法律规章制度范文10篇

第一章总则

第一条为保障公民享有平等的法律保护，规范法律援助工作，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国律师法》和国务院《法律援助条例》等法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。

第二条本条例所称法律援助，是指县级以上人民政府设立在司法行政部门的法律援助机构组织的法律服务机构及法律援助人员，为经济困难或者特殊案件的当事人提供无偿的法律服务。

本条例所称法律服务机构，是指律师事务所、公证处和基层法律服务所；法律援助人员，是指根据法律、法规和本条例规定实施法律援助的律师、公证员、基层法律服务工作者，以及法律援助机构工作人员；受援人，是指获得法律援助的当事人。

第三条法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。

县级以上人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。

摘要：用人单位规章制度目前的法律定位是用人单位的法定义务，但实践中却成为用人单位管理劳动者的规则。本文从用人单位规章制度的合理及合法性、民主程序的保障性、公开程序的适当性、法律效力的科学性几个方面对用人单位现存的问题进行分析，借鉴国外的法律规定，对我国用人单位规章制度的相关法律法规提出立法建议。

关键词：单位规章制度；法律规制；民主程序；公开公示；法律效力

何谓用人单位规章制度？我国立法对其概念没有明确规定。通常认为，用人单位规章制度即劳动规章制度，又称内部规章制度，是用人单位根据国家法律法规及其自身特点制定的，明确劳动条件、调整劳动关系、规范劳动关系当事人行为的各种规章制度的总称。其所调整的范围包括整个劳动过程和与劳动过程有关的诸多方面，与劳动者的切身利益息息相关。《中华人民共和国劳动合同法》（以下称《劳动合同法》）第4条第1款规定：用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。《中华人民共和国劳动法》（以下称《劳动法》）作出了类似规定。但在实践中，规章制度却成为用人单位的单方“权力”，成了约束劳动者的规则。因此，从法律层面对用人单位规章制度进行规制有着重要的理论与现实意义。

一、现阶段用人单位规章制度存在的问题

（一）规章制度内容不合法、不合理，显失公平

用人单位规章制度体现的是用人单位的意志，属于内部自治的范畴，但是其法律效力必须依靠国家的法律。所以，用人单位规章制度不仅需要符合我国法律、行政法规和政策的规定，同时还应当符合社会道德，并且与劳动合同、集体协议等约定相配套。然而，许多用人单位规章制度存在着不合法以及不合理的内容。一些用人单位规章制度所规定的内容全部或者大部分都是劳动者的义务，对劳动者的权利仅提出一些限制性规定甚至只字不提，如规章制度从头到尾都是“员工不准/不得/不能/必须……，否则……”；甚至直接作出一些“女职工在劳动合同期限内不能生育、职工应当晚婚，否则解除劳动合同”等等明显违反法律的规定。有些用人单位规章制度还存在随意设置处罚权、对劳动者恣意处罚的问题。另外，有些用人单位规章制度虽然没有违反法律的明文规定，但是过于严苛，不尽合理、显失公平。在一些用人单位的规章制度中仍然存在与劳动合同和集体合同相矛盾的规定。如果用人单位规章制度中与劳动者自身利益相关的内容都不能保证合法、合理，那么劳动者的合法权益又怎么能够得到根本的保障呢？这样的问题之所以会屡屡出现，是因为我国法律没有对用人单位规章制度应当具备的内容做出明确的规定，仅在《劳动合同法》第4条规定：用人单位规章制度主要包括劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额等事项。原劳动部《关于新开办用人单位实行用人单位规章制度备案制度的通知》中将劳动规章制度列举为：劳动合同管理、工资管理、社会保险福利待遇、工时休假、职工奖惩、以及其他劳动管理规定。用人单位规章制度的内容只能由用人单位自行制定，但是，受管理水平以及管理者自身素质的限制，导致实践中用人单位规章制度内容不全面，不仅影响用人单位的管理水平和管理效率，并且也损害了劳动者应有的权益。《最高人民法院关于审理劳动争议的案件适用法律若干问题的解释》（法释【2001】14号）第19条规定：“用人单位根据《劳动法》第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策的规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据”。只是简单提到了用人单位的规章制度不得违反国家法律、行政法规及政策的规定，但是没有规定其与劳动合同、集体合同的关系。导致实践中用人单位规章制度与劳动合同、集体合同内容冲突的现象屡屡出现，有些甚至严重侵害了劳动者的合法权益。

第一条为规范市人民政府首席法律顾问工作，推进法治政府建设，促进依法行政，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》和有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规则。

第二条市人民政府建立政府首席法律顾问制度，设政府首席法律顾问。政府首席法律顾问参与行政管理，受政府及其行政首长委托处理政府法律事务。

第三条市人民政府首席法律顾问工作应当坚持以事前防范法律风险和事中法律控制为主、事后法律补救为辅的原则，忠于事实和法律，维护公共利益。

第四条市人民政府首席法律顾问在市政府行政首长的领导下开展工作，其主要职责是：

（一）为市政府的重大行政决策、行政行为提供法律意见，参与其论证工作；对由政府负责人签署的市政府规章，具有普遍约束力的规范性文件进行附署；

（二）受市长委托签署有关法律文书或者政府民事、经济、行政诉讼和仲裁案件；

1高校规章制度概述

1.1高校规章制度概念。综合考虑高校规章制度制定的渊源、目标、流程等几方面因素，高校规章制度是高校为了推动高等教育的发展，以相关法律、法规及规章为制定渊源，按照一定程序制定的，从各高校各自实际情况出发，对全校教职人员和学生都具有普遍约束力的行为规范的总称。1.2高校规章制度的法律性质和效力。我国《教育法》第28条、《高等教育法》第41条及相关法律法规都赋予高校依照章程自主办学的权力和在其业务范围内可行使的权利。因此在不与上位法相冲突的前提下，高校规章制度进一步丰富了我国教育法律体系的构成。它们规范的对象明确、内容详尽，对于调整高校教学管理事务中的矛盾起到积极的作用，因其具有特殊性和实用性，在校园治理中能够发挥更好的效果，因此高校规章制度应被赋予强制性和约束力，以便更好保障校园治理。

2高校规章制度建设难点

从高校规章制度的制定和执行两个视角分析，当前我国高校规章制度建设仍存在以下几方面的突出问题。2.1高校规章制度制定中存在的问题如前文所述，高校规章制度是对教育法律法规的延伸和补充，高校规章制度的制定应当参照我国立法原则严格遵循相关程序，具备一定科学性、前瞻性和延续性。然而在实践中，高校规章制度的制定往往与上述程序和基本原则相违背，造成规章制定无法得到有效实施，甚至出现“朝令夕改”的现象，严重影响规章制度的权威性。2.1.1制定程序瑕疵目前大量高校的规章制度是由各个职能部门根据各自工作需要，组织少量人员起草，在部门内讨论或经几个相关职能部门会稿修改后上报主管领导审核通过后，即由相关职能部门负责颁布实施。显然在程序上存在瑕疵：第一，忽略立项审批环节，缺乏统筹规划，没有合法性和可行性的论证；第二，在审查修改环节缺乏足够的调查论证和征求意见，审查机制不健全；第三，法律顾问或专业的法律意见参与程度不够，规章制度多反映制定部门的意愿［1］；第四，颁布实施环节出现主体混乱的情况，学校规章制度制定和颁布主体应为学校，学校的各职能部门具有代表学校制定和颁布规章制度的权力；第五，规章制度实施后，审查、解释、修订和废止等环节多流于形式，缺乏有效的保障措施。随意仓促的制定程序，使得规章制度缺乏有效的合法性、权威性和实用性。2．1．2制定内容瑕疵高校规章制度属于规范性文件，其内容不规范必然影响实施效果。首先是越权制定规章制度，侵犯学生或教师的合法权利。比如，规章制度中赋予学校有关部门有权对违反校规校纪的学生进行经济处罚、甚至动辄就扣发或停发学生奖、助学金或不按时向学生发放学位证和毕业证等，这些权力的赋予侵犯了学生的合法权益，与法律法规相悖。对教师权益的侵犯也屡见不鲜，例如为了师资队伍的稳定，不按法定程序扣留教师房产证，扣发教师奖金与课时费，甚至限制教师正常的进修和人才交流等［2］。其次，重学校利益，轻师生利益。对学生和教师多是义务性的规定，有关权利的规定少之又少，造成权利和义务的严重不对等，违背“权利与义务相统一”原则。最后，因高校职能部门较多，各部门在其职权范围内制定规章制度，可能造成就同一事项做出不同的规定，甚至同一部门新旧制度之间的内部冲突。2．1．3缺乏前瞻性制定规章制度是各职能部门根据各自工作实践情况制定的制度，往往不曾考虑将来一段时期内学校的发展计划和教育目标，只着眼于解决当前问题，缺乏长远规划和协调性，使得规章制度无法得到长远有效的实施。随着高校事业的不断发展，规章制度在执行中就会遇到瓶颈，失去权威性，进而不利于学校的发展。2．2高校规章制度执行中存在的问题规章制度要发挥作用，关键在于具体工作中能被有效地贯彻执行。但是由于在制定时缺乏科学统一规划，造成高校规章制度得不到有效落实：2．2．1已制定规章制度得不到执行规章制度和国家法律一样，得到有效遵循和实施才是灵魂，应当“有法必依”。但是由于高校规章制度缺少法律的强制性保障，造成高校规章制度缺乏足够的权威性和稳定性，在执行过程中很容易为执行者个人意志所改变，甚至大量规章制度应有条款被各类“红头文件”修改得面目全非，在处理和调节各项工作中具体矛盾时，往往出现参照行政指示，致使高校管理机制的运作与规章制度的要求渐行渐远。而且规章制度仅成为严肃管理秩序，实施处罚的依据，完全忽略了规章制度的指引功能。2．2．2监督机制不完善由于高校规章制度的制定具有较强的随意性和部门局限性，执行落实也是由各部门根据各自情况或领导指示完成，就出现各职能部门既是规章制度的制定者，也是规章制度的执行者，同时还是规章制度执行的监督者，各高校往往没有设定专职的部门和严格的程序对于各部门规章制度进行监督管理，即使设定了相应部门和程序，也很难实现初衷目标，因为设立主体多极化必然造成繁冗复杂和专业性过强的规章体系，想要进行有效监督，着实不易。2．2．3救济途径不畅通为促进教育质量的发展，引导学术自由氛围，我国法律赋予高校高度自主管理权，高校可以自行制定符合本校教育方针的大纲、制度、规章，教育主管部门仅发挥监督作用，不会参与实际管理。但目前高校的行政化色彩依然深厚，个别领导“官本位”思想仍旧严重，致使规章制度得不到有效实施，自主管理权和行政化色彩的矛盾体现在高校管理中，就变成校方处于强势地位，而师生处于弱势地位，甚至因为缺乏上级部门的监管，高校管理很容易侵害师生利益，而且合法权益受侵害的师生往往缺乏有效救济，例如曾引起学术界广泛讨论的于艳茹状告北京大学不法撤销其博士学位的案例，本文不讨论最终结果孰是孰非，但从该案中可以看出，高校在处理对师生个人利益有重大利害关系的问题时，往往草率决定，并没有给予师生申辩或申诉的权利，北大作为我国一流高校尚存在此问题，并非只是特殊性，恰恰说明该问题在高校治理中存在的普遍性。

3加强高校规章制度建设的建议

结合前文分析当前高校规章制度存在的问题，我们思考从以下几方面着力，为完善高校规章制度建设提出些许抛砖引玉的浅见：3．1规章制度制定应遵守的原则。3．1．1法律保留原则行政法上对法律保留原则的理解是“法无明文规定不可行”，高校虽已被赋予高度自主管理权，但是仍属于行政事业编制序列，是当前特殊存在于我国国情的一种行政主体，笔者认为高校同样应受行政法规的约束，高校在制定规章制度或作出具体管理行为时，应严格遵循法律规定，没有法律授权不得任意实施。高校在制定规章制度时，涉及到师生重要权益的事宜（如教师的职称评定、学生学籍的得失、学位的授予等）只能在现有法律法规的授权范围内行使，不得自行创设；不涉及师生切身利益的事宜（如规范师生言谈举止、衣食住行等问题），就可由高校自行决定，这不仅体现法律保留原则，同时也符合行政化色彩尚未退去时对高校进行双重管理的精神。3．1．2公平正义原则公平正义是现代民主法治追求的“伊甸园”，只有保证国民按照法律规定的方式，获得同等机会实现自身权利与义务的统一，并受到法律公正地保护，国民才有砥砺前行的奋斗意志且无后顾之忧，只有以此才能促进国家、民族的全面发展。同样，高校作为国家人才培育基地，只有以公平正义作为治校理念，才能发掘人才，才能创造新思想、新思潮，才能真正培育文化领域“百花齐放”的净土。而高校公平正义的理念应折射在规章制度的制定过程中，将管理者与师生、教师与学生、编外人员与在编人员置于相对平等的地位，为广大师生和工作人员构建公平的竞争环境、教育环境和学习环境，并以正义精神薪火相传；高校的公平正义理念也应折射在规章制度的执行中，积极引入监督机制，拓宽监督主体，让主管部门、教师、学生、编外工作人员都成为监督主体，并为他们实现监督权大开方便之门，改变高校及其各职能部门即担当裁判员又要充当运动员的现状，实现各部门在统一监督机制下联动发展，同时高校也应积极引入权利救济机制，为师生切身利益加一层甚至多层保护，谨慎处理各类矛盾，实现高校治理的良性发展。3．2加强高校规章制度制定的合法性审查。正如前文所述，高校的自主性和专业性特征，造成了高校缺乏足够监管，包括司法机关的监管，高校规章制度的制定得不到专业立法机关的审查，也得不到司法机关的审查，致使规章制度中诸多条款或者在执行有关规章制度时容易触犯法律的强制性规定，这也是近年来高校频发法律诉讼的一大原因。要实现依法治校，对高校规章制度的合法性审查就显得不可或缺，不仅要从新规章制度的制定程序进行审查，审查其制定过程中是否严格遵循“立法”程序，从源头上杜绝高校规章制度制定的随意性；还要对规章制度的内容进行审查，审查条款逻辑性和文字表达准确性的同时，重点审查其是否遵守法律保留原则，确保制定的内容不违背上位法的规定或者其他法律的强制性规定，审查其是否遵循公平正义原则，确保规章制度是师生利益、学校利益保护共同归宿点；同时还要审查其执行效果，一部规章制度的好坏应由广大师生去评判，可以问卷的形式或征集意见稿的形式对于规章制度的执行效果进行调研，在实践中找出问题所在及解决之法。严格把关高校规章制度的合法性审查，有利于避免高校陷入不必要的纷争，为高校的发展提供一份宁静。3．3发挥法律顾问的作用，设立法律事务部门。上文强调了对高校规章制度进行合法性审查的重要性，但是未就由谁来进行合法性审查的问题进行释明，合法性审查主体必然具备较高的法律专业素养，不仅需要渊博的法律基础知识，也需要丰富的法律实践经验。虽然当前多数高校都有聘用法律顾问甚至法律顾问团队，主管部门也鼓励高校全面建立法律顾问制度，但是在现实法律顾问制度实践过程中，往往存在以下几方面的问题：（1）高校将法律顾问定义为诉讼律师，没有建立法律顾问审核规章制度及相关文件的机制；（2）规章制度制定的随意性，职能部门不愿意花时间等待顾问审核；（3）法律顾问兼职性，无法做到全身心投入，而且更换频率快，不利于制度稳定和延续。针对上述问题，笔者建议从以下几方面提升审查主体专业性：（1）加大投入聘请专业律师顾问团队，建立所有规章制度及合同文本都应由顾问团队审核并填写法律意见后方可实施的制度；（2）设立专门的法律事务部门，该部门应招聘具备丰富法律实践经验的人员，所有规章制度的讨论、起草、审查都需该部门参与，同时加强对该部门工作人员的业务再教育；（3）建立与公安、检察、法院等执法和司法部门长期合作关系，通过合作，既能妥善处理涉及高校诉讼的案件，又能及时发现、分析高校规章制度建设中存在的问题，研究对策，健全规章制度，切实提高我国高校依法治校的水平。3．4建立健全内部救济制度。建立健全内部救济制度包含两方面内容：建立听证制度和完善申诉制度。要建立、完善听证和申诉制度，首先，应成立具有普遍代表性、公正、独立的机构作为听证制度的主持者和申请的评判者，只有独立机构的设定才能摆脱高校集裁判员和运动员于一身的弊端，削弱人治思潮和行政化色彩对高校治理的不利影响；其次，建立公正的程序，确保让更多的教师代表、学生代表、法律工作者能进入该机构，并以集体讨论的方式确保每一位成员都能自由表达自己的意见；再次，参照欧美法系陪审员制度，以不计名投票的方式，切实使该机构成为中立的第三人和最终裁决者，做出的决定不受高校行政的影响，真正发挥听证及申诉机构的作用。

第一章总则

第一条为加强对基层法律服务所的监督和管理，保障基层法律服务所依法执业，结合基层法律服务工作的实际和发展需要，制定本办法。

第二条基层法律服务所是依据本办法在乡镇和城市街道设立的法律服务组织，是基层法律服务工作者的执业机构。

第三条基层法律服务所依照司法部规定的业务范围和执业要求，面向基层的政府机关、群众自治组织、企业事业单位、社会团体和承包经营户、个体工商户、合伙组织以及公民提供法律服务，维护当事人的合法权益，维护法律的正确实施，促进社会稳定、经济发展和法制建设。

基层法律服务所接受县级司法行政机关或者乡镇、街道司法所的委托，协助开展基层司法行政工作。

第四条基层法律服务所按照事业法人体制进行管理和运作，独立承担民事责任。

酒店规章制度是指酒店为保证服务质量和酒店运转秩序所制定的各种规则、章程、程序和办法的总称，是酒店员工共同遵守的规范和准则。科学合理的酒店规章制度是酒店现代化管理的重要方法，是国家法律法规在酒店中的具体体现，对促进酒店的依法经营和管理具有重要意义。

当前，许多酒店，特别是星级酒店都制定了严密科学的规章制度，如管理方案、员工手册、服务规程等，对促进酒店的经营管理起到了重要作用。北京兆龙饭店、广东小天鹅宾馆等对酒店规章制度还装订成册，员工人手一份。国家旅游局曾专门发文在全国星级酒店推广他们的做法。但是，不少酒店在制定规章制度方面存在一些问题，如有些规章制度违背国家法律法规，有些规章制度缺乏整体观公务员之家，全国公务员共同天地念，常常存在“按下葫芦瓢起来”的现象，有些规章制度过于简单、不够规范，有些规章制度之间缺乏协调性等。

如何解决这些问题呢？酒店在制定规章制度过程中，应体现“四性”。

1、合法性

酒店规章制度是国家法律法规在酒店得以贯彻落实的基础，酒店规章制度只有符合国家法律法规才是有效的。要做到酒店制定的规章制度具有合法性，首先要做到管理权限合法，酒店规章制度是酒店的管理措施，反映酒店的管理权利，这种权利必须在法律法规赋予的权限之内。如果酒店制定的规章制度超越了国家法律法规赋予的权限，其规章制度就是违法无效的。如国家法律规定，只有司法机关具有依法对个人进行搜查的权力，但有的单位在制订《行政督察条例》时却规定，对外出带包的员工，值班保安有权进行搜查，显然，这超越了自身的权限，并违反了法律规定，该条无效。

其次，要做到管理内容合法，酒店管理内容的很多方面，国家都有法律规定，如经营决策、财务管理、劳动管理、食品卫生、消防管理、环境保护等。酒店制定的这些方面的规章制度，其内容必须符合国家法律法规的规定。不能出现规章制度规定的内容与法律规定相冲突的情况。如有的单位《临时工管理暂行办法》规定，各部门临时用工如司炉工、洗碗工等不签劳动合同，不交纳社会保险金等内容，就不符合《劳动法》第十六条，建立劳动关系应当订立劳动合同和第七十二条，用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费的规定。

一、高校制度建设贯彻法治的重要性

党的十八届四中全会在总结我国社会主义法治建设基础上，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了全面推进依法治国的总体目标、基本原则、主要任务等，深刻回答了党的领导与社会主义法治的辩证关系，从理论上解决了党的领导与法治兼容的核心问题，对维护宪法实施、法治政府建设、保证公正司法、增强法治观念、法治队伍建设以及加强和改进党对全面推进依法治国的领导作出了全面部署，描绘了建设法治中国的总蓝图，勾画了全面推进依法治国的路线图，确定了加强社会主义法治建设的施工图，在中国法治史上具有里程碑意义。大学是一个微缩的社会，管理高校就像社会治理一样涉及到多个方面、多个维度。实施依法治国基本方略是强国之本，依法治校是保证高校良性发展的根本保证。依法治校是依法治国方略在高校的重要体现，是建立现代大学制度和建设世界一流大学的基本要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2012-2020年）》第二十章“推进依法治教”规定：“大力推进依法治校，学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度，依法办学，从严治校，认真履行教育教学和管理职责。尊重教师权利，加强教师管理。保障学生的受教育权，对学生实施的奖励与处分要符合公平、公正原则。健全符合法治原则的教育救济制度。”[1]落实依法治校理念，必须以大学章程作为基本手段和重要载体，这是中外高校在建设现代大学制度中的共识。从2014年开始，教育部和地方教育主管部门已经核准了大部分高校的章程。章程已经作为各高校的“宪法”在高校各项教育和管理活动中发挥作用。高校规章制度是为更好地贯彻执行国家的法律、法规和行政规章，结合学校实际情况，由高校自主制定的保障运行的内部规则，对高校的各类主体具有约束和管理作用。高校的制度建设主要指高校依照法律、法规和上级有关规定，在充分研究和讨论的基础上，按照相对合理的程序，起草制度、制度、实施制度、解释制度、修订和废止制度等的过程。高校的各项制度是承载法治理念内涵的载体，也是贯彻章程精神的具体方式。制度的合理性、实用性、科学性，对于依法治校是否能够落实到位就具有举足轻重的地位，也是大学能够现代大学制度的关键。

二、当前高校制度建设的现状

近年来，我国高等教育法律法规一直在不断完善，教育法制化建设取得可喜成绩，高校的依法治校工作取得明显进展，依法治校观念已深入人心。2012年教育部印发的《全面推进依法治校实施纲要》提出，要坚持依法办学，要切实落实师生主体地位，大力提高自律意识、服务意识，依法落实和保障师生的知情权、参与权、表达权和监督权，这对新时期高校依法治校提出了更高要求。研究分析全国高校制度建设的现状，可以发现受传统集权式行政管理体制的影响，学校管理者依法实施教育与管理的能力、意识还亟待提高，制度设立一般采用指令性方式，制度建设整体远远满足不了现代大学管理和建设的需要。1.制度内容上不够合理、合规、合法。规章制度涉及特定的内容，应有规范的形式，目前在高校中存在“意见”、“办法”、“规定”等承载规章制度内容的文种辨识不清、使用不当的现象，造成规章制度虽然制定，但效果却大打折扣。高校的规章制度大多由职能部门代表学校起草，存在职能部门之间为了部门利益各自为政、推诿扯皮，导致制度之间匹配性差、契合度低、相互掣肘甚至相互矛盾。由于制度起草人员的局限性，存在对国家有关规章认识理解不够，对高校自身的既有制度和情况吃不透，导致高校制度有时会出现与国家法律、法规有关规定不一致甚至是“下位法违背上位法”的情况。此外，有的规章制度在要求教职员工和学生履行有关义务的同时，没有对他们享有的权利作出规定，权利救济机制也还不健全。2.制度制定的规范性不够。规章制度的“立、改、废”应当遵循明确的操作规范和程序，这也是保证规章制度权威性、科学性的重要方式。目前高校中由于行政权力的独大，学校相关人员在规章制度建设过程中存在着随意性和不规范性，基本按照“部门起草-征求意见（范围随意）-领导会议审定-文件印发”这样一个简单的环节，不少制度没有经过专家的仔细论证，没有经过相关部门的研究讨论，单靠学校领导会议上的讨论，最后制定的制度往往存在各种不足，或者难以有效实施。此外，学校规章制度因为国家和上级部门的法律规章变更，不得不重新修订制度，缺乏规章制度建设的长远规划，影响规章制度的连续性和稳定性。同时，在制度进行修订或者废止时，很少对原有制度的运行情况做效果评估，缺少制度运行的基础性资料。3.缺少统一的协调审核机构。很多高校目前都设有政策研究室，但主要职能是进行发展战略研究以及重要报告的起草等，基本没有涉及规章制度的统筹与协调，而大部分学校都有的法律事务室，则主要负责高校对外合作或者纠纷中涉及法律事务的处理，也基本不涉及高校内部规章制度的统筹。因此，很多高校的规章制度中，不同部门制定的规章中，往往出现互相不衔接、不配套，甚至互相矛盾的地方，而目前单靠学校公文处理人员在最后行文时的把关还远远不够，他们对制度的科学性、合理性等方面进行深度审核的能力不足。4.制度的执行缺少监督和问责。规章制度的生命力在于能够执行下去，并且取得预期的效果。高校制定的规章制度，实际情况是存在“重制定、轻执行”的情况，一方面很多职能部门往往更加关注规章制度的“制”，弱化规章制度的“行”，认为规章制度制定出来了，也就基本完成工作任务，对于制定的执行情况没有进一步跟踪，对制度的贯彻落实缺少监督，对制度执行情况缺少评估；另一方面，由于制度在制定过程中，没有充分听取基层单位的意见和建议，没有充分重视师生合法权利的保障，很多制度在公布后，学院和教师都没有严格遵守制度的主动性，在基层也就无法落地生根，无法取得预期成效。此外，很多高校虽然在规章制度中设定了制度执行情况问责的条款，但缺少操作性，在实际情况中根本无法对执行不到位的单位和个人进行问责。[2]5.高校规章制度的公开程度不够。规章制度要得到有效执行，很重要一点就是要执行者熟悉，这是规章制度能够有效实施的前提。2010年教育部的《高等学校信息公开办法》在第二章“公开的内容”第七条中规定：“高等学校应当主动公开学校章程以及学校制定的各项规章制度”。根据教育部网站公布的直属高校信息公开专栏显示（截至2017年7月1日），75所部属高校信息公开清单中规章制度一栏公开情况如下：有12所未查询到规章制度信息公开的内容或者没有公开，在可见的63所高校中，有18所高校将内容公开在校内网上（校内人员可以查询具体内容，校外人员无法查询）。45所可以查看规章制度具体内容的高校中，有18所学校公布了20条以上的内容，其余学校公布的内容都少于20条。可见，高校对规章制度公开的自觉性、规范性远未达到让师生方便查询和周知的程度。

三、高校制度建设应遵循的原则

高校进行建章立制，从某种意义上来说，是对学校管理方方面面立的“规矩”，实际上是在校园内部进行“立法”。2015年，全国人大修订了《中华人民共和国立法法》，其第一章总则的第三条至第六条，分别阐述了立法应遵循的原则，包括“应当遵循宪法的基本原则”、“应当依照法定的权限和程序”、“应当体现人民的意志，发扬社会主义民主”、“应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求”等。基于此，在提出具体的规章制度建设建议前，我们可对高校制度建设应遵循的主要原则进行讨论。1.制度建设应遵循合法性原则。高校制度建设的合法化主要体现在两个方面：一方面是制度依据的合法化。依据法律，就是要求行政机关在行使权力时，必须严格依照法律规定的权限和程序进行，不得与法律相违背。依据的“法”主要分为三个层面：一是我国的宪法和法律制定机关颁布的普通法律；二是国家制定有关教育的专门法律，如《教育法》《高等教育法》《教师法》等；三是教育上级主管部门制定的教育行政法规和政府规章，例如教育部制定的《普通高等学校学生管理规定》等。强调依法治校的依据，根本上是要求高校在管理治校中必须依据国家的法律、法规。另一方面是制度内容的合法化。制度内容是构成制度体系的若干实体规则，各种实体规则的指导思想或总体原则必须结合学校自身发展的实际，充分体现以师生为中心的理念，重点解决高校“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”中出现的法律关系。另外，高校章程已经按照法定程序经过了校内的制定过程和上级有关部门的审核，并面向社会公布。章程中对高校内部关系都做了规定，是高校制度建设应该遵循的总原则、总框架，也是高校制度建设的出发点和基本遵循。2.制度建设应遵循程序正当原则。立法程序是指人们进行立法时，必须符合法律、法规、规章规定的程序，遵循法律、法规、规章规定的具体步骤、方式、时间和顺序，做到程序合法。高校在制度建设中应遵循这一原则，即所有的制度的“废改立”要经过法定程序，具有明确依据。这一法定程序可以通过高校各类层面的会议审定，并经过制度建设相关法律专家委员会的审核，一旦审定通过之后，所有制度层面的建设工作都要经过这一程序。3.制度建设应遵循民主原则。所谓高校制度建设的民主性原则，就是指制度建设应当做到组织内部成员对制度制定的知情权、参与权、监督权。现代大学制度在宏观层面是完善“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的管理体制，在微观层面是完善“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的内部运行体制，无论从哪个角度看，民主管理都是高校管理中的重要方面。因此，在高校制度建设过程中，没有民主参与或者缺少民主决策而形成的制度，是难以求得成员的一致认同的，也就很难实现民主化的教学、民主化的学术研究、民主化的管理。4.制度建设应遵循科学原则。第一应当实现制度建设理念的科学化。要从科学的角度看待制度建设，以科学的观念推进制度建设，不能简单的以“解决问题”作为制度建设的最终目标，应当着眼于长远发展来制定和执行制度。对制度建设实践中出现的问题和经验教训，应当给予科学解答和理论总结。第二，用科学的制度来规范制度的“废改立”，进一步明确制度建设权限、制度建设主体和运行体制。第三，应正确处理制度建设的超前、滞后和同步的关系，注意制度建设的可行性，注重各种制度之间的协调度、匹配度、契合度，注意避免和消除制度建设中的混乱等弊病。[3]

规章制度是企业进行劳动管理的重要依据，它能够保证企业正常的运行，实现企业的经济效益与社会效益，使企业能够在良性的轨道上持续发展。如何制定行之有效的，又符合法律规定的规章制度，需要企业从法、情、理几个角度进行综合的考虑，本文从以下几个方面做一简单的分析。

一．符合《劳动合同法》及相关法律、法规的规定

企业制定的合法有效的规章制度可以作为处理劳动争议案件的依据，反之，没有法律效力的规章制度即使企业再有理也不能作为处理员工的依据。因此，用人单位制定企业规章制度要依法制定，要保障职工各项劳动权利得以实现，不得违反国家有关法律、法规，不得借口强化管理，损害职工的权益。企业制定的规章制度只有符合法律、法规的要求，才是有效的。如果企业制定的规章制度违反了法律、法规，那这样的规章制度一定是无效的。无效的规章制度会给企业带来一定的法律责任。作为企业需承担以下的法律责任：

1.行政责任：根据《劳动合同法》第八十条的规定，用人单位直接涉及劳动者切身利益的规章制度违反法律、法规规定的，该条款是无效条款，由劳动行政部门责令改正，给予警告处理。

2.民事责任：根据《劳动合同法》第八十条的规定，用人单位给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。比如在劳动安全卫生、工作时间，社会保险等方面给劳动者造成损害的，用人单位应承担相应的赔偿责任。

二．规章制度的制定需经过民主程序

摘要：依法治校是依法治国在高等教育领域的体现，高校规章制度建设是依法治校的重要基础。加强高校规章制度建设，一方面有利于现代大学制度的构建；另一方面，有利于高校自身管理的科学化、规范化。从分析问题入手，结合工作实际，提出了转变理念、加强制度体系顶层设计、完善相关机制、健全法治机构等建议。

关键词：高校；规章制度；问题；对策

高校规章制度是通过高校内部一定的程序，以学校党委或行政名义的规范性文件总称，大致可分为两种类型：为执行国家法律、法规、规章以及上级政策文件，制定的细化落地文件；在没有相关法律法规及上级文件规制的情况下，在符合法律精神与法律原则的前提下，根据实际需求，“创制”的具有高校特色的规范性文件[1]。高校规章制度的建设在办学治校中具有基础性、根本性和长期性作用。在高校“双一流”建设中，尤其要加强规章制度建设，不断提升治理能力和治理水平。

一、加强高校规章制度建设的意义

（一）依法治校的重要基础。随着依法治国方略的推进，教育改革的不断深化，全面推进依法治校已成为高校治理的必然选择。依法治校的核心是将法治理念、法治精神渗透到办学治校的方方面面，通过一系列机制和制度推进这一系统工程。从国家层面来看，法律是治国重器，良法是善治前提。就高校而言，内部规章制度体系是善治的重要基础与体现。（二）建立现代大学制度的必然要求。建立现代大学制度是教育治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是高校全面深化综合改革的目标要求，也是高校适应社会发展的必然趋势。建立现代大学制度意味着高校办学自主权的扩大，行政机构对高校的管理从行政命令式逐渐转变为宏观调控[2]，要求高校自身具备较强的治理能力。高校治理结构与治理机制的改革与完善，学校与教师、学生权利义务的重新定义，需要通过规章制度予以体现。此外，现代大学制度对于科学管理的要求，也需要通过科学有效的管理制度来实现。（三）学校可持续发展的重要保障。从国内外知名大学的成功经验可以看到，一套层次合理、蕴含高校价值理念与文化传统的规章制度体系是可持续发展的重要保障，是软实力的重要组成部分。规章制度体系的存在可以最大程度避免工作随意性与个人经验主义，保证工作连续性和稳定性。加强规章制度建设是促进学校管理方式转型、促进管理精细化的重要抓手，是将改革经验与成果固化的重要手段，也为学校的发展提供重要的法治保障。

二、规章制度体系中存在的问题分析

一、我国现阶段的劳动法律法规与用人单位内部规章制度

伴随着改革开放的深入发展，劳资矛盾已经成为影响中国经济发展和社会发展的主要矛盾之一。同时，虽然为劳动法已经颁布施行，但由于多方面因素，实施效果并不明显。《劳动法》执法中发现的诸多问题，包括不签合同、短期合同过多、试用期签用、劳务派遣不规范等问题，严重暴露了《劳动法》的执行力不足，特别是合同环节缺少刚性约束。

在《劳动合同法》尚未实施前，我国主要存在的劳动者合法权益受到侵害主要表现在以下几个方面：（1）劳动合同签订率低，出现劳动争议时劳动者的合法权益得不到有效保护。2005年全国人大常委会在劳动法执法检查中发现，中小型企业和非公有制企业的劳动合同签订率不到20%；（2）劳动合同短期化，劳动关系不稳定。全国人常委会劳动法执法检查显示，有60%以上的用人单位与劳动者签订的劳动合同是短期合同；（3）用人单位利用自己在劳动关系中的强势地位侵犯劳动者合法权益。有些用人单位滥用试用期。上述问题已经严重影响到劳动关系的和谐稳定。特别是震惊全国的山西“黑砖窑事件”直接促成了增强劳动者权益保护的《劳动合同法》的诞生。

在《劳动合同法》出台后，国务院法制办、原劳动和社会保障部再次起草了《劳动合同法实施条例》和《就业促进法》。至此，我国形成了以《劳动法》为基本框架，劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法为三大支柱，《实施条例》为细则的的劳动法律体系。

用人单位的规章制度是用人单位制定的组织劳动过程和进行劳动管理的规则和制度的总和。也称为内部劳动规则，是企业内部的“法律”。根据1977年11月劳动部颁发的《劳动部关于对新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》，规章制度主要包括：劳动合同管理、工资管理、社会保险福利待遇、工时休假、职工奖惩，以及其他劳动管理规定。规章制度包括行政法规、章程、制度、公约四大类。然而，截至目前，我国尚无全面、系统地规范劳动规章制度的专门法律法规。

二、《劳动合同法》第四条的内容要件与程序要件