复议法范文10篇

内容提要《行政复议法》是在《行政复议条例》基础上修改而成的。它既对近十年来行政复议实践进行了总结和完善，也在行政监督与救济方面进行了有益的尝试和突破。与复议条例相比较，行政复议法在四个方面取得了新进展和新突破：行政复议原则更加全面、准确；行政复议范围明显扩大；行政复议程序更加便民、公正、合理；进一步强化行政复议的法律责任。这些进展和突破对进一步完善行政复议制度，改革行政诉讼制度都具有极其重要的意义。

关键词行政复议法行政复议条例行政监督救济制度新突破

1999年4月29日，九届人大常委会第9次会议审议通过了《中华人民共和国行政复议法》。该法是在1990年国务院颁布的《行政复议条例》基础上修改而成的。它既对近十年来行政复议实践进行了总结和完善，也在行政监督与救济方面进行了有益的尝试和突破。为了全面了解这部法律的新意和特色，本文拟就行政复议法与复议条例相比较取得的新进展和新突破作一探讨。

一、行政复议原则更加全面、准确

根据《行政复议条例》的规定，理论界通常将行政复议的基本原则概括为合法、及时、准确、便民原则，合法性与适当性审查原则，不适用调解原则。①《行政复议法》对《行政复议条例》确定的复议原则进行了增删与调整，确定为合法、公正、公开、及时、便民原则，有错必纠原则，保障法律、法规实施原则，救济原则（司法最终原则）。很明显，《行政复议法》删去了准确原则，合法性与适当性审查原则，不适用调解原则，增加了公正、公开、有错必纠、保障法律法规实施以及司法最终原则。这一变化不仅反映出立法技术水平的进一步提高，而且也强调了公正、公开、有错必纠等原则在行政复议制度中的重要地位。

首先，过去《行政复议条例》确定的“准确原则”的内容实际上已经包含在“合法原则”中，复议活动力求准确是合法原则中认定事实清楚、证据确凿的题中应有之意，故无需再确定“准确原则”。

第一章总则

第一条为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法），制定本条例。

第二条各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关负责法制工作的机构（以下简称行政复议机构）依法办理行政复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。

第三条行政复议机构除应当依照行政复议法第三条的规定履行职责外，还应当履行下列职责：

（一）依照行政复议法第十八条的规定转送有关行政复议申请；

（二）办理行政复议法第二十九条规定的行政赔偿等事项；

第一章总则

第一条为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法），制定本条例。

第二条各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关负责法制工作的机构（以下简称行政复议机构）依法办理行政复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。

第三条行政复议机构除应当依照行政复议法第三条的规定履行职责外，还应当履行下列职责：

（一）依照行政复议法第十八条的规定转送有关行政复议申请；

（二）办理行政复议法第二十九条规定的行政赔偿等事项；

一中国行政复议法未能给予行政复议以科学的定性。这种定性具有模糊性。一方面，将其定性为救济行为即行政审查。行政复议法①第1条规定，“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”另一方面，似乎又将行政复议定性为具体行政行为，且赋予了其超过一般具体行政行为效力的超强大效力，其效力的主要对象是复议机关。

行政诉讼法②第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第25条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”根据这些规定，似乎可以认为，行政复议被定性为具体行政行为。中国法律赋予了行政复议行为超强的法律效力，主要表现在：第一，复议可改变案件的管辖法院。③第二，复议可改变行政诉讼的当事人。④第三，行政复议及其决定的这种超强效力还是一经作出，就立即生效的，远远超出了一般具体行政行为效力的强度。其他具体行政行为在作出之后，尚有停止执行的可能。⑤而行政复议决定一经作出，既无停止执行的可能，亦无推迟生效的例外。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第53条第1款规定，“复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。”之所以“自然无效”，是因为在法院撤销前，它已经生效了，否则就没有“自然无效”可言。

由上述可知，相关立法对行政复议的定性是模糊的、混乱的。行政复议与其说被定性为救济行为，还不如说被定性为具体行政行为；不但如此，法律还赋予其比其他具体行政行为的效力更为强大的效力。由于其效力强大，且一经作出即生效，所以向法院起诉即为必然。“司法乃最后一道防线”，对申请人所不接受的行政复议决定也就只能依赖司法判决了。可以说，向法院起诉是行政复议效力生命在逻辑上的必然归宿。

二但是，笔者认为，行政复议法加强行政复议效力的最有力的内容，还应当是对行政复议决定的规定。之所以说这一规定是最有力的，乃是因为，“检验法律制度的最终标准是它做些什么，而不是如何做和由谁去做，换言之，是实体，而不是程序或形式……”[1]如果最后得不出对被申请具体行政行为真正有效力的决定，程序再简便，再科学，也毫无意义可言。行政复议法规定了维持决定，履行决定，撤销决定，确认决定，以及责令重作、责令返还、责令赔偿等决定。①其中，撤销决定、变更决定和确认（违法）决定被“混沌”在一起———笔者称之为“混沌结构”，复议机关可以选择。根据行政诉讼法解释第7条规定，改变决定包括了行政复议法的“混沌结构”，即第28条（三）所创设的撤销决定、变更决定，以及确认违法并责令重新作出具体行政行为等决定类型。笔者认为，这个“混沌结构”中的三种复议决定在效力上又可进行区分———三种之中，最能体现行政复议优势的，是变更决定。因为，撤销决定往往会是“一撤了事”，当事人的权益可能还是得不到落实；而责令履行，被责令的对象也有可能会拖拉不办。只有变更决定直接将具体行政行为“变更”了，以复议机关所作出的一个新的具体行政行为代替了被申请复议的具体行政行为。正因为可作这样的区分，所以行政机关为了不成为行政诉讼的被告，就极有可能在这个“混沌结构”中还会进行选择，挑选出对自己最无害的决定。也就是说，在“改变决定”即“混沌结构”与其他种类的决定之间，复议机关可以选择；在“混沌结构”内部，他还可以选择，即复议机关仍然有裁量权。再加上又未规定（事实上也无法规定）该作出改变决定而不作的法律责任，这就给了复议机关该作出而不作出改变决定的极大的可能性；而法律规定作出改变决定的情况下复议机关就是行政诉讼的被告，这使得复议机关不作出改变决定成为了一种必然性。换言之，由于行政复议法自身的漏洞，即法律漏洞的存在，复议机关的选择权不仅仅局限于上述“混沌结构”中的三种决定，而是包括法律规定的所有其有权作出的复议决定类型。

行政复议相对于行政诉讼的优势，即是可以更及时、更快速地发现错误，和更有力地纠正错误。而能体现这一优势的，不是行政复议程序，而是行政复议决定；在诸决定种类中，最能体现行政复议优势的，不是单纯的撤销决定，更不是维持决定，而是改变决定。改变决定，是行政复议制度的“刀刃”。行政诉讼的变更判决的适用对象局限于显失公正的行政处罚，那是因为为诉讼（司法）的特点（其本性是判断权），以及司法与行政的关系所制约。行政复议变更则不受此类制约，其对象可以宽泛得多，可以说，能撤销的即可变更，只要有可变更的内容。但是，现实生活中，复议机关不会也不敢轻易作出改变决定。主要原因就是怕诉。怕诉，是一种普遍心理，是一种根深蒂固的态度。“当法律规定和根深蒂固的态度及信念之间展开鸿沟时，法律就不能改变人民的行为。规范和行为冲突的结果会危及社会；至少法律不能促进变化。”[2]前文中笔者已经说过，即使在西方国家，被诉也是一件坏事。通过前文的分析可知，中国法律将行政复议机关列为行政诉讼的被告，反映了其利用怕诉心理加强行政复议效力的深刻用意。怕诉心理是一把双刃剑。它既有促使复议机关积极、认真复议的一面，又有使得复议机关不敢作出“引火烧身”的改变决定的一面。而由于对申请人有利的是改变决定，所以对申请人来说，怕诉心理只有有害的一面，而无有利的一面。

复议机关不敢作出改变决定，大大降低了行政复议法的实效性。有关统计数据表明[3]，中国行政复议法的实效性令人担忧。从统计数据可以看出，自行政复议法实施以来，维持决定每年都占复议决定总数的一半以上，而改变决定，尤其是变更决定，只有维持决定的大约1/10。在改变决定中，撤销决定的比例最高，变更决定和责令履行决定的比例都非常低。这自然有各种案件的具体情况的因素，如有些具体行政行为没有可变更的内容，或没有可责令履行的必要。但变更决定、责令履行决定与维持决定的比例相差如此之大，笔者认为，主要原因还是很多复议机关为了避免成为被告，明明应当变更的，或应当确认违法后责令履行的，也作出维持决定的缘故。

第一章总则

第一条为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法），制定本条例。

第二条各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关负责法制工作的机构（以下简称行政复议机构）依法办理行政复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。

第三条行政复议机构除应当依照行政复议法第三条的规定履行职责外，还应当履行下列职责：

（一）依照行政复议法第十八条的规定转送有关行政复议申请；

（二）办理行政复议法第二十九条规定的行政赔偿等事项；

1999年4月29日由九届全国人大常委会审议通过、1999年10月1日起施行的《行政复议法》对我国于1990年12月由国务院颁布的《行政复议条例》所建立的行政复议的制度进行了多项重大改革（注：《行政复议法》颁布以来，许多学者著文阐述该法的意义，其中分析较为全面和深刻的有于安：《制定我国〈《行政复议法》〉的几个重要问题》，《法学》1999年第8期；马怀德：《行政监督与救济制度的新突破》，《政法论坛》1999年第4期。），其中最具有创设性的应该说是建立了对具体行政行为的依据-“规定”的行政审查制度。

《行政复议法》第7条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查请求。针对第7条规定的审查请求，《行政复议法》第26条相应地作出处理规定。这一对“规定”审查制度的建立，对我国的行政法制建设具有十分重大的意义。本文就这一新制度在性质、意义方面的特点以及由此产生的制度创设课题作一探讨，为深入研究和完善这一新制度起抛砖引玉的作用。

一、性质：对“规定”的审查制度是一种行政的间接附带审查制

《行政复议法》第7条规定行政复议申请人在就具体行政行为申请复议时，可一并对该行为所依据的规定的合法性提出复议申请。从该制度在行政复议制度整体中的定位而言，可以认为对“规定”的审查是一种行政的间接附带审查制。

所谓间接审查，是指复议机关在对具体行政行为进行审查时，不能根据复议程序直接对“规定”进行审查。《行政复议法》第26条规定了对“规定”进行审理的最为基本的处理程序，即申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第7条所列有关规定的审查申请：①行政复议机关对该“规定”有权处理的，应在30日内依法处理；②无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理。其中，按照②转送程序处理的，在经转送后开始的对“规定”处理，其处理权限和程序，自然是与复议机关的复议审查权限和程序相分离的。而①的处理程序中，处理权限和复议审查权限的主体是同一的，但是，由于对“规定”的处理权限和程序与“规定”的制定权限和程序不属于同一体系，即使对“规定”的处理权限主体与复议审查主体是同一的情况下，对“规定”的处理程序也不直接适用《行政复议法》所规定的程序。

所谓附带审查，是指复议机关或者其他机关对“规定”的审查是以对具体行政行为的审查为前提的，即不能单独依据《行政复议法》对“规定”是否合法进行审查。同样，复议申请人也不能单独仅就“规定”的合法性向行政复议机关提出复议申请。《行政复议法》第7条中的“规定”是行政复议审查对象具体行政行为的行为依据，只有当具体行政行为成为行政复议对象时，申请人才可一并向行政复议机关提出对该“规定”的审查申请，此时作为依据的“规定”才可成为被审查对象。

第一章总则

第一条为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法），制定本条例。

第二条各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关负责法制工作的机构（以下简称行政复议机构）依法办理行政复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。

第三条行政复议机构除应当依照行政复议法第三条的规定履行职责外，还应当履行下列职责：

（一）依照行政复议法第十八条的规定转送有关行政复议申请；

（二）办理行政复议法第二十九条规定的行政赔偿等事项；

第一章总则

第一条为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法），制定本条例。

第二条各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关负责法制工作的机构（以下简称行政复议机构）依法办理行政复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。

第三条行政复议机构除应当依照行政复议法第三条的规定履行职责外，还应当履行下列职责：

（一）依照行政复议法第十八条的规定转送有关行政复议申请；

（二）办理行政复议法第二十九条规定的行政赔偿等事项；

一、行政机关不具备主体资格

1、联社耕地占用税。《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第9条规定：“耕地占用税由财政机关负责征收”。1987年6月20日财政部《关于耕地占用税征收管理问题的通知》明确规定“耕地占用税由被占用耕地所在地乡财政机关负责征收。”根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第15条“本条例由财政部负责解释”的授权规定，财政部的解释属于有权解释。各级财政机关在征收耕地占用税时应当遵守，而不能违反规定擅自改变征收机关，擅自改变的不具有法律效力。

2、xx社房屋租赁。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》和《城市房屋租赁管理办法》规定，市、县人民政府房地产行政主管部门主管本行政区内的城市房屋租赁管理工作。也就是说，城市房屋租赁行为应当由城市房地产管理部门来管理和规范。任何法律、行政法规都没有授权工商行政管理部门管理城市房屋管理工作，在没有法律、法规明确授权的情况下，被告插手城市房屋租赁行为，属于严重的超越职权。

3、根据《契税暂行条例》及实施细则的规定，契税的征收机关是地方财政机关或地方税务机关，而《河南省契税实施办法》第十六条已进一步明确规定“契税的征收管理机关为土地、房屋所在地的财政机关”，因此，结合实际情况，契税的征收机关应该为xx县财政局，而不是xx县房产管理局。

二、超越职权

1、xx社国税处罚案。被上诉人对上诉人作出的处罚发生在2001年5月1日前，应当适用原《税收征收管理法》，而原《税收征收管理法》只授予税务机关对税款的强制执行权，并未授予其对罚款的强制执行权，被上诉人对罚款采取行政强制措施的行为，超越了法律的授权，属于越权行为。

《中华人民共和国治安管理处罚条例》（简称《条例》）同《中华人民共和国行政处罚法》（简称《处罚法》）和《中华人民共和国行政复议法》（简称《复议法》）有关规定有抵触之处，如何更好地执行这三部法律，笔者认为《条例》是1986年9月5日第六届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的，《处罚法》是1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的，《复议法》是1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过的，根据《立法法》第八十三条的规定，“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”但是《处罚法》、《复议法》是关于行政处罚、行政复议的一般规定，实施在后，是新的规定；《条例》中有关治安处罚、申诉规定属于特别的行政处罚、行政复议规定，实施在前，是旧的规定。新的一般规定与旧的特别规定不一致时，根据《立法法》第八十五条的规定，“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。”而全国人民代表大会常务委员会尚未就《处罚法》、《复议法》、《条例》不一致之处如何适用的问题作出裁决，原因可能在于《条例》正在修改之中。《条例》的实施早于《处罚法》、《复议法》十余年，1994年虽作修改，只是就部分实体内容的增添，而程序部分未有变化，原有的程序内容已不适应新形势的发展要求，所以采用后法优于前法的原则来处理《处罚法》、《复议法》、《条例》不一致之处如何适用的问题较妥。为此

我们在执行《条例》时应注意以下几点：

一、《条例》未作出规定的，而《处罚法》《复议法》作出了规定，应适用《处罚法》《复议法》的规定。

1、地域管辖问题。《条例》对违法行为的地域管辖未作规定，公安机关往往对发生在本行政辖区以外的违反治安管理行为实施处罚，而《处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”那么，对违反治安管理的行为也应由违法行为发生地的公安机关查处，不得超出本行政辖区办理治安案件。

2、告知程序和听证程序问题。《条例》对此也未作规定，而《处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。……”第四十一条又规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”公安机关在实施治安处罚前应当依照《处罚法》的规定告知当事人违法事实、处罚依据和理由以及其依法享有的陈述权、申辩权。依照《条例》第三十条、第三十一条、第三十二条作出较大数额罚款（个人2000元以上）处罚前还应告知当事人有要求公安机关举行听证的权利。

二、《处罚法》有关条款先作出一般规定，又明确“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”者，尽管《条例》的规定与《处罚法》的一般规定不一致，仍适用《条例》的规定。