的平台。

公共服务供给

公共服务是指提供给大众的具有以下特性的任何一种服务:在这些服务的提供过程方面存在着潜在的严重市场失灵(被宽泛地解释为公平与效率原因),这说明了政府介入的合理性,政府介入的方式包括生产、资助和监管(Grout&Stevens,2003)。由于市场本身存在着外部性、信息不对称、竞争不完全以及社会公平得不到足够重视等一系列问题,不能完全依靠市场机制提供公共服务。因此,政府必须适度介入和积极干预公共服务的供给。政府干预的主要方式包括直接提供公共服务、付费购买公共服务和对多种服务供给主体进行监管。

公共服务从功能方面可以分为三大类:维护公共服务,如国家安全、行政管理和国防外交等;为经济建设服务的公共服务,如政府为促进经济社会发展进行的相关基础设施建设、维护公平的市场竞争秩序等;社会性公共服务,如教育、社会保障、公共医疗卫生、科技、环保等。公共服务也可以从性质上分成三大类:监督型公共服务,如国家行政管理;纯公共服务,如义务教育、公共医疗、环境保护;准公共服务,如发展非义务教育、新闻出版等。通过以上的分类可以看出,由于种类不同,公共服务供给的体制也有不同。英法等国主要由政府直接开办医疗机构提供;美国、荷兰等国也有政府开办的医院,但更多依靠政府、商业保险机构和个人提供资金,向盈利和非盈利的医院购买服务,同时由政府监管机构、行业自律组织和消费者权益保护组织等对服务价格、质量等进行监管。对传统的公共服务如基础教育,世界上大部分国家都由政府开办的机构直接提供。

一、农村公共产品概述

本文所涉及的农村公共产品，是指在农村地域范畴内具有非竞争性、非排他性的社会产品。相对于农民私人产品而言，这些社会产品用于满足农村公共需要，会使农村受益，但其中的受益范围又不局限于农村地区，具有层次性。它既包括中央政府提供的覆盖到农村的全国性公共产品，又包括地方政府和农村组织提供的受益范围局限于本地区或部分外溢到周边地域的地方性公共产品。

同样，根据农村公共产品在消费过程中的性质不同，可分为纯公共产品与准公共产品。典型的农村纯公共产品有：农业基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境保护、农业发展综合规划以及信息系统、农业基础科学研究、大江大河治理等。农村纯公共产品同其他纯公共产品一样应由政府免费提供。然而，现实中的农村纯公共产品是屈指可数的，绝大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的。依据准公共产品的性质，及其在排他性、竞争性的表现不同，农村准公共产品包括以下几个方面：（1）在性质上接近于纯公共产品的农村准公共产品：农村公共卫生、农村社会保障、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果的推广、农田防护林、病虫害的防治等。（2）一般的农村准公共产品，如农村高中、职业化教育、农村水利灌溉系统、中低产田改造、农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设、农村文化馆等。（3）在性质上接近于私人产品的农村准公共产品，如农村电信、电视、成人教育、自来水、农业机械设备投入、农业多种经营等。

二、现行我国农村公共产品供给体制不适应性的分析

从运行特征上看，现行农村公共产品供给机制仍然没有突破时期指令性强制供给的弊端，相对于农民需求的变化，已不适应当前农村经济社会发展的实际，必须积极进行改革创新体制的研究。因此，虽然农村公共产品的供给对于农业发展、农村生产、农民生活乃至国家经济的发展都有着重要意义，但可以说我国政府却长期未能给予足够重视，导致现行农村公共产品供给的不规范、整体不足以及机制失衡，因而，影响了农业持续稳定发展，制约了农村经济的进步，增加了农民负担。

（一）生产性公共产品供给不足，影响了农业生产的持续、稳定发展

目前,实体经济与虚拟经济结构失衡,实体经济回报率普遍较低,投资周期长,而虚拟经济投资回报率高,回收快,再加上杠杆作用,投资者普遍会接收虚拟经济,由此大量资本流入虚拟经济,社会资本大量地倾斜于虚拟经济。加上目前证券,银行业的利润率高达30%,证券市场也出现新的繁荣,开户人数同比上升102%,高杠杆高泡沫应运而生,金融业等非实体经济的利润虚高,也是导致实体经济资金供给严重不足的一大原因,长此以往,实体经济的资金份额被严重倾损,实体经济再难发展。此外,金融行业的高杠杆容易引发金融泡沫,金融行业利润率虚高,吞噬实体资本,金融市场和房地产市场的泡沫对实体经济产生虹吸效应,抬高了实体经济的资本成本,挤压了实体经济的发展空间,实体经济即使有发展潜力,对于资本成本高,贷款融资困难,投资者意愿导向不利,实体经济对于自身的发展堪忧,甚至有些实体经济会逐步转型为虚拟经济,理财投资,金融投资成为主要收益来源。看似是颠覆了传统实体经济,打破陈旧传统的实体经济框架,创新驱动发展,实则,是实体经济本末倒置,没有守住实体经济的底线,一味追捧金融投资,大玩市场的零和博弈游戏,资金看似流转,实则对国民生产总值的没有真正影响,是账面数字的虚高。一直以来,并且一直如此的是,实体经济是虚拟经济的基础,是根基所在,虚拟经济只是实体经济发展到一定阶段的产物,是实体经济得以更好发展的助推器,最根本的还是在于实体经济。只有实现实体经济的稳定健康发展,国民经济才能得到持续的稳定增长。“2017年中国经济仍是世界经济最强劲的发动机”。国民经济是否健康稳定增长的主要关注点在于国民生产总值,国民生产总值在2016年呈现缓慢增长,增速相较之前的年份相对放缓,而如何实现国民经济新的增长点,这就出现了政策支持下的文化创意产业。近年来,文化创意产业成为国民关注的焦点,调查表明,在同等前提条件下,68%的民众会选择文化创意产品,57%民众表示,会选择国产的文化创意产品,这无疑是给文化创意产业一剂良药,鼓励文化创意产业实现新的发展,使文化创意产业看到了市场前景。对文化创意产业的支持出现了剧烈的增长,但是要实现文化创意产业真正的发展,还是需要从各方面入手,逐步完善,尤其是资助支持等(包括不仅限于金融监管体制改革),实现发展道路的畅通化,相辅相成,相得益彰。

一、金融监管现状及对文创产业的影响

我国金融监管原先存在的矛盾进一步扩大,新的矛盾也会在新的时代和政策背景下逐渐显现。银行业,证券业,保险业三业雄踞,各司其职,各中相互关联,再加上外汇行业的兴起,虽然国家不会将其作为一个独立的金融行业另辟板块,但是将其与证券业相容和,势必在金融监管上将会出现更大的监管漏洞。无论是国际结算还是国家宏观调控都将出现困难。美国福汇作为最大的外汇商,日前受到美国监管,其做市商的罪名已被证实,并且被嘉盛收购,股市代码也有所改变,但是嘉盛具有同样的性质,只是其在法律性质中写明其做市商的前提,两者的结局就大相径庭,可见外汇行业的金融监管的难点以及法律方面角色和占位的缺失。我国近年来外汇事业有所涌现,国家将其纳入证券业只是用其进行宏观调控,对冲风险。美国新总统特朗普上台,局势动荡,金融行业的起伏很大程度上取决于美国总统能否实现他重贸易,弱美元的计划,国家的外汇存在风险,很多灰色经纪商也处于难以监管的范围,我国的金融监管困难重重。金融监管同时也要防范金融风险,防控金融风险不完全是传统意义上的房地产风险或企业债务风险,也包括金融领域内部加杠杆、影子银行和表外业务的风险,近年来银行信用风险加大,去产能、去库存力度加大,“僵尸”企业的出清给银行信用风险带来压力。我给金融监管现状惨淡,不作为与放任不管屡见不鲜,导致的各行各业的资金压力和资金风险也在加大,金融监管体制改革不能成为只提不实行的空话,我国金融监管体制改革任重而道远。金融行业难以得到有效监管,金融监管投资没有得到有效改革,金融就不可能很好地服务于实体经济,作为实体经济中新兴发展的文化创意产业,对于资金的需求和资金成本的敏感度较高,金融监管体制出现漏洞,则对于文化创意产业的发展很难实现真正的推动作用。2017年2月期末投资者数量达到11911.03万,新增投资者达到21.92万;期末投资者数量呈现逐年递增的趋势。虽然文化创意产业近年被提上发展重点,并且财政部2016年对文化创意产业的专项拨款达到44.2亿,但是相对于金融体制内的大量资金闲置和错配,文化创意产业任重而道远,金融监管体制改革迫在眉睫。相当多的金融机构在部分投资领域大力加杠杆,期限错配严重,而今年货币政策变化将对其造成影响,与此同时金融机构创新步伐加快,混业经营愈发明显,银行、证券、保险等领域风险的交叉传染可能性加大,新兴金融领域尤其是互联网金融,外汇投资领域等存在监管真空地带,填补欠缺漏洞要在源头解决,其潜在风险需要进一步关注。文化创意产业作为一个新兴的产业,涵盖广播影视、动漫、音像、传媒、视觉艺术、表演艺术、工艺与设计、雕塑、环境艺术、广告装潢、服装设计、软件和计算机服务等各个方面,为经济增长做出重要贡献,与此同时,国家有意扶持,并且希望借其实现产业结构的优化调整,以其为依托实现国民经济的新的增长点,两者各取所需,实现经济新增长。而金融本身存在的矛盾加剧,高泡沫,高杠杆没有得到很好的缓解,资本利用效率不高,金融监管漏洞大,监管各个环节相对薄弱,文化创意产业融资来源匮乏,银行融资贷款门槛较高,政府或者园区背书之外,初创型文化创意产业要实现新一轮的融资可谓难上加难,那么该如何实现文化创意产业的发展与金融业发展的结合？除了各自的规划发展与监管到位以外,供给侧改革在实现两者协调配合发展方面肩负了巨大的促进作用。

二、供给侧改革给文化创意产业带来了什么

供给侧改革从供给层面实现去产能,去杠杆,通过政策的实施来实现供需错配问题的缓解,实现产业结构的优化升级,促进国民经济稳定健康发展。从供给侧层面看金融,我们不难发现,改善金融供给与实体经济需求的供求关系,通过加大金融供给侧改革力度,提升金融配置效率,降低融资成本,满足实体经济融资需求,有助于实现金融、实体双发展。畅通金融为实体经济输送资本和活力的渠道,文化创意产业如果可以依托金融,实现融资简单化,并且政策层面通过税收优惠,土地减免,办公场所阶段性免费等措施,那么文化创意产业的发展道路将显得异常开阔,我们需要给文化创意产业注入新的活力和坚实的背景基础。供给侧改革带来的政策层面的支持对于文化创意产业来说是一个新的发展契机,也是发现新兴经济增长点,实现经济稳步发展的重要选择;供给侧改革下的文化创意产业将有更好的政策和基础背景实现与金融监管体制改革的协调配合。供给侧改革作为政策层面的强力支持,对文化创意产业来说是支撑的来源,也是文化创意产业之所以被提上重点的一个重要原因,文化创意产业享受供给侧改革的荫蔽,也在一定程度上证实了供给侧改革的正确导向性。

三、文化创意产业的发展动能

「内容提要」农村公共产品供给效率低下是我国三农问题中的一个长期症结，这既体现了公共产品供给的一般问题，也反映了我国农村公共产品供给的特殊矛盾。本文从供给制度的角度剖析了我国农村公共产品供给的困境，并初步探讨了相应的配套改革措施。「摘要题」农村公共物品「关键词」农村/公共产品/供给制度农村公共产品是公共产品向农村地域的延伸，是公共产品的一个重要的组成部分。建国以来，我国农村公共产品的供给制度经历了数次变迁，但每次变迁的结果都没有从根本上解决供给效率低下的问题。这既体现了农村公共产品作为一种特殊的产品，其供给制度本身的一般困境，也反映了作为我国三农问题复杂性的冰山一角——农村公共产品供给所面临的特殊矛盾。本文试图从改革开放前后我国农村公共产品供给制度的变迁入手，剖析我国目前农村公共产品供给的制度困境并提出相应的改革措施。一、农村公共产品供给的制度变迁现行农村公共产品的供给体制是在时期制度框架的基础上建立和发展起来的，受农村土地制度因素变迁的影响，我国农村公共产品的供给经历了两个阶段。在政社合一的体制下，基本生产资料归集体所有，公共产品的供给和使用都是由集体统一组织、安排。政府作为惟一的供给主体，在农村公共产品的供给中担当了号召者、组织者的角色。在当时重工轻农战略及财政收入有限的条件下，制度内公共产品供给严重不足，正常运转所需的公共产品支出不得不主要依靠制度外供给，实际中采用的则是以劳动力代替资本的方法，由政府以行政命令的方式动员并组织劳动力承担土壤改良、水利建设、道路修建等劳动密集型投资项目。这些措施的结果是扩大了灌溉面积8018万亩，并使全国水灾面积由1949年的1亿多亩缩小到1952年的1600多万亩。同时对一些水灾比较严重的河流，如淮河、沂河、沭河、永定河、大清河、潮白河等开始了全流域的根本治理，长江、黄河也采取了一些临时有效的措施，以解除洪水的威胁。根据统计资料，从二五时期开始到1979年，国家用于农业的基本建设投资占国家全部基建投资的比重从9.8％升至17.7％，农村公共产品的供给水平在解放后30年有了较大的改观。1978年之后，随着家庭联产承包责任制的推行，农民作为生产经营主体拥有了一定的剩余索取权和财产分配权。在“交够国家的，留足集体的，剩下的是自己的”的体制激励下，农民的生产积极性有了很大的提高。但是与农业发展密切相关的农村公共产品的供给激励问题不仅没有得到相应地解决，反而大大弱化了。从1980年到1988年，我国用于农业的基建投资比重呈下降趋势，由原来的9.3％下降至3.0％，表现为一些新的公共产品供给不但没有满足，而且原有的供给水平也遭到相当程度的破坏，道路年久失修、水利设施淤塞，导致抗灾能力减弱，影响了农业的持续发展。究其原因，主要有以下几个方面：一是从1985年我国财税制度改革之后，原来统收统支的财政体制被打破，中央政府下放了事权，却没给予地方相应的财权，地方政府即使心有余也力不足。尤其是分税制之后，各农户缴纳的农业税收和乡镇企业税收成为乡镇财政的主要来源，农业税长期的轻税政策和某些地区乡镇企业的停滞使地方税收极其有限，公共财政的预算内低收入导致制度内公共产品供给不足。二是在农业比较利益低下的情况下，农村资金通过财政、金融渠道外溢现象十分严重，进一步加剧了资金的短缺。如1991年，农村资金通过财政渠道净流出629亿元，所占比重为77.2％；通过金融渠道流出186亿元，占22.8％。三是农民缺乏对公共产品进行投资的激励。由于公共产品本身的特性决定了农村公共产品不可能由农民私人来提供，每个人都希望由别人来提供，自己能成为“免费搭车者”。在农地制度改革初期，农民只拥有土地的经营权和使用权，土地的频繁调整造成的经营期限的不稳定导致农民预期的短期性，对公共产品的投入从而没有任何激励。四是在资金紧张的状况下，资金使用效率低下，恶化了农村公共产品的供给困境。与生产性大型公共产品的供给不同，基层政府一般对非生产性公共产品的供给有着较强的激励，这些产品主要为一些“面子工程”、“政绩工程”等。仅1993年国务院授权农业部宣布取消的农村达标升级活动就有43项，由于这些达标升级活动关系乡镇领导的政绩，因此尽管与农民生产生活关系不大，其供给仍是富有激励的。可见在缺乏监督的情况下，资金使用的随意性及滥用性，造成了非生产性公共产品供给的恶性膨胀并最终成为农民负担的主要来源。总之，改革的负面后果是农业总投资的下降，公共财政力量薄弱，金融信贷支持不足，私人资金和劳动力的投向转移，从而导致农村公共产品供给不足。表现在公共项目建设趋缓，如1980～1986年乡村办水电站数量连年下降。与此同时旧的公共产品不断折旧，目前全国43万座水库中，约有1/3属病险库，水库容量由上世纪80年代初的4500亿立方米，下降到目前只占30～50％。水利设施抗灾能力的减弱，使受灾面积由1970～1979年平均每年受灾面积388万人km[2]上升到1980～1992年间的4500万人km[2]（张军，1996）。二、农村公共产品供给的制度困境从我国农村公共产品供给的变迁过程来看，无论是时期，还是农业改革推行时期，农村公共产品的供给都陷入了相同的困境，而陷入困境的深层次原因从根本上说是农村公共产品供给机制方面存在的问题，它既体现了公共产品供给本身的一般困境，也反映了我国农村公共产品供给的特殊矛盾。从公共产品供给的一般性来看，农村公共产品作为公共产品的一个组成部分，具有消费的共同性、非排它性和非竞争性特征。公共产品属于“市场失灵”的一个重要领域。一方面，如果由私人通过市场提供就不可避免地出现“免费搭车者”，从而导致“公共地的悲剧”；另一方面，外部效应的存在，使私人不能有效提供公共产品也会造成其供给不足。这时就需要政府出面提供公共产品，弥补“市场缺陷”。时期，政府掌握有收益索取权和资源分配权，承担了提供大部分公共产品的责任。解体之后，设立了乡（镇）政府，乡政府取代成为农村基层政权，并承担起本辖区公共产品供给的职责。这在我国的1982年《宪法》中也给予了明确的认定。《宪法》规定，乡级政府的职能是：“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”职责范围几乎涵盖了农村社会生活的各个方面。然而由政府作为惟一的供给主体，不可避免地存在一些弊端，具体来说，表现为：第一，供给的任意性。在提供什么公共产品、什么时间提供及提供多少的数量问题上，由政府根据多种因素来决定；第二，供给的强制性。公共产品的供给权力由政府垄断，以政府的偏好为原则，较少考虑需求方的意愿。从农村公共产品供给的特殊性来看，由于其所处的地域性（广大农村地区）和分布的分散性，决定着政府必须具备雄厚的财力和完善的决策及监督机制。然而我国农村产品供给的变迁过程表明，无论是在供给资金的筹集，还是供给资金的使用上，我国农村公共产品供给体制无不体现出了一种体制外的特征。具体表现为：第一，农村公共产品供给资金筹集的体制外特征。在目前我国公共产品提供的职责划分上，中央政府主要负责全国性公共产品，地方政府负责地方性公共产品。而履行与农民收入增长及农业发展息息相关的农村公共产品所需要的费用并不能由地方政府（主要是乡镇政府）的制度内财政收入完全负担。由于农业税的轻税政策，因此以农业为主要收入来源的县、乡政府财政力量十分薄弱，财政缺口大。这种情况下，乡镇政府处于一种矛盾的地位：既要履行法律的职责，又要提供公共产品，因此通过制度外筹集公共资源便成为一种必然的选择。目前乡镇制度外的财政收入来源主要有四项，即乡镇企业上缴的利润和管理费、乡镇统筹资金、罚没收入及各种集资、捐赠收入。而村级组织的收入一开始就没有纳入公共财政的范围，主要通过向农民收取“三项提留”（公积金、公益金、管理费）的方式来获得，其中公积金主要用于修建农田水利设施、购置农用固定资产、兴办集体企业等；公益金用于“五保户”、困难户的补助以及其他集体福利支出等；管理费用于村委会干部的工资和管理支出。第二，农村公共产品供给决策的体制外特征。与城市相比，农村公共产品带有一定的分散性和局限性，加上大部分公共产品投资周期长、见效慢，从而造成地方政府官员决策行为的短期性和体制外特征。农村基层政府作为一级组织具有独立的利益，它所追求的目标可能与农民的要求并不相同。为了达到基层政府的目标，农村公共产品的需求就不是由农村社区的农民自下而上来决定的，而是基层政府自上而下做出决策，供求之间并不对称，供求矛盾突出。第三，农村公共产品供给的激励和约束机制的扭曲。公共产品与私人产品不同，它不是通过市场价格来反映消费者的需求信息，从而对供给者形成激励和约束。在目前村民自治程度相对较低的情况下，农民尚缺乏能够正确表达自身意愿的机制和渠道，对农村公共产品的强制性供给无法进行“硬”性约束。同时，受当前行政体制的影响，政府提供公共产品的激励也不是来自于真正的消费者农民的需求，而是基层政府追求经济利益和政治利益的双重目标。这种激励和约束机制的扭曲，最终对农村公共产品的供给效率产生了非常不利的影响。

三、农村公共产品供给制度的配套改革措施从以上的分析中可以看出，农村公共产品的供给陷于困境的直接原因在于体制外供给，而导致体制外供给的原因又是错综复杂的，所以在进行公共产品供给体制改革时，不能就农村谈农村，就农民谈农民，要结合农村发展的背景，进行综合配套改革。（一）区分公共产品的层次，进一步明确投资主体。根据在消费过程中的性质不同，农村公共产品又可区分为纯公共产品与准公共产品。纯公共产品是指在消费过程中具有完全的非竞争性与非排它性的产品，如农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农业基础科学研究、大江大河治理等。农村纯公共产品同其它纯公共产品一样应由政府免费提供。然而，现实中的绝大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的。准公共产品的性质介于纯公共产品与私人产品之间，具有不完全的非竞争性与非排它性。具体来说有两类，一类是具有排它性与非竞争性的公共产品，如高速公路，该类产品由政府提供还是由私人提供主要考虑该项产品收费管理的难易程度以及它的需求弹性，难度越大，弹性越大就越适合于采用政府提供的方式，相反则应采用市场提供的方式。另一类是具有非排它性和竞争性的公共资源，如农村基础教育，公共卫生等，这类产品由政府提供还是由市场提供取决于该类产品的收益的外溢性程度，如果产品的内部收益较小，外部收益大，则适合于政府提供，反之则适合于由市场提供。目前鉴于县级财政的巨大压力，中央、省级政府应当承担更多的责任。（二）实现农村公共产品供给主体多元化，加快融资机制的创新。各级政府是提供农村公共产品的主体，但决不意味着只有政府才能提供，农民和其他社会成员也可以进入这一领域。据公共财政理论，依据农村公共产品中的准公共产品的性质，可以采用政府与市场（私人）混合的方式来提供。本着“谁投资，谁受益”和“量力而行”的原则，采用“公办民助”、“民办公助”的方式，充分调动各类主体投资农村公共产品的积极性，即实行农村公共产品市场化发展。目前已有的研究也表明，部分农村公共服务，如小型水利设施，由私营部门提供是有效的；部分农村良种的提供，专用品种的栽培技术，市场信息可由“龙头”企业提供服务（王小林，2003）。另外，政府也可以利用市场融资和捐赠等形式吸引资金，发展农村社区公益事业。以广州市番禺区钟村镇近三年农村义务教育投资为例，市场和社会的资金投入总额已经占到了整个投资总额的三分之一，总投资额已经突破2000万元。这些资金的注入在节省政府的公共支出，提高资金的利用效率，推动办学主体的良性发展方面发挥了积极的作用。（三）积极推进公共财政体制的改革，加大对基层政府的转移支付。乡级政府是现有行政体制中最基层的一级政府，在现有的国家制度框架内，向所辖社区提供包括教育、卫生、社会保障等几乎所有公共产品是乡级政府的重要职能。“分灶吃饭”的财政体制改革之后，赋予了基层政府提供公共产品的事权，却没有给予相应的财权，权责不相对称，因此必须进一步推进公共财政体制的改革，加大国家对基层政府的转移支付。具体包括：一是合理划分事权，以事权定财权，明确中央政府与地方政府提供公共产品的职责。一般来说，纯公共产品由中央政府全部负担，而准公共产品应由各级政府共同承担，其中中央和省级以上政府应负主要责任。二是增加财政投入，确保财政支农资金总量的稳定增长，要求各级预算的支农支出增长幅度不低于财政支出的增长幅度。三是调整财政支出结构，加大对与农民生产、生活关系密切的公共产品的投入。四是调整支农资金投入方式。财政支农资金要尽量减少间接的和对中间环节的补贴，积极探索对农民直接支持的各种有效补贴办法，逐步建立起以收入补贴、生产补贴、救助性补贴为主的财政支农资金直接补贴方式。（四）实现村民自治，完善决策机制。按照《中华人民共和国村民委员会法》（1998）第三条规定，作为社区自治性组织的村民委员会，其职责之一是提供社区内人们需要的公共物品和公共服务。而目前由于乡镇政府职能向村级组织的渗透，村民委员会部分地失去了应有的自治色彩，变成了农村公共产品自上而下供给决策的执行机构，扭曲了农民的意愿（吴士健，2002）。要彻底改变这种局面，就要从农民自身需求出发，建立公共产品的需求表达机制，给予农民充分的民主权利，形成由内部需求决定的公共产品决策机制。首先，必须推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行表决，使农民的意见得到充分反映。其次，加快农村基层政府的组织建设，改变农村基层领导人由上级组织部门任命的形式，把主动权交给农民，由农民直接选举出能真正代表农民利益、对农民负责的社区领导人。再次，建立有效的农村公共资源使用监督机制，增加公共资源使用的透明度，定期将收支状况公之于民。（五）加快乡镇行政机构的改革，精简机构。我国从1982年开始撤销，到1999年全国共建有县、乡两级政府近3万个，乡镇数量达到44741个。其中有些乡镇的规模非常小，不超过2万人，但政府机构和人员编制并没有减少，从而导致地方财政支出中行政管理费用上升。据有关资料分析，在乡级财政支出结构中，教育事业费、行政管理费及人员离退休经费三项共占支出比重的67.83％，“吃饭财政”的表现愈益突出，致使乡级财政日益陷于困境（樊利明，2001）。为加快乡镇行政体制的改革，一方面，撤并乡镇，减少一部分财政供养人员，增强乡镇驻地的区域中心作用；另一方面，理顺县乡关系，明确划分县乡两级政府的职能范围，将本来属于乡镇政府的权力还给乡镇，使其真正成为一级功能完备的政权组织，担负起对本区域社会经济发展应尽的责任。「参考文献」[1]吴士健，等。试论农村公共产品供给体制的改革与完善[J].农业经济问题，2002，（7）。[2]张军，何寒熙。中国农村的公共产品供给：改革后的变迁[J].改革，1996，（5）。[3]王国华。农村公共产品供给与农民收入问题研究[J].中央财经大学学报，2004，（1）。[4]陶勇。农村公共产品供给体制探索[J].财贸经济，2001，（10）。[5]林万龙。中国农村社区公共产品供给制度变迁研究[M].北京：中国财政经济出版社，2003.[6]宋洪远。中国乡村财政与公共管理研究[M].北京：中国财政经济出版社，2004.

「内容提要」农村公共产品供给效率低下是我国三农问题中的一个长期症结，这既体现了公共产品供给的一般问题，也反映了我国农村公共产品供给的特殊矛盾。本文从供给制度的角度剖析了我国农村公共产品供给的困境，并初步探讨了相应的配套改革措施。

「摘要题」农村公共物品

「关键词」农村/公共产品/供给制度

农村公共产品是公共产品向农村地域的延伸，是公共产品的一个重要的组成部分。建国以来，我国农村公共产品的供给制度经历了数次变迁，但每次变迁的结果都没有从根本上解决供给效率低下的问题。这既体现了农村公共产品作为一种特殊的产品，其供给制度本身的一般困境，也反映了作为我国三农问题复杂性的冰山一角——农村公共产品供给所面临的特殊矛盾。本文试图从改革开放前后我国农村公共产品供给制度的变迁入手，剖析我国目前农村公共产品供给的制度困境并提出相应的改革措施。

一、农村公共产品供给的制度变迁

现行农村公共产品的供给体制是在时期制度框架的基础上建立和发展起来的，受农村土地制度因素变迁的影响，我国农村公共产品的供给经历了两个阶段。在政社合一的体制下，基本生产资料归集体所有，公共产品的供给和使用都是由集体统一组织、安排。政府作为惟一的供给主体，在农村公共产品的供给中担当了号召者、组织者的角色。在当时重工轻农战略及财政收入有限的条件下，制度内公共产品供给严重不足，正常运转所需的公共产品支出不得不主要依靠制度外供给，实际中采用的则是以劳动力代替资本的方法，由政府以行政命令的方式动员并组织劳动力承担土壤改良、水利建设、道路修建等劳动密集型投资项目。这些措施的结果是扩大了灌溉面积8018万亩，并使全国水灾面积由1949年的1亿多亩缩小到1952年的1600多万亩。同时对一些水灾比较严重的河流，如淮河、沂河、沭河、永定河、大清河、潮白河等开始了全流域的根本治理，长江、黄河也采取了一些临时有效的措施，以解除洪水的威胁。根据统计资料，从二五时期开始到1979年，国家用于农业的基本建设投资占国家全部基建投资的比重从9.8％升至17.7％，农村公共产品的供给水平在解放后30年有了较大的改观。