改革思路范文10篇

一、供给侧结构性改革下金融改革的基本要求

（一）指导思想。深入贯彻党的十八大，十八届三中、四中、五中全会精神，认真落实有关战略部署，坚持深化改革、加快发展的总思路，壮大地方金融实力，加快金融创新步伐，提升金融服务水平，改善金融生态环境，全面提升金融业竞争力，为全面推进廉洁发展、转型发展、创新发展、绿色发展、安全发展、统筹发展，实现富民强国战略提供有力支撑。（二）基本原则。按照统筹谋划、突出重点、市场主导、循序渐进的原则，充分发挥转型综改试验区“先行先试”的优势，加快推进金融改革发展，力争用较短时间建成与资源型经济转型相适应、市场化程度较高、竞争有序、运行规范、监管科学、功能完善的现代金融服务体系。（三）发展目标。综合考虑金融业现实条件和经济社会发展需要，金融业发展的总体目标是：1.金融产业不断发展壮大，金融机构实力明显增强。金融业占GDP的比重超过10%，成为基础性和关键产业。力争到2020年，全国性金融机构和主要外资金融机构全部设立分支机构；各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行驻本地分支机构业务规模在本系统内排名不断前移；培育具有较强核心竞争力和较高品牌价值的地方金融机构，将股权交易中心建设成为以资本要素为特征的金融综合交易平台。将打造成为有较强影响力的金融活跃区域。金融机构布局更加合理，功能进一步完善。2.融资总量显著增长，金融市场进一步健全。货币市场交易量显著增加，交易品种不断丰富；多层次资本市场体系初步建成，证券市场、债券市场、期货市场作用得到充分发挥，股票、债券市场份额占全国比重显著提高，区域股权市场交易规模继续扩大，创业和股权投资市场快速发展，资本规模大幅增加；保险市场服务领域进一步拓宽，保障功能不断完善；金融中介服务领域不断拓宽，服务体系逐步完善。到2020年，力争形成业态丰富、结构合理、功能完善、服务高效的市场体系。3.普惠金融不断发展。小微企业、“三农”、大学生创业、下岗再就业、保障房建设、棚户区改造以及农村水利建设等民生领域和薄弱环节融资需求得到有效满足。城乡金融服务水平明显提升，金融服务产品和层次更加丰富，城市社区便民金融服务圈基本形成，农村金融服务实现全覆盖。金融改革发展成果惠及社会各个阶层、所有群体。[1]

二、供给侧结构性改革下金融改革主要任务

（一）分类扶持各类机构。1.打造地方金融投资控股集团。以国信投资集团为基础，加快股份制改造，完善法人治理结构，以资本为纽带，向国内外知名投资者开放股权，引进优质战略投资者，支持集团整体上市或推动控股法人公司单独上市，按照市场化方式，逐步整合保险、金融租赁等牌照，形成集信托、证券、融资担保、股权交易、产权交易、银行、期货、基金等各种要素于一体，有较强影响力的一流金融控股集团。2.做大做强城市商业银行。我国经济学家吴敬琏、刘彦海、文力、张维迎指出：要推动城市商业银行扩大业务和网点覆盖面，逐步成为深耕本地市场、经营稳健、服务领先的现代化商业银行。推动商业银行通过兼并、重组、收购等方式进入保险、基金、金融租赁、担保等领域，形成综合化经营优势，积极争取中票、短融、中债等债务性融资工具发行承销业务资格，向基金管理、资产管理等市场发展，做大做强同业、投行、金融市场、理财等业务，实现全牌照、多元化发展，转变经营方式，调整发展战略，充实资本规模，优化治理结构，加快上市进程，把商业银行打造成具有较强竞争力和影响力的现代化股份制银行。支持本地银行巩固和夯实基础，加快创新发展，通过增资扩股、引进战略投资者等方式，加快风险处置。鼓励地方法人机构争取市场做市商资质，增强市场交易的广度和深度。[2]3.大力发展农村中小银行。以股份制为方向，以建立现代银行制度为目标，全面深化农村信用社改革。加快农村商业银行组建步伐，到2016年6月底，全面完成高风险农信社改制工作，到2020年，县级农信社全部改制为农村商业银行。培育条件成熟的尧都农村商业银行上市。鼓励发展村镇银行，并在乡镇设立分支机构。支持优质小额贷款公司转制成村镇银行。4.规范发展准金融机构。按照“控制总量、注重质量、合理布局、防范风险”的要求，提高准入门槛，完善制度设计，加强行业监管，促进融资担保机构、再担保机构、小额贷款公司等准金融机构健康发展。扶持大型融资性担保机构做大做强，鼓励中小融资性担保机构增资扩股，逐步形成省市县三级融资担保服务体系。加快再担保机构设立，发挥再担保机构提供增信和分担风险的功能。规范发展小额贷款公司，拓展面向“三农”及小企业的融资服务。5.稳步发展新型金融业态。吸收、借鉴各种新型金融服务模式和产品，稳步发展互联网金融，与电商龙头企业密切合作，稳妥发展第三方支付、众筹基金、P2P和互联网理财等业务。支持中国煤炭交易中心开展煤炭现货交易，积极推动场外衍生品交易，拓宽交易品种，逐步建设成为区域能源交易现货和期货市场。推进私募股权基金管理中心建设。推动各市设立城镇化私募基金和各类产业发展基金。6.积极发展地方保险机构。加快中煤财险增资扩股和网点布局，拓宽服务领域，打造全国保险品牌。加快成立人身保险法人机构。积极引进健康保险、养老保险、责任保险、汽车保险、信用保险、农业保险等专业性保险机构。支持符合条件的地区探索建立村镇保险公司，鼓励发展相互制、合作制、专业自保等新型保险企业组织形式。7.支持其他地方金融机构发展。支持金融租赁公司引进战略投资者，增强经营活力。做大做强期货公司，壮大现有财务公司，继续支持大型企业集团组建财务公司，加快组建地方资产管理公司和消费金融公司。（二）加大金融市场创新。1.稳步扩大社会融资总量。一是扩大信贷规模。加强与全国各银行机构总行的战略合作，充分发挥信贷投放主渠道作用，积极扩大信贷投放和资金配置。支持银行业机构通过跨业跨区银团（社团）贷款、票据市场运作、发行大额同业存单、绿色金融债券等方式筹集信贷资金。综合利用再贴现、再贷款等政策工具，放大放贷能力。二是加快发展直接融资。扩大短期融资券、中期票据、超短融及其他债务性融资工具发行规模。继续做好企业债券和公司债券发行工作。推动符合条件的企业在主板、中小板、创业板以及境外市场上市。通过公开增发、定向增发、配股等方式，发挥上市公司再融资功能。出台专项改革措施，加快推动中小企业股份制改造，为进入资本市场融资创造条件。加快股权融资发展，丰富直接融资手段。三是推进险资进入。加强与国内大型保险机构的战略合作，拓展保险资金投资领域，鼓励保险资金投资重大基础设施建设和非上市公司股权，参与企业战略重组。2.大力发展区域股权交易市场。按照管理科学、运作规范、功能健全、风险可控的原则，提升股权交易中心功能，近期目标是将其打造成为中小企业投融资平台，中远期目标是建成以资本要素为特征的金融综合交易平台，加快建立与全国中小企业股份转让系统双向“转板”机制，探索赴沪、深证券交易所延伸挂牌的路径。大力培育挂牌企业主体，发展壮大合格投资者队伍。创新交易品种，大力发展中小企业私募债，逐步推出固定收益类、私募债券和资产证券化等新产品。3.加快发展期货交易市场。广泛开展期货市场宣传与培训，进一步提高企业对期货市场的认知和参与程度。充分发挥现货交易的优势，完善市场功能，加快发展期货交易。支持实体企业开展套期保值，发挥期货市场的价格发现、分散风险、套期保值和推进经济转型升级的作用。[3]4.统筹规划要素交易市场建设。合理设计要素市场品种结构、数量规模和区域分布，促进要素交易市场规范有序发展。加快发展金融服务平台，用市场化手段为资金供需双方提供优质服务。依法处置地方金融机构不良资产。促进物权、股权、债权、知识产权等各类权益产品在产权交易中心平台交易。加快推进股权、农村产权、集体林权、知识产权、碳排放权、土地交易、能源交易等要素平台建设。5.拓宽保险服务领域。一是探索设立再保险金融机构、小额保险公司。支持保险机构加快发展养老、医疗、疾病等商业保险，大力拓展企业年金业务。支持保险机构在做好城乡居民大病保险承办工作、实现全覆盖的基础上，逐步推进城镇职工大病保险承办工作。鼓励各级政府以购买服务的方式，委托具有资质的保险机构开展养老、医疗保险经办服务。积极申报个人税收递延型养老保险试点，鼓励符合条件的保险机构投资养老服务业。二是推动煤炭行业实行商业保险与安全生产风险抵押金保险化配套改革试点，创新煤炭安全责任保险发展模式。探索建立环境污染、食品安全、医疗、高危行业安全生产等地方性强制责任保险制度。加强对道路交通事故社会救助基金的管理与运用，切实保障交通事故受害人权益。试点开展巨灾保险，建立巨灾保险制度，积极探索对地震、滑坡、泥石流、森林火灾、农业旱灾等巨灾的保障模式。三是加快发展“三农”保险。积极开办棉花、马铃薯、育肥猪等国家政策性保险业务。大力发展政策性农村房屋保险。四是引导保险资金通过股权、债权等方式投资交通、通信、能源、农村水利等基础项目建设，参与棚户区改造、城镇化建设和国有大型企业、金融企业重组改制。扩大出口信用保险覆盖面，支持企业“走出去”。6.引导民间融资健康发展。鼓励和引导民间资本进入基础设施建设、新兴战略行业等领域。鼓励民间资本发起或参与设立创投基金、私募股权基金、产业基金等。争取国家政策支持，推进民营银行试点。在民间资本活跃、有一定规模经济辐射效应的地区，试点借贷登记服务中心，为民间资金借贷提供登记、合约公证、资产评估等服务，推动民间融资“阳光化”。建立健全民间融资监测体系，加强民间融资动态跟踪和风险预警工作，坚决遏制脱实向虚和非法集资。（三）提升金融服务水平。1.加大对重点行业和领域的金融服务能力。加大对传统产业改造提升的金融支持。重点支持先进装备制造业、现代煤化工、新型材料工业、特色食品工业等新兴产业融资。重点加大对推进煤炭科技创新和新型综合能源基地建设的金融服务，推动煤炭革命。保证重点在建续建工程和项目的合理资金需求。支持民生工程建设。培育新的产业增长点。进一步发展消费金融，促进消费升级。对产能过剩行业区分不同情况，落实差别化的资金扶持政策。推动金融支持文化旅游产业发展。创新城镇化建设投融资机制，支持新型城镇化建设。[4]2.加强对科技创新的金融服务。创新金融服务方式，促进科技与金融相结合，通过融资租赁、资产证券化、信托投资计划、保险资金直投等方式，拓展科技型中小企业直接融资模式。引导创业和股权投资机构投资科技创新型企业。支持符合条件的科技企业通过银行间债券市场发行企业信用债券。支持成长型科技企业完善股权结构，通过主板、中小板、创业板上市或“新三板”挂牌融资。围绕产业链核心企业和上下游供销企业，创新产业链融资，提供一揽子金融集成服务。支持科技创新城设立商业银行专业支行、融资租赁公司、小额贷款公司、融资担保公司、保险专营机构，吸引私募股权基金、风险投资基金等机构入驻，在科技创新城形成功能较为完善的金融集聚区。3.加强对中小微企业的金融服务。在风险总体可控的前提下，确保小微企业贷款增速不低于各项贷款平均水平、增量不低于上年同期水平。实施中小微企业成长工程，落实金融扶持政策，完善金融服务体系，培育年销售收入超亿元的“小巨人”企业。引导银行机构开展动产、股权和知识产权质押贷款业务，推行贷款保证保险服务，多举措强化对中小企业的信贷支持。支持企业充分利用人民银行中征应收账款融资服务平台，积极开展应收账款抵押贷款业务。鼓励非银行金融机构开发适合中小企业的信托、保险、租赁等产品。支持中小企业通过中小板和创业板上市，发行集合债券和集合票据、产权市场交易等方式，拓宽直接融资渠道。落实中小企业融资担保、贴息等优惠政策，发挥各级政府性担保机构作用，创新担保方式，满足中小企业融资担保需求。发展小企业出口信用保险，支持小企业“走出去”。4.改善民生金融服务。鼓励金融机构提供差别化服务，更好地履行社会责任。加快发展中小金融机构，通过社区银行、小微支行和手机银行等提供多层次金融服务。逐步建立贴近各类客户需求、灵活多样的普惠金融服务体系。鼓励金融机构积极开发理财产品，支持群众增加财产性收入。创建“信合便利店”“农金服务站”，设立“助农取款服务点”“金融流动服务车”，积极开展“两权抵押”（农村住房、土地承包经营权抵押）贷款，进一步向乡镇以下延伸金融服务，提高广大农村地区金融服务的覆盖面和可得性。开展“惠农卡+转账电话”村村通工程，让广大农民足不出村，在“家门口”享受刷卡消费、转账结算、资金汇划等便利的金融服务。完善下岗失业人员小额担保贷款机制，发展针对社会弱势群体创业、就业、住房、教育等方面的金融服务，扩大贫困学生助学贷款规模和覆盖范围。大力发展养老、健康、医疗保险，推进建筑施工、环境保护、产品质量、公共安全等领域责任保险。加大对保障性住房建设、棚户区改造、农村危房改造、村庄整治的金融支持。5.提升金融信息化水平。加快发展新金融，支持互联网金融发展，促进金融机构布局重心从物理性网点建设向信息化网点建设转变。发展现代支付体系，进一步提升以现代化支付系统为主体、各类区域性电子支付系统为补充的电子支付网络的支付清算能力，提高经济运行数字化、智能化和网络化水平，优化企业和居民支付环境。建立地方金融统计体系，为金融工作提供及时准确的统计监测数据。完善地方金融监管信息系统，将信息系统建设、金融业务创新和业务流程再造有机结合，提高信息化建设水平，加强金融信息系统安全保障，增强竞争优势。[5]（四）深化金融开放与合作。1.加快引进金融机构。鼓励全国性金融机构在本地增设分支机构。争取所有政策性银行在本地设立分支机构。引进外资金融机构来本地设立机构。引进境外知名金融控股集团、主权财富基金、私募股权投资机构来本地设立投资基金和分支机构。引进金融机构后台服务中心，建设功能完备的登记、托管、支付、结算、清算等系统，增强金融基础服务能力。2.深化与经济发达地区的金融合作。加强与世界银行、亚洲开发银行、亚洲投资银行等国际金融组织的沟通。抓住发展机遇，解放思想，结合实际，找准比较优势，不断深化金融合作，加快“一带一路”金融招商。建立完善与北京、上海、重庆、天津、山东等发达省（市）协同合作机制，积极开展机构、业务、市场、人才智力、风险防范处置等方面的深入合作。3.做好对“走出去”企业的金融服务。鼓励境内外金融机构提供跨国并购贷款、股权融资服务，建立对外承包工程融资担保平台，综合运用跨境担保及出口信用保险等金融工具，为企业开展对外贸易、投资和工程承包活动提供有力支持。发展跨境人民币结算业务，推进货物贸易、服务贸易、直接投资、外债管理等领域外汇管理改革，扩大外债对实体经济的支持力度，提高外债资金使用效率，支持符合条件的企业开展出口收入存放境外业务，促进投资贸易便利化。扩大出口信用保险覆盖面，发挥出口信用保险政策性金融工具作用，为企业提供信用保险、资信调查、商账追收、保单融资等综合服务。支持开展个人境外直接投资试点。

三、供给侧结构性改革下金融改革的保障措施

（一）加强对金融工作的组织领导。一是党委、政府及时研究解决金融领域重大问题，充分发挥金融工作领导组职能，加强对金融重大事务的组织、指导和协调，健全完善金融管理体制。二是各市要加强对金融工作的领导，成立金融工作领导组，定期研究解决本地区出现的金融突出问题。着力加强各市金融队伍建设，各市县要成立金融协调专门机构，配备专门人员，发挥协调、组织和风险处置作用。三是各级政府要将金融改革发展任务纳入目标考核，落实责任，加强协调，大力推进。四是各级政府要建立高效的政银企协作机制，做好日常的银企对接工作，建立银企互信新关系，及时处置重大风险事件，妥善处理好市场起决定性作用和政府发挥关键性作用的关系，促进政银企协调机制成为稳增长、调结构、防风险的重要抓手。（二）完善金融业发展激励机制。各级政府要进一步简政放权，尊重市场运行规律和金融企业发展规律，优化营商环境。整合财政、税收、土地等资源，充分发挥财政资金引领和杠杆作用，调动金融机构服务地方发展的积极性。优化财政支出结构，加快成立各类引导基金，通过贴息、担保、基金等市场手段，发挥好财政资金的增信作用，撬动社会资本投入，放大财政效能。利用金融工具和市场手段，推动财政资金购买保险等金融服务，提升公共服务水平和社会管理效率，实现财政资金支持效应最大化。进一步扩大抵质押物范围，简化流程，提高注册登记、房产确权评估和抵质押等业务的效率，为金融机构经营创造宽松环境。（三）强化金融人才支撑。根据本地金融发展的中长期规划，通过引进、培养、培训等途径，建立结构合理、梯次分明的金融人才专业队伍。一是引进一批高素质的金融人才，快速提升地方金融机构管理水平。二是制定实施金融人才专项培育方案，加快培养本地金融人才队伍。三是争取从中央金融部门、金融机构以及金融发达地区交流一批优秀金融干部，到各市任职或挂职。四是加强对各级地方领导干部金融专业知识培训，不断提高各级政府运用金融支持实体经济发展的能力和水平。（四）优化社会信用环境。建立对各市金融环境的考核制度，强化地方政府主体责任。建立省、市、县三级金融机构不良贷款考核制度，加大对逃废债失信行为的打击力度，形成失信必惩的机制和氛围，将金融生态指标纳入地方政府年度考核体系。依托人民银行征信系统，加快与司法和其他执法机构资信的互通，向社会开放征信体系。努力构建功能完备、分工明确、运行高效、监管有力的社会信用体系，培育诚实守信的社会文化。（五）建立健全地方金融监管体制。认真贯彻落实《国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》（国发〔2014〕30号）精神，逐步建立健全地方金融监管机构，完善符合本地实际的金融监管体系。各级政府要承担区域性金融机构的监督管理职责和风险处置责任。健全金融业综合统计和分析制度，强化非现场监管信息系统建设，逐步将各类市场主体纳入监测范围。（六）加强金融风险防控。金融机构要恪守职责，依法合规经营，运用法律手段防范和化解风险。金融监管部门、司法系统和地方政府要加强工作协调，增强金融监管合力。严厉打击非法集资、金融欺诈、非法证券期货、非法金融机构和其他各类违法行为。依法合规，加快金融风险处置，防范可能出现的新的金融风险。切实做到对各类风险早发现、早预警、早处置，严守不发生系统性、区域性金融风险的底线。

本文作者：陈兴良工作单位：中国人民大学法律系

市场经济的大潮冲击着神州大地,一切既存的观念、制度、政策和法律都面临着严峻挑战。在这种社会历史条件下,刑法改革势在必行。刑法改革并非刑法修改的同义语,我国刑法学界有人将刑法改革定义为根据社会经济、政治、科学文化发展的探刻进程的需要,立法部门对现行刑法有关犯罪、刑罚规范和刑事制度,作出重大调整的立法创制活动。〔注1〕这一定义虽然在一定程度上揭示了刑法改革的内容,但将刑法改革简单地归结为刑法修改,显然是偏颇的。毫无疑问,刑法改革当然意味着刑法在一定程度上的修改,但刑法修改仅仅是刑法改革的表象之一,它远远不能涵括刑法改革的深刻内容。我们认为,刑法改革不仅涉及刑事立法,而且与刑事司法有关,不仅包括刑法制度的调整,而且意味着刑法观念的更新,可以说是刑法领域的一场具有深远意义的革命。因此,刑法改革应当循着转换刑法功能、调整刑法机制的思路展开,本文对此略抒己见.

一、刑法功能的转换

功能是指事物所发挥的效能,刑法功能也就是刑法这一事物对社会所产生的影响与作用。应该指出,刑法是人制定并付诸实施的,因而其功能的发挥也离不开人的活动。换言之,刑法的运作(立法与司法)必然受一定目的的支配。而这一目的的实现,有赖于刑法功能的正常发挥。刑法功能的转换意味着人们对刑法性质认识上的一次飞跃,并据此调整刑法活动,从而制约着整个刑法制度。我们认为,刑法功能的转换是指以下三大转变:从注重刑法的政治专政功能向注重刑法的经济促进功能的转变,从注重刑法的社会保护功能向生重刑法的人权保障功能的转变,从注重刑法的惩治功能向注重刑法的矫正功能的转变。1.现行刑法制定于1979年,当时虽然已经开始我国社会的历史性的转变,民主与法制受到重视,因而才有刑法的出台。但是,由于以阶级斗争为纲的政治教条长期禁锢而形成的思维定势所具有的惯性作用,在现行刑法中,政治专政功能还是得以不恰当的强调。这主要反映在刑法的主要打击针芒指向反革命罪,将刑法视为阶级专政的工具,在罪名设立、刑种配置上都深深地打上了专政的烙印。随着国家中心工作向经济的转移,尤其是经济体制改革的深人开展,经济领域中的违法犯罪活动大量增加。现行刑法对经济犯罪的规定基本上是以保护计划经济体制为已任的,面对伴随着市场经济大量涌现的经济犯罪现象,现行刑法难以有效地遏止。因此,刑法的经济促进功能必将提到重要地位,从注重刑法的阶级专政功能向生重刑法的经济促进功能的转变势在必行。2.社会保护功能与人权葆障功能分别体现了刑法的两种本位观.社会本位观与个人本位观。应该说,刑法的社会保护功能与人权保障功能从根本上来说并不是互相对立的。但在一定条件下,强调刑法的社会保护功能还是强调刑法的人权保障功能,确实反映了刑法价值观上的重大差别。刑法的社会保护功能强调的是维护整个社会的生活秩序。而刑法的人权保障功能强调的是保障一般公民的自由,使被告人免受不恰当的刑罚,防止刑罚的滥用。显然,强调刑法的社会保护功能,在刑法的人权保障功能上必然有所失,反之亦然。正如有些学者指出:保护(社会)权利最得力的工具常常也是侵犯(个人)权利最厉害的手段,刑法就是这种东西。只有在两个保护(保护社会利益和保护个人利益)取得平衡的基础上,刑法才能发挥出理想的效能。〔注幻以往我国刑法过于强调社会保护功能,例如对于法无明文规定的危害社会行为实行类推,固然有利于维护社会整体利益,公民的个人权利却难以得到切实有效的保障。为此,应当对刑法的人权保障功能予以充分的强调,真正使刑法典成为人民自由的大宪章。3.刑法是以刑罚为其特殊调整方法专门适用于犯罪人的强行法,因而无疑具有惩治功能。应该说,惩治功能是刑法功能的题中应有之义。但是,惩治并非刑法的唯一功能。与惩治功能相比,我们更应强调刑法的矫正功能。矫正功能的发挥,当然不能离开对犯罪人的有效惩治,但矫正功能能够通过对犯罪人的改造使其改邪归正,重新做人,从而防患于未然。因此,刑法的矫正功能更具有积极意义。我国现行刑法虽然也重视矫正功能,并在刑法各项制度中都有所体现。但为了使刑法在预防犯罪中发挥更大的作用,必须进一步强调刑法的矫正功育色。

二、邢法机制的调整

机制是指事物的构造、功能及其相互关系。刑法机制就是刑事法律活动的各个阶段的互相配合协调的有机统一。如果说,刑法功能是从静态考察邢法的效能,那么,刑法机制就是从动态考察刑法效能得以发挥的机理。刑事法律活动可以分为刑事立法与刑事司法两大阶段,刑事司法又可以分为定罪、量刑与行刑三个小阶段。我们认为,刑法机制的调整,主要包括刑事立法与刑事司法之间关系的协调,尤其应当完善刑事立法,定罪与量刑之间关系的协调,尤其应当注重量刑平衡,量刑与行刑之间关系的协调,尤其应当关注行刑效果。通过刑法机制的调整,建立从立法到行刑的合理娜u:犯罪情况制约着刑事立法,刑事立法制约着刑事司法,刑事司法制约着行刑效果,行刑效果又反作用于犯罪情况,如此循环往复,以至无穷。1.刑事立法是刑事司法的前提,因而对于邢事司法具有一定的制约作用。现行刑法颁行以来,我国的刑事司法有了很大的进展,但也面临着许多困难。尤其是由于刑事立法的不完善,使刑事司法处于一种十分尴尬的境地。随着社会生活的向前发展,、刑事立法又不能及时跟上,出现许多法律盲区,司法机关无法可依但又不能不予以干涉,因而在无可奈何的情况下司法越权现象屡有发生。尤其是面对合法与合理的矛盾,使司法机关面临法与理的两难选择。而且,由于立法技术方面的问题,出台了一些缺乏可操作性的法律,从而使司法机关有法难依。因此,及时有效的刑事立法对于完善刑法机制具有十分重要的意义。我们认为,在当前社会生活剧烈变动的情况下,立法不可能是~劳永逸的,需要及时废改立。因而应当建立多元化的立法模式,并且刑事立法还要有一定的超前性。同时,赋予司法机关更强的应变能力,以弥补刑事立法滞后之不足。例如借鉴英美国家的判例法,建立具有中国特色的判例制度,作为成文法的补充。2.定罪与量刑是刑事审判的两个基本环节。定罪是解决定性问题,涉及罪与非罪的界限,因而受到司法机关的高度重视,将其作为检验刑事审判工作质量的一个重要指标。而量刑则在往被看作多判几年与少判几年的问题,在一定程度上被忽视。二审法院在对上诉案件进行审理的时候,也往在注重定性是否准确,对于量刑,只有在畸重的情况下才予改判,至于一般的偏重则不予纠正。我们认为,定罪是否准确固然重要,量刑是否恰当也具有同等重要的意义,两者不可偏废。在刑法颁行不久,由于适用刑法的司法实践经验不足,强调与重视定罪问题,也是可以理解的。但随着民主与法制的发展,司法实践经验的积累,量刑的精确化问题也应提上议筝日程,予以充分重视。3。量刑必然导致一定刑罚付诸执行,因而行刑是量刑的自然延伸。行刑的意义决不仅仅在于消极地执行刑罚实现刑法的惩治功能,而且在于实现刑法的矫正功能,即通对犯罪分子执行各种刑罚,捎除其人身危险性,实现刑罚的一般预防与个别预防的目‘的。在这个意义上说,刑罚的效果,乃至于整个刑法的功能,都主劝是通过行刑得以实现的。但在我国目前行刑还未受到足够的重视,行刑的效果还远不尽如人意。可以说,行刑是刑法机制中的一个最薄弱的环节。这种现象必须予以纠正,否则刑法机制的合理化就是一句空话。加强行刑涉及诸多问题,例如行刑立法的进一步完善,行刑司法体制的改革,行刑司法人员素质的提高,尤其是行刑效果还在很大程度上有赖于社会的支持。因此,行刑不仅是司法机关的专门工作,而且是一个艰巨的社会工程,应当引起全社会的关注与重视。

水利现状

水利建设成就。历史上夏邑县就是受洪、旱、涝、碱灾害较严重的地区之一。新中国成立以来，党和政府带领全县人民投入了大量的人力、物力和财力，从20世纪六十年代的河网化，七十年代的机井大会战，八十年代的虬龙沟治理到九十年代的平原井灌和节水灌溉等，修建了大量的水利工程，由单一的防洪除涝，到洪、涝、旱、碱综合治理，直至节水灌溉、水资源综合开发和可持续利用，几十年的水利建设，建成了一大批水利工程设施，初步形成了地上防洪除涝体系和地下水节水灌溉体系。“十一五”期间，夏邑县水利工作在县委、县政府的领导下，抓住国家实行积极的财政政策和加大水利基础设施投入的机遇，科学规划、积极谋划，以农村安全饮水工程和小型农田水利建设为重点，2005年以来共争取上级水利资金投入上1亿元，为水利的可持续发展注入生机和活力，为全县国民经济的发展提供了保障。存在问题。目前，夏邑县水利总体上来讲，依然存在的三大问题是旱涝威胁、水资源短缺和水污染。水利产业和基础设施建设还非常薄弱，水资源承载能力脆弱，防洪度汛工程还未全部达到设计标准要求，水环境日趋恶化等长期积累的问题还未能得到根本解决。而单就水利工程建设方面，主要问题表现在：第一，抗灾标准整体偏低。一是防洪能力低。夏邑县堤防险工险段较多，目前骨干河道堤防只能防20年一遇的洪水。二是排涝标准低。全县有2.7万多公顷易涝面积，排涝模数比较低，有75%的农田未达到20年一遇的排涝标准。三是抗旱能力弱。全县未达到连续干旱70d不丢田的抗旱标准。第二，涵闸损毁严重。夏邑县大部分小型排涝涵闸属于病险涵闸，大部分涵闸闸基不良，加之运行时间长，启闭设备损坏严重，多数涵闸带病运行。第三，水生态环境不容乐观。夏邑县城湖由于精养鱼类，投入大量饲料和肥料，造成水体富营养化，一些主要河道成了排污渠道，影响到了地下水，给饮水安全带来了不良影响，大部分沟渠由于杂草多，水源污染变质，人畜不能饮用，危害人体身心健康。

原因分析

投入不足。具体有3个方面：一是投工投劳下滑。农村税费改革以后，“两工”取消，农田水利等村组公益性事业实行“一事一议”，但在没有财政资金引导和激励的地方，实际上是“一事难议”。加之农村青壮年劳力外出务工，村里留下老弱妇幼，劳力不精、不足，组织难度大，近年来水利建设投工投劳明显下滑。二是地方配套资金难落实。对于水利投资，国家在控制总投资的前提下，要求部分资金由省市县配套。由于地方财政困难，配套资金很难足额到位。近年来，夏邑县大部分水利工程项目建设资金，主要是依靠国家和省里的投资。三是水利工程常年维修费不落实。2002年国务院办公厅下发国办发〔2002〕45号，2004年省政府又下发了豫政〔2004〕75号文件，将水利工程的常年维修经费纳入财政预算，并按照分级负担的原则由县、乡两级财政共同负担，但目前未落实到位，导致县、乡镇两级水利工程常年维修费难筹措，很多工程建设难以开展，完全依靠项目投资。机制不健全。多年来，由于诸多原因，政策落实不到位，水利建设新机制难健全。一是产权制度改革不到位。从20世纪90年代末，夏邑县就开始了小型水利设施产权制度改革试点，后来各乡镇按照政策要求实施了改革，但不够彻底，基本上是流于形式。目前，夏邑县大部分小型水利工程仍然存在管理权属不明确，职责不分明等问题，特别是农用机电井、小型排灌站等水利工程的管理权属不明确，导致管理秩序紊乱“，重建轻管”现象严重，甚至有的工程无人管理，设备人为破坏严重。二是水管单位体制改革不到位。国务院办公厅以国办发〔2002〕45号文件转发的《关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》要求水管单位按照纯公益性、准公益性和经营性3个类别进行改革，省政府也以豫政〔2004〕75号文件批转了《河南省水利工程管理体制改革实施方案》，提出了具体要求，但由于种种原因，改革只停留在形式上，没有执行到位，新的建设管理机制也难以落实到位。

相关对策

当前，水资源优化配置（可持续开发利用、安全饮水等）和防汛抗旱安全保障是水利建设的重要内容，也是全县经济发展的重要基础条件。水利建设作为公益性为主体的事业，应引起各级政府和全社会的高度重视和支持，通过多渠道、多层次办水利，运用市场经济法则和价值规律，进一步完善水利管理、经营机制，进一步强化节水灌溉和非工程防洪措施，加大科技投入，争取在“十二五”及以后更长时期实现水利快速、超前发展和运行。这就要求我们在治水理念、思路和具体举措上要有新的突破。在治水理念上实现新突破。一是坚持四种治水理念。即：坚持“人水和谐”的治水理念，努力寻求人水和谐相处的新境界；坚持“以人为本”的治水理念，把人民群众的生命财产安全放在第一位，珍惜民力，爱惜民财，不搞劳民伤财的水利建设，让人民群众在不断发展的水利建设中得到更多利益；坚持“三民水利”的治水理念，紧紧围绕“民主谋水利、民营兴水利、民众干水利”这一核心，充分发挥人民群众的民主权利，调动和保护好农民办水利的积极性；坚持“统筹兼顾”的治水理念，真正做到水资源和水环境综合治理，上下游左右岸统筹兼顾，城市水利与农村水利协调推进，有效地发挥水利工程体系的整体功能，让水资源更多更好地兴利除害，造福社会。二是转变四种治水思路。在防汛调度方面，要由“控制洪水”向“管理洪水”转变，给洪水必要的出路，既要防止水对人的伤害，又要防止人对水的伤害，走人水和谐之路；在抗旱方面，要由“单一抗旱”向“全面抗旱”转变，最大限度地发挥水资源在生产、生活、生态中的作用；在水资源管理方面，要由“工程水利”向“资源水利、生态水利”转变，保护好水环境、水生态；在水利现代化管理方面，要由“传统水利”向“现代水利”转变，要采用先进的科学技术、新型的仪器设备、科学的管理方法和网络化的信息装备来管理水利，做到防汛抗旱信息化、水资源管理数字化。在项目争取上实现新突破。水利事业的发展靠水利项目作支撑，农业综合生产能力的提升同样靠水利项目作支撑。虽然夏邑县地处平原，但在项目的争取和安排上仍有很大的空间，因此我们必须抓住国家加大“民生水利”投资的机遇，加大工作力度，在项目争取上取得新突破。今后一段时期，重点是争取六大项目：一是病险水库除险加固工程。抓住国家全面启动小（2）型水库除险加固工程的契机，重点做好栗城水库整险项目申报立项工作。二是农村饮水安全项目。按照“十二五”水利建设规划，今年着重搞好全县农村饮水安全工程建设规划，为项目申报和后期项目投资创造良好条件。三是沱河治理通航工程。四是小型农田水利建设补助项目。五是粮食生产大县建设项目。六是水利专项事业费及应急整险项目。在建设管理上实现新突破。一是强化政府“统”的功能。小型水利建设实行“一事一议”，决不是放任自流，不管不问，削弱政府“统”的功能，而是改变过去的指令性干预方式为指导性引导方式。乡镇政府要把人民群众通过“一事一议”确定下来而又难以一时办好的事情集中起来，一个一个帮助协调解决，切实承担起对农田水利建设的组织协调和引导工作，使农民的愿望变为现实。二是进一步深化产权制度改革。通过拍卖、租赁、承包和股份合作等多种形式，明确小型水利工程的所有权、建设权和经营权，充分调动农村集体经济组织和农民群众建设、经营小型水利工程设施的积极性，促使小型水利工程建设走上良性发展的道路。三是争取出台一份政策性文件。要按照水利建设新机制的要求，围绕水利建设筹资筹劳和建设管理，出台相关文件，以指导夏邑县水利建设顺利开展，促进夏邑县水利建设迈上一个新台阶。

农业水费是农民从事农业生产的必要投入。合理的农业用水价格是保障农田水利工程正常运行和可持续发挥效益的必要条件，是促进农业节约用水的必要手段。理论上的农业水价，至少应当补偿水利工程及末级渠系建设和运行维护的全部成本，但受农民经济承受能力的制约，水利工程供农业用水价格很难达到补偿完全成本的水平。因此，加强农业水价改革顶层设计，合理制定农业用水价格，采取综合措施保障农田水利工程良性运行，促进农业节水，提高农业用水效率，是亟待研究解决的一个重要问题。

一、推进农业水价改革的必要性和紧迫性

我国是一个水资源严重短缺的国家，人均水资源占有量仅为2100立方米，为世界人均水资源占有量的28%，且水资源时空分布很不均匀，季节性、区域性缺水问题突出。水资源严重短缺是制约国民经济可持续发展的主要瓶颈。我国又是一个农业大国，农业用水占全社会用水量的60%以上，其中90%以上用于灌溉，节水的重点在农业。然而，农田水利建设滞后，灌溉方式落后，农业用水效率低，浪费严重，进一步加剧了水资源的紧缺程度。2010年我国农田灌溉水有效利用系数仅为0.5，远低于节水先进国家0.7-0.8的水平，农业节水的潜力很大。调控水价是促进水资源节约和合理配置的重要手段。近年来，有关部门积极推进农业水价改革，其价格水平总体有所提高，部分水资源短缺地区试点实行终端计量水价制度，对规范农业水费支出、促进农业节水、提高工程运行保障能力都发挥了一定作用。但是，受多方面因素的制约，农业水价改革总体进展缓慢。据初步调查，2011年全国百家典型水管单位供农业用水价格仅比2003年提高10%，而同期城市供水价格和污水处理费标准提高40%以上。目前水利工程供农业用水价格只相当于供水成本的40%左右，水管单位亏损严重。据水利部统计，全国灌区每年亏损在210亿元左右。其中，大型、中型、小型灌区分别为70亿元、80亿元和60亿元左右。“十二五”时期，是加强农田水利等薄弱环节建设、推进水利跨越式发展的关键时期，迫切需要加快推进水利建设投入和运行保障体制机制改革。“十二五”时期，也是工业化和城镇化进程进一步加快、非农业用水需求显著增长的重要时期，迫切需要通过加强农业节水来满足经济社会发展对水资源的需求。“十二五”时期，还是我国加快转变经济发展方式的攻坚时期，迫切需要积极推进水资源及其他资源产品价格改革，促进资源节约和生态保护。因此，推进农业水价改革，逐步改变水利工程供农业用水价格长期严重偏低的状况，保障水利工程良性运行，发挥价格杠杆作用促进农业节水，刻不容缓，势在必行。

二、推进农业水价改革面临的主要矛盾

（一）目前我国推进农业水价改革面临的主要矛盾

1.上游水价普遍较低而终端水费支出不低。农业用水输送距离长，典型灌区农业用水从水库到农田一般要经过干渠、支渠、斗渠、农渠、毛渠五级渠系（斗渠以下统称末级渠系）。虽然目前灌区上游水价较低，但由于渠道输水损失大且水量损失主要由农户承担，下游终端农民最终支付的水费并不低。如2011年引滦枢纽工程供唐山市农业用水水价（渠首水价）仅为每立方米0.035元，到唐山市滦下灌区的斗渠口水价却高达每立方米0.11元，当地农民种植水稻每亩需支付水费80多元。部分提水灌区和输水距离长的地区亩均水费支出甚至超过了100元。

在近年来的中国政治改革序列中，政府改革成效甚为明显，也许因为较少触及意识形态、“技术含量”较高，也许因为高速成长的经济层面迫使中国陈旧的政府架构不断作出调整。这种由被动而主动的事关政府行为改革，及至胡温体制成形，已经成为他们推行新政的关键性指标。

拿审批权开刀适逢其时

在中国政府出台的诸多重大改革中，最引人瞩目的选项是今年7月1日开始实施的《行政许可法》。这部以规范审批行为主旨的法律，不仅会推动管理模式的变化，而且也将对政治生态、社会生态、经济生态产生持久而深刻的影响。这部法律，也使中国成为世界上第一个为“行政许可行为”单独立法的国家。

《行政许可法》亦将帮助中国打造一个在市场经济条件下的“有限政府”。所谓有限政府，就是指政府在行使行政权力过程中受到既定的法律的约束。相对于有限政府，作为中国计划经济时代产物的“全能政府”，则呈现如下特点﹕

一、管得太多，政府越位、缺位、错位现象突出，但同时政府应该履行的职责又没有履行好。二、审批行为不规范，暗箱操作，随意性很大，结果造成“权力寻租”，国家权力部门化，部门权力个人化。三、行政审批权无限延伸，例如在行政改革之前，国务院部门共有行政审批项目3674项。从黄金首饰的定价到丧葬用品的产销，从39度以上白酒的广告到大学涉外客座教授的聘请，审批项目五花八门，让人眼花缭乱。

在缺乏监督的环境里，政府在行使行政权时不受约束，一般导致两种结果，一是官僚，二是腐败，而官僚腐败正是中国现行体制的痼疾。以审批权为例，由于许多政府机关及其工作人员过分迷信审批、许可的作用，把审批、许可看成是行政管理的法宝。把办理许可视为给相对人“恩赐”，明示或暗示相对人给予回报，或暗或明搞权钱交易，行贿受贿。

摘要：经过改革开放30年的发展，我国农村金融体系趋于完善，形成了以正规性金融为主导、非正规金融为补充的金融体系，但仍存在着诸多问题。因此要在政府的支持下加快农村金融改革步伐，为我国农村经济发展打好基础。

关键词：农村金融现状改革思路

改革开放三十年来，我国农村经济建设取得了长足发展，但城乡差距大、农民收入低等问题依然存在，农村经济需要进一步发展。农村经济的发展离不开农村金融的支持，从某种程度上说，有什么样的农村金融就会有什么样的农村经济。因此，进一步深化我国农村金融改革是发展农村经济的必要前提。

一、目前我国农村金融的现状

1、我国农村金融体系趋于完善

经过改革开放三十年的发展，我国农村金融体系逐步成长、趋于完善，形成了以正规性金融为主导非正规金融为补充的金融体系，共同为农民、农业和农村经济发展服务。

2010年7月29日中共中央、国务院印发了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》。作为指导今后一个时期全国教育改革和发展规划的纲领性文件，它明确指出要全面提高高等教育质量和人才培养质量，增强社会服务能力；提升科学研究水平，加强基础研究和应用研究；优化高等教育结构和学科专业、类型、层次结构，促进高校办出特色；重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模等改革内容和发展目标。这不仅为当前旅游高等教育面临的各种困境明确了改革思路。更为未来旅游高等教育的发展指明了方向。

一、当前旅游高等教育存在的主要问题

(一)办学条件不足，层次结构失衡

我国旅游高等教育起步较晚，但发展速度较快，只要与旅游有联系的学科院系都增设了旅游专业。据国家旅游局人事劳动教育司统计。自1979年起步到2009年的31年间旅游高等院校数量增至852所，在校生高达49万人。然而，旅游是一门综合性较强的学科，并不是所有高等院校都适合开办旅游教育。据笔者调查，许多院校都存在图书资料、师资力量、专业教学和实验设施严重短缺问题，办学条件不足已成为制约人才培养质量和未来发展的瓶颈因素。另外，自2005年起以培养学生经营管理能力为主的高等院校学生人数远超过了以培养服务实操技能为主的中职院校学生人数①。“高等教育热、职业教育冷”的现象在旅游教育中表现明显。这对于劳动密集型的旅游行业而言．当前的教育层次结构显然是不合理的。

(二)培养目标模糊，人才供需错位

人才培养目标和规格需要在有效市场分析的基础上科学定位。但是，目前旅游高等院校人才培养目标雷同，定位不准，没有做到面向区域、面向行业、面向市场，和市场需求脱节严重。比如。许多旅游高等院校将旅游本科人才培养目标定位为培养行业高级管理人才，但在实际教学过程中又忽视专业技能-Orl练和职业素质教育，其结果导致了毕业生眼高手低，心浮气躁．根本达不到企业的用人要求。最突出的表现就是本科生选择酒店、旅行社等旅游企业就业的人越来越少。有人没事干、有事没人干已成为当前旅游专业大学生就业结构性矛盾的真实写照。

中国经济发展到今天出现许多新特点，很多人难以把握今后的发展方向。例如北京大学中国经济问题研究中心主任林毅夫最后在一篇文章里写道："中国经济在1997年取了''''软着陆''''成功的成就，然而，巿场疲软、激活乏力的现象接踵而来，零售物价已连续五个季度出现负增长，连向来最具活力的乡镇企业也出现前所未有的困难局面，虽然中国政府几度下调利率，放宽信贷，加大基础建设投资的力度，但1998年的经济增长率并未达到预定8%的目标。1999年的经济增长情况估计不会比1998年好。到底这祇是短期的调整，并为未来长期、稳定、快速、持续的发展做好准备，还是预示着以渐进方式进行体制变换的改革策略已走到尽头，经济快速增长的时期即将结束，渐进改革积累下来的矛盾将会总爆发，而使过去20年来中华民族建设成就毁于一旦"林毅夫先生的思考代表了一批学者专家的看法。企业界是否高屋建瓴地考虑过这样的问题呢？另外，国家统计局课题组在一篇文章中这样写到：1998年经济增长实现7.8%来之不易，但存在的矛盾依然突出，一方面是国有经济低效运行，各种结构性矛盾日趋突出，另一方面是生产相对过剩，巿场需求对生产的制约日趋明显。因此，中国经济能否在本世纪内最后两年继续保持快速增长，是各方面都关注的热点问题。

总的经济状态分析中国经济主要从两个方面，一是发展，中国是个穷国，要尽快脱贫致富，这导致了发展成为中国的主旋律；二是体制改革，由过去的计划经济向巿场经济转变，要变革的东西特别多。从发展方向看，目前中国经济的总体状况良好，但的确存在许多问题需要解决，有些发展战略需要修整。在改革方面，我们命中注定处在一个调整的历史时期，这一过程恐怕还要持续15-20年。总的说来中国经济正处在一场技术，结构和体制加速变革的前夜，改革的任务十分沉重而艰巨。那么从发展和改革的角度来说，中国经济目前处在甚么状态呢？

1、从总量上看，由于发展速度过快，这两年开始出现生产过剩，由此导致一定程度的通货紧缩。例如，今年上半年生产纯碱礛383万吨，供大于求进一步加剧。为此，国家经贸委要求纯礛行业实施生产总量控制，要比上年减少5%。44个主要生产企业的生产总量将控制在692万吨左右。再如，中厚板钢材近年来由于生产过剩，价格大幅下滑，大部分生产企业处于微利和亏损境地。当然，行业发展也不平衡，某些电子产品的增速仍然达到50%。

2、从速度上看，中国经济过剩已从局部发展到全面过剩，产品过剩程度日益加深，打乱了原有的经济增长轨迹，并对经济全面回升形成了强大压力。在这种情况下要想持续高速增长，已是十分艰难。近年来，产品的全面过剩使价格长期低迷，利润率下降，从而使企业效益不断下滑，从效益上制约了中国经济增长的回升空间。因此，要想使今年的GDP增速达到7%实在不易。以钢材消耗为例，1998年，消费钢材较多的15个主要工业产品中，有12个品种产量呈负增长，其中有9个减幅8%以上。今年上半年，耗用中厚板较多的主要工业品产量，也是降多升少，民用质船舶下降19.8%，饲料加工机械下降12.4%，包装机械下降9.2%，工业锅炉下降8%，化工设备下降2%。照这个势头看，国民经济增长速度已呈逐步回落态势，下半年的需求仍难以乐观。

3、从效率上看，中国经济已进入微利时代，竞争加剧导致利润率不断下降，例如，残酷的彩电降价大战，已使TCL这样的名牌企业在上半年可能出现亏损。从今年上巿公司的年中报告中可以看出，大部份企业的每股收益都比往年有不同程度的下降，整个900家上巿公司的每股收益平均大约祇有七八分钱。目前，好企业与坏企业在数量上对等，赢利与亏损半对半，总体经济效益和质量不高，加上腐败作梗，经济运行中的交易成本极高，企业赚钱十分不容易。

4、从消费热点和物价上看，国民的消费热点在不断变换转移，教育、体育、、文化娱乐消费的比例在增大，信息消费正在居民家庭中急剧增长，但消费增幅在不断下降，现已从前几年的10%以上降到6%左右。生产资料价格连续3年下降，居民消费价格经过连续20个月的下降之后，自6月份之后有所回升，中国出现从来未曾?章L的通货紧缩，通缩的出现导致企业的赢利率下降，负债率上升，银行不良贷款?难以消化。因此，有人将通缩视为猛虎。

(一)适当减少地方行政和财政级次；在我国的具体情况下，为了精简行政机构、提高财政效率，可以考虑适当减少地方政府的行政层级。地方政府采取省一县(市)二级制，扭转地区一级行政单位“由虚转实”的趋势，使之重新定位为介于省与县之间的“虚设”的派出机构，或者完全取消地区一级建制。这对于强化中央的宏观调控地位，对于合理配置地方的权力，对于科学地划分各级政府间的事权与支出范围，具有积极的意义。在地方政府财政级次减少之后，今后地方分税制的建设应以县级为重点完善的级次。县级政府在我国有着特殊重要的地位，自秦始皇率先推行郡县制以来，县级行政区划已历时两干余年，其间其他行政层次多有变更，惟独县级行政区划一直稳定不变。目前尽管国家对县级政府的职责未作统一规定，但从目前我国县级财政支出结构看．其主要职能是承担文教卫生事业等支出，特别是基础教育的绝大部分是由县级财政承担的，这方面的支出一般占全部县级财政支出的40％以上。

此外，农村的大量公共产品，典型的如道路建设、救灾、扶贫和农村社会保障，主要是由县级财政承担的。因此，地方分税制应以县级为重点完善的级次。基本方向主要体现在以下几个方面：一是要继续加大对县(市)政府经济发展的支持力度，进一步扩大县(市)的财政自主权：二是要坚持事权、财权下放与规范运作相结合，使省与县两级政府在事权、财权等划分上更明确、更规范、更合理。基本原则可采用“受益原则”，即以受益大小为界定的标准。而对于现在的乡镇政府，可将其作为县级的派出机构。乡镇政府管辖区域小，人口也不多，相对于县级政府而言，具有更多的服务性质和辅助性质，在一定意义上可以被看作是县级政府的派出机构。因此，乡级财政职能的重点应该是提供公共产品和比较简单的管理，在县与乡的职能划分中，尤其应突出乡级政府的服务职能，重点放在维护社会秩序、增进社会公益和培育法治精神等方面。对于管理职能，尽可能由县级政府直接承担。

(二)优化地方税体系；针对现行税种划分办法中存在的问题，有必要根据我国的实际情况，结合财政管理体制改革趋势，并借鉴国外多年形成的有效经验，重新确立税种划分的依据。具体而言，有以下依据：

(1)政府职能。把与地方公益事业、第三产业和基础设施、公共设施建设有密切联系的税种，划归地方政府；

(2)税基流动性。应把税基流动性大的税种，如增值税等划归中央：把那些税基流动性较小的税种，如房产税、土地税、土地增值税、车船牌照税等划归地方。同时，税种划分要考虑征收的难易程度，要便于课征；

(3)财政需要。对于地方财政，虽不要求地方税收与本级财政支出完全挂钩、自求平衡，但地方税种和税收规模也不能过小。否则，如果地方支出大部分依靠中央转移支付解决，那么就可能影响地方税体系的健全，增加资金上解下拨的成本；

户籍制度是政府对辖区人口进行管理的一种必要手段，但在特定的制度安排下，户籍有可能异化为政府对人口的等级化或阶层化管理的强制性工具，或者成为一种商品。新中国成立以后，由于我们选择了计划经济的体制，使得政府突然面临一个艰难的问题：大量农村人口希望进城就业而城市根本无法接纳，由此户籍制度逻辑地演化为限制国民自由流动的制度。改革开放以后，户籍制度异化为一种商品，国民流动的选择权以个人的财富多少来确定，客观上形成了对穷人的阶层性歧视和利益侵害。户籍制度改革，核心在于首先解决城市社保制度中国民待遇全国统一的问题，否则难有实质性推进。户籍制度的关键是限制农村人口进城户籍制度古已有之。新中国户籍制度框架的基本形成是在1958年。1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会，通过了《中华人民共和国户口登记条例》，并以中华人民共和国主席令的形式正式公布实施。在此之后的二、三十年，关于户籍管理的规定不断有更详细的内容补充，最终形成了在我国历史上，也是世界上最严密的户籍管理制度体系。该管理体系最核心的特点是全面规定了全国人民在居住和迁徙上所必须遵守的法律性规定。其基本精神是：公民从大城市往中、小城市迁移基本自由，小城市往乡镇迁移基本自由，但反过来，则要受到十分严格的约束。其中特别是城乡之间的迁徙权力受到严格限制。1977年由国务院批转的“公安部关于处理户口迁移的规定”有一段文字比较集中地反映了当时的户籍管理政策，文件规定：“从农村迁往市、镇（含矿区、林区等，下同），由农业人口转为非农业人口，从其它市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。从市、镇迁往农村，从市迁往镇，从大市迁往小市的，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的，应准予落户；”“与市、镇职工、居民结婚的农村人口，（包括上山下乡知识青年），应在农村参加集体生产劳动，不得迁入市、镇，其子女也应在农村落户；”“市、镇职工在农村的父母，不得迁入市、镇。”第二方面的特点是：把户口管理与城市居民的粮油关系死死地结合在一起。这种管理办法是从1953年11月，我国政府全面实行粮食的“统购统销”开始的。此后的几十年，中共中央和国务院几乎每年都要关于严格控制“农转非”人口，控制吃商品粮人口的文件。直到1979年，《全国粮食会议纪要》的精神仍然认为，“对农业人口转为非农业人口，要按照公安部的规定，控制在千分之一点五以内，不得超过。对于粮农转为吃商品粮的菜农，必须严格控制。”同时特别强调，“解决粮食问题，要严格控制非农业人口的增加”。这种办法，实际上已经远远超出了一般户籍管理的范畴，而是把公民吃饭的生存权也纳入到了户籍管理的权限中来，形成了事实上公民对所属组织的人身依附关系，颠倒了现代社会“国与民”之间的法律关系，构成了对公民合法权益的侵害。改革开放以后直到20世纪80年代中期，户籍制度的管理仍然很严格。1984年10月13日，国务院了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定农民可以在自理口粮的前提下，在县以下的小集镇落户。这标志着我国户籍制度开始松动。但随着国民经济的快速发展和城市水平的迅速提高，在户籍管理上又开始出现了一些新的问题。比如，户口作为一种资源进行买卖的问题，城市扩张中的城中村问题，经济发达的村集体，以村规民约的方式，限制外来人口进入本村落户的问题和户口从城市反向向农村流动的问题，等等。2001年公安部提请国务院批转《关于推进小城镇户籍制度改革的意见》的文件，其中明确提议：“全国县级市、区、县人民政府驻地镇及其他建制镇，所有在当地有固定住所，稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常驻户口”。但这仍然指的是县以下的小城镇。2002年，广东省最先试行在省会级大城市广州市开放户籍制度。其后黑龙江省哈尔滨市也进入试点。目前我国原有的旧户籍制度正在受到越来越大的冲击，但总体框架尚未得到根本的改变。现行户籍制度的逻辑起点是计划经济由于新政权在社会制度上的重大变迁，使得全社会的生产结构、收入结构、消费结构，均发生了重大变化。据统计，从1954年到1960年，全国人口迁入、迁出的绝对数波动在2000万到3000万之间。而当时的城市总人口只有6000万到8000万。就城市的就业来看，当时的产业工人只有600多万人，失业人口在400万人左右，而在此期间每年涌入城市的人口高达500万人以上。面对当时我国历史上突然出现的人口流动大潮，政府被动地出台了一系列限制农民进入城镇的文件。1953年4月17日，政务院公布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，“盲流”一词由此出现；1954年3月，内务部和劳动部发文《关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》；1956年12月30日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的指示》；1957年3月2日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》；1957年12月18日，中共中央和国务院联合发文《关于制止农村人口盲目外流的指示》。由此可见当时农村人口向城市流动问题的严重。1958年，在全国人民代表大会常委委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》之前，公安部长罗瑞卿就这一条例草案做了一个说明，罗瑞卿部长讲：“我国社会主义建设的方针，是在优先发展重工业的基础上，发展工业和发展农业同时并举。无论工业生产和农业生产，都必须按照国家统一的规划和计划进行。因此，城市和农村的劳动力，都应当适应社会主义建设的需要，进行统一的有计划的安排，既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流。”1、当国家选择了计划经济的体制，选择了单一的公有制，并承诺代表工人阶级利益，保护全体劳动人民利益，而国家又不可能把推进工业化所必须的社会福利和保障覆盖到全体国民的情况下，实行多元化的有限公有制，即把社会福利与社会保障按区域，按所属层次，按核算单位分解开，形成有差别的社会保障制度就成为必然。差别的含义就在于，公有制是单一的，但在产权上并不单一属于国家，或单一属于“全民”，而是属于不同层次、不同区域、不同社区的群体。就社会保障的角度看问题，我国几乎不存在覆盖全体国民的“全民”所有制或“全民”公有制。但在资源有限的条件下，只有这样有限边界的公有制，才能保证以计划经济的方式推进工业化建设。2、新中国计划经济体制的确立，公有制对资源的垄断，导致原有市场经济体制下的资源价格、组合、分配、物流发生根本性的结构变化。其直接的反映就是市场供给与就业。1953年，我国实行对粮食的统购统销政策。该项政策的核心要点是要保证对城市的粮食供给。当时出现城市粮食供给的紧张，恰恰是在国民经济全面恢复，粮食连年大幅增产的背景下发生的。其根本原因是由于市场的供给结构发生了重大变化。中国传统农业社会的粮食市场存在这样的现象：粮食生产总量不足，不一定意味着市镇粮食市场的供给不足，同样，粮食生产的总量充足，也不一定意味着市镇粮食市场的供给充足。在中国传统的市场经济背景下，城市的粮食供给一般都比较宽松，价格偏低。其主要原因是农村的地租总量较高，大量农民在粮食收获季节有被迫集中出手变现的现象。新中国成立后，城市粮食的供给大致是四成靠征，六成靠购。尽管地租的很大一部分转为农业税，但其中原来可以稳定超量进入市场的数量流失掉了。由于粮食生产的总量毕竟不足，这就导致城市粮食市场发生供给短缺。可以说，粮食的统购统销政策是我国城乡户籍制度走向分割的第一步，同时也是最实质性的一步。从就业的角度看，大量农村人口突然涌向城市，其基本原因不会是造成的。恰恰相反，还会吸收相当一部分农村人口进入农业生产。城市的工业化也不是原因，因为当时城市的失业人口有400万之多，同时国家大力推行“三个人的饭五个人吃”的就业政策。这里的根本原因在于：传统的以集镇为核心的农村大量非农小私有经济，迅速萎缩以后，特别是1956年大力推进高级社以后，原本可以在农村从事大量非农小私有经济活动的人口，被挤向了城市。而城市大规模公有制经济的推行，特别是服务业的萎缩，又恰恰缩减了广泛的就业机会。这两方面的逆向调节，使得当时的人口问题迅速激化，加速了城乡户籍分割、区域户籍迁移设限政策的出台。正是由于这一内在逻辑的自身演化，新中国逐步形成了一种以户籍管理为手段的城乡分割，区域分割，行业分割，核算单位分割的多元公有制体系，即多元社会保障体系。也就是说，当初的决策，并非是出于城市对农村居民的歧视才制定了专门的户籍制度，而是计划经济体制的内在逻辑决定了这一制度的形成。实现城市社保制度的国民待遇全国统一我国目前存在的城乡户籍制度制定并形成于我国的计划经济时期，同时也被认定为是“二元经济结构”的最显著标志之一。这一制度被普遍批评为是一种城市对农村居民的歧视性制度。也有舆论认为，这事实上是在一个国度的范围内对城市居民和农村居民实施不同的国民待遇标准。多年来要求改革这一不合理制度的呼声极为高涨和普遍。近年来这方面的工作应当说有所推进，但进展并不理想，和改革开放27年整整一代人的时间相比，事实上这方面进展十分缓慢。计划经济时期，形成了多元公有制体系。多元公有制的基本含义就在于：社会保障和社会公共资源是一种有差别的，以某一核算单位为福利分享边界的制度。就城市来说，企业分为中央级、省级、县级；分为全民所有制和集体所有制；其中的福利享受是不一样的。农村在整体上与当时城市的社会保障体系是相脱离的，也就是说国家的社会保障并不覆盖农村。农村的社会保障依靠的是以生产队为基本核算单位的经济实体，主要依托的是土地上的农业产出。这样的核算单位，当时在我国农村大约有400多万个，其中有少部分是生产大队核算，所以也可以说在农村存在400多万个不同福利水平的经济实体。改革开放之后，市场经济引入，多种所有制经济纷纷出现，社会保障的方式与核算主体更加多样和复杂，要求平等国民待遇的呼声越来越高，对过去的差别社会保障和差别社会公共资源享用的体制造成了重大冲击。农村的情况发生了很大变化，一是出现了一批福利水平超过城市的集体经济主体，二是城市经济的迅速扩张，出现了“城中村”问题，出现了周边地区土地大幅增值的问题。原来农村的“土地福利”，已经异化为“地产资本”。在这些地区，户籍改革的难题恰恰不是“农民变市民”，而是农民普遍不愿意把户籍转向城市，已经转出去的，纷纷要求重新转回农村户口。农村高福利的集体经济单位，以“村规民约”的方式，把户口进村的门槛大幅度提高。户籍在这些地区已经异化成了“股民凭证”。其内在逻辑与计划经济时期的国家行为基本一致，地方政府称之为“逆城市化现象”。另一方面，从各地贫穷偏远地方来城市打工的广大农民朋友，恰恰是希望能够在城市落户，成为当地的市民，但地方政府对他们在户籍上一般并不放开。城市户口对外来人口敞开的对象，倒是社会上拥有较高资产的有产阶层。他们瞄准的是城市，特别是大城市高含金量的公共资源，比如教育资源，医疗资源，等等。但这样“嫌贫爱富”的户籍制度，把人权当做商品，把国民待遇的一致性推向市场的做法，显然是有悖于我国执政党的基本纲领。老的户籍制度问题还没解决，新的户籍制度问题又出现了。这其中的原因就在于：如果社会福利保障制度和社会公共资源享用制度，不是覆盖全体国民的，不着力熨平差别社会保障制度和差别社会公共资源享用制度，那么户籍制度的改革就难以取得实质性的结果，或者又会掉入另外一个“陷阱”。而这绝不是一个取消“歧视”性户籍制度所能解决的问题。对户籍制度问题的评估和建议新中国成立以后，在计划经济时期，我们在户籍制度上确实出了问题，但如果说当时是政府决策人设计了一种城市对农村歧视的等级政策，恐怕这就把问题大大简单化了。客观地讲，当时决策人在经济模式选择起点上的错误，在逻辑上导致了以后户籍制度必然的选择。也可以说，当计划经济模式在运行上，不得不让居民付出部分合法权益的时候，政府选择了削减“国民权益”的政策。那个时期，在户籍问题上绝不仅仅是农村居民的合法权益受到侵害，同样，城市居民在居住、迁移、家庭团聚，等方面的合法权益也受到了侵害。这种结果并不是决策层的主观故意，而是经济模式选择上的错误。改革开放以后，我们引进了市场经济的运行机制，原有计划经济体制时期所形成的多元公有制下的差别社会保障和差别社会公共资源享用权，一下子成了可以买卖的“商品”，于是户口买卖成了城市经营的一大手段。如某城市在近两三年，仅卖户口就引进了几百亿元的资金。相当多的城市入市户口明码标价均以政府正式文件的形式出台，这与计划经济时期的城乡户籍分割制度有本质的区别。因为这是以准法规的形式在进入城市的权力面前不平等，按财产拥有的多少把大多数低收入的老百姓与少数富人区分开。这种准法规是主观故意，可以说是落入了“等级歧视”加“阶级歧视”的双陷阱。这不同于计划经济模式自身逻辑运行的客观结果，虽然构成对公民合法权益的侵害，但决策人并不是一种主观故意。不过这前后两个时期，在户籍制度上两次掉入陷阱，改革之后长达27年却没有找到户籍制度改革的明确路线，这到是需要我们认真进行反思的重大问题。作者对这一问题的几点政策性建议：1、户籍制度的改革首先从改革社会保障制度上入手。放开户籍的难点在于社会保障在全国不是均一的，其支付是有界的。过去是职工所在单位负责，现在是地方政府负责，而且仅限于缴纳社保基金的就业人口。目前有些地区宣布一次性取消农业户口，变为统一的居民户口，但这并解决不了城乡之间、地区之间人口自主迁移的问题，而只是户口名称上的变化而已。其结果会在居民面前形成新的国民待遇不平等，甚至是更加有利于对农民财产的平调和侵害。因此第一步必须解决社会保障支付在全国的均一性和全覆盖问题。建议对社保、业保、低保三项，制定全国统一的低标准支付标准。地区差，纳入商业保险和社会救济的范畴综合考虑。不同所属单位的个人帐户，建议与商业保险挂钩，脱离统一的社会保障体系。医保和教育问题，单独制定保障的政策。2、户籍制度的改革在步奏上应采取先城后乡的办法。改革户籍制度事实上很难城乡一步到位，即使对城市的全覆盖社会保障也需要分步进行。农村的社会保障目前仍然以不断地加大减轻农民负担的力度，增加农民最紧迫需要的补贴，比如教育、医疗、养老等方面的支出；不断增加土地的“含金量”，比如对农业税的彻底减免，强化农业生产和农产品市场流通的基础设施建设，等等为上策。然后再逐步与城市的社保标准与规范对接。3、城市郊区可考虑为农民工建立在城市定居的过渡“平台”。农民进城务工，如果没有当地的户口，这在社保及相关福利上很难操作。但在城市定居的费用，特别是居住的费用很高，举家迁移和半举家迁移都很难。建议在大中城市的郊区，以村委会为单位，选择非基本农田，为农民工建立单独的生活居住社区，作为农民转变身份，申领当地户口的过渡性“平台”。这样也可以给当地政府一个统筹解决流动人口问题的缓冲余地。4、建议允许农民进城前把土地承包权和房地产出售。农民进城落户需要资金的支持，如果土地的承包权和宅基地，均能出售的话，农民多少可以获得一笔资金收入，这对他们进城定居会有很大的帮助。建议对这方面的相关政策大幅度放宽。同时，对农民进城后，是选择先“卖地”（承包权出售）后“入户”（申领城市户口），还是后卖地先入住（进城打工暂住），均由农民自主决定。但从长远来看，农民已经申领了当地的城市户口，仍然可以不放弃土地承包权的政策主张，恐怕会给城市的社会保障制度带来很大的实施难题，似不宜采纳。5、农民进城申领了当地户口，（不包含尚未注销农村户口，只领有城市暂住证的流动人口）城市社保的相关规定即自动生效。比如，劳动力按其年龄，60岁以上即可领取养老金，与当地居民待遇相同。也就是承认其过去的劳动年龄为城市职工工龄，视同已经缴纳了社保基金。同样，尚未到达退休年龄的劳动力，从领取城市户口开始缴纳社保基金，但以前在农村的劳动年限，直追溯到18岁，均应当视为已经缴纳了社保基金。医保也应当参照此办法制定。